l – RELATÓRIO

A ORDEM DOS REVISORES OFICIAIS DE CONTAS, NIPC 500918937, com sede na Rua do Salitre, 51/53, 1250-198, Lisboa veio, por apenso e na dependência de acção administrativa, a intentar, na qual será deduzido um pedido de declaração de ilegalidade com força obrigatória geral das normas contidas na Portaria nº 74-C/2016, de 24 de Março (art. 73º, nº 1 do CPTA), o que faz nos termos do art. 9º, nº2 e dos arts. 112º e segs. do CPTA, designadamente do artigo 130º do mesmo diploma, requerer neste Tribunal Central Administrativo, contra o Ministério das Finanças e a contra-interessada, Comissão do Mercado de Valores Imobiliários [CMVM], uma providência cautelar de suspensão de eficácia de normas (Portaria nº74-C/2016, de 24 de Março).

Diz, contextualizando a situação dos autos, que a Lei nº148/2015, de 9 de Setembro, que aprovou o Regime Jurídico da Supervisão de Auditoria - transpondo para a ordem interna a Directiva 2014/56/EU, do Parlamento e do Conselho de 16.04, que alterou a Directiva 2006/43/CE relativa à revisão legal das contas anuais e consolidadas e assegurando a execução, na ordem interna, do Regulamento (EU) nº537/2014, do Parlamento Europeu, da mesma data, relativo aos requisitos específicos para a revisão legal das contas das entidades de interesse público- atribuiu à Comissão do Mercado de Valores Imobiliários a supervisão pública de toda a actividade de auditoria desenvolvida pelos revisores oficiais de contas (ROC) pelas sociedades de revisores oficias de contas (SROC), pelos auditores de Estados membros e pelos auditores de países terceiros registado em Portugal, e define no seu artigo 51º, que aquela actividade é financiada por receitas próprias, nomeadamente pelo produto das contribuições, taxas e tarifas.
Na senda veio a ser publicada a Portaria nº73-C/2016, de 24.03, que fixa a taxa devida à CMVM pela prestação de serviços de supervisão contínua da actividade de auditoria e as regras respeitantes à sua liquidação e cobrança.
Alega que a taxa fixada por essa Portaria mostra-se manifestamente ilegal, e altamente lesiva dos interesses gerais colectivos consubstanciados na legalidade tributária, na proporcionalidade e praticabilidade dos tributos e na não retroactividade das normas tributárias e, bem assim, dos interesses colectivos dos Revisores Oficiais de Contas e Sociedades de Revisores Oficiais de Contas.
Sustenta que detém legitimidade para propor o presente processo cautelar e a acção principal que se seguirá, pois defende os “interesses colectivos ou difusos da sã auditoria e da recusa de taxas ilegais injustificadas”, valores que se enquadram na previsão do artigo 9º, nº2 do CPTA, ou se assim não se entender, tem de se considerar que actua na defesa dos interesses colectivos dos seus membros, que são os destinatários da taxa implementada pela Portaria em causa.
E, nessa medida requer a suspensão de eficácia das normas contidas na Portaria nº73-C/2016, de 24.03, com força obrigatória geral, por considerar verificados os pressupostos de concessão das providências cautelares, nomeadamente a aparência do bom direito «fumus boni iuris», o periculum in mora e não haver danos para os interesses dos Requeridos:
Para fundamentar o requisito do «fumus boni iuris», alega, em síntese, que a ilegalidade da Portaria assenta, na desconformidade com o Regime Geral das Taxas das Autarquias Locais – RGTAL (aprovado pela Lei nº 53-E/2006, de 29 Dezembro), único regime que contém as regras e os princípios gerais dos tributos de caracter nacional, pois colide com os princípios: (i) da disciplina unitária, consagrado no artigo 8º,da RGTAL, já que não contém a fundamentação económico –financeira relativa ao valor das taxas, designadamente os custos directos e indirecto, os encargos financeiros, amortizações e futuros investimentos a realizar; (ii) da fundamentação económico –financeira das taxas, porque a menção genérica e conclusiva que ali é feita não habilita os destinatários das taxas a aferir da proporcionalidade e razoabilidade dos valores fixados; (iii) da equivalência jurídica, consagrado no artigo 4º do RGTAL, já que a actividade efectiva da supervisão da CMVM incide exclusivamente sobre a auditora de entidade de interesse público, sendo meramente residual a que possa recair sobre a demais actividade de auditoria realizada pelos ROC’s e SROC’s ; (iv) da equivalência previsto no artigo 4º do RGTAL e artigo 4º, nº 2 da LGT, já a que a fixação da taxa não tem em devida conta a concreta prestação da actividade de supervisão efectuada pela CMVM, mas apenas os honorários cobrados aos auditores.
E, por último, sustenta que a aplicação das taxas aos ROC’s e SROC’s instituída em 25.03.2016, pela Portaria em causa, com efeitos reportados a 01.01.2016, afronta a proibição da retroactividade consagrada no artigo 12º, nº1 da LGT, estando, pois, demonstrado a procedência da acção principal na qual será pedida a declaração de ilegalidade com força obrigatória geral da aludida Portaria.
Defende ainda que com a recusa da providência e, consequentemente, ao não se suspender a eficácias das normas em apreço, constituir-se-á uma situação de facto consumada e irreversível de lesão dos valores que pretende defender, como a não retroactividade das normas tributárias, a legalidade dos tributos e a proporcionalidade e praticabilidade dos mesmos,
Na medida que o valor das taxas a cobrar tem um peso muito significativo nos encargos dos seus membros, que sofrerão graves prejuízos por força do impacto que a taxa tem nos seus rendimentos profissionais, com consequências ao nível da sustentabilidade financeira da Ordem dos Revisores Oficiais de Contas, dado que esta é financiada pelas quotas dos seus membros, os quais confrontados com uma duplicação de encargos já anunciaram a sua intenção de proceder à suspensão ou ao cancelamento da sua inscrição. Sendo certo que a diminuição do número de profissionais habilitados a exercer funções de revisão de contas, aliado ao facto de alguns ROC’s e SROC’s poderem vir a recusar a prestar dos seus serviços, é susceptível de conduzir a uma situação de alguma concentração de mercado que irá, necessariamente, colidir com os objectivos da regulamentação europeia transposta e adoptada por Portugal que visa estimular a diversidade e concorrência do mercado de prestadores de serviços de auditoria e de prestação de contas.
No que concerne à ponderação de interesses alega que a concessão da providência não provoca quaisquer danos ou prejuízos para o interesse público, já a sua recusa acarretará “gravíssimos prejuízos, irreparáveis”. Ou seja, a concessão da providência visa evitar a alteração danosa da esfera do Requerente e dos seus Membros – enquanto se discute a acção principal – sendo a contra-interessada “para quem reverte a taxa em questão tem uma multiplicidade de outras receitas que asseguram perfeitamente o seu funcionamento normal e a prossecução das suas atribuições”.

