| Decisão Texto Integral: | Acordam na 1.ª Secção do Tribunal Central Administrativo Sul
I. RELATÓRIO
A..... instaurou providência cautelar de suspensão de eficácia de ato contra o Município de Pombal, visando o despacho proferido pelo Presidente da Câmara Municipal em 13/03/2020, no qual se determinou a instauração de procedimento disciplinar ao autor e nomeado instrutor do processo.
Citada, a entidade demandada apresentou contestação, com defesa por exceção, invocando a inimpugnabilidade do ato, e por impugnação, pugnando pela improcedência do pedido cautelar.
O TAF de Leiria decidiu antecipar, na ação cautelar, o juízo sobre a causa principal e, por sentença de 31/10/2020, julgou a ação improcedente e absolveu a entidade demandada do pedido.
Inconformado, o autor interpôs o presente recurso desta decisão, terminando as alegações com a formulação das conclusões que seguidamente se transcrevem:“1.º O Tribunal a quo deixou de se pronunciar e de analisar factos relevantes para a boa decisão da causa.2.º Nomeadamente as questões suscitadas no Articulado Superveniente apresentado a 09 de Setembro de 2020.3.º Impunha-se que tais factos tivessem sido apurados, apreciados e dados como provados pelo Tribunal a quo, sendo relevantes para aferir da suspeição suscitada (artigo 209.º, n.º1, alínea e) da LGTFP), bem como da nomeação de instrutor de outro órgão.4.º O Recorrente impugnou o despacho proferido pelo Presidente da Câmara Municipal de Pombal, datado de 13 de Março de 2020, ordenando a instauração de Procedimento Disciplinar e a nomeação de Instrutor.
Por Despacho proferido em 19 de Março de 2020, o Presidente da Câmara Municipal de Pombal, não aceitando os fundamentos invocados na dedução de suspeição, determinou a manutenção do Instrutor nomeado.5.º Destarte, quid iuris quanto à natureza deste despacho de 19 de Março de 2020?6.º Andou mal, salvo o devido respeito, o Tribunal a quo ao entender que esta decisão não era meramente confirmativa.7.º Não se concebendo que tal decisão de 19/03/2020 possa ser “confundida” como uma “adenda” ou um “aperfeiçoamento” do despacho de 13 de Março de 2020 e que juntos formem a decisão da Requerida, nem tão pouco que tenha autonomia na definição da situação do ora Recorrente.8.º O Tribunal a quo olvidou a natureza da reclamação apresentada a 16 de Março de 2020 e a sua tramitação.9.º Deste modo, não podemos deixar de atender, a contrario, à fundamentação do TCAN, no Acórdão de 21/04/2016 - "O requerimento recebido pelo réu a 02.02.2011 não é uma reclamação, não é um recurso hierárquico, mas um requerimento autónomo, com fundamentos factuais autónomos, que foi objecto de uma decisão autónoma, não constituindo esta um acto confirmativo do acto administrativo datado de 22.09.2011, porque acrescenta fundamentos factuais (os já referidos) e jurídicos (artigo 437º do Código Civil), aos constantes do primeiro acto administrativo. Não lhe é, por isso, aplicável o disposto no artigo 53º do Código de Processo nos Tribunais Administrativos (artigo 15º, nº 2, do Decreto-Lei nº 214-G/2015, de 2 de Outubro)."10.º Porém, neste caso, o Recorrente reclamou a 16/03/2010, nos termos do artigo 203.º da LGTFP do acto administrativo de 13/03/2020!11.º Não apresentou um requerimento autónomo!12.º Aplicando-se ao despacho do Sr. Presidente da Câmara o disposto no artigo 53.º do CPTA.13.º Porquanto, tal despacho, de 19/03/2020 é meramente confirmativo, “não tem eficácia externa própria, e nem possui, autonomamente, natureza de acto lesivo de direitos ou de interesses protegidos.” – Cfr. Acórdão do TCAN, de 08-03-2012.14.º Confirmando o acto de nomeação de instrutor e esgrimindo os seus argumentos para não dar provimento à reclamação do ora Recorrente.15.º Assim, sempre se dirá, que o acto administrativo de 13.03.2020 carece de fundamentação!16.º Recorrer ao despacho de 19/03/2020 para fundamentar o acto de nomeação do instrutor de 13/03/2020 – nulo por falta de fundamentação! – é, salvo melhor entendimento, violar o direito de defesa do Recorrente, esvaziar o artigo 203.º da LGTFP e os vícios dos actos administrativos, subvertendo o espírito do processo administrativo e do princípio do Estado de Direito!17.º O Tribunal a quo reconhece que “apenas em casos justificados pode ser nomeado um instrutor de um órgão diferente”.18.º Porém, e sem prescindir de tudo quanto se expôs no ponto anterior, o Tribunal a quo invoca o despacho de 19/03/2020 e dá como demonstrada a dita “justificação”.19.º Andou mal, salvo o devido respeito, não podendo colher o seu raciocínio.20.º Mesmo crendo que o Município de Pombal fundamentara a sua decisão a 19/03/2020 – o que não se concebe, mas aqui se pondera por mera hipótese académica – os argumentos invocados contrariam a lei!21.º Os critérios de nomeação não se coadunam com a disposição normativa.22.º Porquanto, “adequada formação jurídica” é factor de “desempate” no caso de existir mais do que um trabalhador a preencher os restantes requisitos.23.º Ou seja, “titular de cargo ou de carreira ou categoria de complexidade funcional superior à do trabalhador ou, quando impossível, com antiguidade superior no mesmo cargo ou em carreira ou categoria de complexidade funcional idêntica ou no exercício de funções públicas”.24.º Não é um requisito autónomo, nem pode ser entendido como de “justificação”, preenchendo o n.º2 do Artigo 208.º da LGTFP.25.º Mas mesmo que fosse – e não é! – no caso concreto não podia ser invocado como “justificação”, nem “desempate”.26.º O instrutor nomeado não tem formação jurídica, nem a alegada “falta de experiência na tramitação de processos disciplinares” é requisito de nomeação ou fator de exclusão ou seleção.27.º Sendo dado provimento ao presente recurso.”
A Recorrida apresentou contra-alegações, terminando as mesmas com a formulação das conclusões que seguidamente se transcrevem:
“1. A decisão proferida nestes autos respeita o artigo 209.º, da LGTFP;
2. Resulta da materialidade provada que em 2010 foi instaurado ao instrutor do presente processo disciplinar, A....., um procedimento para reposição de quantias (cfr. al. L), do probatório), no âmbito do qual o ora Autor teve intervenção.
3. Resulta provado que o Autor teve uma primeira intervenção no procedimento de reposição de quantias em 2011, mais de um ano após a instauração do procedimento e no âmbito da apreciação da audiência prévia exercida pelo visado (cfr. al. Q), do probatório).
4. O visado, em audiência prévia daquele procedimento de reposição disse que a correção dos valores foi por si levantada e não questionou os termos da informação ou da intenção do Município, tendo requerido apenas alternativas à forma de pagamento dos valores – al. P), do probatório.
5. O autor tem a sua primeira intervenção no procedimento na análise daquela audiência prévia e onde se limitou a reiterar os termos da informação anteriormente elaborada por outras funcionárias e a colocar à consideração superior a possibilidade de deferir o pagamento dos valores no prazo de 60 dias – al. Q), do probatório.
