| Decisão Texto Integral: | Acordam em conferência na Secção de Contencioso Administrativo do Tribunal Central Administrativo Sul:
I – Relatório
……………………………………………………………., Limitada, intentou acção administrativa especial contra o Município de Cascais tendo peticionado a anulação de deliberação proferida pela Câmara Municipal de Cascais, datada de 9 de Janeiro de 2007, que indeferiu o recurso hierárquico interposto pela A. visando acto praticado pelo Vice Presidente da referida Câmara Municipal de 28 de Julho de 2006, nos termos do qual foi indeferida a aprovação quer do projecto de arquitectura, quer dos projectos de especialidades, requerida pela A. no âmbito do processo de licenciamento nº 9121/04.
Por decisão proferida pelo T.A.F. de Sintra foi julgada procedente a acção, com fundamento em vício de violação de lei, por erro nos pressupostos de facto e de direito.
Inconformada com o decidido, recorreu o Município para este TCA Sul, tendo formulado as seguintes conclusões:
“A. A sentença sob recurso considerou procedente o vício de violação de lei, em que, supostamente, incorreu o acto impugnado, com fundamento em erro nos pressupostos de facto e de direito, uma vez que, no entender do tribunal "a quo", o despacho do Sr. Presidente da C.M.C., datado de 5 de Abril de 2004, consubstanciava a aprovação do pedido de informação prévia para efeitos do art.°34°, n°2 da Lei n°12/2004, de 30 de Março.
B. Para efeito de interpretação do acto administrativo dever-se-á recorrer a diversos elementos, nomeadamente, o texto da decisão (interpretação literal das palavras por que foi expressa), os respectivos fundamentos, as circunstâncias em que a vontade foi manifestada, os elementos constantes do procedimento administrativo, e o tipo legal de acto e as leis aplicáveis.
C. O despacho de 5/4/2004 do Sr. Presidente da C.M.C., que, na tese do acórdão recorrido, configuraria a aprovação final do pedido de informação prévia, resume-se a um simples "Concordo", proferido na sequência do despacho do Director do Departamento de Urbanismo e Infra-estruturas, de 5/4/2004, e exarado sobre uma informação dos serviços municipais (no caso o GEUR), datada de 5/04/2004.
D. A informação de 5/04/2004 do GEUR tem por objectivo central, conforme resulta do seu teor, emitir pronúncia sobre o Estudo de Tráfego apresentado pela requerente, não emitindo qualquer juízo sobre os demais aspectos relativos à operação urbanística objecto do pedido de informação prévia, nomeadamente naquilo que respeita a índices urbanísticos, cérceas, afastamentos e demais condicionantes legais ou regulamentares aplicáveis à referida operação.
E. Quando a referida informação conclui que "é possível emitir parecer favorável" está, tão somente e apenas, a afirmar que, no tocante à questão das acessibilidades, e face ao Estudo de Tráfego apresentado, nada impede que seja viabilizada a pretensão urbanística da requerente, já que, conforme consta da dita informação, a "solução agora preconizada (...) minimiza a sobrecarga de tramito automóvel prevista para o local" e "... vem ainda resolver a acessibilidade da estação de lavagem ...".
F. A informação do GEUR de 05/04/2004 não pode ser tida como a posição final deste serviço sobre o pedido de informação prévia, antes devendo ser interpretada como simples apreciação do estudo de tráfego, o que, aliás, é confirmado pelo teor do ofício dirigido à Autora, ora Recorrida, através do qual a mesma foi notificada do despacho de 05/04/2004 do Presidente da C.M.C., uma vez que no início deste ofício é dito: "Relativamente ao estudo de tráfego...".
G. À data em que foi elaborada a informação de 05/04/2004 ainda não tinham sido emitidos os pareceres das entidades exteriores ao município, ou seja aqueles pareceres a que fez alusão o último parágrafo da informação de 25/03/2004, e dos quais dependia a "emissão de um parecer definitivo" por parte do GEUR, pelo que não pode interpretar-se a informação de 05/04/2004 como o parecer final sobre o pedido de informação prévia.
H. Uma vez que a informação de 05/04/2004 apenas se pronuncia sobre a questão das acessibilidades, isto é matéria relativa às infra-estruturas viárias, é bom de ver que o "concordo " proferido pelo Presidente da C.M.C, mais não significa que uma simples aderência ao parecer interlocutório que o GEUR emitiu quanto à solução rodoviária preconizada pela requerente.
L. E este entendimento não é, minimamente, posto em crise pelo facto de ter sido notificado à A., ora Recorrida, o aludido despacho do Presidente da C.M.C., já que o art.°59.° do C.P.A. expressamente prevê tal formalidade, sem que da mesma se infira que o acto objecto da notificação constitui a decisão final do procedimento.
J. O despacho de 05/04/2004 do Presidente da C.M.C, não constitui, contrariamente ao que pretende a acórdão recorrido, a aprovação da informação prévia, antes se circunscrevendo a manifestar concordância com o teor da informação de 05/04/2004 do GEUR, a qual, por seu turno, não aprecia a pretensão urbanística objecto do pedido de informação prévia, mas apenas o respectivo estudo de tráfego.