Pede, a final, que seja decretada a suspensão de eficácia das normas contidas na Portaria nº73-C/2016, de 24.03, com força obrigatória geral e, caso assim não se entenda, ser decretada a suspensão de eficácia das normas ali contidas com efeitos circunscritos ao caso da requerente, devendo, nesse cado, considerar-se abrangidos pela providência cautelar todos os ROC’s e SROC’s inscritos como membros da Ordem dos Revisores Oficiais de Contas.


Por despacho de 23-05-2016, foi admitida liminarmente a presente providência cautelar e citados o Requerido, Ministério das Finanças, e a contra-interessada, Comissão do Mercado de Valores Imobiliários, para apresentarem oposição à procedência da pretensão da Requerente (cfr. fls.33).


O Requerido, Ministério das Finanças deduziu oposição (cfr. fls. 39 a 82) suscitando por excepção da ilegitimidade activa da Requerente e da não imediata operatividade das normas suspendendas, e por impugnação defende que não se verificam os requisitos consagrados nas alíneas a) e b) do nº1 e nº2 do artigo 120º do CPTA, nomeadamente a manifesta falta de procedência da pretensão, a falta de invocação de prejuízos e o dano pela ponderação dos interesses em causa.

O Ministério das Finanças juntou aos autos a Resolução Fundamentada tomada ao abrigo da parte final do nº 1 do artigo 128º, do CPTA (cfr. fls. 291 a 296) e notificada à Requerente.

