| Decisão Texto Integral: | ACORDAM EM CONFERÊNCIA NA SECÇÃO DE CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DO TRIBUNAL CENTRAL ADMINISTRATIVO SUL
I. RELATÓRIO
“A…………… – T…………., Ldª”, com sede em M………………., Olhão, intentou no TAF de Loulé contra o Ministério da Agricultura, do Desenvolvimento Rural e das Pescas uma acção administrativa especial, na qual peticionou a anulação da decisão final da autoria do vogal do Conselho Directivo do Instituto de Financiamento da Agricultura e Pescas, IP [IFAP, IP], que determinou “a modificação unilateral do contrato com a reposição da quantia de € 10.263,98, acrescida de juros contabilizados à taxa legal, desde que as ajudas foram colocadas à sua disposição – 30-5-2007 – até à data de elaboração do presente ofício, perfazendo o capital e juros em dívida o montante de € 11.870,22, considerado como indevidamente recebido”.
O Ministério da Agricultura contestou, excepcionando a sua ilegitimidade para a acção, por tal legitimidade caber em exclusivo ao IFAP, IP, nos termos do artigo 10º, nº 2 do CPTA.
Proferido despacho saneador, veio a ser desatendida a excepção invocada pelo réu Ministério da Agricultura [cfr. fls. 56/59 dos autos].
Os autos prosseguiram, tendo sido proferida sentença em 19-7-2012 a julgar a acção procedente e a anular a decisão impugnada [cfr. fls. 83/89 dos autos].
Inconformado, o Ministério da Agricultura interpôs recurso jurisdicional do despacho saneador e da sentença para este TCA Sul, em cujas alegações enunciou as seguintes conclusões:
“1 – O recorrente vem manifestar a sua discordância com as decisões proferidas pelo tribunal "a quo"; respectivamente, despacho saneador e sentença, porque entende que fizeram uma errada interpretação e aplicação do direito, constante do artigo 10º do CPTA e dos regulamentos comunitários, supra e infra-referidos.
2 – O Estado Administração e o IFAP, IP, são pessoas colectivas públicas distintas.
3 – Tendo o acto em crise – modificação unilateral do contrato de atribuição de ajudas – sido praticado pelo CD do IFAP, IP, é este instituto que deve figurar na relação processual como entidade demandada, por só ele ter legitimidade para o efeito.
4 – O ora recorrente, apenas tem personalidade jurídica e judiciária nos estritos termos do artigo 10º do CPTA, por isso, fora desses casos, nunca terá legitimidade passiva.
5 – O contrato em causa nos presentes autos tem natureza administrativa.
6 – Logo, no que tange à sua modificação, são-lhe inaplicáveis as disposições sobre modificação dos contratos por alteração anormal das circunstâncias previstas no artigo 437º do Cód. Civil.
7 – Sendo que, a decisão do IFAP que procedeu a essa modificação, constitui um verdadeiro acto administrativo, estando excluída a sua qualificação como declaração negocial, típica do direito civil.
8 – Trata-se de um acto sanção praticado no exercício de poderes vinculados.
9 – A legislação comunitária, designadamente, a regra nº 1 do Regulamento (CE) nº 1685/2000, de 28 de Julho, com a última redacção dada pelo Regulamento (CE) nº 448/2004, da Comissão, de 10/3, consagra a obrigatoriedade de primeiro os agricultores pagarem as despesas e só depois as apresentarem a reembolso junto do IFAP.
10 – O desconhecimento da lei não beneficia o infractor, além de que durante o procedimento o recorrido teve oportunidade de tomar conhecimento das obrigações que sobre ele impendiam como contrapartida das ajudas.” [cfr. fls. 105/119 dos autos].
A autora contra-alegou, pugnando pela manutenção do decidido [cfr. fls. 129/135 dos autos].
Neste TCA Sul a Digna Magistrada do Ministério Público emitiu douto parecer, no qual sustenta a rejeição do recurso, por no caso caber reclamação para a conferência, nos termos previstos no artigo 27º, nº 2 do CPTA [cfr. fls. 170/171 dos autos].
Colhidos os vistos legais, vêm os autos à conferência para julgamento.
