Remuneração de Referência (RR2) Taxa de Formação Pensão calculada (P2) Parcelas Até 1,1 x IAS (b) 2.30%x N(c) Parcelas 1a 461,14 x 92,00% = 424,50 Superior a 1,1 e até 2xIAS x 2,25%xN 2a 377,29 90,00% = 339,57 Superior a 2 e até 4xIAS 2,20%x N 3a 838,44 X 88,00% = 737,83 Superior a 4 e até 8xIAS 2,10%N(a) 4a 1.676,88 X 84,00% = 1.408,58 Superior a 8 x IAS 2,00%xN(a) 5a 1.111,67 X 80,00% = 889,34 Soma 4.465,42 Soma 3.799,56 (b) IAS (Indexante de Apoios Sociais) = 419,22 C) N= Número de anos civis contados para o efeito, até ao limite máximo de 40

“2. O Decreto-Lei n.º 187/2007, de 10 de Maio, em desenvolvimento do regime jurídico estabelecido pela Lei n.º 4/2007, de 16 de Janeiro, que aprovou as Bases Gerais do Sistema da Segurança Social, veio consignar um regime diferenciado de cálculo das pensões de reforma, no âmbito do regime geral da segurança social, estipulando, como regra geral, para os beneficiários inscritos a partir de 1 de Janeiro de 2002, o apuramento do montante da pensão mensal com base nas remunerações auferidas durante todo o período contributivo, até ao limite de 40 anos (artigo 32º), e para os beneficiários inscritos até 31 de Dezembro de 2001, uma fórmula proporcional que implica a combinação de uma parcela calculada com base nos 10 melhores anos dos últimos 15 da carreira contributiva (P1), e outra calculada com base na totalidade da carreira contributiva (P2), com um ajustamento em relação ao cômputo de anos civis a considerar, em cada uma dessas parcelas, consoante os beneficiários iniciem a pensão até 31 de Dezembro de 2016 ou a partir desta data (artigo 33º).

No âmbito desta fórmula proporcional, o artigo 34º concretiza as regras de cálculo da designada P1, isto é, da parcela da pensão que é apurada com base nos 10 melhores anos dos últimos 15 da carreira contributiva. No entanto, a disposição transitória do artigo 101º introduz um limite superior às pensões calculadas nesses termos, fazendo-o corresponder a 12 vezes o Indexante dos Apoios Sociais (IAS), com as excepções que aí são consideradas.

É esta disposição transitória, interpretada conjugadamente com as normas dos artigos 33º e 34º, que vem arguida de inconstitucionalidade, por violação dos princípios da protecção da confiança, da proporcionalidade e da igualdade, e de ilegalidade, por violação do princípio da contributividade, e que cabe agora analisar.”

Prosseguiu-se no Acórdão em apreço da seguinte forma:

(….)

“Em todo este contexto, a limitação do montante da pensão nos termos do artigo 101º, n.º 1, não é mais do que um factor de correcção da parcela da pensão que deva ser calculada ainda segundo as antigas regras do Decreto-Lei n.º 329/93, destinado a impedir que, apesar da interferência de uma fórmula proporcional de cálculo, venha a ser atribuída uma pensão que se mostre ser excessiva em termos de equidade contributiva.

Sublinhe-se a este propósito que a norma do artigo 101º não impõe um limite absoluto ao montante das pensões, permitindo antes, através das excepções contempladas nos n.ºs 2 e 3 desse artigo, que a parcela da pensão que deva ser calculada pelas regras do Decreto-Lei n.º 329/93 (P1) possa ultrapassar 12 vezes o IAS quando ela seja inferior à parcela que resulta da aplicação das regras do Decreto-Lei n.º 187/2007 (P2), e que, de outro modo, a pensão seja calculada segundo o critério geral do artigo 32º, quando ambos os valores (P1 e P2) excedam o limite de 12 vezes o IAS.

