I. Relatório

C..., S. A., intentou no Tribunal Administrativo de Círculo de Lisboa os seguintes processos de intimação para a prestação de informações, consulta de processos ou passagem de certidões, ao abrigo do disposto no artigo 104º e seguintes do CPTA e do artigo 16º, nº 6, da Lei nº 26/2016, de 22/08:

(i) o processo nº 1149/19.1BELSB, contra a INSPEÇÃO GERAL DAS FINANÇAS (IGF); e

(ii) o processo nº 1151/19.3BELSB, contra a UNIDADE TÉCNICA DE ACOMPANHAMENTO DE PROJETOS (UTAP).

No processo n.º 1149/19.1BELSB foi considerado, ao abrigo do disposto no artigo 10º, nºs 4 e 5, do CPTA, que a intimação foi regularmente proposta contra o Ministério das Finanças.

No processo n.º 1151/19.3BELSB foi considerado, ao abrigo do disposto no artigo 10º, nºs 4 e 5, do CPTA, que a intimação foi regularmente proposta contra o Ministério das Finanças, de quem depende diretamente a UTAP e que apenas tem autonomia administrativa.

Por sentença de 11.10.2019 foi decidido julgar:

“procedentes as intimações requeridas e, em consequência, devem as Entidades Demandadas ser intimadas a fornecer, no prazo de dez dias, todos os documentos e informações requeridas pela Intimante, através da reprodução da documentação identificada nos respetivos pedidos, datados de 30/11/2018.

Caso recusem, em concreto, o acesso a determinado documento administrativo, devem fundamentar devidamente a razão dessa recusa e caso não tenham a posse ou detenção de algum dos documentos solicitados, devem emitir certidão a atestar esse facto.”

O MINISTÉRIO DAS FINANÇAS não se conformando com a sentença proferida nos autos, interpôs da mesma recurso para este TCAS, terminando a sua alegação recursória com as seguintes conclusões:

1. O presente recurso é motivado por um erro de julgamento vertido na sentença proferida pelo Tribunal a quo, resultante da errada interpretação e aplicação de normas jurídicas aos factos vertidos nos autos, que se revela manifestamente ostensivo e ablativo do princípio da separação de poderes.

2. O ora Recorrente não tem quaisquer dúvidas que a decisão recorrida padece de nulidade, por se alicerçar em fundamentação manifestamente errada e por conhecer de questões que não podia tomar conhecimento, nos termos do disposto nas alíneas b) e d) do n.º 1 do artigo 615.º do Código de Processo Civil (“CPC”), aplicável por força da remissão operada pela redação do artigo 1.º do CPTA.

3. Contrariamente ao referido pelo douto Tribunal a quo, o ora Recorrente identificou em concreto os riscos associados à divulgação da informação em causa, nomeadamente com a indicação do sacrifício para os interesses do País, associados ao conhecimento da estratégia das entidades responsáveis pelas negociações; da gestão do processo negocial; aos dados confidenciais das entidades públicas e a demais limitações e fragilidades identificadas e suscetíveis de aproveitamento indevido.

4. Para além da escassa fundamentação utilizada pelo Tribunal a quo, levada ao limite, a interpretação vertida na Douta Sentença recorrida traduz-se na impossibilidade de serem classificados documentos que não digam respeito a segurança interna do Estado e mesmo neste caso, a que apenas podem ser classificados por entidades que prossigam a atividade de “segurança interna”, ou seja, apenas as que sejam reguladas pelas leis indicadas no n.º 1 do artigo 1.º da Lei n.º 53/2008, de 29 de agosto, apesar da norma, como já se viu, não contem um elenco taxativo.

5. Ignorando por completo, a possibilidade das entidades demandadas, pese embora não prossigam diretamente atividades de segurança interna, poderem deter documentos que a coloquem em causa, no cumprimento das suas competências e atribuições legalmente previstas, o que é manifestamente errado e desconsidera por completo o regime jurídico aqui aplicável.

6. Também conclui o Tribunal a quo que a RCM nº 50/88 não seria aplicável ao caso vertente, em virtude da sua natureza não-legislativa, mais referindo que o regime consignado na mesma não é apto a obstar ao acesso à informação pretendido pela Intimante.

7. Da transcrição do segmento decisório efetuado pelo Recorrente no corpo das presentes alegações, evidencia-se a errada apreciação das normas em causa o que, associada à escassa e errada fundamentação utilizada pelo Tribunal a quo, levam a um resultado ostensivamente errado e com o qual o Recorrente não pode concordar.