6. Após, o autor apenas interveio no procedimento de reposição de quantias na subscrição de dois ofícios e no envio de um e-mail dando conta da decisão proferida pelo Presidente da Câmara – al. W), EE) e GG), do probatório – e ainda na subscrição de uma informação onde recomendou a «fortemente a celebração de um acordo de pagamento desta dívida», atendendo a que a proposta apresentada pelo interessado «poderá evitar o conflito judicial, e que não valerá a pena avançar com a consequente penhora do salário» - al. II) do probatório.
7. Por fim, a última intervenção do autor no procedimento consistiu na elaboração de uma informação dirigida ao presidente da câmara sobre a possibilidade de serem deduzidas quantias aos emolumentos devidos no ano de 2009 (alternativa requerida pelo visado), onde não tomou posição e se limitou a expor ao Presidente da Câmara dois entendimentos jurídicos que foram defendidos por outras entidades administrativas e as suas respetivas possibilidades: uma a admitir a dedução, como requerido pelo visado e outra a indeferir a dedução – al. KK), do probatório.
8. A intervenção do autor no procedimento limitou-se ao descrito e, da sua análise, retira-se não subsistir uma causa objetiva demonstrativa de inimizade grave do instrutor para com o ora autor.
9. Não foi o aqui Autor que espoletar o processo que culminou com a restituição das quantias devidas pelo Dr. A....., através da sua informação de 15 de dezembro de 2011 (informação essa que o Autor intitula de “parecer”), já que o processo foi iniciado muito antes e acompanhado pela Dr.ª I..... enquanto esta exerceu as suas funções na divisão de recursos humanos, tendo sido supervisionado pelos vereadores titulares do pelouro dos recursos humanos, inicialmente, o Dr. P....., posteriormente o Dr. M......
10. A prova inequívoca que o Dr. A..... é absolutamente isento e acima de quaisquer suspeitas, é o facto de ter requerido que a Dr.ª I....., ou seja, a técnica superior que iniciou o procedimento de restituição das quantias por este devidas, fosse nomeada sua secretária para o processo disciplinar instaurado contra o Dr. M......
11. Da análise do processo não se conclui que o Autor tenha tido sequer uma atitude proativa no recebimento das quantias por parte do Dr. A...... Diga-se em abono da verdade, que o Autor, quer pelo tempo que demorou na tramitação do processo - 10 meses para analisar o requerimento de audiência prévia apresentado pelo Dr. A..... -, quer pelo teor das informações que elaborou, sempre favoráveis aos pagamentos em prestações que foram sendo propostos, em nada prejudicou o Dr. A......
12. Da análise da informação/parecer técnico interno do Autor verifica-se que esta não é contrária aos interesses do Dr. A....., aliás, vai de encontro à pretensão que este manifestou em sede de audiência prévia, no sentido de ser aceite um pagamento em prestações, daí que consta da mesma que “não vê inconveniente em deferir o pedido do interessado em conceder o prazo de 60 dias, após notificação da decisão, para proceder ao respetivo pagamento.”
13. Por outro lado, em todas as comunicações dirigidas pelo Dr. M....., na qualidade de diretor de departamento de recursos humanos, ao Dr. A....., aquele inicia sempre as mesmas com a expressão “em conformidade com o despacho do Senhor Presidente”, o que revela claramente a sua intenção de demonstrar que a decisão não era sua, mas sim do “Senhor Presidente”, o que é verdade.
14. Em momento algum se infere, da análise do processo administrativo, alguma inimizade entre o Autor e o Dr. A......
15. À luz do senso comum, do homem médio, é evidente que a haver alguma inimizade provocada por este processo, a mesma seria entre o Dr. A..... e os Presidentes de Câmara que tiveram intervenção no mesmo, primeiro o Eng.º N....., depois o Dr. D....., tendo sido este último que, em reunião, acordou com visado o pagamento da dívida em prestações.
16. Quando a lei refere a inimizade como fundamento de suspeição não se basta com qualquer inimizade, exigindo uma “inimizade grave”. Sendo que os factos alegados pelo Autor não permitem concluir que existe inimizade com o Dr. A..... e, muito menos, que esta seja grave. O que se verifica é que o Autor se limitou a exercer as suas funções, dirigindo comunicações ao Dr. A..... de acordo com as instruções do Presidente da Câmara.
17. O DrA..... nunca foi interpelado pelo Autor para o que quer que seja relativamente ao processo em causa ou qualquer outro.
18. Relativamente à segunda questão suscitada pelo Autor - nomeação de um instrutor de outro órgão, sem formação jurídica e falta de fundamentação - mais uma vez, não lhe assiste razão, mostrando-se cumprido o disposto no artigo 208.º, n.º 1, da LGTFP.
19. O ato de nomeação de instrutor fundamenta-se não apenas na falta de formação jurídica dos directores em funções, mas ainda na sua falta de experiência na tramitação em processos disciplinares e denota essa circunstância como estrutural para a nomeação de um instrutor externo.
20. A decisão não assentou apenas na falta de formação jurídica dos diretores com aptidão para a função, mas também na sua falta de experiência na tramitação em processos disciplinares, o que não foi impugnado pelo autor.
21. Resulta e provado nos autos, que no município de Pombal existem dois trabalhadores em função/cargo de complexidade idêntica à do autor mas que, não tendo formação jurídica, nem experiência na tramitação de processos disciplinares, foram preteridos em função de um instrutor externo, com «vasta experiência em tramitação de processos disciplinares» - al. D), pontos 2, 12 e 18, do probatório.
22. A motivação do Réu para a nomeação de instrutor - falta de formação jurídica e a falta de experiência na tramitação em processos disciplinares - motivou a escolha de um instrutor externo. Sendo que esta motivação mostra-se expressa, clara, fundada e objetivamente adequada à escolha de um instrutor externo e, como tal, não está afastada do disposto no artigo 208.º, n.º 2, da LGTFP.
23. A norma contida no artigo 208.º, n.º 2, permite afastar a aplicação da globalidade das situações referidas no n.º 1, desde que subsista um motivo preponderante, sendo que a falta de experiência na tramitação de processos disciplinares, aliada à falta de formação jurídica, é um motivo (em termos objetivos) bastante e atendível, atenta a complexidade circunstancial que daí decorrerá.
24. A falta de formação jurídica não é, de facto, um requisito preponderante da norma para, por si só, afastar da função um funcionário que preencha os restantes critérios, atenta a formulação em termos preferenciais («preferindo os que possuam adequada formação jurídica» - artigo 208.º, n.º 1, in fine), mas é aceitável que a sua conjugação com outra factualidade, como a falta de experiência na tramitação disciplinar procedimental, introduza uma complexidade acrescida que motive a nomeação de um outro instrutor, no caso, externo mas que tem essa experiência e é conhecedor da realidade interna do Município, advindo da circunstância de ter sido também ele funcionário.
25. O ato está fundamentado e, necessariamente se conclui pela improcedência da alegação do vício de falta de fundamentação, sem necessidade de outras indagações.”
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Perante as conclusões das alegações da recorrente, sem prejuízo do que seja de conhecimento oficioso, cumpre aferir:
- da omissão de pronúncia do Tribunal a quo sobre as questões suscitadas no articulado superveniente apresentado a 09/09/2020
- do erro de julgamento quanto à natureza do despacho de 19/03/2020 e falta de fundamentação do ato de 13/03/2020;
- do erro de julgamento quanto aos critérios de nomeação do instrutor.
