| Decisão Texto Integral: | Acordam na 1.ª Secção do Tribunal Central Administrativo Sul
I - RELATÓRIO
E........... intentou no Tribunal Administrativo de Círculo (TAC) de Lisboa acção administrativa especial contra a Universidade de Lisboa (UL), impugnado o acto proferido pelo Vice-Reitor da (UL), datado de 06/04/2006, através do qual foi denunciado o contrato de Professora Auxiliar, que vinculava a A. à Faculdade de Letras da Universidade de Lisboa (FLUL).
Por Acórdão do TAC de Lisboa, foi a presente acção julgada improcedente.
Em alegações são formuladas pelo Recorrente, as seguintes conclusões:”1. A Recorrente, intentou a presente Acção Administrativa Especial de Impugnação do Acto administrativo do Vice-Reitor da Universidade de Lisboa, de 06.04.2006, pelo qual foi denunciado o contrato que a vinculava, enquanto Professora Auxiliar, à Faculdade de Letras da Universidade de Lisboa.
2. Findos os articulados, o Tribunal Administrativo de Círculo de Lisboa proferiu Sentença nos presentes, pela qual julgou improcedente a Acção.
3. Não se conformando com a decisão daquele Douto Tribunal, vem a Autora apresentar o presente Recurso.
4. O Despacho impugnado, pelo qual o Vice-Reitor da Universidade de Lisboa, “considerando o teor das actas das reuniões do Conselho Científico da Faculdade de Letras da Universidade de Lisboa de8e15 de Março de 2006”, decidiu “Concordo. Autorizo a denúncia do contrato, é nulo por manifesta violação de lei.
5. Porém, a votação realizada na reunião do Conselho Cientifico de 08.03.2003 e aprovada na reunião de 15.03.2003, a qual originou a “Proposta” de renúncia feita ao Reitor da Universidade e, consequentemente, a decisão final de renúncia, é nula por manifesta violação do Artigo 23.° do CPA.
6. O Artigo 23.° do CPA dispõe expressamente que: “No silêncio da lei, é proibida a abstenção a todos os membros dos órgãos colegiais que estejam presentes à reunião e não se encontrem impedidos de intervir”.
7. No caso sub judice, verificou-se que 15 dos 126 votantes que estavam presentes no início da reunião de 08.03.2012 e que participaram na 1.a votação e na decisão da respectiva anulação, “deixaram de estar presentes” no momento da 2.a votação, realizada “de imediato.
8. Ainda que a reunião do Conselho Científico de 08.03.2006 se tenha iniciado com 126 presenças — cfr. assinaturas constantes da lista de presenças —, na 2.a votação houve apenas 111 votos, sendo que 15 dos votantes que assinaram como estando presentes no início da reunião, surgem depois com as suas assinaturas “traçadas/riscadas”, tendo sido aposto, à frente do seu nome e assinatura, a indicação da palavra “FALTA”.
9. A “ausência súbita” daqueles votantes, verificada na 2.a votação de 08.03.2006, configura uma verdadeira abstenção, proibida por lei.
10. Ao contrário do que foi decidido pelo Tribunal a quo, não existindo qualquer justificação para a “ausência súbita” daqueles votantes ou qualquer contabilização das abstenções verificadas, aquela 2.a votação do Conselho Científico é necessariamente nula por violação de lei.
11. Ao contrário do que foi decidido pelo Tribunal a quo, a votação do Conselho Científico sub iudice estava sujeita ao supra citado Artigo 23.° do CPA.
12. O Conselho Científico da Faculdade de Letras da Universidade de Lisboa, ao contrário do que foi decidido pelo Tribunal a quo, não é meramente “um órgão de gestão”.
13. Aquele Conselho Científico é um órgão que acumula competências deliberativas e competências consultivas, assumindo estas últimas um papel de destaque.
14. Tais competências mistas do Conselho Científico resultam expressamente do Artigo 50.° dos Estatutos da Faculdade de Letras, onde são elencadas todas as competências daquele órgão (cfr. Despacho n.° 10 139-A/2003, DR n.° 117, II Série, Suplemento, 21.05.2003).
15. Este Conselho Científico, na situação sub judice, actuou no âmbito das suas funções meramente consultivas.
16. De facto, ao votar sobre a situação contratual da Recorrente, o Conselho Científico da Faculdade de Letras actuou no âmbito das suas competências consultivas, consagradas na Alina r) do Artigo 50.° que aqui se transcreve: “r) Propor a contratação de outros docentes e investigadores, bem como a renovação ou rescisão dos respectivos contratos”.
17. O Conselho Científico não proferiu uma resolução definitiva nesta matéria, emitindo antes uma “Proposta” ou um “Parecer” destinado ao Reitor da Universidade de Lisboa.
18. Pelo que, ao contrário do entendimento do Tribunal, a votação sub judice está necessariamente sujeita à proibição definida pelo Artigo 23.° do CPA.