8. Na verdade, exercer atividades de segurança interna, para utilizar a expressão do Tribunal a quo, também consiste em fixar as regras de classificação e controlo de circulação dos documentos oficiais e de credenciação das pessoas que devem ter acesso aos documentos classificados, nos termos do disposto na alínea d) do n.º 2 do artigo 8.º da Lei nº 53/2008, de 29 de agosto (Competência essa, por referência à disposição aqui aludida, dirigida ao Governo, através do Conselho de Ministros).

9. Aqui chegados, parece ser óbvio que a Lei de Segurança Interna não regula, per se, a classificação de documentos, mas antes remete para disposições sob a alçada do Conselho de Ministros, ao qual está expressamente dirigida a competência para o fazer, ao abrigo das funções constitucionalmente previstas, em particular, v.g. alíneas c), d) e g) do artigo 199º e alínea g) do n.º 1 do artigo 200.º da Constituição da República Portuguesa.

10. Com o todo o respeito, sempre devido, se se olvidar a RCM n.º 50/88, qual é o espaço normativo a tomar em consideração - visto que, como já se referiu a Lei de Segurança Interna não contém nenhuma norma que regule a classificação de documentos -, sem ser precisamente, a confirmação de plena eficácia daquelas disposições, já pré-existente e emanada ao abrigo da anterior Lei de Segurança Interna – Lei n.º 20/87, de 12 de junho, entretanto revogada?

11. Cumpre também referir que a Lei de Segurança Interna não é a única a confirmar a plena validade e eficácia do RCM n.º 50/88.

12. Com efeito, refere o n.º 5 do artigo 1.º do Anexo à Lei Orgânica n.º 2/2014, de 6 de agosto(Regime do Segredo de Estado) que: “[a] classificação como segredo de Estado não prejudica a aplicação do quadro normativo respeitante à segurança das matérias classificadas, abreviadamente designado por SEGNAC, que comporta os graus de classificação «Muito secreto», «Secreto», «Confidencial» e «Reservado»”; e ainda a alínea h) do n.º 4 do artigo 2.º do mesmo diploma que: “[p]odem, especialmente, ser submetidas ao regime de segredo de Estado, verificado o condicionalismo previsto nos números anteriores, documentos e informações que respeitem às seguintes matérias: h) [a]s classificadas com o grau «Muito secreto», no quadro normativo das SEGNAC, desde que integrem os pressupostos materiais e respeitem os procedimentos de forma e orgânicos estabelecidos na presente lei para efeitos de classificação como segredo de Estado.” Ora, precisamente, uma das SEGNAC, a SEGNAC 1 está contida na RCM n.º 50/88.

13. É cristalino que a RCM nº 50/88 conhece um espaço de regulação próprio, autónomo, sendo expressamente reconhecida a sua validade e plena eficácia até por normativos com valor hierarquicamente superior à lei ordinária – cfr. n.º 3 do artigo 112.º da Constituição da República Portuguesa –, o que significa que está vedada qualquer interpretação que lhe pretenda retirar este espaço que lhe é reconhecido, a não ser através do instrumento da revogação legislativa.

14. Permitir-se que uma decisão judicial se venha sobrepor ao decisor administrativo no preenchimento do espaço, ainda que vinculado, caracterizado por uma natural margem de livre discricionariedade quanto ao preenchimento dos conceitos flexíveis dados por referência à norma em causa, é ostensivamente errado e intolerável, precisamente pelo facto de o decisor judicial não conhecer o teor dos referidos documentos.

15. No caso vertente, entende ainda o Recorrente que as considerações que o Tribunal a quo fez acerca da insusceptibilidade de o Estado, através das Entidades Demandadas, ter segredos comerciais próprios, porque não são uma empresa (à semelhança do que considerou a CADA no Parecer n.º 143/2019, junto aos presentes autos como Documento n.º 3 da Resposta da IGF à Intimação), são manifestamente erradas e têm imbricada uma conceção do Estado que não corresponde à realidade atual.

16. Não tutelando esse interesse legítimo, esse feixe de informações sensíveis e que denotam aspetos estratégicos da posição contratual do Estado, estar-se-á, através da pretendida revelação dos referidos documentos, a inquinar toda a estratégia negocial do Estado no âmbito dos processos em causa, com incomensuráveis prejuízos para o País e para o normal funcionamento das instituições democráticas.

17. Entende o Recorrente, com o devido respeito, que o Tribunal a quo igualmente laborou em erro quanto a este ponto e socorreu-se de fundamentação obscura e escassa, ao ter considerado o Código de Insolvência e Recuperação das Empresas para retirar utilidade à salvaguarda dos interesses do País, uma vez que os contornos, riscos e considerações quanto aos prejuízos para Estado estão bem identificados e delimitados, quer na Nota Interna que deu azo à decisão de classificação do processo, quer na Resposta à Intimação – cujo teor se reitera, para os devidos efeitos -, o que não foi devidamente ponderado pela decisão recorrida.

