| Decisão Texto Integral: | Vem o presente recurso interposto da Sentença de fls. 404, que decidiu:
Pelos fundamentos de facto e de direito supra enunciados, no âmbito da presente ação administrativa comum, sob a forma ordinária, em que é Autora, A..., S.A. e Réu, o Estado português, julga-se:
1- improcedente o pedido de condenação do Estado, a título de responsabilidade civil extracontratual por factos ilícitos, por falta dos seus pressupostos legais;
2- procedente o pedido de condenação do Estado, a título de responsabilidade civil extracontratual por factos lícitos, condenando-se o mesmo a pagar à Autora a quantia peticionada de € 44.827,54, a título de indemnização pelos danos patrimoniais causados, acrescida de juros legais, desde a citação e até integral pagamento (art°s. 559, n° 1, 566°, n° 2 e 805°, n° 3 do C.C. e 661° do CPC).
Foram as seguintes as conclusões do recorrente:
1- A ação intentada pela A. insere-se, a título subsidiário, na responsabilidade civil extracontratual do Estado por factos lícitos e este tipo de responsabilidade encontra o seu fundamento no chamado princípio da igualdade dos cidadãos na repartição dos encargos públicos, para que exista uma igualdade na contribuição destes para tais encargos (art. 9º, n°l, do DL 48051 de 21/11/1967).
2- Da factualidade dada como provada resulta que a apreensão e destruição de rações que segundo o Autor foram a causa direta do prejuízo sofrido com a perda, transporte e destruição desse produto, ocorreram no âmbito de um inquérito-crime e não no âmbito de procedimento administrativo, pelo que estamos perante atos jurisdicionais praticados no interesse público com vista a punir eventuais autores de um crime, e não perante atos administrativos ou materiais, um dos pressupostos da responsabilidade civil do Estado por atos lícitos.
3- Como decorre do acórdão do STA de 9/10/1990 - Processo n.° 025101 - "o D.L. 48051, de 21-11-67, não abrange a função jurisdicional já que esta não integra a chamada Administração, e os atos judiciais no âmbito daquela função jurisdicional não suportam a qualificação de "atos de gestão publica". A consagração de responsabilidade do Estado, em certos casos, por atos de função jurisdicional exclui concomitantemente qualquer responsabilidade por situações não previstas em tais textos, pelo que não pode aplicar-se supletiva ou extensivamente o disposto no Dec-Lei n. 48051".
4- Ainda que se considerasse que a responsabilidade pela função jurisdicional ou de inquérito decorre do artigo 22.° da CRP, sempre se deve entender, na linha da jurisprudência (cf. acórdãos do STJ de 7/3/2006 - Processo 06A017 - de 29/1/2008 - Processo 08B84 - de 3/12/2009 - Processo n.° 9180/07.3TBBRG.G1.S1 - e 8/9/2009 - Processo n.° 368/09.3YFLSB) que a atuação jurisdicional ou no âmbito do inquérito só gera direito a indemnização em caso de «erro grosseiro», «engano ou a falsa conceção acerca de um facto ou de uma coisa».
5- A apreensão, como resulta da matéria de facto, decorreu no âmbito de processo de inquérito, que determinava, inevitavelmente (e em circunstâncias similares em que estivesse qualquer empresa que exercesse a mesma atividade), a mesma atuação, tendo havido um procedimento que resultava diretamente da lei para prevenir a defesa do interesse público.
6- Constitui pressuposto específico da obrigação de indemnizar da responsabilidade civil extracontratual do Estado por factos lícitos que o prejuízo possua as características da especialidade e da anormalidade.
7- Ora, não se provou qualquer facto ilustrativo da especialidade ou anormalidade dos danos.
8- Contrariamente ao decidido, o Estado não sacrificou nenhum direito da A., nem lhe impôs encargos ou prejuízos especiais (tidos como aqueles que não são impostos à generalidade das pessoas, mas a pessoa certa e determinada em função de uma relativa posição específica) e anormais (o que não é inerente a riscos normais de vida em sociedade suportados por todos os cidadãos, o que ultrapassa os limites impostos pelo dever de suportar a atividade lícita da Administração), no sentido atrás referido.
9- À Autora não foi imposto um sacrifício especial e anormal que não fosse imposto a outros industriais que se encontrassem na mesma situação.