19. Com efeito: “Pela redacção do preceito no Decreto-Lei n.° 6/96 [artigo 23.° do CPA], dir-se- ia que a proibição da abstenção é restrita aos membros dos órgãos consultivos, enquanto que, na respectiva Lei de autorização legislativa (a Lei n.° 34/95, de 18. VIII) a proibição estava reportada às funções consultivas, sugerindo que aos membros dos órgãos deliberativos, quando chamados a dar ‘pareceres’ também está vedada a abstenção.
Parece-nos preferível a solução dessa lei e interpreta-se o preceito do Decreto- Lei n.° 6/96 em conformidade com ela, não apenas por ser uma sua interpretação convalidante, mas também por a ratio da proibição alcançar manifestamente os dois casos”. — in Código do Procedimento Administrativo Anotado, Mário Esteves de Oliveira, Pedro Costa Gonçalves e J. Pacheco de Amorim, Almedina, 2.a edição, Junho/2010, pag 172.
20. Assim se conclui que, ao contrário do que decidiu o Tribunal a quo, a votação do Conselho Científico da F.L. da U.L. sobre a situação contratual da aqui Recorrente estava vinculada ao Artigo 23.° do CPA, tendo esta norma sido manifestamente violada por aquele órgão.
21. E aquela norma define uma efectiva proibição, a qual não pode ser contornada nos termos defendidos pelo Tribunal a quo, defraudando o elemento teleológico da lei.
22. A fraude à lei é proibida porque ilegal e a sua permissão e condescendência com a mesma, perverte o próprio estado de direito.
23. Com efeito, o Tribunal a quo na Sentença recorrida decidiu (erradamente, salvo o devido respeito) que: “(...) mesmo que se tratasse de um órgão consultivo e valesse a regra da proibição de abstenção prevista no artigo 23. ° do CPA, considera-se, tal como a doutrina citada pela R. que se trata de ‘uma proibição de abstenção e não de uma proibição de se ausentar da reunião. E, portanto, um membro de um órgão consultivo, que não pretenda manifestar-se num dos sentidos possíveis de votação, poderá ausentar-se no momento em que se procede à votação”.
24. Assim, propugna o Tribunal a quo que os votantes daquele órgão, caso não pretendam exercer o seu direito de voto, devem ausentar-se da reunião.
25. O que o Tribunal faz ali é uma verdadeira demonstração de como pode ser defraudada a lei, consagrando um direito à à ilegalidade.
26. Todos os presentes nas reuniões do Conselho Científico têm que exercer o seu voto nos termos do Artigo 23.° do CPA, ou seja, têm que votar num dos sentidos possíveis, não podendo limitar-se a “sair da sala’ sempre que, por algum motivo, pretendam abster-se de votar uma qualquer matéria.
27. Ainda que o votante tenha o direito se ausentar da sala de reunião — não está efectivamente “preso” dentro da sala —, a ausência com o propósito de se abster de votar configura abuso de direito, proibido pelo art. 334.° do CC.
28. Com efeito, tal comportamento, configura uma verdadeira abstenção e, como tal, é ilegal porque contrário ao Artigo 23.° do CPA.
29. Assim: “A lei parece, na verdade, querer apenas evitar a assunção de uma posição de abstenção, referindo a obrigatoriedade de voto ao titulares que ‘estejam presentes na reunião’. Esta referência, a ter alguma utilidade, significaria que o legislador se quis referir à existência da obrigação de voto, se o titular estiver presente no momento da votação.
Sob pena, porém, de se permitir a institucionalização de uma verdadeira situação de ‘fraude à lei’, parece preferível arreigarmo-nos aos interesses e fins que ela pretendeu satisfazer, para considerar ilícita tal conduta (...)” — negritos nossos. — in Código do Procedimento Administrativo Anotado, Mário Esteves de Oliveira, Pedro Costa Gonçalves e J. Pacheco de Amorim, Almedina, 2.a edição, Junho/2010, pag.m.
30. A “fraude à lei" defendida pela Ré e corroborada pelo Tribunal a quo, é necessariamente proibida.
31. No mesmo sentido: “Em teoria, seria possível admitir que, nos órgãos consultivos, o membro que se quisesse abster de votar pudesse ausentar-se da reunião no momento da votação, uma vez que,
nos termos da lei, os membros do órgão consultivo que estejam presentes no momento da votação estão impedidos de se absterem
No entanto, esta seria sempre uma forma ilícita de contornar uma proibição legal, para além de poder criar problemas na verificação do quórum de deliberação. Por isso, este entendimento deve ser recusado. A saída do membro do órgão no momento da votação deve ser considerada ilícita, salvo justificação fundada, devendo ser-lhe marcada falta de comparência pelo presidente do órgão ”. — in Código de Procedimento Administrativo anotado e comentado, António Francisco de Sousa, Quid Juris, 2009, pag. 106.