18. A decisão vertida na Sentença proferida pelo Tribunal a quo, revela-se sem margem para dúvidas, numa clara pronúncia sobre a validade do ato de classificação dos documentos que compõe o processo em questão e que a Intimante pretende aceder.

19. Esse juízo, contudo, é intrínseco às ações que têm por base a impugnação de atos administrativos, o que não tem a mínima correspondência com o meio processual utilizado na Intimante, nem tampouco houve qualquer pedido de ampliação do pedido…

20. Ora, mesmo sem se debruçar o ora Recorrente quanto à sua admissibilidade no caso vertente, afigura-se cristalino que o Tribunal a quo conheceu de matérias que não poderia ter tomado conhecimento, quando na Sentença expressa o seguinte: “[a]ssim, não considerando válida a classificação de confidencial efetuada pela IGF, o acesso à informação requerida não pode ser negado com esse fundamento.”

21. Acresce que o Tribunal a quo fá-lo em termos tão obscuros ao ponto de não imputar expressamente o concreto vício que porventura entendeu que o ato de classificação dos documentos em causa padece, nem tampouco o desvalor, porquanto não é identificada, na decisão recorrida, qualquer disposição aplicável do Código de Processo Administrativo (“CPA”) que enquadrasse a questão, pese embora o sentido da sentença, no segmento transcrito, seja muito claro quanto à desconsideração da validade do ato de classificação dos documentos.

22. No caso vertente, é claro e manifesto que existiu, através da decisão recorrida, um excesso de pronúncia, materializado nas considerações atinentes à validade do ato de classificação dos documentos, o que se traduz, precisamente, numa causa de nulidade da sentença, por aplicação do disposto na alínea d) do n.º 1 do artigo 615.º do CPC, aplicável por força do artigo 1.º do CPTA.

23. Destarte, considerando tudo o antecedentemente enunciado, apenas se vislumbra como desinência devida a revogação da Sentença proferida pelo Tribunal a quo,

24. Determinando-se, inerentemente, a absolvição do ora Recorrente do pedido, atenta a classificação dos referidos documentos.

Pelo requerimento de 4.11.2019, a UTAP veio aderir ao recurso do mesmo Ministério das Finanças - IGF.

Foram apresentadas contra-alegações, com as seguintes conclusões:

A. A sentença do TAC de Lisboa proferida nestes autos não merece qualquer censura, tendo decidido bem ao julgar procedentes os pedidos de intimação formulados pelo C… contra a IGF e a UTAP, respetivamente.

B. A IGF alega que a sentença recorrida é nula por falta de fundamentação, nos termos da alínea b) do artigo 615.º/1 do CPC, mas, na verdade, insurge-se contra essa fundamentação, por considerá-la errada, sendo certo que a nulidade prevista neste norma diz respeito, de acordo com a jurisprudência unânime, aos casos de falta absoluta de fundamentação, em que a sentença não enuncia os fundamentos de facto e/ou de direito, tornando incompreensível o seu sentido decisório.

C. Como acima se demonstrou, a sentença recorrida está devidamente fundamentada, enunciando os factos provados, aplicando as normas jurídicas que julgou adequadas à situação de facto e decidindo o litígio em conformidade – o que fez, aliás, de forma manifestamente percetível, sem qualquer contradição, ambiguidade ou obscuridade.

D. Como também se viu acima, é igualmente improcedente a alegada nulidade da sentença recorrida por excesso de pronúncia, nos termos da alínea d) do artigo 615.º/1 do CPC, desde logo, porque a questão da classificação dos documentos detidos pela IGF e abrangidos no pedido informativo sub iudice (ao abrigo da Lei de Segurança Interna e da RCM 50/88) e a admissibilidade dessa invocação, ou a inaplicabilidade dos respetivos regimes, foram questões suscitadas pelas Partes, podendo e devendo, por isso, ser decididas pelo Tribunal, nos termos do artigo 95.º/1 do CPTA.

E. Tendo ficado igualmente demonstrado, a este mesmo propósito, que a decisão recorrida se enquadra claramente nos poderes de cognição do tribunal no âmbito dos processos de intimação previstos no artigo 104.º e ss. do CPTA, que corresponde a uma forma específica de processo urgente no âmbito do qual deve ter lugar o juízo sobre os fundamentos, quaisquer que eles sejam, ao abrigo dos quais seja negado o acesso à informação administrativa pretendida.