A introdução destes desvios evidencia que o limite superior da pensão, tal como previsto no artigo 101º, n.º 1, tem apenas como objectivo uma maior moralização do sistema, deixando de funcionar nos casos em que o montante da pensão, ainda que de valor elevado, espelha de uma forma uniforme a carreira contributiva do beneficiário e cumpre assim de uma forma aproximativa o princípio da contributividade.

Analisando toda a evolução legislativa na perspectiva da protecção da confiança, à luz dos parâmetros já há pouco enunciados, há diversas ordens de considerações que deverão ser tidas em linha de conta:

(a) a fórmula do artigo 33.º, n.º 1, e o limite imposto no artigo 101.º, n.º 1, do Decreto-Lei n.º 187/2007 inserem-se no quadro de uma política geral de sustentação do sistema de segurança social que saiu reforçada, em especial, a partir da Lei de Bases da Segurança Social de 2000 (Lei n.º 17/2000, de 8 de Agosto) e que dá cumprimento ao imperativo de sustentabilidade financeira do sistema de segurança social, consagrado no artigo 63.º, n.ºs 1 e 2, da Constituição;

(b) o legislador pretendeu instituir um regime globalmente mais justo, assente na necessidade de basear o cálculo do montante das pensões nas remunerações valorizadas de toda a carreira contributiva, e não apenas num intervalo de tempo limitado, evitando situações de injustiça relativa entre beneficiários;

(c) o regime de cálculo da pensão com base em toda a carreira contributiva passou a ficar imperativamente consagrado na Lei de Bases de 2002, que fixou também o princípio da contributividade nos termos em que se encontra actualmente formulado (artigos 30º e 40.º, n.º 3, da Lei n.º 32/2002, de 20 de Dezembro), mas remonta já à Lei de Bases de 2000, que preconizou uma transição gradual e progressiva para essas novas regras de cálculo (artigo 57, n.º 3, da Lei n.º 17/2000);

(d) quer as medidas legislativas referentes à reformulação do cálculo das pensões (estabelecida pela Lei n.º 32/2002), quer as relativas à aceleração do prazo de transição para a nova fórmula de cálculo e à limitação do montante das pensões (decorrentes da Lei n.º 4/2007) foram acordadas entre o Governo e os parceiros sociais no âmbito do Conselho Económico e Social, tendo obtido, nesse plano, legitimação política e social;

(e) o legislador institui um sistema gradual de transição para o novo regime de cálculo, estabelecendo primeiramente uma garantia de montante de pensão mais favorável (artigo 13º da Decreto-Lei n.º 35/2002) e depois um regime transitório baseado numa fórmula proporcional de cálculo em que relevam as antigas e as novas regras de cálculo;

(f) o estabelecimento de um limite superior ao montante da pensão é justificado, pelo legislador, por razões de justiça social e de equidade contributiva;

g) a pensão fixada nos termos do artigo 101º, n.º 1, é, apesar de tudo, mais favorável do que a que resulta, para os beneficiários inscritos a partir de 1 de Janeiro de 2002, da aplicação do critério geral do artigo 32º, que tem em consideração toda a carreira contributiva.

Não pode dizer-se, em todo este condicionalismo, que a mutação da ordem jurídica tenha afectado de forma inadmissível as expectativas das pessoas abrangidas por esse novo regime de transição e que essa tenha sido uma alteração legislativa com que, razoavelmente, os destinatários não poderiam contar.

E não pode deixar de reconhecer-se que a limitação do montante da pensão, entendida no quadro mais geral da reforma do sistema de segurança social, se encontra justificada pela necessidade de salvaguardar interesses constitucionalmente protegidos que devem considerar-se prevalecentes, como o princípio da justiça intergeracional e o princípio da sustentabilidade.

(…)

Não assume particular relevo, neste contexto, a circunstância de o Decreto-Lei n.º 327/93, ao pretender efectivar o direito à segurança social dos membros dos órgãos estatutários das pessoas colectivas, ter vindo a permitir que estes pudessem optar pelo pagamento de contribuições com base no valor real das respectivas remunerações (artigo 11º).