32. Atento o que ficou exposto, não poderá ser aceite que, contornando a norma que proíbe expressamente a abstenção, os votantes do Conselho Científico da F.L. da U.L. possam ausentar-se da reunião no momento da votação, abstendo-se assim de votar.
33. “A possibilidade de abstenção dos membros dos órgãos deliberativos e executivos constitui, em certa medida, uma forma de permitir o não exercício dos poderes (e das competências), indo contra o exercício activo da função com assumpção de responsabilidades. A abstenção é uma forma de fuga ao compromisso, de querer não estar contra ninguém e estar com todos ao mesmo tempo”.
— in Código de Procedimento Administrativo anotado e comentado, António Francisco de Sousa, Quid Juris, 2009, pag. 106.
34. Face a tudo o que ficou exposto, cumpre concluir que a votação do Conselho Científico da F.L. da U.L. de 08.03.2003, na qual se verificou uma verdadeira abstenção por parte de 15 votantes, violou manifestamente o Artigo 23.° do CPA.
35. Assim se conclui que a 2.a votação do Conselho Científico sobre a situação contratual da Recorrente - votação de 08.03.2003, aprovada em 15.03.2003 - é nula, por manifesta violação de lei.
36. Uma vez que, na sequência do resultado da votação nula, o Conselho Científico apresentou uma “Proposta” de denúncia do contrato da Recorrente.
37. E que, o Vice-Reitor da Universidade de Lisboa, considerando aquela “Proposta” do Conselho Científico e concordando com a mesma, decidiu pela efectiva denúncia daquele contrato,
38. Este Acto administrativo do Vice-reitor padece necessariamente de nulidade, por violação de lei, dado que a invalidade do acto que lhe antecede inquina todos os actos subsequentes.
39. O Acto administrativo impugnado é nulo, devendo o mesmo ser prontamente revogado.
40. Em consequência, deverá julgar-se como renovado, sucessivamente, desde aquela data de 2008, da não renovação ilícita do mesmo, e em consequência decidir-se ainda válido, o contrato de trabalho celebrado entre a Faculdade e a A. Apelante, porque não denunciado validamente, nos termos expostos.“
O Recorrido nas contra-alegações formulou as seguintes conclusões: “A) O Conselho Científico da Faculdade de Letras da Universidade de Lisboa, contrariamente ao que a A. afirma, não configura um órgão consultivo, é, outrossim, um órgão de gestão, conforme, expressamente, decorre do artigo 279 dos respectivos estatutos, publicados no D.R. II9 série, n9117 (supl.) de 21 de Maio de 2003, com as alterações introduzidas pela rectificação publicada no D.R. Ilª série n°196, de 26 de Agosto de 2003.
B) Das suas competências previstas no correspondente artº 51° ressaltam efectivos poderes deliberativos.
C) O Conselho Científico da Faculdade de Letras, efectivamente, deliberou, na 2ª votação da reunião de 8.03.2012, por maioria absoluta, a proposta ao Reitor de denúncia do contrato da A.
D) O Parecer do Conselho Consultivo da Procuradoria Geral da República publicado no D.R. II- série, nº 88, de 13 de Abril de 2000, ao referir-se ao nº 2 do artigo 25º do ECDU refere que aquele preceito parece claro no sentido de atribuir ao conselho científico mais relevância do que a de uma mera proposta que a entidade competente para a nomeação poderia, discricionariamente, aceitar ou recusar.
E) O Acórdão do S.T.A., de 10 de Março de 1994, chega a entender que aquela deliberação se identifica com a própria nomeação.
F) Aliás, é a norma legal do nº 2 do artigo 25º do ECDU que, expressamente, qualifica o acto do conselho científico, em causa, como uma deliberação, facto que afasta, definitivamente, a hipótese de se tratar de um órgão consultivo.
G) A maioria absoluta de votos dos membros presentes no Plenário do Conselho Científico foi atingida na 2ª deliberação da reunião de 8/3/2006.
H) O abandono da sala por qualquer dos membros nunca poderá confundir-se com a abstenção.
I) Como órgão de gestão deliberativo, ao Conselho Científico da Faculdade de Letras da Universidade de Lisboa não se poderá aplicar a regra do artigo 23º do C.P.A., e sendo assim as abstenções devem ser contabilizadas.
J) Por todo o exposto, o acto administrativo aqui contenciosamente impugnado encontra-se perfeito, não padecendo de vícios da tipologia do direito administrativo, nem, especificamente, do da violação do artigo 23- do CPA, conforme se encontra sobejamente demonstrado.”
O DMMP não apresentou pronúncia.