K. A pronúncia sobre o pedido de informação prévia (ou seja a decisão final) não se pode restringir à questão das acessibilidades (ou seja à matéria tratada na informação de 05/04/2004), antes devendo tomar posição sobre muitas outras matérias, de enorme relevância urbanística, como claramente se infere do n°1 do artigo 14° do RJUE.
L. O despacho de 05/04/2004 do Presidente da C.M.C., atendendo ao teor da informação na qual foi aposto, não possui o conteúdo fixado no n°1 do art°14° do RJUE, quer porque do mesmo não se depreende que a projectada operação urbanística tenha obtido, ou não, viabilidade de construção, quer porque nem o dito despacho, nem a referida informação, se pronunciam sobre os condicionamentos legais ou regulamentares aplicáveis à operação objecto do pedido de informação prévia.
M. Quando foi proferido o despacho de 05/04/2004, da autoria do Presidente da C.M.C., ainda estava a decorrer o prazo para as entidades exteriores ao município se pronunciarem sobre o pedido de informação prévia, pelo que não faz sentido interpretar aquele despacho como um acto final que põe termo ao procedimento, à revelia da lei e sem aguardar pelo termo do prazo nela estabelecido, para efeitos de pronúncia das entidades exteriores ao município.
N. Contrariamente ao que entende a acórdão recorrido, a pretensão urbanística da A., ora Recorrida, estava sujeita ao disposto na Lei n°12/2004, de 30 de Março, uma vez que, inexistindo informação prévia favorável, não haveria lugar à aplicação do disposto no n°2 do artigo 34° da referida lei, sendo certo que o pedido de licenciamento deu entrada em plena vigência da referida Lei (vide alínea K) dos factos assentes).
O. Determinando o n°2 do art.°37° do RJUE que "os órgãos municipais não podem aprovar informação prévia favorável, nem deferir pedidos de licença ou de autorização relativos a operações urbanísticas previstas no nº 1, sem que o requerente apresente documento comprovativo da aprovação da administração central" e prevendo a al, b) do art.° 68° do mesmo diploma que o incumprimento daquela norma é geradora de nulidade, dúvidas não podem existir quanto à validade do acto.
P. Assim, ao contrário do que decidiu o douto acórdão recorrido, a referida deliberação não enferma de erro sobre os pressupostos de facto e/ou de direito, já que, inexistindo informação prévia favorável, a operação urbanística em causa estava sujeita ao regime de autorização prévia estabelecido na Lei n°12/2004.
Q. O recurso hierárquico interposto pela A., ora Recorrida, do despacho de 28/07/2006, da autoria do Vice-Presidente da C.M.C., que indeferiu o pedido de licenciamento da operação urbanística em causa, termina solicitando a revogação daquele acto, pelo que o deferimento (tácito ou expresso) do referido recurso apenas teria por efeito a eliminação da ordem jurídica do acto de indeferimento posto em crise, sem que daí resultasse um acto positivo de licenciamento da dita operação urbanística ou a aprovação dos respectivos projectos de arquitectura e especialidades.
R. Assim, o deferimento tácito do recurso hierárquico em apreço não configura um acto constitutivo de direitos e, consequentemente, a deliberação impugnada não revogou qualquer acto constitutivo, pelo que nenhuma violação houve do disposto na al. b), do n°1, do art°140° do C.P.A.
S. Ainda que se entendesse que o deferimento tácito do recurso hierárquico era constitutivo de direito, a verdade é que tal acto padecia de nulidade absoluta por força da al. b) do art°68° do RJUE conjugada com o n°1 e 2 do art.°37° do mesmo diploma e atendendo ao estatuído nos artigos 4° e 5° da citada Lei n°12/2004.
T. A deliberação impugnada ou não revogou qualquer acto constitutivo de direitos ou se o fez, dever-se-á considerar, então, que revogou implicitamente o deferimento tácito com base na invalidade do mesmo, sendo certo que em qualquer dos casos não padece a deliberação posta em crise do vício de violação do art.°140°, n°1, al. b) do C.P.A.
U. O acórdão recorrido, ao anular a deliberação da C.M.C, de 09/01/2007, efectuou incorrecta aplicação da lei, quer porque tal deliberação não enferma do vício de erro sobre os pressupostos de facto e de direito nem do vício de violação da al. b), do n°1, do art°140° do C.P.A., quer porque, ao decidir como decidiu, tal acórdão violou os artigos 4°, 5° e 34° n°2 da Lei n°12/2004, os artigos 14°, n°1 e 37°, n°2 do RJUE e os artigos 139°, n°1, al. a), 140° e 141° do C.P.A.”
Contra-alegou a contra-interessada, não tendo formulado conclusões, pugnando pela improcedência do recurso.
O M.P. emitiu parecer no sentido da procedência do recurso.