Para além de que não estamos aqui perante quaisquer direitos adquiridos mas meros direitos em formação, relativamente aos quais o legislador apenas estava vinculado a estabelecer um regime transitório que, com respeito pelo princípio da proporcionalidade, permitisse relevar os períodos contributivos cumpridos ao abrigo da legislação anterior.

A norma do artigo 101º, n.º 1, não viola, por conseguinte, o princípio da protecção da confiança.”, não violando assim, ao contrário do sustentado pelo recorrente, os “direitos adquiridos” que este considera estarem plasmados na Lei 4/2007, de 16 de Janeiro – Lei de Bases da Segurança Social - dado que, conforme se referiu na sentença recorrida, não estarem em causa “…direitos adquiridos, porquanto o A. ainda não tinha a pensão fixada, mas expectativas jurídicas relevantes, fundadas no ordenamento jurídico pretérito e que foram frustradas pela alteração do quadro legal.”

Referiu igualmente o recorrente que o artº 101º do diploma em apreço viola o princípio da igualdade dado os subscritores da Caixa Geral de Aposentações não terem sido objecto de plafonamento do montante das respectivas pensões de aposentação, posição que o Tribunal não acolhe.

Tendo presente que o princípio da igualdade visa, na sua essência, prevenir, acautelar tratamentos discriminatórios, pretendendo evitar que situações iguais tenham tratamento diferenciado e situações diferentes sejam objecto de tratamento igual, importa desde logo concluir que a comparação de que se socorre o recorrente para sustentar a violação do princípio em apreço tem a seguinte pecha: sendo indiscutível que o número de beneficiários da segurança social e dentro destes os que recebem prestações contributivas – como é o caso do recorrente – é inquestionavelmente superior ao número de aposentados da Caixa Geral de Aposentações, é legítimo concluir estar-se perante situações que, por não serem iguais, permitem ou pelo menos admitem tratamento diverso.

Contudo, é inequívoco que também na Caixa Geral de Aposentações as necessidades - cada vez mais prementes – de sustentabilidade se fazem sentir, importando referir que também os subscritores da Caixa Geral de Aposentações têm sido visados por medidas legislativas que visam, tal como a que é posta em causa nos autos, a sustentabilidade do sistema. Assim, a título de mero exemplo importa referir as alterações introduzidas pela Lei nº 60/2005, de 29/12, pela Lei 52/2007, de 31 de Agosto e pela Lei 11/2008, de 20 de Fevereiro, pelo que não se verifica a invocada violação do princípio da igualdade, imputada pelo recorrente ao artigo 101º do diploma em apreço.

A violação do artigo 473º do Código Civil

Invocou o recorrente a violação do referido preceito do Código Civil, preceito que contém o princípio geral do conceito jurídico de “enriquecimento sem causa”, prevendo o nº 1 do preceito em apreço que “aquele que, sem justa causa justificativa, enriquecer à custa de outrem é obrigado a restituir aquilo com que injustamente se locupletou”, o que não é, manifestamente, a questão que se coloca nos autos, afigurando-se relevante, a este propósito, voltar ao supra referido Acórdão do Tribunal Constitucional, quando no mesmo á abordada a questão da violação do princípio da contributividade:

(…)

“O princípio da contributividade está consignado no artigo 54º da Lei de Bases da Segurança Social, disposição que se insere no capítulo referente ao sistema previdencial (Capítulo III), e encontra-se enunciado nos seguintes termos: «[o] sistema previdencial deve ser fundamentalmente autofinanciado, tendo por base uma relação sinalagmática directa entre a obrigação legal de contribuir e o direito às prestações».

O mesmo princípio estava consagrado, em idênticos termos, na precedente Lei de Bases (art. 30.º da Lei n.º 32/2002, de 20 de Dezembro), e constava ainda da anterior Lei n.º 17/2000, de 8 de Agosto, através da seguinte formulação: «[o] subsistema previdencial tem por base a obrigação legal de contribuir».