F. Admitir-se o contrário implicaria um esvaziamento total da razão de ser, conteúdo e efeito útil das disposições do CPTA que preveem o processo de intimação.

G. Ficou, portanto, definitivamente demonstrado que o juízo sobre a admissibilidade da classificação operada pela IGF não está reservado a uma ação de impugnação de ato administrativo (não se estando, sequer, perante um ato administrativo).

H. O que se alegou a respeito da improcedência da alegada nulidade da sentença recorrida por excesso de pronúncia vale também na íntegra a propósito do alegado erro de julgamento por violação do princípio da separação de poderes, que é igualmente improcedente, considerando que a análise e decisão sobre quaisquer fundamentos com base nos quais não seja dada satisfação a uma pretensão informativa cabe claramente nos poderes de cognição do tribunal no âmbito do processo de intimação.

I. Viu-se que, embora, num primeiro momento, caiba à Administração a competência para apreciar e decidir um pedido de acesso a informação e averiguar, nesse contexto, da existência ou não de restrições a esse acesso, a decisão que seja proferida nesses termos é judicialmente sindicável, sob pena de se negar a possibilidade de reação contenciosa contra um indeferimento administrativo de pretensões informativas, pondo-se assim em causa o princípio da tutela jurisdicional efetiva.

J. Pelo que o Tribunal a quo podia, sem violar o princípio da separação de poderes, decidir pela inaplicabilidade das regras da Lei de Segurança Interna e da RCM 50/88 aos pedidos informativos sub iudice, decidindo assim que os mesmos não podem ser rejeitados com esse fundamento.

K. Sendo certo que, além do mais, como também se recordou nas presentes alegações, o Tribunal a quo deixou expressamente à IGF e à UTAP a incumbência de delimitarem quais os concretos documentos que, nos termos gerais, podem ser disponibilizados ao C..., tendo, portanto, respeitado plenamente o espaço legal de conformação da atividade administrativa e das suas competências próprias.

L. Por outro lado, viu-se ainda ser improcedente o alegado erro de julgamento da sentença recorrida por violação da Lei de Segurança Interna e da RCM 50/88, porque a divulgação da documentação pedida pelo C..., dizendo respeito a um contrato de concessão rodoviária, não é, nem mesmo em abstrato, passível de colocar em causa a segurança interna do país ou qualquer um dos valores que os referidos regimes visam acautelar.

M. De resto, a IGF classificou a documentação em causa com base em argumentos vagos e genéricos, não tendo explicado em nenhum momento que concreta informação buliria com os valores protegidos pelo regime em causa e quais os concretos riscos e ameaças que a sua divulgação implicaria – o que, em si mesmo, é demonstrativo da total desadequação das normas do regime invocado à situação dos autos.

N. Por outro lado, não é verdade que o Tribunal a quo tenha negado a possibilidade de a IGF poder, em abstrato, deter informação classificável nos termos da Lei de Segurança Interna – tendo antes negado que seja esse o caso dos autos, o que é bem diferente.

O. Requereu-se nestas contra-alegações, à cautela, que, caso este Tribunal tenha alguma dúvida sobre a admissibilidade da classificação da documentação sub iudice, ordene, nos termos do artigo 149.º do CPTA (e dos artigos 6.º, 7.º e 411.º do CPC, ex vi do artigo 1.º do CPTA), a notificação da IGF para que remeta ao seu cuidado cópia dessa documentação, a fim de o Tribunal aferir da admissibilidade da respetiva classificação.

P. Por último, quanto ao (impropriamente ou insuficientemente) alegado erro de julgamento da sentença recorrida por violação do artigo 6.º/6 da LADA, é o mesmo também improcedente, porque, como se demonstrou, essa norma não protege eventuais segredos comerciais do Estado (onde se inclui a IGF e a UTAP), mas apenas de empresas, nem, de resto, é passível de aplicação analógica, por ser excecional e restritiva de um direito fundamental.

Q. Como se referiu, a IGF e a UTAP estão vinculadas ao princípio da administração aberta, têm o dever de conduzir a sua atividade de forma transparente, de permitir o acesso à sua informação e documentos por quaisquer particulares que o requeiram, não lhes sendo dado proteger determinada informação com o argumento de que a respetiva divulgação poderia enfraquecer a sua posição num contexto de negociação contratual ou num contexto judicial.

R. Além disso, tudo o que foi alegado pela IGF e pela UTAP para tentarem demonstrar a verificação de uma exceção ao direito de informação, nos termos do artigo 6.º/6 da LADA, não passa de afirmações genéricas, como a “estratégia negocial” do Estado – a qual, em todo o caso, nunca se enquadraria no conceito de segredo comercial, como se viu.