A Comissão do Mercado de Valores Mobiliários (cfr. fls. 299 a 461) suscitou, igualmente a excepção da ilegitimidade popular activa e da pessoal da Requerente, bem como a não operatividade imediata das normas suspendendas, bem como da falta de instrumentalidade do pedido de suspensão de eficácia das normas com efeitos circunscritos ao caso da requerente em relação à acção principal, e por impugnação defende que não se verificam os pressupostos de que depende o decretamento a presente providência cautelar e da ponderação dos interesses públicos e privados em presença como (mais um) fundamento de recusa do decretamento da providência, pedindo a absolvição da instância do Ministério das Finanças e da CMVM, ou que se julgue improcedente o presente procedimento cautelar por não provado.


A Requerente veio apresentar resposta às excepções pronunciando-se pela sua improcedência nos termos constantes de fls. 554 a 564 dos autos, que aqui se dão por integralmente reproduzidos.

II.1. De Facto

Com interesse para a decisão a proferir, julgamos provados seguintes factos:

1) A requerente Ordem dos Revisores Oficiais de Contas, com o NIPC 500918937, é uma associação pública profissional a quem compete representar e agrupar os seus membros, inscritos nos termos do seu Estatuto, bem como superintender em todos os aspetos relacionados com a profissão de revisor oficial de contas. É uma pessoa coletiva de direito público que, no exercício dos seus poderes públicos, pratica os atos administrativos necessários ao desempenho das suas funções e aprova os regulamentos previstos na lei e no seu Estatuto (cfr. art. 1º do seu Estatuto).

2) Em 09.09.2015, foi aprovada a Lei nº148/2015, que aprovou o Regime Jurídico da Supervisão de Auditoria (RJSA), transpondo a Diretiva 2014/56/EU, de 16 de abril, relativa à revisão legal de contas anuais e consolidadas, e assegurando a execução do Regulamento (UE) n.º 537/2014, de 16 de abril, relativo aos requisitos específicos para a revisão legal de contas das entidades de interesse público, atribui à Comissão do Mercado de Valores Mobiliários (CMVM) a supervisão pública de revisores oficiais de contas (ROC), sociedades de revisores oficiais de contas (SROC), auditores e entidades de auditoria de Estados -Membros e de países terceiros registados em Portugal que exerçam funções de interesse público.

3) A atividade de supervisão de auditoria da CMVM é financiada por receitas próprias, nomeadamente pelo produto das contribuições, taxas e tarifas devidas (artigo 31.º dos Estatutos da CMVM).

4) Em 24.03.2016, foi publicada a Portaria n.º 74-C/2016, do Ministro das Finanças, no Diário da República, 1.ª Série, n.º 59, de 24 de março de 2016 onde se estabelece o procedimento de liquidação e cobrança da taxa devida à CMVM, como contrapartida da prestação dos serviços de supervisão contínua da actividade de auditoria.

5) A taxa referida no número anterior corresponde ao cômputo dos seguintes montantes:
1 — A taxa referida no artigo anterior corresponde ao cômputo dos
seguintes montantes:
a) Por cada relatório emitido sobre contas de entidade não classificada
de interesse público:
i) € 10,00 por cada € 2 500,00 ou fração desse valor, no caso dos
honorários serem inferiores a € 15 000,00;
ii) € 20,00 por cada € 5 000,00 ou fração desse valor, no caso dos
honorários serem iguais ou superiores a € 15 000,00 e inferiores a
€ 30 000,00;
iii) € 40,00 por cada € 10 000,00 ou fração desse valor, no caso
dos honorários serem iguais ou superiores a € 30 000,00 e inferiores
a € 60 000,00;
iv) € 80,00 por cada € 20 000,00 ou fração desse valor, no caso dos
honorários serem iguais ou superiores a € 60 000,00.
b) Por cada relatório emitido sobre contas de entidade de interesse
público:
i) € 100,00 por cada € 2 500,00 ou fração desse valor, no caso dos
honorários serem inferiores a € 15 000,00;
ii) € 200,00 por cada € 5 000,00 ou fração desse valor, no caso dos
honorários serem iguais ou superiores a € 15 000,00 e inferiores a
€ 30 000,00;
iii) € 400,00 por cada € 10 000,00 ou fração desse valor, no caso
dos honorários serem iguais ou superiores a € 30 000,00 e inferiores
a € 60 000,00;
iv) € 800,00 por cada € 20 000,00 ou fração desse valor, no caso dos
honorários serem iguais ou superiores a € 60 000,00.
Cfr. art. 3º da Portaria n.º 74-C/2016.