II – FUNDAMENTAÇÃO
II.1 – OS FACTOS
Na 1.ª instância foram fixados os seguintes factos, que se mantém:
A. A A. foi provida por contrato administrativo para o exercício de funções de Professora Auxiliar além do quadro, com efeitos reportados a 23/02/1994 (publicado no DR. II Série, ne 102 de 3 de Maio de 1994 (Cfr. documento n.e 4 junto com a petição inicial);
B. Tal contrato foi celebrado ao abrigo do n.° 2 do artigo 11º, n.Qldo artigo 25.°, n.° 1, 2, 3 do artigo 34.° do ECDU a que se refere o artigo 7° da Lei 19/80 de 16 de Julho (Cfr. documento n.fi 5 junto com a petição inicial).
C. Por despacho do Reitor da Universidade de Lisboa, de 30/06/1999, notificado a 12/07/99, foi considerado tacitamente renovado o contrato que a A. celebrou com a Faculdade de Letras em 23/02/1994, como professora auxiliar, com início em 23/02/99 (Cfr. documento n.e 6 junto com a petição inicial).
D. O prazo de duração do contrato, resultante desta última renovação, foi entretanto alterado, pelas razões expostas no ofício 53-22, datado de 2003-04-23, proferido pela então Presidente do Conselho Directivo, tendo o fim de funções sido alterado para 25 de Maio de 2006 (idem):
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E. A A. apresentou Relatório de Actividades Pedagógicas e Científicas, para obtenção da nomeação definitiva como Professora Auxiliar do 3o Grupo A (Estudos Anglistícos) da Faculdade de Letras da Universidade de Lisboa (cfr. documento n.e 7 junto com a petição inicial);
F. Os Professores Catedráticos Doutora M........... e Doutor J..........., nomeados para o efeito, nos termos do Art.20.° n.2 do ECDU emitiram Parecer desfavorável sobre o relatório apresentado pela A. e do qual se destaca o seguinte (Cfr. documento n.e 8 junto com a petição inicial):-
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G. Na reunião do Conselho Científico de 8 de Março constava do Ponto um da ordem de trabalhos a "apreciação dos pareceres para provimento no cargo de nomeação definitiva de Professor Auxiliar de E...........", ora A., mais constando da respectiva acta, designadamente, o seguinte (cfr. documento n.º 9 junto com a petição inicial):
«imagens no original»
N. Das assinaturas constantes da lista de presenças da sessão de 8 de Março pode-se constatar que 15 dos professores que assinaram como estando presentes no início da reunião, aparecem com as suas assinaturas "traçadas/riscadas", naquela acta e à frente do seu nome a indicação da palavra "FALTA". (Cfr. documento n.º 9, Anexo I junto com a petição inicial);
O. A A. foi notificada das deliberações identificadas nas alíneas que antecedem através do ofício n.fi 459, de 16.03.2006 e, bem assim, para se pronunciar sobre o sentido de decisão que delas decorria, nos termos do artigo 100.e do CPA (cfr. fls. do processo administrativo instrutor em apenso);
P. Em sede de audiência prévia, a A. pronunciou-se nos termos constantes de fls. do processo administrativo instrutor em apenso, cujo teor se dá por integralmente reproduzido, referindo designadamente quanto ao parecer indicado em F) o seguinte: 3. um dos pressupostos essenciais para a votação é, sem dúvida, o parecer sobre o relatório do docente.
No saco presente, tal parecer não respeita os requisitos vinculados do artigo 20.º do ECDU, pelo que o Conselho não ficou devidamente informado com vista a pronunciar-se sobre a questão em apreço.
Por outro lado, o parecer de uma página tem duas partes: a primeira correspondente ao ponto 1 é irrelevante para a matéria do 2.2 quinquénio de prestação de serviço docente. Aqui, a narração reporta-se exclusivamente ao sucedido no primeiro quinquénio. O que se passou nessa ocasião não deve nem pode influenciar o actual juízo a elaborar.
A referência ao passado tem um efeito, desde logo, condicionador e redutor da imparcialidade no juízo.
4. Mas, no que toca à matéria sob análise, o n.º 2 do parecer, nas suas 12 linhas, contém omissões que comprometem a sua validade legal e factual. (...)»
Q. De parecer n.º 4/2006, da assessoria jurídica, que se pronunciou sobre a exposição da A. identificada na alínea que antecede, consta o seguinte (cfr. fls. do processo administrativo instrutor em apenso):
«f) (...) o parecer em questão expõe claramente, no ponto 2. a actividade desenvolvida pela docente no âmbito pedagógico, conforme relatório da mesma e a actividade científica que deveria ter sido desenvolvida durante o período em análise e não ocorreu, não tendo a docente produzido nenhuma publicação, orientado qualquer dissertação ou participado em qualquer projecto de investigação.»