Dispensados os vistos legais, atenta a natureza urgente do processo, cumpre apreciar e decidir.
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II. FUNDAMENTOS
II.1 DECISÃO DE FACTO
Na decisão recorrida foram considerados provados os seguintes factos:
“A) O autor exerce o cargo de director do departamento municipal de recursos humanos da câmara municipal de Pombal, que corresponde a um cargo de dirigente intermédio de 1.º grau (acordo; cfr. organograma junto a p. 8 do doc. 3 do req. inicial e incorporado no sitaf sob o registo n.º 005175697, de 21.05.2020);
B) Em 13.03.2020 foi proferido despacho pelo presidente da câmara municipal de Pombal que determinou a instauração de um processo disciplinar contra o autor e nomeou o instrutor, da seguinte forma:
«(…)
5. Consultada a plataforma Base: contratos públicos online, do IMPIC, posteriormente àquele pedido e em face da ausência de resposta, constatei a identificação de uma sociedade com denominação de T....., Lda. e NIF ....., como entidade adjudicatária de contratos de prestação de serviços a outros Municípios, nos quais se verifica que o representante legal daquela sociedade é „A....., outorgados, parte deles, em datas posteriores à cessação dos efeitos da anterior autorização para acumulação de funções, em violação daquele meu despacho de 28/03/2019, exarado na informação ....., e, pelo menos, um daqueles contratos foi celebrado em data coincidente com período de ausência por doença, do próprio, invocada neste Município, quando no texto do mesmo se faz referência à „presença simultânea‟ dos outorgantes;
6. E, consultado, também, o Portal da Justiça foi-me possível aceder à publicação online do ato de registo da constituição daquela sociedade por quotas, que data de 06/11/2017, em que o titular é „A.....‟, que assume a qualidade de sócio e gerente, contradizendo o que informou em 19/12/2019.
Considerando, ainda que,
7. Das alíneas a), c) e h), todas do artigo 186.°, da Lei do Trabalho em Funções Públicas, adiante LTFP, aprovada pela Lei n.° 35/2014, de 20 de junho, na sua atual redação, decorre que a sanção disciplinar de ‘suspensão’ é aplicável aos trabalhadores, nomeadamente, quando “Deem informação errada a superior hierárquico", “Exerçam funções em acumulação, sem autorização ou apesar de não autorizados ou, ainda, quando a autorização tenha sido concedida com base em informações ou elementos, por eles fornecidos, que se revelem falsos ou incompletos;" e “Prestem falsas declarações sobre justificação de faltas
8. O comportamento do Diretor de Departamento Municipal de Recursos Humanos, Dr. M....., conforme referido ao longo do presente despacho, é suscetível de configurar a prática de infração disciplinar subsumível na previsão dos preceitos citados no ponto anterior, por violação de deveres inerentes ao cargo que exerce, nomeadamente, de isenção, de imparcialidade, de zelo, de obediência e de lealdade, nos termos da conjugação do estabelecido, designadamente, nos artigos 73.° e 183.° da mencionada LTFP;
Determino, em face do que antecede e no uso da competência que me é conferida pelo disposto no n.° 1 do artigo 196.° da LTFP, a instauração de procedimento disciplinarão dirigente A....., Diretor do Departamento Municipal de Recursos Humanos, deste Município, nomeando para o efeito instrutor do processo, o Senhor Dr. A....., Diretor de Departamento Administrativo e Financeiro, do Município de Ansião, nos termos de habilitante autorização concedida pelo Senhor Presidente da Câmara Municipal de Ansião, comunicada a esta Autarquia em 13/03/2020, atenta a faculdade prevista no n.° 2 do artigo 208.° da LTFP, em razão de reconhecida impossibilidade de cumprimento da exigência estabelecida no n.° 1 do mesmo preceito legal, no âmbito destes Serviços Municipais e de entre os seus Dirigentes em exercício de funções.
Mais determino, ao abrigo do artigo 211° da LTFP, a suspensão preventiva do exercício de funções pelo Diretor de Departamento Municipal de Recursos Humanos, Dr. M....., sem perda de remuneração base, até decisão do procedimento, mas por prazo não superior a 90 dias, por considerar a sua presença inconveniente para o serviço, tendo em conta os factos em causa, o cargo que exerce e o facto de se recear que a sua presença possa perturbar a instrução e, consequentemente, o apuramento da verdade, devendo aquela suspensão operar à data da notificação do teor do presente despacho.
(…)»
(cfr. despacho junto com a petição e incorporado no sitaf sob o registo n.º 005175696, de 21.05.2020);
C) Em 16.03.2020, o autor apresentou um requerimento através do qual arguiu a nulidade da nomeação do instrutor, por falta de fundamentação, e subsidiariamente a dedução da suspeição do instrutor por inimizade grave (cfr. requerimento junto com a petição como doc. 2 e incorporado no sitaf sob o registo n.º 005175695, de 21.05.2020);
D) Em 19.03.2020 o presidente da câmara municipal proferiu despacho onde se pronunciou sobre o requerido pelo autor, com o seguinte teor:
«(…)
I – Da nulidade de nomeação de instrutor
1. Como é do perfeito conhecimento do Senhor Diretor do Departamento Municipal de Recursos Humanos, Dr. M....., até pelas funções que lhe competem, não existe neste Município qualquer trabalhador titular de cargo ou carreira ou categoria de complexidade funcional superior à do seu.
2. Por outro lado, os dois únicos trabalhadores do Município de Pombal com categoria igual à do Senhor Dr. M....., mas com antiguidade superior, não têm formação jurídica, nem experiência em tramitação de processos disciplinares.
3. É o caso do Senhor Eng.° A....., Engenheiro, Diretor do Departamento Municipal de Infraestruturas, Obras e Equipamentos, bem como do Senhor Eng.° J....., Engenheiro, Diretor do Departamento Municipal de Águas e Saneamento.
4. Em ambos os casos, estamos perante trabalhadores que exercem cargos dirigentes de direção intermédia de 1.° grau, tal como o Senhor Dr. M......
5. Como também sabe, a Senhora Dr.a S....., licenciada em Direito, ou seja, com formação jurídica, exerce funções na Unidade Jurídica e tem o cargo de dirigente, mais concretamente, Chefe de Unidade Jurídica, cargo esse que é inferior ao do Senhor Dr. M......
6. Efetivamente, trata-se de um cargo de direção intermédia de 3.° grau.
7. Sendo que a referida Senhora Dr.a S..... é a trabalhadora do Município, com formação jurídica, que tem o cargo dirigente de maior grau face aos restantes que tem idêntica formação.
8. Tudo o que vai dito está devidamente espelhado na estrutura orgânica que o Senhor Dr. M..... tão bem conhece e que está devidamente publicitada no site do Município.
9. De todo o modo, por mera cautela, anexa-se o documento em causa ao presente despacho (Anexo I).
10. O artigo 208.° da LGTFP com epígrafe “nomeação de instrutor" dispõe o seguinte (…)
11. Ora, como resulta do que vai dito e que, repita-se, é do seu perfeito conhecimento, não existe de entre os trabalhadores do mesmo órgão ou serviço, nenhum titular de cargo ou de carreira ou categoria de complexidade funcional superior á do Senhor Diretor do Departamento Municipal de Recursos Humanos, Dr. M......