S. Mesmo, porém, que a referida norma do artigo 6.º/6 da LADA se pudesse interpretar nos termos defendidos no recurso interposto, e que a “estratégia negocial do Estado” pudesse consubstanciar segredo comercial, que não pode, o certo é que os processos de reforma e de renegociação do contrato de subconcessão do Algarve Litoral já foram concluídos há muito, pelo que nunca haveria uma “estratégia negocial” neste caso cuja divulgação pudesse prejudicar terceiros ou o Estado, devendo sempre prevalecer, em face de tudo, o interesse invocado pelo C... para o acesso à informação em causa.

T. Finalmente, esclareceu-se na parte final destas contra-alegações que o recurso da IGF só em parte pode ser aproveitado pela UTAP – que a ele aderiu, nos termos do artigo 634.º do CPC –, só podendo beneficiá-la uma eventual decisão favorável (que seguramente não será tomada por este Tribunal, como se espera), se o fundamento por que o recurso proceda lhe for extensível.

U. Assim, considerando os fundamentos com base nos quais a UTAP defendeu a improcedência da pretensão informativa do C..., e que acima se referiram, uma eventual decisão de procedência do presente recurso só lhe seria extensível no que respeita à alegada nulidade da sentença por falta de fundamentação e ao alegado erro de julgamento por violação do artigo 6.º/6 da LADA.

V. E isso porque os demais fundamentos do presente recurso estão diretamente ligados à classificação operada pela IGF ao abrigo da Lei de Segurança Interna – não tendo semelhante posição sido adotada, nem defendida, pela UTAP, que não deixou de dar satisfação ao pedido informativo sub iudice com base em tal fundamento.

As questões suscitadas pelo Recorrente, delimitadas pelas alegações de recurso e respectivas conclusões, traduzem-se em apreciar:

- Se a sentença é nula por falta de fundamentação;

- Se a sentença é nula por excesso de pronúncia;

- Se tribunal a quo incorreu errou de direito ao ter deferido o pedido de prestação de informação, desconsiderando o regime legal da classificação de documentos.

II.1. De facto

É a seguinte a decisão sobre a matéria de facto proferida pelo Tribunal Administrativo de Círculo de Lisboa, a qual se reproduz ipsis verbis:

Tendo em conta a prova documental patente em cada um dos processos de intimação e a posição assumida pelas partes em ambos os processos, considero provada a seguinte matéria de facto:

No processo identificado em (i) supra:

A) Por carta registada com aviso de receção, datada de 30/11/2018, dirigida à Inspeção Geral das Finanças, que foi recebida em 17/12/2018, a Intimante solicitou o seguinte «…

B) Face à falta de resposta da IGF, no prazo legal, ao pedido referido na alínea anterior, a Intimante apresentou uma queixa junto da Comissão de Acesso aos Documentos Administrativos, nos seguintes termos «…

D) A IGF apresentou resposta à queixa referida na alínea anterior junto da CADA, documento que dou aqui por reproduzido (cfr. documento nº 1 junto pelo Demandado).

E) A IGF, por despacho do Inspetor-Geral, de 14/03/2019, classificou como confidencial toda a documentação relacionada com o processo de reforma e negociação do contrato de subconcessão do Algarve Litoral, face ao proposto na Nota Interna da IGF de 6/03/2019, documento que dou aqui por integralmente reproduzido (cfr. documento nº 4 junto pelo Demandado).

No processo identificado em (ii) supra:

F) Por carta registada com aviso de receção, datada de 30/11/2018, dirigida à Unidade Técnica de Acompanhamento de Projetos, que foi recebida em 17/12/2018, a Intimante solicitou o seguinte «…

I) A Intimante foi notificada pela CADA da pronúncia emitida pela UTAP, documento que dou aqui por reproduzido (cfr. documento nº 3 junto pela Intimante).

Nos processos identificados em (i) e (ii):

J) Em 21/05/2019, a Comissão de Acesso aos Documentos Administrativos emitiu um relatório relativamente às queixas apresentadas pela Intimante contra a IGF [alíneas B) e C) do probatório] e contra a UTAP [alíneas G) e H) do probatório], que também recaiu sobre outras queixas efetuadas pela Intimante, do seguinte teor «…

(cfr. documentos juntos em ambos os processos de intimação).

Apenas se provaram os factos antecedentes e não outros, porque mais nenhuma prova documental foi trazida aos respetivos processos pelas partes.