II) Na sentença recorrida foram dados como assentes os seguintes factos:
A) A 15.5.2002 a Autora apresentou na Câmara Municipal de Cascais um pedido de informação prévia (a que coube o n°6.306) sobre «a possibilidade de realizar as obras de construção constantes dos elementos escritos e peças desenhadas (...) na parcela de terreno de que é proprietária, sita na freguesia de Alcabideche», concelho de Cascais, descrita da 2ª Conservatória do Registo Predial de Cascais sob as fichas n° 4465, 2770, 2938, 5707, 8473, 2938 e inscrita na matriz predial sob os arts ……., ……., ……, …… (……, ……, ……, ……., ……), ……. - ver processo administrativo apenso da Informação Prévia.
B) O projecto apresentado visava a implantação de um espaço destinado ao lazer e prática desportiva, animação, formação, e eventos desportivos, incluindo ainda uma área comercial - a Loja …………., que ocupa um pavilhão com 3.500m2 de construção e 7,5m de altura - ver processo administrativo apenso.
C) Em 25.3.2004 o Coordenador do GEUR prestou a informação de fls 30 e 31 do processo administrativo apenso de Informação Prévia, onde consta: «Naturalmente que só após análise do necessário estudo de tráfego a submeter pelo requerente ... se poderá concluir da eficácia desta solução .... No âmbito deste procedimento e de acordo com o estipulado no ar 115° do DL n° 555/99, de 16.12, na redacção do DL n° 177/01, de 4.6, há necessidade de proceder a consultas a entidades exteriores à edilidade, nomeadamente a CCDRLVT quanto à linha de água, a Direcção Geral de Instalações e Equipamentos de Saúde, a Região Militar de Lisboa e o IEP.
Pelo exposto, e considerando-se viável a presente pretensão, julga-se solicitar desde já os pareceres externos necessários de modo a nos habilitar à emissão de um parecer definitivo» — ver processo administrativo apenso.
D) No mesmo dia 25.3.2003 foi proferido despacho pelo Director do Departamento de Urbanismo de: «concordo. Promova-se a consulta às entidades» - ver processo administrativo apenso.
E) Em 25.3.2004, a Autora juntou novo layout de implantação e acessos no processo administrativo de informação prévia - ver processo administrativo apenso.
F) Em 26.3.2004 a Câmara Municipal de Cascais solicitou parecer à CCDR de Lisboa e Vale do Tejo, à Região Militar de Lisboa, ao Instituto de Estradas de Portugal, à Direcção Geral das Infra-estruturas da Saúde. Em 10.5.2004, a RML emitiu parecer desfavorável à pretensão da Autora. Em 16.7.2004, o IEP pronunciou-se no sentido de que «não é possível emitir, nesta fase, parecer favorável nem quanto à localização das instalações do empreendimento em causa, nem quanto à construção dos respectivos acessos». A CCDRLVT e a DGIES não se opuseram à pretensão da Autora - ver processo administrativo apenso.
G) Em 30.3.2004 a Autora juntou ao processo administrativo, conforme lhe havia sido solicitado pela Câmara Municipal, um novo estudo de tráfego -ver processo administrativo apenso.
H) A 5.4.2004 o Coordenador do GEUR prestou informação, a fls 34 do processo administrativo apenso de Informação Prévia, onde consta:
«A …………… ao submeter o necessário estudo de tráfego clarifica que na solução agora preconizada (...) minimiza a sobrecarga de trânsito automóvel prevista para o local.
Esta solução vem ainda resolver a acessibilidade à estação de lavagem de automóveis «Elefante Azul» e às moradias existentes, permitindo terminar com o único acesso hoje existente, mas perigoso, pela rotunda.
Pelo exposto, e em conjugação com o explanado na informação de 25.3.2004 é possível emitir um parecer favorável à Informação Prévia em apreço condicionado às eventuais questões a emitir nos pareceres das entidades exteriores entretanto consultadas» - ver fls 34 do processo administrativo apenso da informação prévia.
I) A 5.4.2004 o Presidente da Câmara Municipal proferiu despacho de concordância com a informação que antecede - ver fls 34 do processo administrativo apenso de Informação Prévia.
J) A 7.4.2004 a Autora foi notificada da informação e despacho que antecede - ver processo administrativo apenso.
K) Em 23.6.2004, através de requerimento n° 9121/04, a Autora, ao abrigo do art 20° do DL n° 555/99, apresentou na CMC o pedido de licenciamento de uma obra de construção a levar a efeito nos prédios de que é proprietária, conforme projecto de arquitectura e demais peças escritas e desenhadas que juntou - ver processo administrativo apenso.
L) A 7.7.2004 a Autora juntou ao processo n° 9121/04 (licenciamento) pareceres proferidos por entidades externas ao Município sobre a localização da obra em causa e um aditamento à memória descritiva - ver processo administrativo apenso.
M) Em 16.7.2004 o Director do DUI solicitou à Dr Ivone …………., estando o presente Pedido de Informação Prévia a aguardar resposta das entidades consultadas e tendo dado entrada para o mesmo ... o P. 9121/04 (projecto de arquitectura), solicito indicação do procedimento a adoptar tendo em atenção a entrada em vigor da Lei n° 12/2004, de 30.3» - ver fls 36 do processo administrativo apenso de Informação Prévia.