II. FUNDAMENTAÇÃO DE FACTO
A sentença recorrida considerou assente a seguinte factualidade:
i. Em 14-9-2004, a autora apresentou candidatura ao projecto nº …………………… – Programa Agro Medida 1, Modernização, Reconversão e Diversificação das Explorações Agrícolas e Desenvolvimento Rural – cfr. fls. 1 a 75 do PA;
ii. O referido projecto, que previa o incremento da produção hortofrutícola numa exploração com cerca de 6,17 ha, foi aprovado na reunião da Unidade de Gestão nº 136, realizada em 29-12-2004, pelos montantes de investimento e subsídio não reembolsável de, respectivamente, € 300.405,05 e € 103 374,16, sendo a ajuda prevista a conceder suportada em 75% pelo orçamento comunitário e 2% pelo orçamento nacional – cfr. fls. 79 do PA;
iii. Em 6-6-2005, viria a ser celebrado entre a autora e o IFAP, IP o contrato de atribuição de ajudas ao abrigo mencionado Programa – facto admitido; cfr. contrato fls. 101 e segs. do p.a. que aqui se dá como reproduzido;
iv. No âmbito de uma acção de controlo efectuada pelo IFAP, IP ao projecto da autora detectaram-se algumas facturas que foram pagas em datas posteriores às da recepção dos respectivos pedidos de pagamento, bem como em momento à emissão da autorização do mesmo.
v. Foi instaurado contra a autora o processo IRV nº ………………. [AGRO – Medida 1 Projecto nº 2004710012941], que culminou numa decisão final, nos termos seguintes:
“[…]
3. Com efeito, apurou-se que:
a) Relativamente à factura nº 232, do fornecedor "I……………….. F………….S.L.", no valor de 123.750,00 €, com data de emissão de 8-7-2005, foi liquidada por cinco cheques, dos quais o último, no montante de € 25.000,00 [s/IVA], foi emitido em 19-2-2006, ou seja, em data posterior à entrega do respectivo pedido de pagamento [1-9-2005]. […]"
[...]
6. Para efeitos de reposição voluntária da quantia em dívida supra, no montante de 11.870,22 € [10.263,98 € de capital e 1.606,24 € de juros], fica essa Sociedade notificada de que a mesma poderá ser efectuada por meio de cheque ou vale postal a entregar na Tesouraria deste Instituto na Rua ……………. nº 45-51 em Lisboa, fazendo referência ao número do projecto e processo indicado neste ofício, no prazo de trinta dias a contar da data de recepção do mesmo.
[…]” – cfr. processo instrutor e doc. junto com a p.i.;
vi. A prática, relativamente aos incentivos não reembolsáveis concedidos pelo IFAD, sempre foi a de que o pagamento das despesas fosse feito após a atribuição dos subsídios – cfr. respostas à matéria de facto, despacho de 11-4-2012;
vii. Desde muitos anos antes da instauração do presente processo, os beneficiários das ajudas não reembolsáveis vinham pagando as respectivas facturas após o recebimento dos incentivos e com esses mesmos incentivos – idem;
viii. O IFAP tinha pleno conhecimento dessa prática comum, prolongada e socialmente aceite – idem;
ix. Apesar desse conhecimento, o IFAP nunca esclareceu nem advertiu os beneficiários desses incentivos – entre os quais se encontra a autora – da obrigatoriedade de pagarem as despesas antes do recebimento das quantias destinadas a esse efeito – idem;
x. O IFAP não informou a autora que a sanção decorrente do não pagamento prévio das despesas seria o reembolso dos incentivos – idem.
III. FUNDAMENTAÇÃO DE DIREITO
As questões a apreciar no presente recurso jurisdicional, tal como delimitadas na alegação da entidade recorrente, são as seguintes:
– Determinar se procede a questão prévia suscitada no douto parecer da Digna Magistrada do Ministério Público junto deste TCA Sul;
– Determinar se o Ministério da Agricultura, ora recorrente, detém legitimidade passiva para ser demandado na presente acção, como se decidiu no despacho saneador; e, finalmente,
– Determinar se ao caso são inaplicáveis as disposições sobre modificação dos contratos por alteração anormal das circunstâncias previstas no artigo 437º do Cód. Civil, por a decisão do IFAP que procedeu a essa modificação constituir um verdadeiro acto administrativo e não uma declaração negocial, típica do direito civil, e também se a decisão impugnada constitui um acto-sanção praticado no exercício de poderes vinculados, ao abrigo da legislação comunitária, designadamente, a regra nº 1 do Regulamento (CE) nº 1685/2000, de 28 de Julho, com a última redacção dada pelo Regulamento (CE) nº 448/2004, da Comissão, de 10/3, que consagra a obrigatoriedade de primeiro os agricultores pagarem as despesas e só depois as apresentarem a reembolso junto do IFAP.