12. Por outro lado, os dois únicos trabalhadores com antiguidade superior no mesmo cargo ou em carreira ou categoria de complexidade funcional idêntica ou no exercício de funções públicas, não têm adequada formação jurídica.
13. A única trabalhadora do Município com formação jurídica e que exerce um cargo dirigente - Chefe de Unidade Jurídica - é a Senhora Dr.a S......
14. Cargo esse que é de direção intermedia de 3.° grau e, portanto, inferior ao que o Senhor Dr. M..... é titular e que é de direção intermédia de 1.° grau.
15. Estão, assim, reunidos todos os pressupostos legais para a nomeação de instrutor de outro órgão ou serviço.
16. Razão pela qual foi nomeado instrutor o Ex.mo Senhor Dr. A....., Diretor de Departamento Administrativo e Financeiro, do Município de Ansião.
17. O instrutor nomeado é licenciado em Administração Pública, licenciatura essa que tem várias disciplinas de Direito.
18. Por outro lado, o instrutor nomeado tem vasta experiência em tramitação de processos disciplinares, por força dos seus conhecimentos técnicos.
19. Pelo que está devidamente habilitado para exercer as funções para as quais foi nomeado, sendo pessoa idónea.
20. Perante tudo o que vai dito, e uma vez que tem conhecimento de todo o exposto, considero que a arguição de nulidade constitui abuso de direito.
II – Dedução da suspeição do instrutor
21. Face ao alegado a este respeito, foi dado conhecimento do requerimento do Senhor Diretor do Departamento Municipal de Recursos Humanos, Dr. M..... ao instrutor nomeado, para se pronunciar sobre o mesmo, nomeadamente sobre a alegada “inimizade grave” entre ambos.
22. Em resposta, veio o instrutor alegar o seguinte:
“a) A legalidade do recebimento da importância de 26.505,39€ não foi uma iniciativa do Dr. M....., que apenas terá iniciado funções no MP em fevereiro de 2011, mas de mim mesmo, quando em funções de Diretor de Departamento nesse distinto Município, ao tomar conhecimento, ainda no Outono de 2009, de uma nova tabela publicada pelo Gabinete de Estudos da ATAM, suscitei tal apreciação de legalidade ao Serviço de Recursos Humanos. A essa mesma circunstância me referi em sede de audiência prévia que exerci em fevereiro de 2011 (anexo Doc. 1) sendo, por certo, a mesma verificável no próprio processo administrativo;
b) Não se conhece a inimizade grave alegada nos artigo 15° e 16° do incidente, porquanto:
i) Encontrei-me com o Dr. M....., neste lapso de 10 anos, tanto quanto posso recordar não mais de duas os três vezes, e nunca a propósito do processo devolutivo; antes em ações de formação, uma delas ministrada pelo próprio Dr. M..... e outra por mim ministrada sobre a a Lei dos Compromissos e dos Pagamentos em Atraso; esta última no ano de 2012, na instalações da Biblioteca Municipal de Pombal, a convite do próprio Município de Pombal;
ii) Nunca fomos, portanto, amigos, sequer privámos com amigos comuns, ou frequentámos os mesmos círculos sociais;
iii) E esta é a mesma circunstância de hoje: "não somos amigos, não privamos com amigos comuns e não frequentamos os mesmos círculos sociais";
iv) Não por qualquer inimizade que possa conhecer mas porque a Providência e as circunstâncias pessoais de cada um nos não têm feito cruzar;
d) Por fim, e remetendo-me ainda ao requerimento que formulei na alínea b) (Doc. 1), no sentido de que ao montante de 26.505,39€ pudessem ser calculados e deduzidos os emolumentos devidos por todos os atos de notário privativo que pratiquei no exercício de 2009 (e cujo o recebimento voluntariamente então suspendi, ante a incerteza); sempre direi:
i) Que na última notificação que a este propósito me dirigiu o Presidente da Câmara Municipa de Pombal deixou-se em aberto a possibilidade de poder vir a ser revista a decisão de não dedução (consultável no processo administrativo);
ii) Que o instrutor não obstante tal possibilidade que lhe foi anunciada, não a exerceu, em claro prejuízo seu, mais interessado que estava no encerramento do processo devolutivo e não em qualquer litigância ou contenda administrativa.”(Anexo II).
23. Daqui decorre que o processo a que o Senhor Dr. M..... se refere respeita, afinal, a um acordo de pagamento em prestações por via do qual o Senhor Dr. A..... devolveu quantias recebidas do Município, a título de emolumentos.
24. Processo esse que foi tratado diretamente pelo signatário, sem a intervenção do Senhor Diretor do Departamento Municipal de Recursos Humanos, Dr. M......
25. Todos os contactos e diligências com vista à celebração do acordo de pagamento tiveram como únicos interlocutores o signatário e o Senhor Dr. A......
26. Acordo de pagamento que teve como objeto a restituição de quantias pelo Senhor Dr. A..... que lhe foram pagas por lapso dos serviços, a título de emolumentos.
27. Detetado o lapso, o signatário e o Instrutor acordaram de boa fé a restituição voluntária pelo Senhor Dr. A..... das quantias em causa, em prestações mensais.
28. Tendo o Senhor Dr. A..... cumprido o plano de prestações acordado com o signatário, nada devendo ao Município, a qualquer título.
29. Sendo de realçar que em todo o processo foi patente a boa-fé, correção e lisura de comportamento do Senhor Dr. A....., que, repita-se, voluntariamente pagou em prestações a quantia devida.
30. O Senhor Dr. A..... nunca foi interpelado pelo Senhor Dr. M..... para o que quer que seja, relativamente ao processo em causa ou qualquer outro.
31. Pelo que o alegado pelo Senhor Diretor do Departamento Municipal de Recursos Humanos, Dr. M..... é falso.
32. Além da falsidade, certo é que o Senhor Dr. M..... acaba por confessar que no exercício das suas funções, afinal, não terá agido com a imparcialidade que lhe era devida.
33. Segundo alega "realizou diversas diligências com vista à resolução da situação, incluindo, entre outras, a emissão de informação/parecer técnico em sentido contrário aos interesses do ora instrutor
34. Sendo que tal parecer é interno e nunca foi dado a conhecer, por qualquer modo, ao instrutor.
35. Grave é que o Senhor Diretor do Departamento Municipal de Recursos Humanos, Dr. M....., alegue que, por força de tal parecer, das supostas diligências que realizou e do facto de alegadamente ter “intervindo proactivamente na obrigação da devolução das quantias” - o que, como vimos, não corresponde à verdade - tenha resultado “inimizade grave entre ambos, o que origina a inexistência de quaisquer relações, quer sociais, quer profissionais”, daí que não se falem, nem se cumprimentem.
36. Ora, o Senhor Dr. M....., enquanto trabalhador em funções públicas, está sujeito ao dever de isenção e de imparcialidade.
37. Por conseguinte, o facto de, no exercício de tais funções, ter emitido um parecer em sentido contrário aos interesses do Senhor Dr. A....., afinal, não terá sido imparcial.
