| Decisão Texto Integral: | ACORDAM NA SECÇÃO DE CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DO TRIBUNAL CENTRAL ADMINISTRATIVO SUL
I. RELATÓRIO
1. V…, de nacionalidade brasileira, residente na Rua J…, 1… – Apt1…, Vila Mascote, Vila Mascote – São Paulo, CEP ……….. SP, Brasil, intentou no TAC de Lisboa contra o Instituto dos Registos e do Notariado, IP (IRN, IP), um processo de intimação para a defesa de direitos, liberdades e garantias, no qual peticionou a intimação da entidade requerida “a ordenar o processamento do registo de nascimento da autora com fundamento no disposto no artigo 3º, nº 1 da Lei da Nacionalidade, no prazo máximo de 10 dias”.
2. O TAC de Lisboa, por decisão datada de 22-6-2022, rejeitou liminarmente o pedido, por falta de verificação dos pressupostos exigidos pelo artigo 109º, nº 1 do CPTA.
3. Inconformada com o assim decidido, a requerente interpôs recurso de apelação para este TCA Sul, no qual formulou as seguintes conclusões:
“1. Nos termos do disposto no artigo 4º da Constituição da República Portuguesa, “são cidadãos portugueses todos aqueles que como tal sejam considerados pela lei ou por convenção internacional.”
2. Nos termos do disposto no artigo 3º, nº 1 da Lei da Nacionalidade Portuguesa “O estrangeiro casado há mais de três anos com nacional português pode adquirir a nacionalidade portuguesa mediante declaração feita na constância do matrimónio”.
3. A recorrente procedeu à declaração a que refere o artigo 3º, nº 1, através do seu advogado, em 11-10-2021, no processo administrativo identificado na pi.
4. Nos termos do artigo 41º, nº 1 do Regulamento da Nacionalidade Portuguesa, aprovado pelo Decreto-Lei nº 237-A/2006, de 14 de Dezembro, deveria o processo ser analisado pelo conservador da Conservatória dos Registos Centrais a quem foi distribuído, no prazo de 30 dias, notificando a requerente para suprir eventuais deficiências.
5. Não se verificando deficiências, deveria ter sido processado o registo do nascimento da requerente no prazo de 60 dias.
6. Os prazos fixados no artigo 41º do Regulamento da Nacionalidade Portuguesa são prazos peremptórios, porque relativos a direitos fundamentais, como é, inequivocamente, o direito à nacionalidade portuguesa.
7. Este direito tem como fonte a lei (in casu, o artigo 3º, nº 1 da Lei da Nacionalidade, conjugado com o artigo 4º da Constituição).
8. Tal direito é exercido por via da uma declaração de vontade, que é enquadrada pela norma do artigo 41º do Regulamento da Nacionalidade.
9. Dispõe o artigo 16º da Constituição que “os direitos fundamentais consagrados na Constituição não excluem quaisquer outros constantes das leis e das regras aplicáveis de Direito Internacional”.
10. Os direitos consagrados pelo artigo 3º, nº 1 da Lei da Nacionalidade e pelo artigo 41º do Regulamento a Nacionalidade Portuguesa são direitos instrumentais do direito fundamental à nacionalidade portuguesa.
11. Por isso mesmo, os prazos do artigo 41º do Regulamento da Nacionalidade Portuguesa são, peremptórios.
12. A interpretação segundo a qual tais prazos são meramente indicativos seria inconstitucional por violação do disposto nos artigos 4º, 16º, nº 1, 18º e do artigo 26º da Constituição da República.
13. O direito à nacionalidade do cônjuge de nacional português exerce-se por via de uma declaração de vontade, enquadrada pelo artigo 3º, nº 1 da Lei da Nacionalidade e pelo artigo 4º da Constituição da República.
14. O Estado – e não o RRN – pode opor-se à aquisição da nacionalidade por efeito da vontade apenas com fundamento no artigo 9º da Lei da Nacionalidade e nos termos do artigo 56º do Regulamento da Nacionalidade.
15. A verificação dos factos que podem fundamentar a oposição à aquisição da nacionalidade deve ser feita no prazo do artigo 41º, nº 1, alínea a) do Regulamento da Nacionalidade, sob pena de, com outra interpretação, se conferir (de facto) aos funcionários do réu o direito de se substituírem ao Estado, opondo-se eles próprios, por via das suas omissões, ao exercício do direito fundamental à nacionalidade portuguesa.