A referência legal a uma relação sinalagmática directa entre a obrigação legal de contribuir e o direito às prestações parece pressupor um princípio contratualista de correspectividade entre os direitos e obrigações que integram a relação jurídica de segurança social. Mas diversos outros indicadores apontam no sentido de que o legislador pretendeu apenas referir-se à necessária interdependência entre o direito às prestações e a obrigação de contribuir, o que não significa que exista uma directa correlação entre a contribuição paga e o valor da pensão a atribuir (cfr. Ilídio das Neves, Direito da Segurança Social. Princípios Fundamentais numa Análise Prospectiva, Coimbra, 1996, págs. 303 e segs.).

Em primeiro lugar, o âmbito material do sistema previdencial não se circunscreve às pensões de invalidez e velhice, mas abrange diversas outras eventualidades que determinam perda de rendimentos de trabalho, como a doença, maternidade, paternidade e adopção, desemprego, acidentes de trabalho e doenças profissionais, ou a morte, não estando excluído, sequer, que a protecção social que assim se pretende garantir seja alargada, no futuro, em função da necessidade de dar cobertura a novos riscos sociais (artigo 52º da Lei n.º 4/2007).

E, pela natureza das coisas, não há, em relação a cada situação e categoria de beneficiários, uma plena correspondência pecuniária entre os valores comparticipados ao longo da carreira contributiva e os benefícios obtidos em consequência da verificação das eventualidades que se encontram cobertas pelo sistema previdencial.

Por outro lado, a obrigação de contribuir não impende apenas sobre os beneficiários, mas também, no caso de exercício de actividade profissional subordinada, sobre as respectivas entidades empregadoras (obrigação que para estas se constitui com o início do exercício da actividade profissional dos trabalhadores ao seu serviço - artigo 56º, n.ºs 1 e 2), sendo o respectivo montante determinado por aplicação de taxa legalmente prevista às remunerações que constituam a base de incidência contributiva (artigo 57º, n.º 1).

Além disso, a lei pode prever limites contributivos, quer através da aplicação de limites superiores aos valores das remunerações que servem de base de incidência, quer por via da redução da taxa contributiva, isto é, do valor em percentagem que deve incidir sobre a base salarial para a determinação do quantitativo exacto da contribuição ou quotização (artigo 58º).

Acresce que a falta do pagamento de contribuições relativas a períodos de exercício de actividade dos trabalhadores por conta de outrem, que lhes não seja imputável, não prejudica o direito às prestações (artigo 61º, n.º 4), e na determinação dos montantes das prestações podem ser tidos em consideração, para além do valor das remunerações registadas, que constitui a base de cálculo, outros elementos adicionais, como a duração da carreira contributiva e a idade do beneficiário (artigo 62º, n.ºs 1 e 2).

A lei garante ainda a atribuição de uma pensão mínima quando a prestação resultante da aplicação das normais regras de cálculo se mostre inferior ao valor legalmente previsto (artigo 62º, n.º 3) e, no sentido inverso, introduziu um factor de sustentabilidade no cálculo do montante da pensão, que permite uma regressão do seu valor em função da alteração da esperança média de vida (artigo 64º).

O Decreto-Lei n.º 187/2007 veio concretizar alguns destes princípios gerais, definindo o regime de atribuição do valor mínimo de pensão (artigo 44º), fixando em 40 anos o limite máximo de duração da carreira contributiva relevante para a formação da pensão, e que será considerado ainda que esta tenha excedido de facto esse período temporal (artigos 28º, n.º 2, e 29º, n.º 2), e estabelecendo a fórmula pela qual o factor de sustentabilidade interfere no cálculo do montante da pensão (artigos 26º, n.º 2, e 35º). Mas estipulou também critérios diferenciados de cálculo das pensões que permitem o favorecimento das carreiras mais longas, através da progressão da taxa de formação da pensão (artigos 29º, n.º 1, 30º, 31º e 32º, n.ºs 1 e 2), e, bem assim, o favorecimento dos titulares de menores rendimentos por via da regressão da taxa de formação na proporção inversa do nível de grandeza da remuneração de referência (artigos 31º, n.º 1, e 32º, n.º 2, alíneas a) a e)).