38. Se assim não fosse, não invocaria agora que, por tal motivo, ficou com inimizade grave com o Instrutor!
39. Os motivos de suspeição pressupõem seriedade e gravidade adequadas a gerar dúvidas sobre a imparcialidade da intervenção do agente, pelo que só poderão ser aceites quando assumam, tal natureza, devendo ser encarados na dupla perspetiva da imparcialidade subjetiva e da imparcialidade objetiva e, nesta, sobreleva a compreensão externa sobre a aparência de correção da atuação da administração, não pela impressão subjetiva do destinatário da atuação quanto ao risco, de algum prejuízo ou preconceito existente contra si, mas antes, por motivos relevantes e que, pelo lado também de um homem médio, objetivamente, possam ser encarados com desconfiança, por poderem ser vistos externamente, como suscetíveis de afetar, na aparência, a garantia da boa atuação da administração.
40. O princípio da imparcialidade postula que a Administração dispense um tratamento equitativo a todos que com ela lidam, desdobrando-se nas garantias de imparcialidade no procedimento e na
própria decisão, campo em que se lhe impõe o dever de ponderar todos os interesses públicos secundários e interesses privados legítimos.
41. A imparcialidade subjetiva que constitui o primeiro dever do agente como garantia da prossecução do bem público, presume-se até prova em contrário, exigindo-se que sejam alegados e se demonstrem factos ou circunstâncias que permitam expressar e revelar exteriormente, em sinais objetivos, que assim não é.
42. Na garantia da imparcialidade objetiva, sobreleva a compreensão externa sobre a aparência de correção da atuação da Administração.
43. Assim, esta garantia, que, mais do “ser”, releva do “parecer”, apenas pode ser afetada, não pela impressão subjetiva do destinatário da atuação quanto ao risco de algum prejuízo ou preconceito existente contra si, mas, antes, por motivos relevantes, que, pelo lado também de um homem médio, objetivamente, possa ser encarado com desconfiança, por poder ser visto, externamente, como suscetível de afetar, na aparência, a garantia da boa atuação da Administração.
44. Não podemos deixar de ter em conta que no caso em apreço, o Senhor Diretor do Departamento Municipal de Recursos Humanos, Dr. M....., não teve intervenção direta no processo que culminou com o acordo de pagamento acima referido.
45. Aliás, como referiu o próprio Instrutor, este desconhecia qualquer intervenção do Senhor Diretor do Departamento Municipal de Recursos Humanos, Dr. M....., no processo, porquanto todos os contactos que teve a esse respeito foram exclusivamente com o signatário.
46. Pelo que à luz de um homem médio, não se verifica qualquer facto concreto - nem por si foi alegado - que ponha em causa a imparcialidade do Instrutor nomeado.
47. Razão pela qual a suspeição improcede.
Determino, nos termos do disposto no n.° 2 do artigo 209° da Lei Geral do Trabalho em Funções Públicas, a manutenção da nomeação do Senhor Dr. A....., Diretor de Departamento Administrativo e Financeiro, do Município de Ansião, como instrutor do procedimento disciplinar, conforme meu despacho, datado de 13 de março de 2020.
Mais determino a notificação do Senhor Diretor do Departamento Municipal de Recursos Humanos, Dr. M....., do teor do presente despacho, que consubstancia resposta ao requerimento em referência, que deverá ser acompanhada de cópia da documentação anexa ao aludido despacho, datado de 13 de março de 2020, de fls 1 a 100.
(…)»
(cfr. decisão junta como doc. 3 da petição e incorporado no sitaf sob o registo n.º 005175697, de 21.05.2020);
E) Foi junto à decisão da câmara municipal referida na al. que antecede, um e-mail remetido pelo instrutor, Dr. A....., onde se pode ler o seguinte:
«(…)
“a) A legalidade do recebimento da importância de 26.505,39€ não foi uma iniciativa do Dr. M....., que apenas terá iniciado funções no MP em fevereiro de 2011, mas de mim mesmo, quando em funções de Diretor de Departamento nesse distinto Município, ao tomar conhecimento, ainda no Outono de 2009, de uma nova tabela publicada pelo Gabinete de Estudos da ATAM, suscitei tal apreciação de legalidade ao Serviço de Recursos Humanos. A essa mesma circunstância me referi em sede de audiência prévia que exerci em fevereiro de 2011 (anexo Doc. 1) sendo, por certo, a mesma verificável no próprio processo administrativo;
b) Ao contrário do exposto no artigo 13.º do incidente, a última prestação daquele pagamento de 26.505,39€ foi por mim realizada em 24/01/2019 (Doc. 2 + Doc. 3) - há mais de um ano, portanto;
c) Não se conhece a inimizade grave alegada nos artigos 15.º e 16.º do incidente, porquanto:
i) Encontrei-me com o Dr. M....., neste lapso de 10 anos, tanto quanto posso recordar, não mais de duas os três vezes, e nunca a propósito do processo devolutivo; antes em ações de formação, uma delas ministrada pelo próprio Dr. M..... e outra por mim ministrada sobre a Lei dos Compromissos e dos Pagamentos em Atraso; esta última no ano de 2012, na instalações da Biblioteca Municipal de Pombal, a convite do próprio Município de Pombal;
ii) Nunca fomos, portanto, amigos, sequer privámos com amigos comuns, ou frequentámos os mesmos círculos sociais;
iii) E esta é a mesma circunstância de hoje: "não somos amigos, não privamos com amigos comuns e não frequentamos os mesmos círculos sociais";
iv) Não por qualquer inimizade que possa conhecer, mas porque a Providência e as circunstâncias pessoais de cada um nos não têm feito cruzar;
d) Por fim, e remetendo-me ainda ao requerimento que formulei na alínea b) (Doc. 1), no sentido de que ao montante de 26.505,39€ pudessem ser calculados e deduzidos os emolumentos devidos por todos os atos de notário privativo que pratiquei no exercício de 2009 (e cujo o recebimento voluntariamente então suspendi, ante a incerteza); sempre direi:
i) Que na última notificação que a este propósito me dirigiu o Presidente da Câmara Municipal de Pombal deixou-se em aberto a possibilidade de poder vir a ser revista a decisão de não dedução (consultável no processo administrativo);
ii) Que o instrutor, não obstante tal possibilidade que lhe foi anunciada, não a exerceu, em claro prejuízo seu, mais interessado que estava no encerramento do processo devolutivo e não em qualquer litigância ou contenda administrativa.”