R. Foi realizada reunião do Plenário do Conselho Científico da Faculdade de Letras, de 05/04/2006, que teve por objecto, em harmonia com as disposições conjugadas dos artigos 20º, 21º e 25º do ECDU, a leitura e apreciação dos pareceres e votação da nomeação definitiva de professores auxiliares, em que se incluía a A (cfr. fls. do processo administrativo instructor em apenso);
S. Da acta da reunião do Plenário do Conselho Científico, em que intervém a Prof.â Catedrática M..........., com assento naquele órgão colegial e uma das subscritoras do Parecer, poderá ler-se o seguinte (idem):
" O parecer corresponde ao exigido, o relatório apresentado pela Professora Auxiliar E........... é pobre em relação às suas actividades enquanto docente e resume-se ao que a Professora em questão realizou ou não realizou, durante o último quinquénio "(...). o parecer apenas aprecia o segundo quinquénio, não sofrendo influência do ponto um, conforme pretende a exposição da candidata”
T. Por ofício da Faculdade de Letras da Universidade de Lisboa, foi a A. informada do seguinte (cfr. documentos n.e 1 e 2 juntos com a petição inicial):
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U. O despacho identificado na alínea que antecede foi publicado em Diário da República, II.a Série, de 27 de Abril de 2006, sob o número 9424/2006 (extracto), Faculdade de Letras, nos seguintes termos:«imagem no original»
V. O acto identificado na alínea que antecede, é o acto impugnado nos presentes autos.
II.2 - O DIREITO
As questões a decidir neste recurso são:
- aferir do erro decisório e da violação do art.º 23.º do Código de Procedimento Administrativo (CPA), porque o despacho impugnado, do Vice-Reitor da UL, de 06/04/2006, através do qual foi denunciado o contrato de Professora Auxiliar, que vinculava a A. à FLUL, alicerça-se e remete para a deliberação do Conselho Científico (CC) da FDUL, votada na reunião de 08/03/2006 e aprovada na reunião de 15/03/2006, que se iniciou com 126 presentes, que participaram na 1.ª votação, mas que, subitamente e sem outra explicação, passou a ter menos 15 votantes na 2.ª votação, o que devia ser entendido como uma abstenção não permitida por lei, pois o CC da FLUL actuou no âmbito das competências consultivas, consagradas no art.º 50.º, al. r), dos Estatutos da FLUL, emitindo uma proposta ou parecer e não uma resolução definitiva sobre a situação jus-laboral da Recorrente.
O objecto do recurso delimita-se pelas respectivas conclusões, sem prejuízo das questões que o Tribunal possa conhecer oficiosamente – cf. art.ºs 635.º, n.º 4 e 639.º, n.º 1, do Código de Processo Civil (CPC).
A Recorrente delimita o recurso à apreciação da supra indicada invalidade, aceitando o julgamento que foi feito das restantes invalidades que invocava na PI, que foram julgadas não verificadas pelo Tribunal ad quo.
Assim, há apenas que apreciar em recurso da invocação relativa à nulidade do despacho do Vice-Reitor da UL, de 06/04/2006, que denunciou o contrato de Professora Auxiliar, por invalidade consequente, por se alicerçar numa deliberação do CC que é nula.
Conforme resulta dos factos provados, a indicada deliberação do CC foi sujeita a 3 votações. A primeira foi considerada inválida pela unanimidade dos presentes, por haver discrepância no número de votantes. Fez-se uma segunda votação, que foi igualmente considerada não válida por unanimidade dos presentes, por se entender, no momento, que os resultados não expressavam a maioria absoluta dos votos dos membros presentes na reunião e haver dúvidas jurídicas da respectiva validade. Fez-se, depois, uma 3.ª votação. Após, adiou-se a adopção da deliberação do CC para 15/03/2006. Na reunião de 15/03/2006, foi referida a apreciação da Assessoria Jurídica da Faculdade relativamente à interpretação legal da maioria exigida nas votações do CC, foi considerada válida a 2.ª votação que foi feita na reunião de 08/03/2006 e foi anulada a 3.ª votação. Foi aprovada a deliberação do CC tomada por aquela 2.ª votação.
Conforme factos provados, no momento desta 2.ª votação estavam presentes na sala 111 membros do CC, que votaram a deliberação. Houve 46 votos favoráveis à nomeação definitiva da A. e Recorrente, 56 votos desfavoráveis, 9 votos brancos e 0 votos nulos.
Conforme lista de presentes da reunião de 08/03/2006, assinaram a sua presença, no inicio da reunião, 126 professores, mas a assinatura de 15 deles aparece “traçada/riscada” e à frente dos seus nomes mencionou-se que estes professores estavam em “falta”.
Neste enquadramento factual, diz a Recorrente que a reunião do CC, de 08/03/2006, iniciou-se com 126 participantes, que votaram a 1.ª proposta e subitamente, sem outra explicação, essa reunião passou a ter menos 15 votantes, o que resulta expresso na 2.ª votação.
Considera a A. e Recorrente, que a não presença destes 15 membros na 2.ª votação deve ser entendida como uma abstenção não permitida por lei, pois o CC da FLUL actuou no âmbito das competências consultivas, consagradas no art.º 50.º, al. r), dos Estatutos da FLUL, emitindo uma proposta ou parecer e não uma resolução definitiva sobre a situação jus-laboral da Recorrente.