N) A 19.7.2004 foi elaborada informação jurídica pelos serviços da Demandada, a fls 37 e 38 do processo administrativo apenso de Informação Prévia, que aqui se dá por integralmente reproduzida e de que se transcreve o seguinte:
«1. Da aplicabilidade da Lei nº12/2004, de 30.3
(...) atendendo que até à data da entrada em vigor do novo diploma não tinha sido proferida decisão final relativamente ao pedido de informação prévia, encontrando-se este a «aguardar resposta das entidades consultadas», somos de concluir que este pedido não se encontra abrangido pelo n°2 da norma transitória prevista no art 34° da Lei n° 12/2004, a qual dispõe que «o disposto na presente lei não se aplica aos estabelecimentos de comércio e conjuntos comerciais, abrangidos pelo artº4°, relativamente aos quais tenham sido emitidas à data da sua entrada em vigor, informação prévia favorável, licença ou autorização, nos termos da legislação que define o regime jurídico da edificação e da urbanização».
II. Procedimento a adoptar
1 - Constando-se que aos processos em análise é aplicável o novo diploma, importa agora indicar qual o procedimento a adoptar em relação aos mesmos.
2 - Quanto ao pedido de informação prévia e face à apresentação do projecto de licenciamento de construção n°921/04, julga-se que a tomada de decisão relativamente ao mesmo encontra-se prejudicada nos termos e ao abrigo do disposto no artº83° do Código de Procedimento Administrativo.
3 - Ainda que assim não se entenda, face à entrada em vigor da nova lei sempre a administração estaria impossibilitada de decidir por força do disposto no artigo 7°, n°9 da Lei n°12/2004, conjugado com o artº37°, n°2 do DL n° 555/99, de 16.12, alterado pelo DL n° 177/2001, de 4.6.
4 -Assim, quanto aos pedidos de informação prévia e de licenciamento da construção apresentados pela ……………, estando perante operações urbanísticas cujo projecto carece de aprovação da administração central, estes não poderão ser decididos sem que o requerente apresente documento comprovativo dessa aprovação da administração central, estes não poderão ser decididos sem que o requerente apresente documento comprovativo dessa aprovação, de acordo com o previsto no artº37° do DL nº555/99, de 16.12, alterado pelo DL n° 177/2001, de 4.6.
5 - Importa referir que os prazos para decisão relativamente a estes pedidos, por força do n°3 do artº37°, contam-se a partir da data da entrega pelo requerente do documento comprovativo da aprovação pela administração central.
III. Conclusão
Face ao exposto, somos de concluir que à data não existe possibilidade da Administração decidir sobre os pedidos em análise, por estes estarem abrangidos pela Lei n°12/2004, de 30.3 e estarmos perante operações urbanísticas que nos termos do art 37°do Regime Jurídico da Urbanização e da Edificação, carecem de aprovação pela administração central. Do entendimento expresso no presente parecer, se vier a ser acolhido, deverá ser dado conhecimento ao requerente, a fim de que o mesmo diligencie a instrução do necessário processo de autorização de instalação do estabelecimento em causa, junto da entidade competente para a coordenação e decisão nos termos previstos na Lei n°12/2004, de 30.3» -ver fls 37 e segs do processo administrativo apenso da Informação Prévia.
O) Por ofício de 22.7.2004 foi transmitido à Autora o parecer jurídico para que lhe desse cumprimento - ver processo administrativo apenso da IP.
P) A 9.8.2004 a Autora respondeu ao parecer mediante requerimento apresentado no processo administrativo apenso de Informação Prévia, em que defendeu a existência de informação prévia favorável à sua pretensão, emitida através de despacho de concordância do Presidente da Câmara Municipal de Cascais, datado de 5.4.2004. Pelo que não havia lugar à aplicação da Lei n°12/2004, de 30.3, enquadrando-se o estabelecimento da requerente no regime transitório previsto no artº34°, n°2 da citada Lei 12/2004 - ver processo administrativo apenso.
Q) A 4.10.2004 o jurista da Demandada pronunciou-se sobre as objecções da Autora, mantendo a posição defendida no parecer de 19.7.2004, confirmando-se o procedimento proposto relativamente ao pedido de informação prévia e ao projecto de licenciamento - ver processo administrativo apenso da Informação Prévia.
R) A informação que antecede foi levada ao Presidente da Câmara Municipal com a proposta de notificação da mesma à Autora, tendo merecido, em 14.10.2004, o despacho de «concordo» - ver fls 41 do processo administrativo apenso.
S) A 18.11.2004 a Câmara Municipal de Cascais notifica a Autora que considera aplicável a Lei n°12/2004 ao Pedido de Informação Prévia - ver processo administrativo apenso.
T) A 31.1.2005 foi lavrada informação, referindo a impossibilidade da Câmara Municipal decidir o pedido de licenciamento por falta de apresentação, por parte da Autora, de documento de aprovação de localização pela Administração Central, nos termos do artº37° do DL n° 555/1999, uma vez que é aplicável a Lei n° 12/2004 - ver processo administrativo apenso.