16. Nem no tempo do fascismo era admissível uma postura como a que foi adoptada pelo réu, sendo certo que a chave do respeito pelo direito fundamental à nacionalidade passa pelo rigoroso respeito do artigo 41º do citado Regulamento e dos seus prazos peremptórios.
17. É absolutamente inadmissível que o Instituto recorrido, que deveria ser um garante da cidadania – e da nacionalidade – se tenha transformado, por via de uma inaceitável interpretação das leis numa espécie de monstro devorador da nacionalidade/cidadania dos cônjuges de nacional português.
18. Mas é ainda mais inaceitável que os Tribunais dêem cobertura a violações tão brutais das leis e da Constituição como são as que emergem da sentença recorrida.
19. A, aliás, douta decisão recorrida ofende, de forma directa os artigos 4º, 16º, nº 1, 18º e 26º da Constituição da República, que são de aplicação directa, o artigo 3º, nº 1 da Lei da Nacionalidade, e o artigo 41º do Regulamento da Nacionalidade, sendo que também estas normas são atinentes a direitos fundamentais e, por isso, sujeitas ao regime do artigo 16º, nº 1 da Lei Fundamental”.
4. Citado para os termos da causa e do recurso, o Instituto dos Registos e do Notariado, IP contra-alegou, tendo peticionado o improvimento do recurso.
5. Neste TCA Sul, o Digno Magistrado do Ministério Público, notificado para os termos e efeitos do disposto no artigo 146º do CPTA, não emitiu parecer.
6. Sem vistos, atenta a natureza urgente do processo, vêm os autos à conferência para julgamento.
II. OBJECTO DO RECURSO – QUESTÕES A DECIDIR
7. As questões suscitadas pela recorrente, delimitadas pelas alegações de recurso e respectivas conclusões, traduzem-se em apreciar se o TAC de Lisboa incorreu em erro de julgamento ao concluir que a autora não invocou que se encontrava numa situação de urgência que justificasse a intimação requerida, com o que veio a julgar procedente a excepção de impropriedade do meio processual, com o consequente indeferimento liminar da pretensão.
III. FUNDAMENTAÇÃO
A – DE FACTO
8. A decisão liminar recorrida não fixou qualquer matéria de facto, pelo que cumpre fixá-la agora. Assim, e com interesse para a apreciação do mérito do presente recurso jurisdicional, considera-se assente a seguinte factualidade:
a. A requerente é casada com nacional português, há mais de 3 anos – cfr. doc. nº 1, junto com o ri, cujo teor se dá por integralmente reproduzido;
b. Por requerimento apresentado na Conservatória dos Registos Centrais em 11-10-2021, a requerente peticionou a aquisição da sua nacionalidade – cfr. doc. nº 1, junto com o ri, cujo teor se dá por integralmente reproduzido;
c. Este requerimento deu origem ao Processo nº 104064/21, que pende na Conservatória dos Registos Centrais.
d. Até à data de entrada do presente processo no TAC de Lisboa, ainda não havia sido apreciada e decidida a pretensão apresentada pela requerente.
B – DE DIREITO
9. Tendo em conta a factualidade antecedente, cumpre entrar na análise dos fundamentos do presente recurso jurisdicional, em que a questão suscitada se resume em determinar se a decisão recorrida incorreu em erro de julgamento, ao ter considerado que faltava a verificação de um pressuposto de admissibilidade da presente intimação.
10. Com efeito, a decisão recorrida considerou que faltava um pressuposto de admissibilidade da intimação, concretamente a urgência, na medida em que a autora não alegou qualquer situação que permitisse sustentar uma situação de urgência na tomada de decisão e, em consequência, rejeitou liminarmente a petição inicial, avocando no essencial a seguinte fundamentação:
“(…)
Pelo exposto, não cumprindo o articulado inicial todos os requisitos processuais previstos no nº 1 do artigo 109º do CPTA, concretamente, o da verificação de uma situação de especial urgência reveladora da necessidade da intimação, será de indeferir liminarmente o requerimento inicial, por falta de um pressuposto de admissibilidade – neste sentido, cfr., a título de exemplo, para além do já citado acórdão do TCA Sul, de 14-5-2020, o aresto deste Tribunal Superior de 9-5-2019, proferido no proc. nº 2002/15 (igualmente, disponível em www.dgsi.pt).
Cabendo salientar, por fim, que a situação em apreço também não convoca a aplicação do disposto no artigo 110º-A, nº 1, do CPTA, porquanto, para além da situação relatada não se compadecer com uma regulação jurídica provisória, inexiste qualquer situação concreta de urgência, nos termos explanados. Razão pela qual inexiste fundamento para o decretamento de uma providência cautelar, que sempre exigiria o requisito da urgência.