Diz a Recorrente, que os participantes da reunião do CC tinham necessariamente que decidir acerca da questão sujeita à deliberação num dado sentido, sem puderem abster-se e sem puderem ausentar-se da sala momentaneamente, abandonando-a, pois esta última circunstância equivale a uma fraude à lei.
Atendendo à factualidade apurada nos autos, não impugnada em recurso, a reunião do CC de 08/03/2006 iniciou-se – às 12h30, conforme a acta referida em G) - com 126 participantes, o número de membros que assinaram o seu nome na folha de presença.
Conforme a citada acta, referida em G), a reunião terminou às 15h15 e a 3.ª votação ocorreu às 14h15.
Na 1.ª votação consignou-se em acta estarem presentes na sala o mesmo número de membros que estavam no início da reunião – 126.
Porém, contabilizados os votos verificou-se haver uma “discrepância entre o número de votos expressos e o número de membros signatários da lista de presenças”, pelo que essa 1.ª deliberação foi anulada.
Fez-se uma 2.ª votação após ter sido “verificado o número de presentes na sala” e a mesa ter decidido “chamar individualmente” os presentes, da qual resultou estarem presentes na sala 111 membros.
Daí, ter-se riscado na lista de presença as assinaturas dos 15 membros que se ausentam da reunião após o seu início.
Neste enquadramento factual, presume-se pelas regras da experiência comum, constituindo presunção judicial, conforme art.ºs. 349.º e 351.º do Código Civil (CC), que às 12h30 apresentaram-se à reunião e assinaram a lista de presenças 126 membros do CC, mas, de seguida, ou pelo menos até ao momento anterior à 1.ª votação, 15 desses membros ausentaram-se da sala, não retomando à mesma para efectuar as votações seguintes. Esta presunção decorre da circunstância de na 1.ª votação ter-se verificado uma discrepância entre o número de presentes e de votos e na 2.ª votação ter-se certificado que estavam presentes apenas 111 membros, chamados individualmente. Assim, considerando que a reunião iniciou-se às 12h30, que a 3.ª votação ocorreu às 14h15 e que se desconhece a hora concreta da 1.ª votação, mas que nela já havia uma discrepância nos números, presume-se que a presença dos 15 membros que assinaram inicialmente a lista de presença, já não ocorria no momento da 1.ª votação.
Ou seja, presume-se pelas regras da experiência que 15 dos membros do CC, que assinaram a lista de presenças, ausentaram-se na reunião logo de seguida e antes de se proceder à 1.ª votação. Logicamente, também já não estariam presentes na 2.ª votação.
Assim, a discussão trazida à lide pela A. e Recorrente, relativa à “abstenção” destes 15 membros claudica necessariamente, pois, no caso, não ocorreu qualquer abstenção, mas, antes, esses 15 membros terão saído da reunião logo a seguir do seu início e antes de qualquer votação.
Nesta mesma lógica, não há que invocar uma fraude à lei por tais membros terem-se ausentado da sala no concreto momento que antecedeu da 2.ª votação e terem, logo de seguido, voltado à sala. Esta conclusão – assumida pela Recorrente - não corresponde aos factos provados e contraria as regras da experiência.
O que ocorre nos autos é ausência ou saída – definitiva - no decorrer da reunião do CC, de 15 dos membros que estavam presentes no seu início. Esses membros não estariam presentes na 1.ª votação e não estiveram presentes, comprovadamente, na 2.ª votação
Ou seja, não há aqui que invocar o art.º 23.º do CPA (na versão aprovada pelo Decreto-Lei n.º 442/91, de 15/11, aqui aplicável), porque os indicados 15 membros não se abstiveram, mas, pura e simplesmente, não estavam presentes na reunião no momento da 2.ª votação.
Ora, essa não presença equivale à sua falta à reunião, tal como ficou consignado na lista de presenças anexa à acta da reunião do CC de 08/03/2006 - cf. no sentido da saída de uma reunião de um órgão colegial corresponder a uma falta, OLIVEIRA, Mário Esteves; GONÇALVES, Pedro Costa; AMORIM, João Pacheco - Código do Procedimento Administrativo. Comentado. 2.ª ed. Coimbra: Almedina, 2007, pp. 171-173.
Mas se indique, que nos termos dos art.ºs 27.º, al. c) e 49.º, dos Estatutos da Faculdade de Letras da Universidade de Lisboa, aprovados em 07/05/2003 e publicados no DR n.º 117, II Série, 21/05/2003, o CC da FLUL é um órgão colegial composto por todos os doutores da FLUL e é um órgão “de gestão”, com diversas competências, deliberativas e consultivas, tal como decorre do art.º 50.º, daqueles Estatutos.