U) Em 4.2.2005 o Director do Departamento de Urbanismo mandou oficiar a Autora da informação referida no número anterior e, ainda, que, nos termos do artº24° do DL n°555/99, julga de indeferir o pedido de licenciamento com aqueles fundamentos - ver processo administrativo apenso.
V) A 14.2.2005 a Autora foi notificada para efeitos de audiência prévia da proposta de indeferimento do pedido de licenciamento (projecto de construção de um edifício comercial sito em Alcabideche) - ver processo administrativo apenso.
W) A 25.2.2005 a Autora instaurou acção administrativa especial de impugnação do acto do Presidente da Câmara Municipal de Cascais de 14.10.2004, a qual correu termos neste Tribunal Administrativo e Fiscal, sob o n°251/05.1BESNT, e que, por sentença de 1.12.2005, terminou por absolvição da Demandada da instância, por procedência da excepção de inimpugnabilidade do acto impugnado - ver processo administrativo apenso.
X) A 29.2.2005 a Autora respondeu, em audiência prévia, reiterando o seu entendimento de que o despacho de 5.4.2004 consubstanciou um acto de aprovação condicionada do Pedido de Informação Prévia e consequentemente não havia lugar à aplicação da lei n°12/2004, de 30.3 e a indeferir o pedido de licenciamento na falta de autorização de instalação -ver fls 281 do processo administrativo apenso.
Y) A Autora juntou ao processo administrativo dois pareceres/ consultas do Prof. Freitas do Amaral e do Prof. Sérvulo Correia - ver fls 288 e segs e 320 e segs do processo administrativo apenso.
Z) Em 4.4.2005 a Autora apresentou os projectos de especialidades no pedido de licenciamento - ver processo administrativo apenso.
AA) Em 28.7.2006, no pedido de informação prévia para licenciamento de uma obra de construção em Alcabideche -processo n° 5581-E - o Director do DUR elaborou a proposta seguinte:
«1 - Por sentença proferida no Tribunal Administrativo e Fiscal de Sintra em 1.12.2005 foi o Município de Cascais absolvido da instância, no que concerne à acção administrativa especial para impugnação do despacho de 14.11.2004 do Presidente da Câmara Municipal e reconhecimento da validade e eficácia do despacho de 5.4.2004 proferido no processo 5581-E.
2- A referida decisão veio corroborar a posição do Município de que o acto praticado pelo Presidente de 5.4.2004 se traduz num mero acto interno e não constitui decisão final no procedimento em causa.
3- Acresce que de acordo com o entendimento perfilhado pelos serviços, a presente pretensão se encontra abrangida pela Lei n° 12/2004, de 30.3.
4 - E, nos termos das disposições conjugadas previstas no artº7° da referida Lei e no n°2 do artº37° do DL n°555/99, de 16.12 com as alterações introduzidas pelo DL n°177/2001, de 4.6, o pedido de informação prévia não pode ser aprovado sem que a requerente apresente documento comprovativo da aprovação do projecto pela Administração Central. Tal documento não foi até à data junto ao processo.
5 - Face ao exposto, propõe-se:
a) suspender o procedimento em curso pelo prazo de 6 meses durante os quais deverá a requerente sanar a deficiência de instrução, apresentando o documento em falta, nos termos previstos no n° 6 e 7 do art 11° do DL n° 555/99, na redacção vigente e n° 3 do artº91° do Código de Procedimento Administrativo;
b) Notificar a requerente do acto praticado caso o mesmo venha a ser proferido» - ver processo administrativo apenso da Informação Prévia.
BB) Sobre a proposta que antecede foi aposto o despacho: «concordo com o proposto, notifique-se» - ver processo administrativo apenso da Informação Prévia.
CC) Em 28.7.2006, sobre o pedido de aprovação de um projecto de arquitectura para uma obra de construção, foi elaborada pelos serviços da Demandada a informação de fls.36 e 37 do processo administrativo apenso n°9121/04, que propõe o seguinte:
«a) que seja proferida decisão final de indeferimento sobre o projecto de arquitectura relativo a pedido de licenciamento para uma obra de construção (processo n° 9121/04), por violação das disposições conjugadas previstas no n°1do artº24° e n°2 do artº37° do DL n°555/99 (...), conforme referido nos pareceres jurídicos que fundamentaram a audiência prévia remetidos à interessada;
b) que seja proferida decisão de indeferimento sobre o pedido de aprovação dos projectos das especialidades apresentados com o requerimento 5381/2005 com fundamento na sua extemporaneidade face à inexistência de projecto de arquitectura aprovado e consequente violação do regime previsto no n° 4 do art 20° do diploma supra referido» - ver processo administrativo apenso.
DD) Sobre esta proposta, em 28.7.2006, o Vice - Presidente da Câmara Municipal apôs despacho de concordância - ver processo administrativo apenso.