Em face de todo o exposto, concluindo-se pela não verificação no caso em apreço dos pressupostos a que se refere o artigo 109º, nº 1, do CPTA, desde logo, a indispensabilidade de uma decisão de mérito urgente para assegurar o exercício em tempo útil de um direito, liberdade e garantia, e tendo presente que estão em causa verdadeiros pressupostos processuais específicos do presente processo, tal circunstância determina o indeferimento liminar da petição inicial, nos termos das disposições conjugadas dos artigos 109º, nº 1 e 110º, nº 1, do CPTA, e 590º, nº 1, do CPC (ex vi artigo 1º do CPTA)”.
Passemos, então, à análise do acerto (ou não) da decisão judicial recorrida.
11. Dispõe o artigo 109º, nº 1 do CPTA (na redacção dada pela Lei nº 118/2019, de 17/9), referindo-se aos pressupostos do pedido de intimação para protecção de direitos, liberdades e garantias, o seguinte:
“A intimação para protecção de direitos, liberdades e garantias pode ser requerida quando a célere emissão de uma decisão de mérito que imponha à Administração a adopção de uma conduta positiva ou negativa se revele indispensável para assegurar o exercício, em tempo útil, de um direito, liberdade ou garantia, por não ser possível ou suficiente, nas circunstâncias do caso, o decretamento de uma providência cautelar”.
12. Como decorre da citada disposição legal, a utilização deste mecanismo processual depende dos seguintes pressupostos (para além da necessidade de o pedido se referir à imposição de uma conduta positiva ou negativa):
a) que a necessidade da emissão urgente duma decisão de mérito é indispensável para protecção de um direito, liberdade ou garantia (indispensabilidade de uma decisão de mérito); e,
b) que não seja possível ou suficiente o decretamento duma providência cautelar no âmbito de uma acção administrativa normal (impossibilidade ou insuficiência do decretamento de uma providência cautelar no âmbito de uma acção administrativa, isto é, o requisito da subsidiariedade).
13. Mário Aroso de Almeida e Carlos Alberto Fernandes Cadilha, no seu “Comentário ao Código de Processo nos Tribunais Administrativos”, 2017, 4ª Edição, em anotação ao artigo 109º, a págs. 882 e 883, explicam o modo de funcionamento deste meio processual nos seguintes termos:
“(…) o nº 1 faz depender a concessão da intimação do preenchimento de requisitos formulados em termos intencionalmente restritivos e o primeiro deles diz respeito à qualificação das situações jurídicas que são passíveis de ser tuteladas através da intimação: de acordo com o sentido literal do preceito, para que a intimação possa ser utilizada, é necessário que esteja em causa o exercício, em tempo útil, de um direito, liberdade ou garantia e que a adopção da conduta pretendida seja apta a assegurar esse exercício.
À partida, o preenchimento deste requisito pressupõe que o requerente concretize na petição os seguintes aspectos: a existência de uma situação jurídica individualizada que caracterize um direito, liberdade e garantia, cujo conteúdo normativo se encontre suficientemente concretizado na CRP ou na lei para ser jurisdicionalmente exigível por esta via processual; e a ocorrência de uma situação, no caso concreto, de ameaça do direito, liberdade e garantia em causa, que só possa ser evitada através do processo urgente de intimação. Não releva, por isso, a mera invocação genérica de um direito, liberdade ou garantia: impõe-se a descrição de uma situação factual de ofensa ou preterição do direito fundamental que possa justificar, à partida, ao menos numa análise perfunctória de aparência do direito, que o tribunal venha a intimar a Administração, através de um processo célere e expedito, a adoptar uma conduta (positiva ou negativa) que permita assegurar o exercício em tempo útil desse direito”.
14. E, mais à frente, continuam os mesmos autores:
“(…) Só quando, no caso concreto, se verifique que a utilização das vias não urgentes de tutela não é possível ou suficiente para assegurar o exercício, em tempo útil, do direito, liberdade ou garantia é que deve entrar em cena o processo de intimação.
O processo de intimação para protecção de direitos, liberdades e garantias é, assim, instituído como um meio subsidiário de tutela, vocacionado para intervir como uma válvula de segurança do sistema de garantias contenciosas, nas situações – e apenas nessas – em que as outras formas de processo do contencioso administrativo não se revelem aptas a assegurar a protecção efectiva de direitos, liberdades e garantias.
A opção afigura-se compreensível, não parecendo, na verdade, que o âmbito de intervenção desta forma de processo esteja configurado em moldes excessivamente restritivos.