Todos os referidos aspectos do regime legal conduzem a concluir que o cálculo do montante da pensão não corresponde à aplicação de um princípio de correspectividade que pudesse resultar da capitalização individual das contribuições, mas radica antes num critério de repartição que assenta num princípio de solidariedade, princípio este que aponta para a responsabilidade colectiva das pessoas entre si na realização das finalidades do sistema e se concretiza, num dos seus vectores, pela transferência de recursos entre cidadãos – cfr. artigo 8º, n.º 1, e n.º 2, alínea a), da Lei n.º 4/2007 (neste sentido, João Loureiro, ob. e loc. cit.).

O sinalagma a que se alude no artigo 54º da Lei de Bases não pretende significar, por conseguinte, a existência de um vínculo de correlatividade entre o montante da pensão e o valor das remunerações sobre que incidiram as contribuições; antes revela um nexo de dependência recíproca que se estabelece entre duas obrigações: a obrigação contributiva, que recai sobre os beneficiários e entidades empregadoras, e a obrigação prestacional, que incumbe ao Estado, através das instituições de segurança social (quanto a estes conceitos, Ilídio das Neves, ob. cit., págs. 354-357 e 440-441).

Nestes termos, o princípio da contributividade, tal como se encontra formulado no artigo 54º da Lei n.º 4/2007, pretende caracterizar essencialmente a ideia de autofinanciamento do sistema previdencial, distinguindo essa modalidade de protecção social, daquelas outras que assentam em regimes não contributivos.

E o que é da maior importância notar é que, por força do novo critério do cálculo das pensões, baseado nos rendimentos de trabalho de toda a carreira contributiva, o princípio da contributividade passa igualmente a pressupor que a relação sinalagmática, com o já assinalado sentido compreensivo, se estabelece entre o direito à atribuição de uma pensão e a obrigação de contribuir durante toda a actividade profissional de acordo com as remunerações reais que tiverem sido auferidas.

Por isso que a alteração legislativa apareça justificada por considerações de justiça social e de equidade contributiva (cfr. preâmbulo do Decreto-Lei n.º 35/2002).

Em todo este contexto, bem se compreende que o legislador não tenha previsto a devolução das contribuições que, em resultado do disposto no artigo 101º, n.º 1, do Decreto-Lei n.º 187/2007, não devam ser consideradas por efeito do estabelecimento do limite superior da pensão.

Na verdade, essa disposição integra o regime transitório aplicável aos beneficiários inscritos até 31 de Dezembro de 2001 (antes do início de vigência das novas regras de cálculo) e cuja pensão de reforma é calculada através da fórmula proporcional prevista nos artigos 33º e 34º, em que releva uma parcela que é ainda apurada segundo o critério do Decreto-lei n.º 329/93, para a qual apenas interessa considerar os 10 melhores dos últimos 15 da carreira contributiva.

E é sobre essa parcela que recai o referido limite, que é fixado em 12 vezes o Indexante dos Apoios Sociais.

Esse regime é, ainda assim, mais favorável do que aquele que resulta da aplicação das regras gerais do artigo 32º, em que se tem em linha de conta, para efeito do cálculo do montante da pensão, as contribuições de toda a carreira contributiva.

Visando o legislador, como se deixou esclarecido, acelerar a transição para a nova fórmula de cálculo, a desconsideração de parte das contribuições efectuadas sobre as remunerações mais elevadas de um determinado período da actividade profissional, por efeito da imposição de um valor máximo ao montante da pensão, constitui uma (outra) medida legislativa de concretização do princípio da contributividade tal como é hoje entendido. No ponto em que, em relação a esse universo de beneficiários, atenua a disparidade do sistema, por via da introdução de um factor correctivo, e possibilita uma aproximação ao regime geral.