A matéria de facto dada como assente, tem por base os documentos acima identificados e não impugnados e são de conhecimento público e notório.

Não resultam provados ou não provados outros factos com interesse para a decisão.

Os requeridos suscitaram questões prévias que se prendem com a ilegitimidade da requerente, com a operatividade mediata das normas e com a falta de instrumentalidade do pedido subsidiário.

Vejamos a excepção, invocada por ambas as entidades requeridas, da ilegitimidade da requerente.

É invocada, ainda, a ilegitimidade da requerente enquanto ordem profissional para a proposição do presente processo cautelar.

Sobre esta matéria, debruçou-se o douto Acórdão do STA de 02/10/2014, Proc.0377/14, disponível em www.dgsi.pt, onde se escreveu o seguinte:

«A legitimidade para requerer a suspensão de eficácia de normas imediatamente operativas com efeitos circunscritos ao seu caso, assiste aos que têm legitimidade para intentarem a acção (principal) administrativa especial de impugnação de normas dirigida à declaração da sua ilegalidade com efeitos circunscritos ao caso concreto (cf. artºs. 112º, nº. 1 e 130º, nº. 1) e que são, de acordo com o artº. 73º, nº. 2, “o lesado ou qualquer das entidades referidas no nº. 2 do artº. 9º”.

Não estando em causa o exercício do direito de acção popular para defesa de interesses difusos, nos termos da Lei nº. 83/95, de 31/08, mas o exercício do direito de acção por uma associação privada criada para a prossecução de um interesse particular comum a um certo grupo, não tem aplicação à situação em apreço o critério da legitimação processual do nº. 2 do artº. 9º - que, aliás, nem sequer foi invocado - , mas o da legitimidade baseada num interesse pessoal e, como tal, coberta pela regra geral do nº. 1 deste preceito (cf. Carlos Cadilha: “A legitimidade dos entes associativos”, in C.J.A., nº. 101, pg. 5).

Assim, parte legítima para intentar a aludida providência cautelar é o lesado, ou seja, aquele que é prejudicado pela aplicação da norma suspendenda e onde se incluem, por paralelismo com o que dispõem os artº. 55º, nº. 1, al. c) e 68º, nº. 1, al. b), as pessoas colectivas públicas e privadas relativamente aos interesses que lhes cumpre defender (cf. Mário Aroso de Almeida e Carlos Cadilha, in “Comentário ao CPTA”, 3ª. Edição revista – 2010, pag. 494 e 495).»

O acabado de transcrever tem inteira aplicação ao presente caso em que a requerente é uma associação dotada de personalidade jurídica, das suas atribuições consta expressamente a defesa dos interesses dos seus associados e respectiva representação em juízo (arts. 6º, al.e) e 31º, nº 1, al.o) do Estatuto da Ordem dos Revisores Oficiais de Contas, aprovado pela Lei nº 140/2015 de 7 de Dezembro, conjugado com o art. 5º nº 1, b) da Lei nº 2/2013 de 10 de Janeiro – Lei das Associações Públicas Profissionais) e não exerce qualquer tipo de actividade profissional concorrente com empresas ou profissões liberais.

Assim, ao intentar a providência cautelar, essa associação prossegue os direitos e interesses que estatutariamente lhe cabe defender, e com a obtenção da requerida suspensão de eficácia satisfaz um interesse que aproveita a todos os seus associados. Tenta garantir, pois, um interesse que é expressão de um interesse colectivo.

Assim, destinando-se a intervenção da Requerente a assegurar o direito de, para defesa dos seus associados, actua ela em representação de um interesse colectivo. E porque o interesse colectivo do grupo que ela representa lhe está confiado, é ela a lesada para efeitos do disposto no nº. 2 do artº. 73º do CPTA.

Aliás, sendo-lhe reconhecida legitimidade procedimental, não se compreenderia que não lhe assistisse legitimidade processual para impugnar as normas administrativas cuja suspensão de eficácia é requerida.

Não está em causa nos presentes autos a defesa de interesses individuais de algum ou alguns membros em concreto, mas sim a defesa dos interesses colectivos de todos os membros da OROC, pois as normas administrativas cuja suspensão de eficácia é requerida, bem como a taxa instituída incide sobre a generalidade dos seus membros.