(…)
Com efeito, importa ter presente que o normal e desejável é que os processos se desenrolem nos moldes considerados mais adequados ao cabal esclarecimento das questões, o que exige tempo, o tempo necessário à produção da prova e ao exercício do contraditório entre as partes. Não é, por isso, aconselhável abusar dos processos urgentes, em que a celeridade é necessariamente obtida através do sacrifício, em maior ou menor grau, de outros valores, que, quando ponderosas razões de urgência não o exijam, não devem ser postergados. Afigura-se, por isso, justificado recorrer, por norma, aos processos não urgentes (...) e reservar os processos urgentes para situações de verdadeira urgência na obtenção de uma decisão sobre o mérito da causa, que são aquelas para as quais, na verdade, não é possível ou suficiente a utilização de um processo não urgente, ainda que complementado pelo decretamento provisório – se as circunstâncias o justificarem – de providências cautelares. (…)
Cumpre, porém, notar que o sentido do preceito é o de afirmar a existência, (…) de uma relação genérica de subsidiariedade entre este processo e os processos não urgentes que seguem a forma da acção administrativa”.
15. E, a rematar, concluem os mesmos autores, na obra citada, a págs. 890 e 891:
“Pelo contrário, o processo de intimação para protecção de direitos, liberdades e garantias há de ser chamado a intervir em situações que não possam ser acauteladas deste modo, porque é urgente a obtenção de uma pronúncia definitiva sobre o mérito da causa. Retomem-se as situações paradigmáticas em que está em causa a obtenção da autorização para a realização de uma manifestação, por ocasião da deslocação a Portugal, em data próxima, de uma personalidade estrangeira, ou a concessão de tempos de antena numa campanha eleitoral que está em curso ou vai começar em breve. (…) O que em situações deste tipo é necessário, é obter, em tempo útil e, por isso, com carácter de urgência, uma decisão definitiva sobre a questão de fundo: a questão tem de ser definitivamente decidida de imediato, não se compadecendo com uma definição cautelar”.
16. Ora, face ao exposto, podemos concluir que os requisitos de que depende a utilização da intimação para protecção de direitos, liberdades e garantias – e que acima enunciámos – se reconduzem, na prática, aos seguintes critérios:
a) o juiz do processo principal (não urgente) não chegaria a tempo de ditar a justiça que a situação requeria, isto é, para protecção de um direito, liberdade ou garantia; e,
b) o juiz da causa cautelar, caso ditasse a justiça para aquela situação, teria antecipado ilegitimamente a decisão de mérito.
17. Assim caracterizados os requisitos ou pressupostos deste meio processual, cumpre realçar que não nos encontramos no domínio da tutela cautelar ou provisória visto que o pedido de intimação para protecção de direitos, liberdades e garantias visa proporcionar uma tutela principal, permitindo que o autor obtenha, em tempo útil e por isso com carácter de urgência, uma pronúncia definitiva sobre a relação jurídico-administrativa em questão, formando-se sobre aquela pretensão/pedido caso julgado material.
18. Tendo presentes estes considerandos, verifica-se que no caso dos autos a decisão recorrida afirmou, de forma manifesta, que não se verificava o primeiro dos requisitos acima enunciados – e que vimos constituir condição para a utilização da intimação para protecção de direitos, liberdades e garantias –, ou seja, a indispensabilidade de uma emissão urgente da decisão de mérito. E, acrescentamos nós, com inteira razão.
19. A autora, e ora recorrente, afirma que tem direito a adquirir a nacionalidade portuguesa por ser casada há mais de três anos com um cidadão de nacionalidade portuguesa, atento o disposto no artigo 3º, nº 1 da Lei da Nacionalidade, e que se verifica uma violação desse direito, por já ter sido ultrapassado o prazo legal para o processamento do seu pedido de aquisição daquela nacionalidade, o que, por si só, justifica o direito de recorrer ao presente processo de intimação.
Contudo, não lhe assiste razão.
20. Com efeito, está em causa a alegada omissão da Conservatória dos Registos Centrais na integração do registo de nascimento da autora no sistema de registo civil português – para efeitos de aquisição da nacionalidade portuguesa pela autora –, sendo certo que, conforme decorre de forma clara e expressa da lei, as acções relativas à matéria da nacionalidade seguem a forma da acção administrativa, ou seja, uma forma de processo não urgente (cfr. o disposto no artigo 36º, nº 1, a contrario, do CPTA), a que acresce o regime resultante do artigo 62º do aludido Regulamento, que dispõe que, “sem prejuízo do disposto no artigo anterior, a reacção contenciosa contra quaisquer actos relativos à atribuição, aquisição ou perda da nacionalidade portuguesa segue os termos da acção administrativa, regulada no Código de Processo nos Tribunais Administrativos”.