Comecemos pela questão prévia suscitada pela Digna Magistrada do Ministério Público, ou seja, a rejeição do recurso, por no caso caber reclamação para a conferência, nos termos previstos no artigo 27º, nº 2 do CPTA e não recurso.
A posição defendida por aquela Digna Magistrado parte dum pressuposto – não verificado – de que a decisão ora sob censura foi proferida pelo relator, ao abrigo da faculdade concedida pelo artigo 27º, nº 1, alínea i) do CPTA.
Em tais casos, a alínea b) do nº 2 do artigo 31º do CPTA prevê que se atende ao valor da causa para determinar “[…] o processo, em acção administrativa especial, é julgado em tribunal singular ou em formação de três juízes”, posto que, de acordo com o disposto no artigo 40º, nº 3 do ETAF, “nas acções administrativas especiais de valor superior à alçada, o tribunal funciona em formação de três juízes, à qual compete o julgamento da matéria de facto e de direito”, havendo ainda que atentar na excepção contida no artigo 27º, nº 1, alínea i) do CPTA, que atribui competência ao relator para “proferir decisão quando entenda que a questão a decidir é simples, designadamente por já ter sido judicialmente apreciada de modo uniforme e reiterado […]”.
No caso dos autos, a acção proposta pela autora tem efectivamente valor superior à alçada do tribunal, razão pela qual deveria ter sido decidida em formação de três juízes e não por juiz singular. Contudo, foi decidida pelo relator, sem que fosse feita qualquer referência ao disposto no artigo 27º, nº 1, alínea i) do CPTA [cfr. fls. 83/89 dos autos].
Em tais casos, prevalece a regra constante do nº 4 do artigo 110º do CPCivil, dado estarmos perante uma nulidade processual por incompetência funcional, a conhecer nos termos previstos nos artigos 201º, nº 1, 202º, 205º e 206º, nº 3, todos do CPCivil, até ao encerramento da audiência de discussão e julgamento. Não tendo a aludida nulidade sido suscitada até àquele momento processual, a mesma sanou-se, não podendo ser agora conhecida.
Como tal, resta apenas conhecer do mérito do recurso interposto pelo Ministério da Agricultura, começando necessariamente por sindicar o despacho saneador, na parte em que julgou parte legítima para os termos da acção o Ministério da Agricultura, dado que o seu conhecimento precede logicamente a parte em que no mesmo se impugna a sentença final.
Vejamos então.
De acordo com o disposto no artigo 2º da Lei nº 3/2004, de 15/1, que aprova a lei quadro dos institutos públicos, estes integram a administração indirecta do Estado e das Regiões Autónomas, sendo considerados como tal, independentemente da sua designação, os serviços e fundos das entidades referidas no artigo 2º, quando dotados de personalidade jurídica [cfr. artigo 3º, nº 1 da Lei nº 3/2004], constituindo pessoas colectivas de direito público, dotadas de órgãos e património próprio [cfr. artigo 4º, nº 1 da Lei nº 3/2004].
Finalmente, de acordo com o disposto no artigo 21º, nº 3 da Lei nº 3/2004, os institutos públicos são representados, designadamente, em juízo ou na prática de actos jurídicos, pelo presidente do conselho directivo, por dois dos seus membros, ou por mandatários especialmente designados.
Por seu turno, de acordo com o disposto no artigo 2º, nºs 1 e 2 do DL nº 87/2007, de 29/3, que aprovou a respectiva orgânica, o Instituto de Financiamento da Agricultura e Pescas, IP [IFAP, IP], configura-se como um instituto público integrado na administração indirecta do Estado, dotado de autonomia administrativa e financeira e património próprio, prosseguindo as atribuições do Ministério da Agricultura, do Desenvolvimento Rural e das Pescas [MADRP], sob a superintendência e tutela do respectivo ministro.
Os autores defendem que existe administração autónoma quando uma determinada esfera da administração está confiada, em maior ou menor medida, aos próprios interessados, que assim se auto-administram, em geral por intermédio de um órgão ou organismo representativo, reflectindo-se a autonomia administrativa na capacidade de praticar actos jurídicos susceptíveis de surtir efeitos jurídicos imediatos na esfera jurídica dos destinatários individualizados – cfr. artigo 120º do CPA –, os denominados actos lesivos – cfr. artigo 268º, nº 4 da CRP –, estando assim apenas sujeitos a controlo judicial, que regra geral coexiste a par da autonomia financeira, consistente na garantia de gerar receitas próprias e na capacidade de as afectar segundo orçamento próprio às despesas definidas e aprovadas com independência [cfr., por todos, Vital Moreira, Administração Autónoma e Associações Públicas (reimpressão) Coimbra Editora, págs. 46, 194 e 199].