O Recorrente começa por suscitar a nulidade da sentença por falta de fundamentação e por excesso de pronúncia.

Alega que a decisão recorrida padece de nulidade, por se alicerçar em fundamentação manifestamente errada e por conhecer de questões que não podia tomar conhecimento, nos termos do disposto nas alíneas b) e d) do n.º 1 do artigo 615.º do Código de Processo Civil.

Desde já se adianta que não se compreende a alegação de que a sentença recorrida é nula por falta de fundamentação, tanto mais que é o próprio Recorrente a afirmar que a mesma é alicerçada em “fundamentação manifestamente errada”. O que tem a ver com erro de julgamento e não com vícios da sentença.

Com efeito, a alínea b) do n.º 1 do artigo 615.º do CPC invocada, prevê ser nula a sentença que “não especifique os fundamentos de facto e de direito que justificam a decisão”. Manifestamente não é caso, tendo a sentença recorrida fixado os factos que julgou pertinentes e subsumindo os mesmos ao quadro jurídico-normativo que identificou e elegeu como aplicáveis. Salvo o devido respeito, basta ler a sentença recorrida para concluir que o dever de fundamentação das decisões judiciais, consagrado no artigo 205.º, n.º 1, da CRP foi cumprido.

E quanto à suscitada nulidade por excesso de pronúncia, também não tem razão o Recorrente.

Conclui o Recorrente ser “claro e manifesto que existiu, através da decisão recorrida, um excesso de pronúncia, materializado nas considerações atinentes à validade do ato de classificação dos documentos, o que se traduz, precisamente, numa causa de nulidade da sentença, por aplicação do disposto na alínea d) do n.º 1 do artigo 615.º do CPC, aplicável por força do artigo 1.º do CPTA” (cfr. conclusão 22.ª).

O excesso de pronúncia existe quando o juiz se pronuncia sobre questão que nenhuma das partes suscitou no processo, excedendo-se, no âmbito da solução do conflito e na causa de pedir, referindo-se aos pontos essenciais de facto e de direito que constituem o centro do litígio, quer seja no que respeita ao pedido como às excepções.

No caso concreto a IGF alegou na sua contestação que a divulgação dos documentos solicitados era suscetível de “prejudicar, influenciar ou impedir o normal funcionamento das instituições públicas responsáveis pela organização e negociação das concessões e PPP”, pelo que havia decidido classificá-la como “confidencial”, nos termos da Lei n.º 53/2008, de 29 de Agosto (“Lei de Segurança Interna”) e da Resolução do Conselho de Ministros n.º 50/88 (“RCM 50/88”). O que configurava facto impeditivo do direito de informação cuja concretização se pretendia. E tal alegação foi contraditada, tendo a ora Recorrida alegado a inaplicabilidade da Lei de Segurança Interna e da RCM 50/88 às matérias e informação em causa e que, portanto, a classificação efetuada não podia proceder e o pedido informativo dos autos não podia deixar de ser satisfeito com esse fundamento.

Nessa medida, apresenta-se como manifesto que a questão da classificação dos documentos - questão da classificação efetuada pela IGF, da sua admissibilidade ou não atento o objeto do pedido informativo de referência - constituiu uma questão alegada e que, necessariamente, teria que ser apreciada e decidida pelo tribunal a quo.

Por outro lado, o tribunal a quo não invalidou a decisão de classificação tomada pela IGF. Não lhe assacou qualquer vício, nem declarou a sua nulidade ou a anulou.

Em suma, o tribunal a quo apenas apreciou os fundamentos invocados pelo Ministério das Finanças para recusar o acesso à informação requerida, nomeadamente a classificação como confidencial efetuada pela IGF.

Assim sendo, terá a suscitada nulidade por excesso de pronúncia que improceder, uma vez que o tribunal decidiu a questão que lhe foi posta dentro do âmbito do pedido e causa de pedir.

Atacando agora a questão central do recurso, vejamos se a sentença recorrida errou ao ter deferido a intimação para prestação da informação solicitada pela ora Recorrida, concretamente desconsiderando o regime legal da classificação dos documentos oficiais. Neste particular, relevando a alegada errada interpretação da Lei de Segurança Interna e da Resolução do Conselho de Ministros n.º 50/88.

Neste capítulo alega o Recorrente que o tribunal a quo violou o princípio da separação de poderes. Sustenta que a decisão recorrida veio “sobrepor-se ao decisor administrativo no preenchimento do espaço, ainda que vinculado, caracterizado por uma natural margem de livre discricionariedade quanto ao preenchimento dos conceitos flexíveis dados por referência à norma em causa”, o que seria “ostensivamente errado e intolerável, precisamente pelo facto de o decisor judicial não conhecer o teor dos referidos documentos” (conclusão 14.ª).