Nos termos do indicado art.º 50.º, als. q), e r), o CC tem competências para “propor a nomeação definitiva de professores catedráticos, associados e auxiliares e o provimento definitivo de investigadores não docentes” e para “propor a contratação de outros docentes e investigadores, bem como a renovação ou rescisão dos respectivos contratos”, isto é, tem competências de gestão nesta matéria, pois faz propostas de decisão – e não meros pareceres - que devem necessariamente ser ponderadas pelo órgão decisor com competências para a nomeação ou contratação – cf. art.ºs. 20.º e 25.º do ECDU.
Tal como resulta do texto da lei, na matéria em apreço, o CC elabora uma proposta de decisão, com base no parecer anterior que é elaborado nos termos do art.º 20.º, n.º 4, als. a) a d), do ECDU, este emitido por dois professores da especialidade – cf. também o art.º 25.º do ECDU.
No mesmo sentido, os art.ºs 25.º, n.º 2 e 26.º, n.º 2, do ECDU estipulam que “a nomeação definitiva dos professores auxiliares efectua-se mediante deliberação do conselho científico….” e que “a prorrogação só pode ser autorizada mediante proposta fundamentada do conselho científico, baseada em relatório do professor responsável pela disciplina, grupo de disciplinas ou departamento respectivo, e desde que o assistente tenha em fase adiantada de realização o trabalho de investigação conducente à elaboração da dissertação de doutoramento.”
Portanto, a deliberação do CC que antecede a decisão do Reitor, no que se refere a estas matérias, já não é um mero parecer, mas configura uma verdadeira proposta de decisão, que apesar de não ser vinculativa, em princípio, não deve ser contrariada. Por seu turno, a ocorrer tal contrariedade, exigir-se-á a invocação de razões de relevo e uma especial fundamentação.
“Os pareceres são actos opinativos, são actos pelos quais um órgão da Administração emite o seu ponto de vista acerca de uma questão técnica ou jurídica. São, no fundo, opiniões. Aqui a Administração não resolve problemas, não toma decis6es, apenas emite opiniões.
(…) Os pareceres, enfim, são actos opinativos elaborados por peritos especializados em certos ramos do saber, ou por órgãos colegiais de natureza consultiva” - in, AMARAL, Diogo de Freitas do - Curso de Direito Administrativo. 2.a ed. Coimbra: Almedina, 2012, pp. 302-303.
Ora, no caso em análise, já não está em causa a mera emissão de uma opinião técnica sobre o relatório e a prestação da candidata à nomeação ou contratação, que apenas serve para a instrução do procedimento. Na verdade, essa opinião já consta do parecer antecedente, elaborado pelos dois professores da especialidade. Tal como decorre da tramitação do ECDU, a pronúncia do CC insere-se já num momento seguinte, que antecede a decisão final e visa orientar essa decisão num dado sentido. Propõe-se a decisão a tomar, formula-se um juízo conclusivo sobre o sentido da decisão com base nos elementos que se recolheram antecedentemente e designadamente com base no parecer anterior tomado pelos dois professores da especialidade. Enfim, aqui o CC delibera sobre o sentido da decisão a tomar, fazendo uma proposta de decisão. Esta proposta é algo mais que a emissão de uma opinião ou de um ponto de vista técnico. É a assunção de um sentido decisório, que se indica como o que se deve tomar. Se esta pronúncia não for seguida pelo órgão decisor, cumpre-lhe uma especial fundamentação. Trata-se, pois, de uma pronúncia com natureza deliberativa - ainda que não decisória - e não apenas consultiva.
Neste sentido veja-se o Parecer do Conselho Consultivo da PGR n.º P000031996, de 13/04/2000, in DR II Série, n.º 88, que apreciando o art.º 25.º, n.º 3, do Estatuto ECDU, aprovado pelo Decreto-Lei n.º 448/79, de 13/11, aqui aplicável, refere que a intervenção do CC tem eficácia “mais relevante, que a de mera proposta (de provimento definitivo)”.
Em suma, as competências do CC da FDUL que vem indicadas nas citadas als. q) e r) do art.º 50.º dos Estatutos da FDUL, não podem ser qualificadas como integrando competências meramente consultivas, pelo que não se aplicará, no caso, o preceituado no art.º 23.º do CPC, relativo à proibição de abstenção aos membros.
De referir, que não obstante o art.º 23.º do CPA (antigo, aqui aplicável), restringir esta proibição de abstenção aos “órgãos colegiais consultivos”, a doutrina já a entendia aplicável aos órgãos deliberativos quando no exercício de funções consultivas, precisão que foi incluída no art.º 30.º do novo CPA - cf. neste sentido OLIVEIRA, Mário Esteves; GONÇALVES, Pedro Costa; AMORIM, João Pacheco - Código do Procedimento, ob. cit., p. 171. Cf., também, já no âmbito do novo CPA, PAÇÃO, Jorge - Os órgãos colegiais no Novo Código do Procedimento Administrativo, in Comentários ao novo Código do Procedimento Administrativo. Coord. GOMES, Carla Amado; NEVES, Ana; SERRÃO, Tiago. 1.ª ed., Lisboa: AAFDL, 2015, p. 205.