Por outro lado, se entendermos a hierarquia como um “[…] conjunto de órgãos administrativos ligados por um vínculo de subordinação que se revela no agente superior pelo poder de direcção e no subalterno pelo dever de obediência [...]”, a tutela como consistindo no “[...] conjunto dos poderes de intervenção de uma pessoa colectiva pública na gestão de outra pessoa colectiva, a fim de assegurar a legalidade ou o mérito da actuação […]”, daqui resultando que a tutela administrativa pressupõe a existência de duas pessoas colectivas distintas, e a superintendência como “[...] o poder conferido ao Estado, ou a outra pessoa colectiva de fins múltiplos, de definir os objectivos de guiar a actuação das pessoas colectivas públicas de fins singulares colocadas por lei na sua dependência” [cfr. Freitas do Amaral, Curso de direito administrativo, Vol. I, Almedina/1992, págs. 636, 692 e 709], constatamos que os poderes de tutela e superintendência excluem a hierarquia, na medida em que esta pressupõe o poder de direcção por meio de comandos concretos, a tutela o poder de controlo sobre a regularidade ou adequação da actuação e a superintendência o poder de orientação por orientações genéricas e conselhos.
Vista a questão do ponto de vista do direito substantivo, vejamos agora o seu reflexo na legitimidade passiva processual.
Como as relações jurídicas se estabelecem, por via de regra, entre pessoas – mesmo quando a acção ou omissão lesiva advenha do [não] exercício de uma competência atribuída a um órgão administrativo –, isso significa que, salvo disposição legal em contrário, a legitimidade passiva cabe à pessoa colectiva pública a quem seja imputável o acto que se pretende impugnar ou o dever que se pretende efectivar no processo. É a ela, portanto, e não aos seus órgãos [nem aos respectivos titulares ou membros], que a lei reconhece em primeira linha o tal interesse directo em contradizer o pedido formulado pelo autor. É este o regime da legitimidade passiva resultante do nº 2 do artigo 10º do CPTA.
Ora, no caso presente, o acto cuja impugnação é pedida – a modificação unilateral do contrato com a reposição da quantia de € 10.263,98, acrescida de juros contabilizados à taxa legal, desde que as ajudas foram colocadas à sua disposição [30-5-2007] até à data de elaboração do presente ofício, perfazendo o capital e juros em dívida o montante de € 11.870,22, considerado como indevidamente recebido – foi praticado por um vogal do conselho directivo do IFAP, IP e não por nenhum serviço do Ministério da Agricultura, que deste modo não tem qualquer interesse em contraditar o pedido formulado.
De resto, não possuindo o Ministério da Agricultura personalidade jurídica própria, na medida em que se integra na pessoa colectiva Estado, mas apenas personalidade judiciária, nos restritos termos e efeitos previstos no nº 2 do artigo, 10º do CPTA, que não se verificam no caso presente, já que o IFAP, IP – cujo vogal do CD praticou o acto cuja impugnação é pedida – é dotado de personalidade jurídica, a acção deveria ter sido proposta contra este e não contra o Ministério da Agricultura, que assim é manifestamente parte ilegítima.
Procede, assim, o presente recurso jurisdicional, na parte em que é dirigido contra o despacho saneador que reconheceu legitimidade passiva ao Ministério da Agricultura, com prejuízo do conhecimento do recurso dirigido à sentença.
IV. DECISÃO
Nestes termos, e pelo exposto, acordam em conferência os juízes da secção de contencioso administrativo do TCA Sul em conceder provimento ao presente recurso contencioso, na parte dirigida contra o despacho saneador que reconheceu legitimidade passiva ao Ministério da Agricultura para ser demandado, julgando este parte ilegítima, com a sua consequente absolvição da instância, ficando deste modo prejudicada a apreciação do recurso dirigido à sentença.
Custas a cargo da autora, na 1ª instância e neste TCA Sul.Lisboa, 9 de Maio de 2013
[Rui Belfo Pereira – Relator]
[Sofia David] (Declaração de voto: Consideraria inadmissível os recursos interpostos, por entender haver lugar a reclamação para a conferência).
[Carlos Araújo] |