10- E que os produtos em causa foram apreendidos face às fortes suspeitas da sua contaminação por pertencerem aos lotes de alimentos compostos para animais que, sujeitos a exame laboratorial, tinham revelado a presença de nitrofuranos.
11- Risco que qualquer comerciante ou industrial corre no âmbito da sua atividade, sobretudo neste tipo de situações (instauração de processo de inquérito) ou de outra de idêntica dimensão, origem ou natureza.
12- Face ao indiciado perigo para a saúde pública impunha-se a apreensão dos produtos existentes em stock e até a suspensão de laboração da empresa, pelo que os prejuízos económicos sofridos pela Autora não se podem considerar anormais.
13- Conforme entendimento da jurisprudência, estão "arredados desse espectro indemnizatório os danos gerais, normais ou comuns, ou seja, aqueles que recaem genericamente sobre o universo dos cidadãos, ou sobre grupos indeterminados e abstratos de pessoas (itálico nosso), e que são considerados habituais e inerentes ao risco próprio da vida em sociedade, constituindo como que "encargos sociais compensados por vantagens de outra ordem proporcionadas pela atuação da máquina estatal" (Acs. STA de 21.06.2007 - Rec. 110/06, de 02.12.2004 - Rec. 670/04, de 30.10.2003 - Rec. 936/03, de 10.10.2002 - Rec. 48404, de 19.12.2000 - Rec. 31.791, e de 02.02.2000 - Rec. 44.443).
14- Além disso, verificamos que inexiste nexo causal entre a atuação do Estado e os danos verificados.
15- Para que um dano seja reparável pelo autor do facto, é necessário que o ato tenha funcionado como condição do dano, não bastando a relação de condicionalidade concreta entre o facto e o dano. É preciso ainda que, em abstrato, o facto seja uma causa adequada desse dano.
16- Não ficou demonstrado que os prejuízos resultaram exclusivamente da apreensão e deterioração das rações.
17- Na verdade, a apreensão ocorreu no período em que se vivia uma verdadeira crise no setor, com retração do mercado relacionado com o abate massivo de aves que eram alimentadas por rações em que havia sido detetado nitrofurano.
18- A Autora não alegou nem fez prova que teria escoado o produto que tinha em stock no curto prazo de validade do mesmo.
19- Para além de que, se não se tivesse procedido à apreensão dessas rações, dificilmente a Autora conseguiria, com as suspeitas existentes, escoar o que entretanto produzisse.
20- Ou seja, a apreensão e destruição por deterioração são uma causa naturalística do dano, mas não contêm em si a adequação, entendida esta nos mencionados termos legais, para produzir o dano, pois o mesmo decorria do comportamento do mercado, atenta a existência de nitrofuranos em produtos a vender, facto este, pelo qual, o R. não é responsável, e que, diga- se, não fora a intervenção do R. Estado, manter-se-ia a estagnação do setor.
21- Por outro lado, não pode a A. pretender que seja o Estado a suportar os riscos inerentes a uma atividade que envolve o fabrico e comercialização de bens que entram na cadeia alimentar e que não ficou provado que entrassem (face ao prazo de validade dos produtos).
22- E que a simples suspeita de contaminação das rações impunha que de imediato fosse retirado do circuito comercial o produto existente em stock, por razões de proteção da saúde pública, sendo um encargo normal de qualquer industrial suportar esse risco.
23- Por isso, o suporte dos encargos decorrentes da apreensão e destruição dos produtos teriam que caber sempre à empresa.
24- Efetivamente, face à matéria de facto, para além de não estar provado que a empresa conseguiria «escoar» todos os produtos apreendidos, também não se provou - nem nada se consignou nesse sentido - que a Administração tinha condições técnicas e de meios, face às várias solicitações à época, para a realização das análises dentro do prazo de validade das rações. Isto é, não está provado que era exigível à Administração a realização das análises dentro do prazo de validade dos produtos - e que permitiria a sua comercialização integral nos prazos.
25- Acresce que a situação em concreto, reveladora de fundadas suspeitas de que as rações poderiam estar contaminadas, sempre exigiria da Administração a proteção da saúde pública através da "apreensão cautelar" das rações. A obrigatoriedade legal de apreensão e exigência da realização de análises — cujo prazo para a sua realização é razoável conforme decorre do ponto PP da matéria de facto provada - sempre comprometeria o escoamento integral dos produtos, face ao curto prazo de validade (apreensão em 2 de maio de 2003, sendo que a validade de alguns produtos terminava em junho de 2003).