EE) A Autora foi notificada do despacho em 9.8.2006 e em 22.9.2006 apresentou recurso hierárquico para o plenário da Câmara Municipal, requerendo a revogação do despacho do Vice Presidente que decidiu pelo indeferimento sobre o projecto de arquitectura e dos projectos de especialidades, em relação ao processo n°9121/04 - ver processo administrativo apenso.
FF) Em 24.10.2006 foi emitido parecer pelo Gabinete de Assuntos Jurídicos da Demandada sobre o assunto recurso hierárquico - decisão de indeferimento do projecto de arquitectura e especialidades, que em conclusão referiu: «1 - não havendo, em nosso entender, no procedimento administrativo n° 5 581-E/02, qualquer decisão final favorável sobre o pedido de informação prévia — pressuposto erróneo em que assenta toda a tese da recorrente - não se aplica, à situação em causa, o disposto no artº34° da Lei nº12/2004, sendo de manter na integra as decisões de indeferimento dos projectos de arquitectura e especialidades ora recorridas, pelos fundamentos de facto e de direito constantes das mesmas. 2 - consequentemente deve indeferir-se o presente recurso hierárquico» -ver fls 16 do processo administrativo apenso n° 9121/04.
GG) Acto impugnado: Em 9.1.2007 a Câmara Municipal deliberou indeferir o recurso hierárquico - ver processo administrativo apenso.
HH) Em 22.1.2007 a Autora foi notificada da deliberação que indeferiu o recurso hierárquico - ver processo administrativo apenso.
III) Fundamentação jurídica
A questão central do presente recurso – delimitado pelas conclusões das alegações – residente em saber se o despacho proferido pelo Presidente da Câmara Municipal de Cascais, em 5 de Abril de 2004, é um acto de aprovação de informação prévia favorável, sujeito a condição suspensiva, conforme foi entendido pelo Tribunal a quo, que entendeu que tal despacho corporizava “…uma decisão de informação prévia favorável, designadamente para efeitos do disposto no artº 34º, nº 2 da Lei nº 12/2004, de 30.3.”
Apreciando:
De acordo com o artigo 121º do C.P.A. – versão vigente em 5 de Abril de 2004 – “os actos administrativos podem ser sujeitos a condição, termo ou modo, desde que estes não sejam contrários à lei ou ao fim a que o acto se destina.”
Está em causa saber se o despacho proferido pelo Presidente da Câmara Municipal de Cascais na data supra referida – 5 de Abril de 2004 – corporiza uma decisão de informação prévia favorável, sujeito a condição suspensiva, designadamente para efeitos do artigo 34º nº 2 da Lei nº 12/2004, de 30 de Março.
Recorde-se o que de relevante consta da matéria de facto assente: a recorrida, em 15 de Maio de 2002 apresentou na Câmara Municipal de Cascais um pedido de informação prévia sobre «a possibilidade de realizar as obras de construção constantes dos elementos escritos e peças desenhadas (...) na parcela de terreno de que é proprietária, sita na freguesia de Alcabideche», concelho de Cascais, descrita da 2ª Conservatória do Registo Predial de Cascais sob as fichas n° 4465, 2770, 2938, 5707, 8473, 2938 e inscrita na matriz predial sob os arts ……., …….., …….., …….. (……, ……., ……, ……., …...), …… – cfr. item A) dos factos apurados –; no procedimento administrativo iniciado com o referido requerimento foi elaborada em 25 de Março de 2004, pelo Coordenador do GEUR informação com o seguinte teor: «Naturalmente que só após análise do necessário estudo de tráfego a submeter pelo requerente ... se poderá concluir da eficácia desta solução .... No âmbito deste procedimento e de acordo com o estipulado no ar 115° do DL n° 555/99, de 16.12, na redacção do DL n° 177/01, de 4.6, há necessidade de proceder a consultas a entidades exteriores à edilidade, nomeadamente a CCDRLVT quanto à linha de água, a Direcção Geral de Instalações e Equipamentos de Saúde, a Região Militar de Lisboa e o IEP.
Pelo exposto, e considerando-se viável a presente pretensão, julga-se solicitar desde já os pareceres externos necessários de modo a nos habilitar à emissão de um parecer definitivo» - cfr. item C) dos factos apurados -, apresentado pela recorrida, em 30 de Março de 2004, um novo estudo de tráfego – cfr. item G) dos factos assentes -; no seguimento da apresentação do aludido estudo foi elaborada, em 5 de Abril de 2004, nova informação pelo Coordenador do GEUR da qual se extrai o seguinte: «A ……….. ao submeter o necessário estudo de tráfego clarifica que na solução agora preconizada (...) minimiza a sobrecarga de trânsito automóvel prevista para o local.
Esta solução vem ainda resolver a acessibilidade à estação de lavagem de automóveis «Elefante Azul» e às moradias existentes, permitindo terminar com o único acesso hoje existente, mas perigoso, pela rotunda.
Pelo exposto, e em conjugação com o explanado na informação de 25.3.2004 é possível emitir um parecer favorável à Informação Prévia em apreço condicionado às eventuais questões a emitir nos pareceres das entidades exteriores entretanto consultadas» - cfr. item H) dos factos assentes – tendo o Presidente da Câmara Municipal de Cascais exarado, na aludida informação, em 5 de Abril de 2004, despacho com o seguinte teor: “Concordo” – cfr. item I) dos factos apurados.