Nestes termos, forçoso é concluir que a requerente goza de legitimidade processual activa, pelo que improcedem as excepções invocadas.

Quanto à operatividade mediata das normas, esse requisito encontra-se especificamente previsto para o processo cautelar de suspensão de eficácia de normas no art. 130º nº 1 do CPTA e não no art. 73º conforme referido pelas requeridas, pois essa norma regula a acção principal.

Está em causa saber se as normas contidas na Portaria nº 74-C/2016 não são imediatamente operativas carecendo, para produzirem efeitos, de um acto administrativo de aplicação consubstanciado na liquidação da taxa.

Na realidade está previsto um acto de liquidação (artigo 5º da Portaria nº 74-C/2016).

Mas também não é menos verdade que por efeito das normas contidas na Portaria nº 74-C/2016 a actividade dos membros da OROC, consubstanciada na elaboração de relatórios de opinião sobre contas fica, imediatamente, sujeita a uma taxa, e o montante devido é apurado, por referência aos honorários fixados pelos membros da OROC aos seus clientes. Pelo que o apuramento do valor é calculável por efeito imediato das normas suspendendas.

Acresce, que nos termos do art. 4º da referida Portaria a obrigação de pagamento constitui-se no último dia de cada trimestre. Bem como nos termos do art. 5º se prevê uma obrigação para os sujeitos passivos de prestação das informações e documentos necessários à liquidação.

Deste modo, temos de concluir que a liquidação é uma mera operação material e não um acto administrativo definidor da situação jurídica dos destinatários, pelo que as normas contidas na Portaria nº 74-C/2016 são imediatamente operativas.

Pelo que, igualmente, improcede esta excepção invocada.

Por último, foi invocada a falta de instrumentalidade do pedido subsidiário, tendo sido afirmado que o pedido subsidiário deduzido pela requerente carece de instrumentalidade face ao pedido indicado para a acção principal a instaurar.

Importa, pois, aferir se a providência cautelar requerida se mostra apta a assegurar o efeito útil da sentença a proferir na acção principal.
A requerente pede, a final, que seja decretada a suspensão de eficácia das normas contidas na Portaria nº73-C/2016, de 24.03, com força obrigatória geral e, caso assim não se entenda, ser decretada a suspensão de eficácia das normas ali contidas com efeitos circunscritos ao caso da requerente, devendo, nesse cado, considerar-se abrangidos pela providência cautelar todos os ROC’s e SROC’s inscritos como membros da Ordem dos Revisores Oficiais de Contas.
No seu requerimento inicial a requerente indica que na dependência de acção administrativa, a intentar, será deduzido um pedido de declaração de ilegalidade com força obrigatória geral das normas contidas na Portaria nº 74-C/2016, de 24 de Março (artigo 73º, nº 1 do CPTA).
Assim, caso fosse decretada a providência cautelar nos termos requeridos no pedido subsidiário, a utilidade da sentença de declaração de ilegalidade com força obrigatória geral estaria salvaguardada, assegurando-se que durante a pendência dos autos os membros da OROC não seriam afectados pelos efeitos das normas suspendendas.
Pelo que não ocorre a violação do princípio da instrumentalidade e improcede também esta excepção.


Importa agora analisar se se encontram verificados os requisitos de decretamento da providência cautelar.
O art.º 120.º do CPTA, sob a epígrafe: “Critérios de decisão” fornece-nos critérios que presidem ao decretamento de providências cautelares, dispondo o seguinte:

Artigo 120.º Critérios de decisão

1 - Sem prejuízo do disposto nos números seguintes, as providências cautelares são adotadas quando haja fundado receio da constituição de uma situação de facto consumado ou da produção de prejuízos de difícil reparação para os interesses que o requerente visa assegurar no processo principal e seja provável que a pretensão formulada ou a formular nesse processo venha a ser julgada procedente. 2 - Nas situações previstas no número anterior, a adoção da providência ou das providências é recusada quando, devidamente ponderados os interesses públicos e privados em presença, os danos que resultariam da sua concessão se mostrem superiores àqueles que podem resultar da sua recusa, sem que possam ser evitados ou atenuados pela adoção de outras providências. 3 - As providências cautelares a adotar devem limitar-se ao necessário para evitar a lesão dos interesses defendidos pelo requerente, devendo o tribunal, ouvidas as partes, adotar outra ou outras providências, em cumulação ou em substituição daquela ou daquelas que tenham sido concretamente requeridas, quando tal se revele adequado a evitar a lesão desses interesses e seja menos gravoso para os demais interesses públicos ou privados, em presença. 4 - Se os potenciais prejuízos para os interesses, públicos ou privados, em conflito com os do requerente forem integralmente reparáveis mediante indemnização pecuniária, o tribunal pode, para efeitos do disposto no número anterior, impor ao requerente a prestação de garantia por uma das formas previstas na lei tributária. 5 - Na falta de contestação da autoridade requerida ou da alegação de que a adoção das providências cautelares pedidas prejudica o interesse público, o tribunal julga verificada a inexistência de tal lesão, salvo quando esta seja manifesta ou ostensiva. 6 - Quando no processo principal esteja apenas em causa o pagamento da quantia certa, sem natureza sancionatória, as providências cautelares são adotadas, independentemente da verificação dos requisitos previstos no n.º 1, se tiver sido prestada garantia por uma das formas previstas na lei tributária.

Nos termos do art. 120.º do CPTA são critérios cumuláveis de decisão das providências cautelares (conservatórias ou antecipatórias): (i) Do fumus boni iuris ou da aparência do bom direito quer isto dizer qua a atribuição da providência cautelar depende de um juízo, ainda que perfunctório, por parte do Tribunal, sobre o bem fundado da pretensão que o requerente da providência faz valer no processo declarativo - ou seja, o juiz deve avaliar o grau de possibilidade de êxito do requerente no processo declarativo; (ii) Do periculum in mora quando haja fundado receio da constituição de uma situação de facto consumado ou da produção de prejuízos de difícil reparação para os interesses que o requerente visa assegurar no processo principal, (iii) Da ponderação dos interesses em presença, isto é, que da ponderação dos interesses públicos e privados, os danos que resultariam da sua concessão se mostrem superiores àqueles que podem resultar da sua recusa, sem que possam ser evitados ou atenuados pela adoção de outras providências.

O segundo critério obriga à verificação de fundado receio da constituição de uma situação de facto consumado ou da produção de prejuízos de difícil reparação para os interesses que o requerente visa assegurar no processo principal. Pretende-se evitar que, quando sobre o processo principal venha a ser proferida decisão, a mesma não dê resposta adequada às situações jurídicas envolvidas, porque a decisão tornou-se inútil ou de difícil reparação.
Sustentam, Mário Aroso de Almeida e Carlos Alberto Fernandes Cadilha, in “Comentário ao Código de Processo dos Tribunais Administrativos, 2005, pág. 607 e seguintes que “…os factos concretos alegados pelo requerente inspirem o fundado receio de que, se a providência for recusada, se tornará depois impossível, no caso de o processo principal vir a ser julgado procedente, proceder à reintegração no plano dos factos, da situação conforme à legalidade.”
E, desde que “…os factos concretos alegados pelo requerente inspirem o fundado receio da produção de “prejuízos de difícil reparação”, no caso da providencia ser recusada, seja porque a reintegração no plano dos factos se perspetiva difícil, seja porque pode haver prejuízos que, em qualquer caso, se produzirão ao longo do tempo e que a reintegração da legalidade não é capaz de reparar ou, pelo menos, de reparar integralmente..”
O critério da ponderação dos interesses envolvidos e o dano causado, depende da formulação de juízo de valor comparando-se o peso relativo dos interesses em causa, procurando assegurar o que provoca menos prejuízo.
“Avaliam-se, num juízo de prognose, os resultados de cada uma das alternativas, e não se concede a providência, mesmo que se verifiquem os requisitos, quantos aos prejuízos da concessão sejam superiores aos prejuízos que resultariam da não concessão. (…)” In Vieira de Andrade, in A Justiça Administrativa, Almedina, 8ª edição, páginas 354.

Neste processo cautelar, a Requerente veio pedir, a final, que seja decretada a suspensão de eficácia das normas contidas na Portaria nº73-C/2016, de 24.03, com força obrigatória geral e, caso assim não se entenda, ser decretada a suspensão de eficácia das normas ali contidas com efeitos circunscritos ao caso da requerente, devendo, nesse cado, considerar-se abrangidos pela providência cautelar todos os ROC’s e SROC’s inscritos como membros da Ordem dos Revisores Oficiais de Contas.