26- Factos que não podem deixar de ser considerados numa eventual fixação da indemnização.
27- Inexistindo, assim, a verificação do nexo causal entre a atuação do Estado e os danos, e não podendo os prejuízos ser considerados especiais e anormais, não deverá o R. Estado ser condenado a indemnizar a Autora, devendo, antes, ser absolvido do pedido.
28- Ao condenar o Estado e ao arbitrar a indemnização a favor da A. nos moldes em que o fez, a douta sentença violou os artigos 9o, n° 1 e 2 do DL n° 48.051, de 21 de novembro de 1967 e ainda os artigos 563.° e 564° do Código Civil.
29- O critério adotado, visando a reconstituição da situação que existiria não fora a ocorrência do evento que obriga a reparação, apenas é aplicável em relação a responsabilidade civil por ato ilícito.
30- A indemnização de caráter compensatório limita o seu montante à efetiva desvantagem patrimonial, excluindo os ganhos que se frustaram, in casu, os lucros decorrentes da venda.
31- Logo, é excessivo o montante indemnizatório fixado, na medida em que os valores de mercado apresentados como sendo o valor das rações destruídas, correspondem ao preço de venda ao público, o qual integra o preço de produção e o lucro a obter com a venda.
32- Acresce que, não assiste à Autora o direito de perceção de juros desde a citação, já que estamos perante um crédito ilíquido que só vencerá juros a partir do trânsito em julgado do acórdão que vier a reconhecer e liquidar os créditos da Autora.
33- Salvo melhor entendimento, a Mm.a Juiz a quo incorreu em erro de julgamento ao fixar montante indemnizatório de acordo com os critérios previstos no artigo 562.° do Código Civil.
34- Deve, assim, a douta sentença ora recorrida ser alterada e substituída por outra, em que o Estado seja condenado em indemnização de montante substancialmente mais reduzido.
Foram as seguintes as conclusões da recorrida:
1 - O quadro normativo aplicável às ações destinadas a efetivar a responsabilidade civil do Estado por ações ou omissões praticadas pelos titulares dos seus órgãos, funcionários ou agentes, no exercício das suas funções e por causa desse exercício, praticados anteriormente à entrada em vigor da Lei n.° 67/2007, de que resulte violação dos direitos, liberdades e garantias ou prejuízo para outrem, resulta do disposto no artigo 22° da Constituição da República Portuguesa e do DL n.° 48.051, de 21 de novembro de 1967.
2 - O Estado e demais pessoas coletivas públicas respondem civilmente perante terceiros pelas ofensas dos direitos destes ou das disposições legais destinadas a proteger os seus interesses, resultantes de atos ilícitos culposamente praticados pelos respetivos órgãos ou agentes administrativos no exercício das suas funções e por causa desse exercício, nos termos do artigo 2° do DL n.° 48.051, de 21 de novembro de 1967.
3 - O Estado e demais pessoas coletivas públicas estão obrigados a indemnizar os particulares a quem, no interesse geral, mediante atos administrativos legais ou atos materiais lícitos, tenham imposto encargos ou causado prejuízos especiais e anormais, nos termos do artigo 9o do DL n.° 48.051, de 21 de novembro de 1967.
4 - O quadro normativo que resulta do disposto no artigo 22° da Constituição da República Portuguesa e do DL n.° 48.051, de 21 de novembro de 1967, e das normas do Código Civil definadoras dos pressupostos da responsabilidade extracontratual, também é aplicável às ações destinadas a efetivar a responsabilidade civil do Estado por factos da função jurisdicional e factos conexionados com o exercício da função jurisdicional.
5 - A A. fundamentou a ação na responsabilidade do Estado pela prática dos seguintes atos ilícitos:
Falta da prévia entrega de cópia do despacho que ordenou a busca;
Falta de entrega do auto de apreensão, apesar de solicitado;
A colheita de amostras não ter sido efectuadapor funcionário competente;
Não terem sido respeitadas as regras legais quanto ao transporte e conservação das amostras recolhidas;
Não lhe ter sido entregue qualquer documento escrito, antes, durante ou depois de efetuada a busca e a apreensão de bens.