21. Por conseguinte, carece manifestamente de fundamento a alegação da autora de que, estando em causa nestes autos questão relativa à aquisição da nacionalidade, tal seria suficiente para o uso da intimação para protecção de direitos, liberdades e garantias, pois o meio processual idóneo para a defesa do alegado direito da autora à aquisição da nacionalidade portuguesa é a acção administrativa, de acordo com o disposto no artigo 37º, nº 1, alínea b) do CPTA.
22. Além do mais, é ainda patente que a autora não deu satisfação ao ónus de alegação e de prova que lhe estava cometido, de acordo com as regras gerais do ónus da prova, no sentido de demonstrar a imprescindibilidade do recurso ao presente meio processual, por não ser possível, em tempo útil, o recurso a uma acção administrativa.
23. Percorrendo novamente quer o requerimento inicial, quer a alegação de recurso, constata-se que a autora não alega um único facto concreto do qual resulte que, pela circunstância da sua pretensão ser apreciada no âmbito da acção administrativa e, portanto, de uma decisão final com trânsito em julgado numa tal acção poder demorar, pelo menos – atendendo aos prazos previstos para a sua tramitação e à possibilidade de recurso jurisdicional –vários meses, tal circunstância seja susceptível de retirar utilidade ao processamento do acto de integração do seu registo de nascimento no registo civil português que só nessa data seja efectuado.
24. Com efeito, a autora não alegou – e, consequentemente, não provou – que, caso a decisão de mérito não fosse proferida num processo de natureza urgente, haveria (a) uma perda irreversível de faculdades de exercício desse direito (o direito à aquisição da nacionalidade portuguesa), e (b) uma qualquer situação de carência pessoal ou familiar em que estivesse em causa a imediata e directa sobrevivência pessoal de alguém.
25. Acresce que o direito em causa nos presentes autos (o direito à aquisição da nacionalidade portuguesa) não é relativo à situação profissional da autora, nem está em causa qualquer situação de incerteza quanto à sua situação civil (designadamente quanto ao seu estado civil), mas antes a aquisição de mais outra nacionalidade pela autora (que já possui a nacionalidade brasileira).
26. De tudo o que se afirmou, resulta inequívoco que a autora não alegou – e também não alega no presente recurso – um único facto concreto que permita concluir que o invocado direito à aquisição da nacionalidade portuguesa não terá utilidade caso só venha a ser concedido mediante uma decisão a proferir em acção administrativa, isto é, que esta acção não é suficiente para assegurar o exercício em tempo útil desse direito. Ou, dito por outras palavras, a autora não invoca qualquer facto concreto do qual resulte que, pela circunstância da sua pretensão vir apenas a ser apreciada no âmbito da acção administrativa, ficará sem qualquer utilidade a eventual condenação dos réus que aí possa vir a ocorrer, de deferimento do pedido de aquisição da nacionalidade portuguesa oportunamente formulado.
27. Deste modo, bem andou a decisão recorrida ao entender que a questão para a qual era solicitada tutela não podia ser resolvida através do processo de intimação para protecção de direitos, liberdades e garantias, visto que não vinha invocada qualquer situação concreta de urgência a exigir uma decisão de fundo no âmbito desse processo.
28. Conclui-se, assim, que a decisão recorrida não violou o disposto no artigo 109º, nº 1 do CPTA, ao julgar manifesta a inexistência de um dos pressupostos necessários para a admissibilidade do pedido de intimação, na medida em que tal pronúncia conduziu a que ficasse prejudicado o conhecimento do mérito da pretensão formulada, motivo pelo qual carece de razão de ser a alegação de que a decisão recorrida violou os artigos 3º, nº 1 e 22º, ambos da Lei da Nacionalidade, e os artigos 4º, 16º, nº 1, 18º e 26º, todos da CRP.
IV. DECISÃO
29. Nestes termos, e pelo exposto, acordam em conferência os Juízes da Secção de Contencioso Administrativo do Tribunal Central Administrativo Sul em negar provimento ao presente recurso jurisdicional e, em consequência, confirmar a decisão recorrida.
30. Custas a cargo da autora, ora recorrente.Lisboa, 6 de Outubro de 2022
(Rui Fernando Belfo Pereira – relator)
(Dora Lucas Neto – 1º adjunto)
(Pedro Figueiredo – 2ª adjunta) |