O procedimento administrativo no qual foi proferido pelo Presidente da Câmara Municipal o despacho descrito na alínea I) dos factos assentes é atinente a um pedido de informação prévia iniciado pela recorrida, procedimento esse que se encontrava regulado nos artigos 14º a 17º do Decreto Lei nº 555/99, de 16 de Dezembro (1), prevendo o nº 1 do primeiro dos aludidos preceito que “qualquer interessado pode pedir à câmara municipal, a título prévio, informação sobre a viabilidade de realizar determinada operação urbanística e respectivos condicionamentos legais ou regulamentares, nomeadamente relativos a infra-estruturas, servidões administrativas e restrições de utilidade pública, índices urbanísticos, cérceas, afastamentos e demais condicionantes aplicáveis à pretensão.”, prevendo o artigo 15º que “no âmbito do procedimento de informação prévia há lugar a consulta, nos termos do disposto no artigo 19º, às entidades cujos pareceres, autorizações ou aprovações condicionem, nos termos da lei, a informação a prestar, sempre que tal consulta deva ser promovida num eventual pedido de licenciamento das pretensões em causa.”
Por seu turno, prescreve o artigo 16º nº 1 do referido diploma: “Artigo 16º
Deliberação 1 – A câmara municipal delibera sobre o pedido de informação prévia no prazo de 20 dias ou, no caso previsto no nº 2 do artigo 14º, no prazo de 30 dias contados a partir:
a) Da data da recepção do pedido ou dos elementos solicitados nos termos do nº 4 do artigo 11º, ou
b) Da data da recepção do último dos pareceres, autorizações ou aprovações emitidos pelas entidades exteriores ao município, quando tenha havido lugar a consultas; ou ainda
c) Do termo do prazo para a recepção dos pareceres, autorizações ou aprovações, sempre que alguma das entidades consultadas não se pronuncie até essa data.
A questão a apreciar no presente recurso passa por determinar se o despacho proferido pelo Presidente da Câmara Municipal de Cascais em 5 de Abril de 2004 constitui acto de aprovação do pedido de informação prévia sujeito a condição suspensiva, tarefa para a qual, para além da análise do quadro legal vigente, supra enunciado, importa atentar na marcha do procedimento.
A informação elaborada pelo Coordenador do GEUR, sobre a qual foi proferido o despacho de 5 de Abril de 2004, versava sobre o estudo de tráfego e surge na esteira da informação datada de 25 de Março de 2004, igualmente elaborada pelo Coordenador do GEUR na qual é referido que “…considerando-se viável a presente pretensão, julga-se solicitar desde já os pareceres externos necessários de modo a nos habilitar à emissão de um parecer definitivo”
O que resulta do teor da primeiras das supra aludidas informações gizadas pelo Coordenador do GEUR é que, independentemente do estudo de tráfego que a recorrida deveria apresentar, se julgava adequado solicitar os pareceres externos necessários de modo a emitir um parecer definitivo, isto é, o que se expressava nessa informação era a intenção de, pedindo os pareceres externos aguardar pela emissão dos mesmos, ou pelo decurso do prazo para a respectiva emissão, para depois, em face também do estudo de tráfego, a Câmara Municipal de Cascais se pronunciar definitivamente sobre o pedido de informação prévia, nos termos que resultam do artigo 16º do D.L. nº 555/99, de 16 de Dezembro. Posteriormente a informação datada de 5 de Abril de 2004, que versa sobre o estudo de tráfego, refere que “…é possível emitir um parecer favorável à Informação Prévia em apreço condicionado às eventuais questões a emitir nos pareceres nos pareceres das entidades exteriores entretanto consultadas”. A questão que se coloca é então a de saber se o despacho de concordância com a referida informação consubstancia acto administrativo favorável à informação prévia, sujeito a condição suspensiva, conforme entendimento vertido na decisão recorrida, constituindo entendimento do Tribunal que assim não é pelas seguintes ordens de razões.
Em primeiro lugar porque seguir-se o entendimento perfilhado pelo acórdão recorrido seria olvidar, por completo, o teor da informação datada de 25 de Março de 2004, da qual resulta expressamente que só após a emissão dos pareceres externos – ou, nos termos da lei, do decurso do prazo para emissão dos mesmos – seria possível emitir um parecer definitivo sobre o pedido de informação prévia; em segundo porque o teor da informação datada de 5 de Abril de 2004 – que versa, em primeira linha, sobre o estudo de tráfego apresentado pela recorrida, - não é taxativo quanto à definitividade do parecer, não só o sendo também, concomitantemente, o despacho exarado pelo Presidente da Câmara Municipal, de concordância com o teor da aludida informação.
Ao entendimento supra exposto não obsta a circunstância de quer o teor da informação datada de 5 de Abril de 2004, quer o despacho sobre a mesma exarado pelo Presidente da Câmara Municipal de Cascais terem sido notificados à recorrida – cfr. item J) dos factos assentes – dado a notificação do teor de qualquer informação ou despacho proferido em procedimento administrativo não significar que o despacho notificado constitua o acto final do mesmo.