A Portaria nº73-C/2016, de 24.03, dimanada do Ministro das Finanças, fixa a taxa devida à CMVM pela prestação dos serviços de supervisão contínua da atividade de auditoria (artigo 1º). A incidência vem prevista no artigo 2º que dispõe:
"1 — É devida à CMVM, pelos ROC, SROC, auditores e entidades de auditoria de Estados -Membros e de países terceiros registados em Portugal que exerçam funções de interesse público nos termos e para os efeitos do artigo 41.º do Estatuto da OROC, aprovado pela Lei n.º 140/2015, de 7 de setembro, uma taxa trimestral pela prestação dos serviços de supervisão contínua da atividade de auditoria.
2 — A taxa incide sobre os relatórios de opinião sobre contas — Certificação Legal das Contas ou Relatório de Auditoria —, emitidos em cada trimestre pelas pessoas e entidades referidas no número anterior."
Os montantes da taxa vêm referidos no artigo 3º da mesma Portaria.
Os artigos 4º e 5º determinam que a obrigação de pagamento da taxa se constitui no último dia de cada trimestre e que a taxa é liquidada pela CMVM por referência ao montante apurado em cada trimestre, nos termos do artigo 3.º. Mais determinam que os sujeitos passivos facultam à CMVM, dentro do prazo por esta fixado por regulamento, as informações e os documentos necessários à liquidação.


Analisando os fundamentos de facto e de direito invocados pelas partes, concluímos que os mesmos não evidenciam de forma imediata, as ilegalidades imputadas às normas suspendendas.
Na verdade, as diversas ilegalidades imputadas às normas suspendendas, consubstanciadas na violação dos princípios: (i) da disciplina unitária, (ii) da fundamentação económico –financeira (iii) da equivalência jurídica, (iv) da equivalência e na proibição da retroactividade não resultam de forma evidente dos articulados e dos elementos documentais constantes destes autos.
É óbvio, que o conhecimento das questões em causa, importa uma criteriosa interpretação e articulação dos regimes jurídicos aplicáveis, o que, por si só, justifica uma maior investigação e ponderação.


Importa agora verificar o requisito do fundado receio da constituição de uma situação de facto consumado ou da produção de prejuízos de difícil reparação dos interesses que o Requerente visa assegurar no processo principal.

O Requerente invoca que caso não seja decretada a suspensão de eficácia com força obrigatória geral das normas contidas na Portaria nº 74-C/2016 gerar-se-à uma grave lesão, consumada e irreversível, aos valores que a requerente se propõe defender, como a não retroatividade de normas tributárias, a legalidade dos tributos e a proporcionalidade e praticabilidade dos mesmos. E que aplicadas as normas e cobrada a taxa ilegal está definitivamente consumada, de forma irreversível a lesão àqueles valores. Que o valor da taxa a cobrar tem um peso muito significativo nos encargos dos membros da requerente. Os membros da OROC sofrerão graves prejuízos por força do impacto que a taxa tem nos seus rendimentos profissionais, com consequências inevitáveis no nível de vida dos ROC's, que são irreversíveis. Por outro lado, tal irreversibilidade é agravada, pois as dificuldades sentem-se agora, no momento do impacto da taxa no rendimento dos ROC's e nem sequer é susceptível de ser atenuada por efeito de procedência da acção principal, cujos efeitos, em princípio, não destroem os actos de liquidaçao que se tenham entretanto tornado inimpugnáveis. Ademais, verificam-se ainda prejuízos para a própria requerente. uma diminuição do valor das quotas terá por consequência inevitável por em causa a prossecução das atribuições da OROC, por falta de financiamento. Por outro lado, regista-se já uma tendência para o aumento de suspensões e cancelamentos de inscrição na OROC, em consequência das novas obrigações que estão a ser impostas aos seus membros, especialmente a obrigação de pagamento de taxas de supervisão em adição aos restantes encargos que têm de suportar.