6 - Factos que foram dados por provados, mas que o Juiz "a quo" considerou como não consubstanciando a prática de atos ilícitos, alegando que a atuação dos Inspetores da IGAE tinha sido exercida em cuprimento de um despacho de um Magistrado do Ministério Público.
7 - Ainda que se entenda que, no caso dos autos, não se verificou a prática de atos ilícitos, tem que se decidir, como o fez a sentença recorrida, que os encargos e prejuízos da A., provocados pela apreensão de rações de que veio a resultar a sua necessária posterior destruição, resultaram de atos legais e/ou atos materiais lícitos enquadráveis na previsão do art. 9 do citado diploma legal, em vigor à data da prática dos factos.
8 - Verificam-se nos autos todos os pressupostos fundamentais da responsabilidade civil extracontratual do Estado por atos lícitos praticados no domínio de gestão pública, previstos no art 9o do DL n.° 48.051:
Prática por órgãos e agentes da administração de atos que formal e substancialmente se confinam nos poderes que legalmente dispõem;
A produção de danos;
Nexo causal entre a conduta e os danos;
Que os danos advêm de de prejuízos especiais e anormais,
Que tais encargos e prejuízos foram impostos a um particular, na prossecução do interesse geral e não se apresentam como resultantes do risco normalmente suportado por todos em virtude da vida e comunidade.
9 - Na fixação da obrigação de indemnizar têm que se aplicar os princípios dos artigos 562°, 563° e 564 do Código Civil.
10 - Não existe qualquer disposição legal aplicável ao caso dos autos que permita limitar de alguma forma o valor indemnizatório que foi apurado no processo.
TERMOS EM QUE deve ser mantida na íntegra a sentença que condenou o Estado, a título de responsabilidade civil extracontratual por factos lícitos, a pagar à A. a quantia peticionada de € 44.827,54 a título de indemnização por danos patrimoniais causados, acrescida de juros legais, desde a citação e até integral pagamento.
2. Foi a seguinte a factualidade assente pela Sentença recorrida:
A) A A..., S.A. é uma sociedade comercial que tem por objeto o fabrico e venda de alimentos compostos para animais e o exercício de todas as atividades conexas ou complementares - Acordo;
B) No dia 02/05/2003, pelas 11H30, apresentaram-se nas instalações fabris da Autora, sitas no lugar do Ramalhal, concelho de Torres Vedras, Inspetores da Inspeção-geral das Atividades Económicas - Acordo;
C) Os inspetores da IGAE procederam a buscas de ração ensacada das referências 104 Mig (para pinto de carne) 115 Gr (para frangos), 800Gr (para leitões/desmame), 801 Gr (para leitões/crescimento) e 702 Gr (para coelhos) - Acordo;
D) Os inspetores da IGAE procederam à apreensão de 3.339 sacos de ração, que se encontravam no armazém da A., repartido por: 512 sacos referência 104 Mig; 269 sacos referência 115 Gr; 979 sacos referência 800 Gr; 1357 sacos referência 801 Gr e 222 sacos referência 702 Gr - Acordo;
E) Os inspetores da IGAE não entregaram à A. qualquer mandado ou notificação, tendo sido exibido à Engª B...um mandado do Tribunal - Acordo;
F) As rações apreendidas foram separadas das outras e cintadas de forma a não serem violadas - Acordo;
G) Os inspetores do IGAE procederam à recolha de amostras das rações apreendidas - Acordo;
H) A Autora não teve oportunidade de se pronunciar sobre o ato - Acordo;
I) Não foi permitido à Autora proceder à recolha de amostras suplementares para efeitos de eventual contra-análise — Acordo;
J) Não foi entregue à Autora qualquer cópia do auto de apreensão - Acordo;
K) As rações apreendidas constituíam bens perecíveis, sujeitos a um prazo de validade - cfr. docs. n°s 11 e 12 junto aos autos com a p.L a fls. 47 a 52;