Não estando aqui em causa uma qualquer violação dos princípios da protecção da confiança, da proporcionalidade ou da igualdade, como se constatou, a norma em apreço não contraria também o princípio da contributividade, e antes constitui um expediente jurídico destinado a realizar, de um modo mais eficiente, em relação àquele conjunto de beneficiários, a aplicação desse princípio.”

Assim, não existindo, ao contrário do sustentado pelo ora recorrente, uma relação sinalagmática, com os contornos por este gizados no sentido da existência de um vínculo de correlatividade entre o montante da pensão e o valor das remunerações sobre que incidiram as contribuições; existindo antes – como se referiu no supra citado Acórdão do Tribunal Constitucional “…um nexo de dependência recíproca que se estabelece entre duas obrigações: a obrigação contributiva, que recai sobre os beneficiários e entidades empregadoras, e a obrigação prestacional, que incumbe ao Estado, através das instituições de segurança social”, não padecem os actos impugnados de vício de violação por contradição com o artigo 473º do Código Civil, dado a aplicação do artigo 101º do D.L. nº 187/2007 não gerar uma situação de enriquecimento sem causa, geradora da obrigação da restituição das contribuições que, em resultado do disposto no artigo 101º, n.º 1, do Decreto-Lei n.º 187/2007, não devam ser consideradas por efeito do estabelecimento do limite superior da pensão.

A violação dos artigos 59º e 63º da C.R.P..

Invocou o recorrente a inconstitucionalidade do artigo 101º do D.L. 187/2007, por violação dos supra indicados preceitos da Lei Fundamental, alegação que o Tribunal não acolhe, dado o artigo 59º consagrar direitos dos trabalhadores que não são postos em causa com o acto impugnado, que se limita a fixar, nos termos da lei, o montante da pensão do ora recorrente, importando assim analisar se o preceito supra referido – ao impor um plafonamento do montante da pensão - viola o direito à segurança social, consagrado no artigo 63º da Lei Fundamental, que se transcreve:

2 – Incumbe ao Estado organizar, coordenar e subsidiar um sistema de segurança social unificado e descentralizado, com a participação das associações sindicais, de outras organizações representativas dos trabalhadores e de associações representativas dos demais beneficiários.

3 – O sistema de segurança social protege os cidadãos na doença, velhice, invalidez, viuvez e orfandade, bem como no desemprego e em todas as situações de falta ou diminuição de meios de subsistência ou de capacidade para o trabalho.

4 – Todo o tempo de trabalho contribui, nos termos da lei, para o cálculo das pensões de velhice e invalidez, independentemente do sector de actividade em que tiver sido prestado.

(…)

Conforme se refere no Acórdão do Tribunal Constitucional supra citado “…o limite imposto no artigo 101.º, n.º 1, do Decreto-Lei n.º 187/2007 insere(m)-se no quadro de uma política geral de sustentação do sistema de segurança social que saiu reforçada, em especial, a partir da Lei de Bases da Segurança Social de 2000 (Lei n.º 17/2000, de 8 de Agosto) e que dá cumprimento ao imperativo de sustentabilidade financeira do sistema de segurança social, consagrado no artigo 63.º, n.ºs 1 e 2, da Constituição;” não se retirando da fixação de tal limite, que visa precisamente garantir, dadas as exigências de sustentabilidade financeira do sistema de segurança social, um direito à segurança social perene, que tal limite viole o direito consagrado no preceito constitucional em apreço, mantendo o ora recorrente o direito a receber uma pensão mensal, sujeito contudo ao limite consagrado na norma em análise, sem que se possa, de forma alguma, atendendo à limitação legalmente estipulada, concluir pela violação do direito à segurança social, consagrado no artigo 63º da Lei Fundamental, improcedendo o recurso dirigido a este Tribunal.

IV - Decisão
Assim, face ao exposto, acordam em conferência os juízes da secção de contencioso administrativo do TCA Sul, em negar provimento ao recurso, confirmando a decisão recorrida.
Custas pelo recorrente.
Lisboa, 18 de Dezembro de 2014
Nuno Coutinho

Carlos Araújo

Rui Belfo Pereira