(…)»
(cfr. e-mail a p. 10 a 15, do doc. 3 do requerimento inicial, incorporado no sitaf sob o registo n.º 005175697, de 21.05.2020);
F) Na Câmara Municipal de Pombal exerce funções como director do departamento de infra-estruturas, obras e equipamentos o Eng. A..... que corresponde a um cargo de direcção intermédia de 1.º grau (acordo – artigo 50.º, do requerimento inicial e artigo 27.º, da oposição);
G) Na Câmara Municipal de Pombal exerce funções como director do departamento municipal de águas e saneamento, o Eng. J....., que corresponde a um cargo de direcção intermédia de 1.º grau (acordo – artigo 50.º, do requerimento inicial e artigo 27.º, da oposição);
H) O Eng. A..... e o Eng. J..... não têm formação jurídica (acordo – artigo 55.º do requerimento inicial e artigo 34.º, da oposição);
I) O cargo de chefe da Unidade Jurídica da Câmara Municipal de Pombal é um cargo de direcção intermédia de 3.º grau, dependente do departamento municipal de gestão, inovação, modernização e serviços partilhados (cfr. organograma junto a p. 8 do doc. 3 do req. inicial e incorporado no sitaf sob o registo n.º 005175697, de 21.05.2020);
J) O instrutor nomeado no procedimento, A....., é funcionário do Município de Ansião (acordo – 47.º, do req. inicial e 44.º, da oposição);
K) O instrutor, A....., foi funcionário da Câmara Municipal de Pombal, onde exerceu o cargo de Director do Departamento Administrativo e Financeiro (cfr. info. a fls. 132, processo instrutor “emolumentos notarias/A.....”);
L) A Câmara Municipal de Pombal instaurou contra A....., em 2010, um procedimento dirigido à reposição de quantias auferidas a título de emolumento enquanto director do departamento administrativo, suportada na informação n.º ....., de 12.11.2010 (cfr. informação n.º ....., a fls. 120, do processo instrutor “emolumentos notarias/A.....”);
M) A informação referida foi subscrita pelas funcionárias C..... e S..... e sancionada pela funcionária I..... (cfr. informação e despacho de concordância, a fls. 120, do processo instrutor “emolumentos notarias/A.....”);
N) No âmbito do procedimento, foi determinado por despacho de 02.02.2011 que o visado, A....., teria de restituir €26.505,39 ao Município de Pombal, por
ter recebido emolumentos notariais entre o ano de 2004 e 2009 em função da remuneração do cargo de dirigente e não pela categoria de origem (cfr. informação e despacho de concordância, a fls. 115, do processo instrutor “emolumentos notarias/A.....”);
O) A informação referida foi subscrita pelas funcionárias C..... e S..... (cfr. informação e despacho de concordância, a fls. 115 vrs, do processo instrutor “emolumentos notarias/A.....”);
P) O interessado, A....., pronunciou-se em 15.02.2011 sobre a intenção do Município em exigir a reposição das quantias, dizendo o seguinte:
«(…)
a) A correcção desenhada foi suscitada pelo interessado – como devia – no Outuno de 2009, logo que teve conhecimento da tabela publicada pelo Gabinete de Estudos da ATAM;
(…)
Requer-se pois a V. Exa.:
a) Que o cálculo se refunde, tendo por referência o valor remuneratório de decorreria do reposicionamento sistemático, derivado dos módulos de tempo percorridos na carreira, como explicitado na alínea c) supra;
b) que sejam deduzidos à importância devolver os emolumentos devidos ao notário privativo por todo o exercício de 2009, conforme exposto na alínea d) supra;
c) que possa ser conferido ao signatário o improrrogável prazo de 30 dias, contados da notificação, para proceder ao pagamento por uma única tranche.
(…)»
(cfr. requerimento a fls. 112/111, do processo instrutor “emolumentos notariais/A.....”);
Q) O requerimento de audiência prévia apresentado pelo interessado A....., foi apreciado pelo aqui autor e sobre o qual elaborou a informação n.º ....., de 15.12.2011, onde se pode ler o seguinte:
«(…)
Termos em que deve o interessado ser notificado para restituir a este Município o montante global de 26503,39€, respeitante a emolumentos indevidamente pagos, no exercício por aquele de funções de notário privado, enquanto se encontrava provido no cargo de director do departamento, não se vendo inconveniente em deferir o pedido do interessado em conceder o prazo de 60 dias, após a notificação da decisão, para proceder ao respectivo pagamento.
À consideração superior,
O Director do Departamento Municipal de Recursos Humanos e Modernização Administrativa (…)
(M..... – dr.)
(…)»
(cfr. informação a fls. 248 vrs, do processo instrutor “emolumentos notariais/A.....”);
R) O presidente da câmara proferiu despacho de concordância com a informação referida (cfr. despacho aposto na info., a fls. 249, do processo instrutor “emolumentos notariais/A.....”);
S) A informação referida consiste na primeira intervenção do aqui autor no procedimento de reposição de quantias instaurado contra A..... (consulta e análise do processo instrutor “emolumentos notariais/A.....”);
T) A informação foi notificada ao interessado, A....., tendo sido concedido um prazo de 60 dias para proceder ao respectivo pagamento (cfr. oficio de notificação, a fls. 250 do processo instrutor “emolumentos notariais/A.....”);
U) Em 28.03.2012 o interessado, A....., solicitou a prorrogação do prazo por um ano para proceder ao pagamento (cfr. requerimento a fls. 253, do processo instrutor “emolumentos notariais/A.....”);
V) O presidente decidiu conceder o prazo de 9 meses, por despacho de 21.05.2012 (cfr. despacho a fls. 258, do processo instrutor “emolumentos notariais/A.....”);
W) Foi remetido ao interessado, A....., um ofício subscrito pelo autor dando conta que o requerido foi indeferido pelo presidente da Câmara e concedido prazo de 9 meses (cfr. oficio a fls. 259 e 265, processo instrutor “emolumentos notariais/A.....”);
X) O interessado A..... solicitou em 05.03.2013 ao presidente da Câmara municipal a prorrogação do prazo por 4 meses, para «conclusão dos contratos bancários que suportarão o cumprimento da obrigação de devolução» (cfr. req. a fls. 277, processo instrutor “emolumentos notariais/A.....”);
Y) O requerimento foi deferido por despacho do presidente em 05.03.2013 (cfr. req. a fls. 277, processo instrutor “emolumentos notariais/A.....”);
Z) Em 10.07.2013 o interessado A..... solicitou ao presidente da câmara a prorrogação do prazo até 17.09.2013 para proceder à devolução dos emolumentos notariais (cfr. req. a fls. 280, processo instrutor “emolumentos notariais/A.....”);
AA) Foi solicitado parecer ao gabinete de advogados – Dr. T....., que, em 31.07.2013, foi de entendimento que a pretensão do requerente poderia ser deferida (cfr. parecer a fls. 281, processo instrutor “emolumentos notariais/A.....”);
BB) O presidente da câmara assinou e remeteu o ofício ao interessado, A....., em 23.09.2013, que remetesse uma carta ao interessado, A....., para informar que o prazo já foi ultrapassado e que o processo iria avançar para cobrança coerciva (cfr. info. a fls. 289, processo instrutor “emolumentos notariais/A.....”);
CC) O interessado A..... respondeu ao Presidente da Câmara em 03.10.2013, solicitando o pagamento através da entrega de dois prédios (cfr. req. a fls. 296, processo instrutor “emolumentos notariais/A.....”);
DD) O requerimento foi apreciado pela funcionária S..... e foi objecto de indeferimento pelo presidente da Câmara em 02.10.2014 (cfr. info. e despacho, a fls. 308/307, processo instrutor “emolumentos notariais/A.....”);