L) Por carta registada de 26/05/2003 a Autora, identificando como assunto: NUIPC: 59/03,9EAPRT, requereu ao IGAE - Direção Regional Norte, que as análises a efetuar às amostras recolhidas a 02/05/2003, nas suas instalações, das rações apreendidas fossem realizadas com urgência, uma vez que o prazo de validade das rações é de 90 dias a contar da sua fabricação, pelo que terminam em junho e julho - cfr. doc. 3 junto aos autos com a p.i.;
M) Em 28/05/2003, a IGAE — Direção Regional Norte, em resposta a carta identificada na alínea anterior, indicando como referência NUI/PC/000059/03.9EAPERT, informou a Autora que as amostras tinham sido enviadas ao laboratório no dia 02/05/2003, não existindo ainda qualquer resultado. Informou ainda que nesta data enviou ao LNIV, por fax, cópia do ofício da Autora - cfr. doe. n° 4 junto ao autos com a p.i.;
N) Em 03/06/2003, via fax, a Autora solicitou ao IGAE - Direção Regional do Norte» que diligenciasse no sentido das análises serem efetuadas rapidamente atento o prazo de validade das rações apreendidas - cfr. doe. n° 5 junto aos autos com a p.i.;
O) Por fax datado de 04/06/2003, a IGAE - Direção Regional Norte, respondeu à carta identificada no ponto anterior informando que tinha solicitado ao Laboratório Nacional de Investigação Veterinária a realização das análises e a comunicação dos resultados, tendo junto o fax da Autora - cfr. doc. n° 6 junto aos autos com a p.i.;
P) Em 09/06/2003, deu entrada no Ministério da Economia - Gabinete do Ministro - um documento da Autora, no qual se afirma que vem interpor um recurso hierárquico do ato de 02/05/2003, executado pelo Inspetor da Inspeção Geral das Atividades Económicas, pedindo a anulação do ato de apreensão das rações - cfr, doe. n° 7 junto aos autos com a p.i.;
Q) Por carta registada de 23/07/2003, a Autora informou a IGAE - Direção Regional Norte, que parte das rações apreendidas tinham o seu prazo de validade expirado, já se encontravam em estado de deterioração e pede que as mesmas sejam destruídas - cfr. doe. n° 8 junto aos autos com a p.i.;
R) Por carta registada de 31/07/2003, a Autora informou a IGAE - Direção Regional Norte, que todos os prazos de validade das rações apreendidas tinham expirado - cfr. doc. n° 9 junto aos autos com a p.i.;
S) Em 04/08/2003, o médico veterinário municipal, efetuou um "Auto de Verificação e Relatório'", no qual afirmou que tendo-se deslocado às instalações da Autora, sedeadas no Ramalhal, verificou que as rações apreendidas, num total de 3.339 sacos, se encontravam com os prazos de validade caducados, que as rações denominadas 800 Granulado, 801 Granulado e 104 Migalha apresentavam sinais exteriores de deterioração do produto, nomeadamente a presença de ácaros "(…) o que representa um sinal claro do alteração morfológica da ração. 3. A impossibilidade de manusear a mercadoria apreendida (3.3339 sacos), e a proximidade de outras fiadas de ração, que são circundantes desta facilita o aparecimento e proliferação de ácaros, sendo do conhecimento geral, que a sua disseminação é rápida. (...) Atesto que um número significativo de embalagens de ração (sacos de papel) apresenta manchas de bolor, com tendência manifesta para agravamento. Face ao constatado e em virtude de os prazos de validade da ração estarem totalmente expirados verifica-se uma rancificação e destruição vitamínico- mineral e consequente deterioração dos valores nutricionais do alimento composto, sendo passível o desenvolvimento fúngico ou bacteriano. (...) as condições em que foi deixada armazenada a mercadoria apreendida, a qual não pode ser removida por estar cintada, envolvem dificuldade de higienização por falta de circulação do ar, o que favorece uma maior deterioração dos produtos com todas as consequências já apontadas, (...) impõe-se com caráter de urgência e dada a gravidade da situação a destruição imediata de todas as rações apreendidas e a sua pronta remoção do armazém (...)" - cfr. doc. n° 11 junto aos autos com a p.i.;