Mas aquela mesma doutrina também entendia que tal como constava do texto do art.º 23.º do CPA, ocorria “prima facie (…) uma proibição de abstenção, não (…) uma proibição de se ausentar da reunião. E portanto, um membro de um órgão consultivo, que não pretendia manifestar-se num dos sentidos possíveis da votação, poderia ausentar-se no momento em que se procede à votação.
(…) … conduta – sancionável pelo presidente, salvo justificação séria, com a marcação de uma falta de presença ao respectivo membro” - in OLIVEIRA, Mário Esteves; GONÇALVES, Pedro Costa; AMORIM, João Pacheco - Código do Procedimento, ob. cit., pp. 171-172.
O que significa, que mesmo que se entendesse que a deliberação do CC foi tomada no âmbito de competências meramente consultivas, a ausência dos membros do CC no momento anterior a uma votação não podia ser entendida como uma abstenção, mas deveria ser sempre considerada como uma falta.
Portanto, independentemente da discussão da natureza da deliberação em causa, como tomada no âmbito de funções consultivas ou deliberativas do CC, no caso em apreço, a ausência dos 15 membros após o início da reunião do CC só releva para efeitos da equiparação de tal ausência a uma falta à dita reunião, que só tem influência no quórum deliberativo.
Isto é, aquela ausência não importa para a consideração do sentido da votação ou para a contagem dos respectivos votos, mas equivale a uma falta, que importa para a aferição do quórum deliberativo (e eventualmente para o quórum da reunião, que no caso, não importa).
Conforme o art.º 25.º, n.ºs 1 e 3, dos Estatutos da FLUL, as deliberações dos seus órgãos (colegiais) “só são válidas desde que esteja presente a maioria dos seus membros” e “são aprovadas por maioria absoluta de votos dos membros presentes à reunião, salvo nos casos em que, por disposição legal, estatutária ou regulamentar, se exija maioria qualificada ou seja suficiente maioria relativa.”
Logo, para a aferição do quórum deliberativo importa atentar no número legal dos membros do CC com direito a voto (e não o número de membros em efectividade de funções) – cf. neste sentido, OLIVEIRA, Mário Esteves; GONÇALVES, Pedro Costa; AMORIM, João Pacheco - Código do Procedimento, ob. cit., p. 168; MONCADA, Luiz S. Cabral de - Código do Procedimento Administrativo, anotado. 1.a ed. Coimbra: Coimbra Editora, 2015, p. 158; SERRÃO, Tiago - A colegialidade no Código do Procedimento Administrativo. In Organização Administrativa: Novos Actores, Novos Modelos. Coord. GOMES, Carla Amado; NEVES, Ana; SERRÃO, Tiago. 1.ª ed. Lisboa: AAFDL, 2018. p. 582.
Por conseguinte, como decorre da listagem dos “Professores doutorados de nomeação definitiva da FLUL”, anexa à acta de reunião do CC, de 08/03/2006, nessa data existia um total de 182 professores doutores.
Estavam presentes na reunião de 08/03/2006, na hora da 2.ª votação, 111 membros do CC.
Assim, estava presente na hora da 2.ª votação a maioria do número legal dos respectivos membros do CC, mantendo-se o quórum necessário à citada deliberação – cf. art.º 22.º, n.º 1, do CPA.
Quanto à deliberação do CC em questão, exigia-se tomada por maioria absoluta de votos dos membros presentes à reunião - cf. art.ºs 25.º, n.º 2, do ECDU e 25.º, n.º 3, dos Estatutos da FLUL, o que ocorreu no caso (pois estavam presentes 111 membros e a proposta de não nomeação foi aprovada por 56 votos, o número preciso para se poder considerar a existência de uma maioria (simples ou relativa).
Em suma, o presente recurso claudica, havendo de manter a decisão recorrida.
III- DISPOSITIVO
Pelo exposto, acordam:
- em negar provimento ao recurso interposto, confirmando a decisão recorrida;
- custas pelo Recorrente (cf. art.ºs. 527.º n.ºs 1 e 2 do CPC, 7.º, n.º 2 e 12.º, n.º 2, do RCP e 189.º, n.º 2, do CPTA).
Lisboa, 29 de Outubro de 2020.
(Sofia David)
O relator consigna e atesta, que nos termos do disposto no art.º 15.º-A do Decreto-Lei n.º 10-A/2020, de 13/03, aditado pelo art.º 3.º do Decreto-Lei n.º 20/2020, de 1/05, têm voto de conformidade com o presente Acórdão os restantes integrantes da formação de julgamento, os Desembargadores Paula de Ferreirinha Loureiro, em substituição da 1.ª Adjunta, impedida e Pedro Nuno Figueiredo.
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