EE) O aqui autor subscreveu o oficio de notificação pelo qual foi dado a conhecer ao interessado A....., a decisão do presidente da câmara (cfr. ofício, a fls. 309, processo instrutor “emolumentos notariais/A.....”);
FF) O interessado A..... solicitou o pagamento faseado, através de requerimento de 06.11.2013 dirigido ao presidente da câmara (cfr. a fls. 314, processo instrutor “emolumentos notariais/A.....”);
GG) O aqui autor remeteu um e-mail em 06.12.2013 ao interessado A....., dizendo que o seu pedido foi deferido pelo Presidente da Câmara (cfr. a fls. 315, processo instrutor “emolumentos notariais/A.....”);
HH) Em 18.02.2014 o interessado A..... remete novo e-mail ao presidente da câmara, dizendo que ainda não conseguiu disponibilidade financeira para pagar os valores e que aguardava a alienação de um imóvel, solicitando uma reunião (cfr. email a fls. 139, processo instrutor “emolumentos notariais/A.....”);
II) Em 13.03.2014, o aqui autor emite uma informação dirigida ao presidente da Câmara, dizendo o seguinte:
«(…)
Apreciação: Sr. Presidente, dado que tem uma reunião agendada com o Dr. A..... a propósito do pagamento da divida respeitante aos emolumentos notarias pagos (…) informo o seguinte: julgo que esta proposta poderá evitar o conflito judicial, e que não valerá a pena avançar com a consequente penhora do salário porquanto o valor máximo penhorável (…) será de €562,88€ - 1/3 do salário líquido. Dado que, se o Dr. A..... pagar mensalmente os 500€ por mês, o montante de dívida só ficará completamente amortizado ao fim de 53 meses (…). Face ao exposto, sem prejuízo de ficar ainda por decidir a questão dos juros a cobrar, recomendo fortemente a celebração de um acordo de pagamento desta dívida. À consideração superior»
(cfr. info. a fls. 321, do processo instrutor “emolumentos notariais/A.....”);
JJ) Em 24.03.2014, o interessado A..... juntou o comprativo de pagamento de €500,00 e solicitou a dedução de emolumentos devidos no ano de 2009 (cfr. req. a fls. 328, do processo instrutor “emolumentos notariais/A.....”);
KK) Em 04.04.2014, o aqui autor elaborou a informação n.º .....sobre a possibilidade de serem deduzidos emolumentos devidos no ano de 2009 na importância a devolver pelo interessado, considerou tratar-se de «uma questão controversa» e expôs dois entendimentos possíveis, um que permite o deferimento e outra que permite o indeferimento, deixando a opção à consideração superior (cfr. info. a fls. 332, processo instrutor “emolumentos notariais/A.....”);
LL) O presidente da câmara optou por indeferir o requerimento do interessado, através de despacho de 14.04.2014 (cfr. a fls. 333, processo instrutor “emolumentos notariais/A.....”);
MM) A decisão foi comunicada ao interessado através de ofício subscrito pelo autor, de 24.04.2014 (cfr. a fls. 339, processo instrutor “emolumentos notariais/A.....”);
NN) O interessado fez pagamentos mensais no valor de €500,00 ao Município, desde 2014 até 2019 (cfr. comprovativos a fls. 380 a 466, processo instrutor “emolumentos notariais/A.....”);
OO) O instrutor do processo disciplinar referido na al. B), A....., não tem formação jurídica (acordo – al. 56.º, do req. inicial e artigo 55.º, da oposição).”
*
II.2 APRECIAÇÃO DO OBJETO DO RECURSO
Conforme supra enunciado, as questões a decidir cingem-se a saber se:
- ocorre omissão de pronúncia do Tribunal a quo sobre as questões suscitadas no articulado superveniente apresentado a 09/09/2020;
- ocorre erro de julgamento quanto à natureza do despacho de 19/03/2020 e falta de fundamentação do ato de 13/03/2020;
- ocorre erro de julgamento quanto aos critérios de nomeação do instrutor.
a) da omissão de pronúncia
Sustenta o recorrente que o Tribunal a quo deixou de se pronunciar e de analisar factos relevantes para a boa decisão da causa, por referência às questões suscitadas no articulado superveniente apresentado a 09/09/2020.
Tal omissão poderia configurar a nulidade da sentença prevista no artigo 615.º, n.º 1, al. d), do CPC.
Contudo, é patente que tal não ocorre.
Por despacho datado de 07/09/2020, o TAF de Leiria concluiu que o articulado superveniente não é admissível no processo cautelar e, dessa forma, indeferiu-se a sua junção.
Tal despacho transitou em julgado.
Porque assim é, não tinha de constar da sentença pronúncia a propósito das invocadas questões.
b) da natureza do despacho de 19/03/2020 e falta de fundamentação do ato de 13/03/2020
Entende o recorrente que ao ato de 19/03/2020 se aplica o disposto no artigo 53.º do CPTA, por ter natureza confirmativa, sem eficácia externa própria, ao confirmar o ato de nomeação de instrutor, pelo que o ato de 13/03/2020 carece de fundamentação.
Deste primeiro ato consta a determinação de instauração de procedimento disciplinar ao recorrente e a nomeação como instrutor do processo do Diretor do Departamento Administrativo e Financeiro de outro município, invocando-se a autorização concedida pelo Presidente da respetiva Câmara Municipal, assim como os normativos que constam do artigo 208.º, n.º 1 e n.º 2, da LGTFP, que dispõem como segue:
“1 - A entidade que instaure procedimento disciplinar nomeia um instrutor, escolhido de entre trabalhadores do mesmo órgão ou serviço, titular de cargo ou de carreira ou categoria de complexidade funcional superior à do trabalhador ou, quando impossível, com antiguidade superior no mesmo cargo ou em carreira ou categoria de complexidade funcional idêntica ou no exercício de funções públicas, preferindo os que possuam adequada formação jurídica.
2 - Em casos justificados, a entidade referida no número anterior pode solicitar ao respetivo dirigente máximo a nomeação de instrutor de outro órgão ou serviço.”
Mais decorre do referido ato que no caso se justificava solicitar ao responsável máximo de outro município, o de Ansião, a nomeação de instrutor de outro órgão ou serviço.
Suscitada a suspeição do instrutor por parte do recorrente, invocando factos e argumentos jurídicos que alegadamente a consubstanciavam, tal mereceu nova pronúncia do responsável máximo do município de Pombal, na qual se concluiu pela sua não verificação, assim confirmando a anterior nomeação.
No que concerne ao vício ora em análise, é indisputável que cabe à administração o dever de fundamentar os atos que afetem os direitos ou interesses legítimos dos seus destinatários, devendo ser expostas as razões de facto e de direito que levaram à prática de determinado ato e a que lhe seja dado determinado conteúdo.
O dever legal de fundamentação do ato administrativo consta do artigo 152.º do CPA, no qual se prevê o seguinte:
“1 - Para além dos casos em que a lei especialmente o exija, devem ser fundamentados os atos administrativos que, total ou parcialmente:
a) Neguem, extingam, restrinjam ou afetem por qualquer modo direitos ou interesses legalmente protegidos, ou imponham ou agravem deveres, encargos, ónus, sujeições ou sanções;
b) Decidam reclamação ou recurso;
c) Decidam em contrário de pretensão ou oposição formulada por interessado, ou de parecer, informação ou proposta oficial;
d) Decidam de modo diferente da prática habitualmente seguida na resolução de casos semelhantes, ou na interpretação e aplicação dos mesmos princípios ou preceitos legais;
e) Impliquem declaração de nulidade, anulação, revogação, modificação ou suspensão de ato administrativo anterior.
2 - Salvo disposição legal em contrário, não carecem de ser fundamentados os atos de homologação de deliberações tomadas por júris, bem como as ordens dadas pelos superiores hierárquicos aos seus subalternos em matéria de serviço e com a forma legal.”