T) No dia 04/08/2003, foi elaborado um "Auto de Verificação e Relatório" pelo médico veterinário C..., o qual conclui, analisando as rações apreendidas, que as mesmas apresentam sinais de deterioração acentuados, impondo-se a sua remoção imediata do local e destruição - cfr. doc. n° 12 junto aos autos com a p.i.;
U) Em 05/08/2003, a Autora informou a IGAE - Direção Regional Norte, que a totalidade das rações apreendidas se encontram deterioradas, fora da validade e com a possibilidade de contaminar os restantes alimentos compostos guardados no armazém da A. solicitando a remoção e destruição da mercadoria - cfr. doe. n° 10 junto aos autos com a p.i.;
V) Em 08/08/2003, a Autora enviou uma carta registada e um fax à IGAE a informar que as rações estavam com o prazo de validade expirado e a deteriorarem-se - cfr, doe, 13 junto aos autos com ap.i.;
W) Em 12/08/2003, foi emitido o cheque n° 2821193486 da Autora à ordem da empresa D...- Centro Integ. Tratamento Resíduos Industriais, S.A, no montante de € 8.058,07 - cfr. doc. n° 17 junto aos autos com a p.i.;
X) Em 13/08/2003, foi elaborado um "Auto de Desselagem” pelo Inspetor Adjunto Especialista, Armando Felgueiras de Freitas, nas instalações da empresa A..., S.A., sitas no Ramalhal, de todo o produto apreendido, a fim da ser acondicionado em viaturas da firma e transportado para o aterro da "D...- Centro Integrado de Tratamento de Resíduos Industriais, S.A.” sita no Parque Industrial da SAPEC - Apartado 283 - 2901-901 em Setúbal - cfr. doc. junto aos autos com a contestação a fls. 167 a 176;
Y) No Auto identificado na alínea anterior refere que foram utilizadas cinco viaturas, “(...) a viatura com a matricula 15-93-AS, com o reboque L - 120367 (...), que transporta 25.500 quilos (...) viatura 15-94-AS, com reboque L - 120366 (...) que transporta 24.320 quilos, viatura 99-34-GJ, com reboque L - 117292 (...) que transporta 27,760 quilos viatura 99-21-JT} com reboque L ~ 133853 (...) que transporta 29.400 quilos e viatura 99-33-GJ, com reboque L 102258 (...) que transporta 24.180 quilos. (...) um total de 3.339 sacos com o peso de 131.260 quilos. Por este instrumento foi destituída de fiel depositária a própria pessoa de E..., cessando, assim, toda a responsabilidade que lhe havia sido acometida aquando da apreensão. Se tivermos em conta que quando da apreensão foram contabilizados 3.339 sacos, com o peso de 40 quilos cada o que perfaz o peso total de 133.560 quilos, a verdade é que no dia de hojef foram também contabilizados 3.339 sacos mas com o peso de 131.260 quilos, havendo uma diferença para menos de 2300quilos, que segundo explicação dada pela Eng" F..., se poderá ficar a dever a perca de humidade e a sacos que se rebentaram quando se procedeu ao carregamento das cinco viaturas. (...)" - cfir. doe. junto aos autos com a contestação a fls. 167 a 176;
Z) Em 14/08/2003, foi elaborado o "Auto de Inutilização" das rações - cfr. doc. junto aos autos com a contestação a fls. 170;
AA) Do auto identificado na alínea anterior consta que se confirmou a entrada nas instalações da empresa D...- Centro Integrado de Tratamento de Resíduos Industriais, S.A., de 131.480 quilos de rações provenientes da firma "A..., S.A." e que a destruição será efetuada em aterro — cfr. doe, junto com a contestação a fls. 170 dos autos;
BB) Em 16/08/2003, foi emitida a fatura n° 225 da empresa A... Transporte, Lda, à empresa A..., S.A., na qual se indicam as viaturas que efetuaram os diversos transportes deste o Ramalhal para Setúbal, com a indicação das toneladas transportadas, no valor global de € 937,20 - cfr. doe. n° 14 junto aos autos com a p.i.;
CC) Junto à fatura identificada na alínea anterior estão guias de transporte, com a indicação da empresa destinatária, a sua morada, a quantidade expressa em quilogramas e a indicação de que se tratava de rações para animais fora de prazo, bem como as guias de acompanhamento de resíduos - cfr. doc. 14 junto aos autos com a p.i., a fls. 64 a 83;
DD) Em 18/08/03, o cheque identificado em W) foi descontado da conta da Autora — cfr. doe. 18 junto aos autos com a p.i.;