Como refere Vieira de Andrade, in A Justiça Administrativa, Almedina, 8ª edição, páginas 348 e 349, a propósito da aferição do requisito do periculum in mora que [o] juiz deve, pois, fazer um juízo de prognose, colocando-se na situação futura de uma hipotética sentença de provimento, para concluir se há, ou não, razões para recear que tal sentença venha a ser inútil, por entretanto se ter consumado uma situação de facto incompatível com ela, ou por se terem produzido prejuízos de difícil reparação para quem dela deveria beneficiar, que obstam à reintegração específica da sua esfera jurídica”.
E Mário Aroso de Almeida e Fernandes Cadilha, no Comentário ao Código de Processo nos Tribunais Administrativos, Almedina, 2005, páginas 607 e 608 referem que “É a factualidade concreta, alegada pelo recorrente, que deve inspirar o fundado receio de que se a providência for recusada, se tornará impossível proceder, no caso de provimento do processo principal, a uma reintegração da situação de facto conforme à legalidade [facto consumado] ou, esclarecer o fundado receio de que a demora do processo principal produza prejuízos de difícil reparação, seja porque a futura e eventual reintegração, no plano dos factos, se torna difícil, seja porque esta mesma reintegração não é susceptível de reparar ou, pelo menos, de reparar integralmente, os prejuízos que entretanto se foram produzindo para o requerente”.

No caso em apreço, o Requerente pretende que seja decretada a suspensão de eficácia das normas contidas na Portaria nº 74-C/2016, uma vez, que considera que essas normas são ilegais. Estamos perante uma Portaria que fixa a taxa devida à CMVM pela prestação dos serviços de supervisão contínua da actividade de auditoria (art.º 1.º), e perante o pagamento da mesma taxa nos termos do artigo 3º.

Fazendo um juízo de prognose, se ação principal for procedente e a taxa for considerada ilegal, os OROC, aqui representados pelo Requerente têm direito à reintegração natural e a outros encargos devidos.
Atendendo a que são completamente identificáveis as taxas pagas, podem ser restituídas integralmente acrescidas de eventuais encargos.

No que concerne aos outros encargos - tempo despendido a organizar os processos para impugnação relativa a cada taxa concreta paga, encargos suportados com a organização das impugnações judiciais e os danos com o suporte financeiro - também estes encargos são suscetíveis de contabilização, quer através do preço/hora de trabalho quer pelos custos acrescidos de eventual dano financeiro.
Não se verificando assim, uma situação de facto consumado, pois a decisão que vier a ser proferida, se favorável permite a reintegração no plano dos factos.
Nesta conformidade não se verifica fundado receio da constituição de uma situação de facto consumada.

Com base nos mesmos argumentos, a Requerente alega prejuízos de difícil reparação ou irreparáveis.
O prejuízo de difícil reparação tem por base uma conceção pecuniária dos prejuízos.
Fazendo um parêntesis, compete ao Requerente o ónus geral da alegação da matéria de facto integradora dos requisitos legais de que depende a concessão da providência requerida, bem como do ónus do oferecimento de prova sumária de tais requisitos, não podendo o tribunal substituir-se-lhes.
Para o efeito, não é suficiente alegar que caso não se adote a providência requerida, ocorre a produção de prejuízos de difícil reparação, cabendo-lhe invocar e concretizar factos concretos donde se infira, em termos de causalidade adequada, a verificação na sua esfera de danos irreparáveis ou difíceis de reparar (danos reais, diretos e imediatos e não eventuais ou hipotéticos), e prová-los, ainda que indiciariamente.
A Requerente, na petição alega, sem concretizar, que o pagamento da taxa invocada onera excessivamente o exercício da profissão bem como os seus rendimentos profissionais e nível de vida.
A alegação que a taxa a pagar onera excessivamente o exercício da profissão bem como o rendimento disponível de cada um, é muito vaga, como já se enunciou, e não é suficiente para se concluir pelo prejuízo irreparável.


E como supra concluímos, ao contrário do que pretende a Requerente, a restituição dos valores eventualmente cobrados em caso de procedência da ação principal, não se mostra de difícil restituição.
Não se verificando, um dos requisitos cumuláveis teremos de concluir que não estão verificados os pressupostos para a concessão da providência cautelar, ficando assim prejudicado o conhecimento da ponderação dos danos atento aos interesses em causa.

III. DECISÃO

Face ao exposto, acordam, em conferência, os Juízes da Secção de Contencioso Tributário deste Tribunal Central Administrativo Sul, em julgar improcedente a presente Providência Cautelar de Suspensão da Eficácia de Normas.

Custas pelo Requerente.

Registe e notifique.