Ora, tal como contra-alegado:

“88. A sindicabilidade das decisões tomadas pela Administração estende-se, obviamente, à própria verificação das exceções ao direito de informação que tenham sido invocadas e à ponderação dos vários interesses em presença. // 89. Por outras palavras, o Tribunal pode julgar improcedentes os fundamentos invocados pela Administração para restringir o acesso a determinada informação e pode, ainda, mesmo que considere verificada determinada exceção ao direito de acesso, decidir que, em todo o caso, na ponderação de todos os interesses em presença, o direito à informação deve prevalecer. // 90. Se a tese da IGF a este respeito estivesse correta, então, nem sequer haveria razão para estar previsto na lei um processo como o presente, sobretudo nos casos de indeferimento expresso de um pedido informativo. // 91. Já que a decisão de indeferimento de pedidos informativos pela Administração seria sempre inquestionável, não podendo o particular recorrer aos tribunais para, no exercício do seu direito constitucional a uma tutela jurisdicional efetiva, fazer valer o seu direito (também constitucionalmente consagrado) de acesso à informação”.

Na verdade, o tribunal a quo não se substituiu à IGF no exercício de uma competência que é dela, tendo apenas decidido que o pedido informativo em questão não podia ser rejeitado com fundamento na Lei de Segurança Interna e na RCM 50/88, por se afigurar não estar em causa informação que caía no âmbito de aplicação desses regimes. De resto, o tribunal a quo salvaguardou expressamente a possibilidade de ser recusado o acesso a determinado(s) documento(s), desde que se fundamentasse devidamente a razão dessa recusa.

Continuando, alega o Recorrente que, ao ter decidido que o pedido informativo sub judice não podia ser rejeitado com fundamento na Lei de Segurança Interna e na RCM 50/88, o tribunal a quo teria desrespeitado as respetivas disposições.

Vejamos então.

O artigo 1.º, n.º 1, da Lei de Segurança Interna estabelece que “[a] segurança interna é a actividade desenvolvida pelo Estado para garantir a ordem, a segurança e a tranquilidades públicas, proteger as pessoas e bens, prevenir e reprimir a criminalidade e contribuir para assegurar o normal funcionamento das instituições democráticas, o regular exercício dos direitos, liberdades e garantias fundamentais dos cidadãos e o respeito pela legalidade democrática”. Estabelecendo-se no subsequente n.º 3 que “[a]s medidas estabelecidas na presente lei destinam-se, em especial, a proteger a vida e a integridade das pessoas, a paz pública e a ordem democrática, designadamente contra o terrorismo, a criminalidade violenta ou altamente organizada, a sabotagem e a espionagem, a prevenir e reagir a acidentes graves ou catástrofes, a defender o ambiente e a preservar a saúde pública”.

No mesmo sentido, lê-se no preâmbulo da RCM n.º 50/88 que “a segurança interna tem como objectivo contribuir para assegurar o normal funcionamento das instituições democráticas e o respeito pela legalidade democrática”.

De acordo com o seu n.º 1.1.1., as instruções contidas na referida RCM “definem os princípios básicos e normas destinadas a garantir a segurança protectiva das matérias classificadas de âmbito governamental contra acções de sabotagem e espionagem (…)”.

E em relação ao grau de classificação de “confidencial”, que foi o adotado pela IGF, prevê-se no n.º 3.3.3. da RCM 50/88, que o mesmo “deve ser aplicado às matérias cujo conhecimento por pessoas não autorizadas possa ser prejudicial para os interesses do País ou dos seus aliados ou para organizações de que Portugal faça parte”.

Nesta medida, acompanhamos o Recorrido quando alega que “estamos perante um regime que, a par do regime de Segredo de Estado, constitui um recurso de ultimíssima linha, previsto para casos absolutamente excecionais que ponham em causa interesses fundamentais do Estado, nomeadamente, a segurança do país.

Ora, considerando que tais documentos dizem respeito a um contrato de concessão rodoviária e à sua reforma e renegociação, é para nós pacífico que a sua divulgação não coloca, não é passível de colocar, a segurança interna do País ou qualquer um dos valores e interesses que o regime da Lei de Segurança Interna e da RCM 50/88 visa acautelar.

E foi isso que concluiu o tribunal a quo:

“Ora, não estando em causa o acesso a informação e a documentos relativos à segurança interna, o acesso aos documentos solicitados pela Intimante não pode ser negado com fundamento na Lei de Segurança Interna, nem com fundamento na RCM nº 50/88, por esta não se poder sobrepor ao direito fundamental de acesso a documentos administrativos, atenta a sua natureza não legislativa.