EE) Em 12/09/2003, foi emitido o recibo n° 147, do pagamento da fatura descrita na alínea BB) - cfr. doc. junto a fls. 84 dos autos;
FF) Em 12/09/2003, a Autora requereu à Inspeção-Geral das Atividades Económicas - Direção Regional Norte, certidão comprovativa do Auto de Destruição da mercadoria apreendida no Aterro Controlado para Resíduos Industriais Não Perigosos - D..., S.A., em Setúbal. - cfr. doc. n° 20 junto aos autos com a p.i.;
GG) Por ofício de 16/102003, a Secretaria-geral do Ministério da Economia enviou à Autora cópia do despacho n° 1339/SEICS/2003 que indeferiu o recurso hierárquico interposto pela Autora - cfr. doc. n° 21 junto aos autos com a p.i.;
HH) Em 23/01/2004, a Autora solicitou à IGAE - Direção Regional Norte certidão comprovativa da destruição dos resíduos - cfr. doe. n° 22 junto aos autos com ap.i.;
II) Por ofício de 17/02/04, da IGAE - Direção Regional Norte, foi a Autora informada que o Magistrado do Ministério Público do Tribunal Judicial de Oliveira de Azeméis, indeferiu o seu pedido de entrega do Auto de Destruição de Mercadoria dada a fase do processo e atento o facto de a Certidão requerida não se enquadrar na previsão do art. 89, n° 2, do CPC - cfr. doe. n° 23 junto aos autos com a pá.;
JJ) Por fax de 11/06/2004, a IGAE solicitou ao Diretor do Laboratório Nacional de Investigação Veterinária que este enviasse os resultados das análises acondicionadas em sacos privativos da IGAE numeradas respetivamente com os números 004833; 0004834; 0004835; 0004836 e 0004837» referindo que as análises foram entregues no Laboratório de Vairão em 02/05/03 - cfr. doe. junto aos autos com a contestação a fls. 178;
KK) Através da telecópia n° 238/ST/HP/2004, o Laboratório Nacional de Investigação Veterinária informou a IGAE que os exames laboratoriais serão realizados no dia 08/09/2004, pelas 10H no Serviço de Química Alimentar e Toxicologia - cfr. doe. junto aos autos com a contestação a fls. 179;
LL) Do despacho de 22/06/2004, do Diretor Regional da IGAE, com referência ao processo NUIPC 174/03.9TAOAZ, consta o seguinte: "(...) 1. Em 2003.03.14, na firma "H...- Novas Tecnologias Agrárias, Lda" foram recolhidas amostras, em triplicados, de: 2 amostras de ração para suínos (iniciação); 1 de ração para suínos (crescimento/engorda); 1 de ração para frangos (crescimento); 1 de ração para frangos (iniciação); e 1 de ração para coelhos (crescimento), todas para pesquisa de nitrofuranos, acusando todas resultados positivos (...) com exceção da respeitante a ração para suínos (crescimento/engorda). 2. Posteriormente, em 2003.04.29 e por determinação do M° P° (Despacho de fls. 39) foram recolhidas na mesma empresa novas amostras, num total de cinco, desta vez de: ração 800 e 801, para leitões; 115 para frangos; 104 para pintos; e 702 para coelhos, (auto de fls. 59) que foram remetidas ao L.N.LV. em 2003.05.02 (oficio de fls. 66); 3. Na sequência do mesmo Despacho do M° P°, em 2003.05.02, nas instalações de "A..., S.A. em Ramalhal - Torres Vedras, foram colhidas 11 amostras, em exemplar único, de ração, sendo: 3 de 104 - pintos para carne; 1 de 115 - frangos para carne; 3 de 800 - leitões; 3 de 801 - leitões; e 1 de 702 - coelhos, que foram remetidos ao L.N.I.V. em 2003.05.06 - oficio de fls. 129; 4. Em 2003.06.04, por fax de fls. 104, foi solicitada ao Laboratório urgência na realização das análises; 5. Em 2004.02.06, pelo oficio de fls. 260, foi solicitado ao L.N.I.V. o envio dos boletins de análise respeitantes às amostras referidas em 2. e 3.; 6. Em 2004.06.11, pelo fax de fls. 265 voltou-se a insistir no envio dos resultados das análises, em virtude de o m° p° estar a solicitar o inquérito; Na sequência de tal expediente, foi recebido em 2004.06.17 nesta D.R.N. um fax do L.N.LV. informando que as análises estão marcadas para o próximo dia 08 de setembro, pelas /0.00horas. (...)" - cfr. doc. junto aos autos com a contestação a fls. 180;