Dando conteúdo ao imperativo constitucional plasmado no artigo 268.º, n.º 3, da CRP (“[o]s atos administrativos estão sujeitos a notificação aos interessados, na forma prevista na lei, e carecem de fundamentação expressa e acessível quando afetem direitos ou interesses legalmente protegidos”), prevê o artigo 153.º, n.º 1, do CPA, que “[a] fundamentação deve ser expressa, através de sucinta exposição dos fundamentos de facto e de direito da decisão, podendo consistir em mera declaração de concordância com os fundamentos de anteriores pareceres, informações ou propostas, que constituirão neste caso parte integrante do respetivo ato.”
E nos termos do artigo 153.º, n.º 2, do CPA, “[e]quivale à falta de fundamentação a adoção de fundamentos que, por obscuridade, contradição ou insuficiência, não esclareçam concretamente a motivação do ato.”
Como se notou em acórdão do Supremo Tribunal Administrativo de 24/09/2009 (proferido no processo n.º 428/09, disponível em www.dgsi.pt), o ato está devidamente fundamentado sempre que o seu destinatário fica esclarecido acerca das razões que o motivaram, isto é, sempre que o mesmo contenha, com suficiência e clareza, as razões de facto e de direito que o justificaram, por forma a que aquele, se o quiser, possa impugná-lo com o necessário e indispensável esclarecimento. A fundamentação é, assim, um requisito formal do ato que se destina a responder às necessidades de esclarecimento do seu destinatário e que, por isso mesmo, varia em função do seu tipo legal e das circunstâncias concretas de cada caso.
Em traços largos, a fundamentação deve ser sempre expressa, clara, suficiente e congruente, mas adequando-se o seu conteúdo ao tipo concreto do ato e às circunstâncias em que foi praticado.
Não merece censura o que se decidiu nesta sede.
Como se assinalou quanto ao teor do primeiro ato, mostram-se sucintamente enunciados os fundamentos de facto e de direito que subjazem à nomeação de um instrutor em funções em município distinto.
Sucedeu que a recorrente discordou da sobredita nomeação e invocou a suspeição do instrutor, alegando factos que até então não constavam do procedimento.
Levando à prolação de novo ato, seis dias após ter sido proferido o primeiro, no qual, rebatendo a argumentação apresentada pelo ora recorrente, se manteve a nomeação do instrutor, apresentando-se fundamentação exaustiva a justificar a nomeação de instrutor pertencente aos quadros de outro município, conforme consta do ponto D) da matéria de facto dada como assente.
Sustenta o recorrente que se trata de ato confirmativo, não servindo para fundamentar o primeiro ato.
Não se vê que assim seja.
A relação de confirmatividade pressupõe que se mantenham inalteradas, entre a prolação do primeiro e do segundo ato, as circunstâncias de facto e de direito, o que não ocorre, designadamente, em caso em que, por efeito de reclamação, é proferido um segundo ato que, mantendo o sentido do anterior, aprecia questões de facto e de direito que não foram antes apreciadas (cf. Mário Aroso de Almeida e Carlos Alberto Fernandes Cadilha, Comentário ao CPTA, 2017, pág. 360, e acórdão do TCAN de 25/09/2008, proc. n.º 523/06).
Não se trata de ato meramente confirmativo, posto que não se limitou a reiterar, com os mesmos fundamentos, a decisão contida no ato administrativo anterior, cf. artigo 53.º, n.º 1, do CPTA. Pois, como flui do exposto, implicou necessária pronúncia sobre as novas questões suscitadas pelo aqui recorrente, configurando-se como complementar do primeiro despacho.
Como tal, e é reconhecido na decisão recorrida, as considerações vertidas no segundo despacho têm de ser consideradas para efeitos de fundamentação da nomeação de instrutor, afigurando-se as mesmas expressas, claras, suficientes e congruentes. Mormente ao descrever-se a situação factual relativa à existência de apenas dois funcionários com categoria idêntica à do funcionário em causa, mas sem formação jurídica ou experiência na tramitação de processos disciplinares, pelo que se optou, justificadamente, pela nomeação de um instrutor em funções em município limítrofe, com vasta experiência naquela função.
O ato de nomeação de instrutor mostra-se, assim, fundamentado.
Termos em que se conclui não se verificar o apontado vício.
c) dos critérios de nomeação do instrutor
Invoca nesta sede o recorrente que o instrutor nomeado não tem formação jurídica, nem a alegada ‘falta de experiência na tramitação de processos disciplinares’ é requisito de nomeação ou fator de exclusão ou seleção.
Conforme consta da factualidade dada como assente, foi nomeado instrutor com vínculo a outro município, preterindo-se os dois únicos funcionários do Município de Pombal que poderiam exercer tais funções.
Já se viu que o n.º 1 do artigo 208.º da LGTFP prevê a nomeação de instrutor do mesmo órgão ou serviço, de categoria superior à do visado ou, quando impossível, com antiguidade superior em funções idênticas. Mais estabelecendo a preferência por quem possua adequada formação jurídica.
E segundo o respetivo n.º 2, pode ser solicitado ao respetivo dirigente máximo a nomeação de instrutor de outro órgão ou serviço, em casos justificados.
A nomeação de instrutor sem formação jurídica, quando no serviço existe pessoa com formação jurídica, não preenche os apontados requisitos e pode aí eventualmente estar em causa a nulidade do ato de nomeação, por configurar o incumprimento de uma diligência essencial para a descoberta da verdade, nos termos do artigo 203.º, n.º 1, da LGTFP.
No caso, não disputa o recorrente que no município em questão inexistisse trabalhador que pudesse ser nomeado nos termos do citado n.º 1 e que possuísse adequada formação jurídica.
Ademais, igualmente não disputa o recorrente que os dois únicos trabalhadores com antiguidade superior em funções idênticas, para além de não terem formação jurídica, igualmente careciam de experiência na tramitação de processos disciplinares, sendo que a funcionária com formação jurídica exerce um cargo inferior à do autor, pelo que não preenchia os apontados requisitos.
Neste contexto, mostra-se justificada a opção por nomear instrutor de município limítrofe, licenciado em administração pública e com vasta experiência na tramitação de processos disciplinares, como permite o citado artigo 208.º, n.º 2, da LGTFP, e conforme se decidiu na sentença objeto do presente recurso.
Pois como aí se nota, a falta de formação jurídica não é requisito preponderante para afastar a nomeação de trabalhador que preencha os restantes critérios, sendo de admitir a ponderação do fator experiência na tramitação de procedimentos disciplinares, como no caso ocorreu.
Pelo que aqui igualmente não se verifica o apontado erro de julgamento da sentença objeto de recurso.
Em suma, será de negar provimento ao recurso.
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III. DECISÃO
Pelo exposto, acordam os juízes deste Tribunal Central Administrativo Sul em negar provimento ao recurso, confirmando a decisão recorrida.
Custas a cargo do recorrente.
Lisboa, 18 de fevereiro de 2021
Nos termos e para os efeitos do disposto no artigo 15.º-A do Decreto-Lei n.º 10-A/2020, de 13 de março, aditado pelo artigo 3.º do Decreto-Lei n.º 20/2020, de 1 de maio, o relator consigna e atesta que as Juízas Desembargadoras Ana Cristina Lameira e Catarina Vasconcelos têm voto de conformidade com o presente acórdão.
(Pedro Nuno Figueiredo) |