Assim, o que o tribunal a quo decidiu - e bem - foi que no caso da documentação concretamente em causa nestes autos, a qual, pelo respetivo âmbito e matérias a que respeita, não é suscetível de se enquadrar nos regime da Lei de Segurança Interna e da RCM 50/88, não podia, assim, ser negado o respetivo acesso com os fundamentos invocados pela IGF.

Quanto ao mais, veja-se o que se escreveu na sentença recorrida, após descrição das normas legais aplicáveis:

“(…)

Não foi alegado pelas Entidades Demandadas que alguma da documentação solicitada pela Intimante esteja abrangida pelo direito ao segredo de Estado, ao segredo de justiça, ao segredo fiscal, ao segredo bancário e demais segredos profissionais.

Está em causa o conhecimento de informação que foi sendo produzida na pendência de uma relação contratual estabelecida entre a IP e a RAL e que relativamente à mesma a Intimante é um terceiro, que financiou a operação.

Relativamente à IGF, a informação nº 2014/2015, de 24/11/2015, deve ser facultada à Intimante ou diferido o seu acesso até à tomada de decisão pelo membro do Governo responsável pela área das Finanças, ao abrigo do disposto no artigo 6º, nº 3, da LADA, e sem prejuízo do estabelecido no seu nº 4.

Face ao critério estabelecido pelo legislador no artigo 3º, nº 1, alínea a), da LADA, apenas basta que a IGF e a UTAP tenham a posse ou a detenção dos documentos solicitados, independentemente de quem é o seu autor.

Quanto à restrição prevista no artigo 6º, nº 6, da LADA, a invocada estratégia negocial do parceiro público, que as Entidades Demandadas querem preservar, não se enquadra nos denominados “segredos comerciais, industriais ou sobre a vida interna de uma empresa”.

As Entidades Demandadas não são uma empresa (artigo 5º do CIRE – Decreto-Lei 53/2004, de 18/03), não têm segredos comerciais, nem industriais.

O Estado tem a obrigação de garantir a transparência da sua atividade em obediência ao cumprimento de um conjunto de princípios e apenas lhe incumbe acautelar os segredos de outros que chegam ao seu conhecimento.

Em concreto, nada foi alegado nesse sentido, pois apenas foram feitas alegações genéricas e não foram identificados, nem juntos aos autos, quaisquer documentos relativamente aos quais se poderia suscitar essa reserva.

Seja como for, no fornecimento da documentação solicitada, devem as Entidades Demandadas observar o disposto no artigo 6º, nº 8, da LADA.

Tenha-se igualmente presente que nestes termos concluiu igualmente a CADA, na decisão junta aos autos, e em termos que se acompanham, que “o Estado, por si mesmo, não tem segredos comerciais nem industriais, nem é uma empresa com o direito de manter a sua vida interna protegida; tem, sim, especiais deveres de transparência, na medida em que utiliza dinheiros e recursos públicos, como acontece neste tipo de contratação, sendo, por isso, a atividade administrativa e o processo de tomada de decisão passíveis de escrutínio, designadamente por qualquer interessado. Deverá, sim, acautelar o segredo que conhece de outros”.

Termos em que improcede o recurso na totalidade, devendo manter-se a sentença recorrida.

Sumariando:

i) Nos termos do disposto no art. 104.º do CPTA, quando não seja dada integral satisfação a pedidos formulados no exercício do direito à informação procedimental ou do direito de acesso aos arquivos e registos administrativos, o interessado pode requerer a correspondente intimação (n.º 1).

ii) Considerando que os documentos em causa dizem respeito a um contrato de concessão rodoviária e à sua reforma e renegociação, a sua divulgação não coloca em causa a segurança interna do País ou qualquer um dos valores e interesses que o regime da Lei de Segurança Interna e da RCM 50/88 visa acautelar.

Pelo exposto, acordam os juízes da Secção do Contencioso Administrativo deste Tribunal Central Administrativo Sul em negar provimento ao recurso e confirmar a sentença recorrida.

Custas pelo Recorrente, o Ministério das Finanças.

Notifique; informando que no presente processo, porque urgente, os respectivos prazos não estão suspensos para a prática de actos processuais que possam realizar-se via SITAF (cfr. art. 7.º, n.º 7, al. a), da Lei n.º 1-A/2020, de 19/03, na redacção dada pela Lei n.º 4-A/2020, de 06/04).

Lisboa, 16 de Abril de 2020