Como último argumento para afastar a tese acolhida no Acórdão recorrido temos, como se deixou antever, o regime legal que regulava o procedimento de informação prévia, prevendo expressamente o artigo 16 nº 1 do D.L. nº 555/99, de 16 de Dezembro que “a câmara municipal delibera sobre o pedido de informação prévia no prazo de 20 dias ou, no caso previsto no nº 2 do artigo 14º, no prazo de 30 dias contados a partir:
a) Da data da recepção do pedido ou dos elementos solicitados nos termos do nº 4 do artigo 11º, ou
b) Da data da recepção do último dos pareceres, autorizações ou aprovações emitidos pelas entidades exteriores ao município, quando tenha havido lugar a consultas; ou ainda
c) Do termo do prazo para a recepção dos pareceres, autorizações ou aprovações, sempre que alguma das entidades consultadas não se pronuncie até essa data.”, regime que afasta a tese sustentada pela recorrida nos autos.
Conforme refere Mário Esteves de Oliveira (2) “Por outro lado, o requisito da compatibilidade (da não-contradição) da cláusula acessória com a lei deve ser entendido amplamente, implicando a ilegalidade de qualquer cláusula que afecte (reduzindo-os ou ampliando-os) momentos ou elementos vinculados da conduta administrativa ou direitos ou posições jurídicas conferidas sem reservas a particulares.
Assim, um acto ou uma competência vinculada no seu quando (ou de pressupostos vinculados) não pode ser sujeito a condição ou termo suspensivos; um acto que não pode ser revogado (vinculado no seu quid), não pode ser sujeito a termo ou condição resolutivos; um acto de natureza gratuita (ou legalmente tabelado) não pode ser onerado modalmente com (mais) contrapartidas do administrado à Administração.” (…)
No caso em apreço, o acto em apreço é (era) vinculado no seu quando – a câmara municipal apenas podia deliberar sobre o pedido de informação prévia após a recepção do último dos pareceres ou findo o prazo para a recepção dos mesmos - pelo que, entender o despacho proferido pelo Presidente da Câmara Municipal de Cascais em 5 de Abril de 2004, como sendo um acto favorável à informação prévia sujeito a condição suspensiva, constituiria violação do regime legal vigente à data da prática do mesmo, devendo, ao invés, entender-se tal despacho como acto preparatório e que, do ponto de vista do procedimento do pedido de informação prévia, visou estabilizar o mesmo, no que concerne às questões cuja competência competia aos serviços da Câmara Municipal de Cascais apreciar, sem que, contudo, tal despacho tenha o sentido ou deva ser interpretado nos termos sufragados na decisão recorrida.
Assim, não sendo o despacho datado de 5 de Abril de 2004 um acto favorável à informação prévia sujeito a condição suspensiva, o pedido de licenciamento apresentado pela recorrida carecia de prévia aprovação da Administração Central, dado não ser aplicável a norma transitória consagrada no artigo 34º nº 2 da Lei nº 12/2004, de 30 de Março, não violando a deliberação da Câmara Municipal de Cascais de 9 de Janeiro de 2007, que indeferiu o recurso hierárquico interposto pela recorrida do despacho proferido pelo Vice Presidente da Câmara Municipal em 28 de Julho de 2006 – cfr. itens CC) e DD) da matéria de facto assente – a alínea b) do nº 1 do artº 140 do CPA – dado o recurso hierárquico interposto pela recorrida, visando o despacho proferido em 28 de Julho de 2006 pelo Vice-Presidente da Câmara Municipal de Cascais, terminar pedindo a revogação do acto – cfr. item EE) dos factos apurados pelo que o deferimento do recurso em apreço apenas teria como efeito – como sintetiza o recorrente na conclusão Q) das alegações de recurso – “…a eliminação da ordem jurídica do acto de indeferimento posto em crise, sem que daí resultasse um acto positivo de licenciamento da dita operação urbanística ou a aprovação dos respectivos projectos de arquitectura e especialidades”, pelo que a deliberação visada nos autos não revogou, em violação da alínea b) do nº 1 do artigo 140º do CPA qualquer acto – tácito – constitutivo de direitos, procedendo, também nesta medida, o presente recurso.
IV) Decisão
Assim, face ao exposto, acordam em conferência os juízes da secção de contencioso administrativo do TCA Sul, em julgar procedente o recurso, revogando a decisão recorrida.
Custas pela recorrida, em ambas as instâncias.
Lisboa, 12 de Novembro de 2015
Nuno Coutinho
Carlos Araújo
Rui Belfo Pereira
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(1) Com as alterações, à data de 5 de Abril de 2004, introduzidas pelo D.L. nº 177/2001, de 4 de Junho.
(2) Autor referido, Pedro Costa Gonçalves e João Pacheco de Amorim in “Código do Procedimento Administrativo Comentado”, pág. 572 – 2ª edição.
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