MM) Por fax de 29/06/2004, da IGAE, foi a empresa "A..., S.A." informada da realização dos exames laboratoriais, no âmbito do Proc. NUIPC 59/03.9EAPRT, no dia 21/09/2004 - cfr. doc. junto aos autos com a p.i. a fls. 181;
NN) Em 08/09/2004, no Serviço de Química Alimentar e Toxicologia do Departamento de Higiene Pública do Laboratório Nacional de Investigação Veterinária, foi elaborada uma ata segundo a qual, o Laboratório deu início ao processo para a análise de perícia para pesquisa de nitrofuranos em cinco amostras de alimentos para animais recolhidas num industrial. As análises foram solicitadas pelo Ofício S/2813/03/DN, de 30/04/2003, da Delegação Regional do Norte da IGAE e referente ao processo 59/03.9EAPRT. As análises efetuadas revelaram-se negativas à pesquisa de furaltadona, tendo o procedimento terminado no dia 06/10/2004 - cfr, doe. junto aos autos com a contestação a fls. 185;
OO) Na ata identificada na alínea anterior afirma-se que: "(...) Os peritos foram convocados (...) ao Professor I...e à H...— Novas Tecnologias Agrícolas, Ld" não se tendo esta ultima feito representar" - cfr. doc. junto com a contestação a fls. 185 dos autos;
PP) Em 21/09/2004, no Serviço de Química Alimentar e Toxicologia do Departamento de Higiene Pública do Laboratório Nacional de Investigação Veterinária, foi elaborada uma ata segundo a qual, o Laboratório deu início ao processo para a análise de perícia para pesquisa de nitrofuranos em onze amostras de alimentos para animais recolhidas num produtor. As análises foram solicitadas pelo Ofício S/2956/03/DS, de 06/05/2003, da Delegação Distrital de Lisboa da IGAE e referente ao processo 59/03.9EAPRT. As análises efetuadas revelaram-se negativas à pesquisa de furaltadona, tendo o procedimento terminado no dia 06/10/2004 - cfr. doe. n° 24 junto aos autos comap.i, fls. 100 e 101;
QQ) Na ata identificada na alínea anterior afirma-se que foram efetuadas quatro cópias, sendo uma entregue ao perito assistente, Professor I...- cfr. doe. junto com a contestação a fls, 100 a 101 dos autos;
RR) As análises às amostras n°s 8251 e 8253 apresentavam um cheiro forte e bolores que impossibilitaram a realização dos testes e as amostras n°s 8252 e 8254 apresentavam-se em elevado grau de decomposição o que também impossibilitou a realização das análises — cfr, doe. 24 junto aos autos com a p.i.;
SS) Por ofício de 29/12/2004, emitido pela IGAE, foi o representante legal da empresa "A..., S.A." notificado para comparecer Direção Regional do Norte da IGAE, para ser interrogado — cfr. doc. junto aos autos com a contestação a fls. 207;
TT) J..., representante da empresa H...- Novas Tecnologias, Lda foi constituído arguido no "Auto de Interrogatório de Arguido" datado de 13/01/2005, afirmando que 95% das rações por si comercializadas são fornecidas pela empresa "A..., SA" -- cfr. doc. junto aos autos com a contestação a fls. 208;
UU) K..., representante da empresa "A..., SA." foi constituído arguido no "Auto de Interrogatório de Arguido" datado de 14/01/2005, tendo confirmado que a sua empresa vendeu rações à empresa H...- Novas Tecnologias, Lda. - cfr. doc. junto aos autos com a contestação a fls. 211 e 212;
VV) No dia 02/05/2003, a Autora ficou a saber que a apreensão derivava de ordem do tribunal - prova testemunhal;
WW) Os inspetores da IGAE deram conhecimento verbal do motivo da apreensão - prova testemunhal;
XX) Foi permitido à Engª F..., no momento da apreensão, que retirasse, do auto de apreensão todos os elementos que entendesse - prova testemunhal;
YY) A Autora foi informada, no momento da apreensão, do número do inquérito, do número da colheita das amostras, bem como quantidades, tipos e valores - prova testemunhal;
ZZ) As rações têm de ser colocadas no mercado, pelo menos, trinta dias antes do seu termo de validade - prova testemunhal;
AAA) Apenas foi recolhida amostra em quantidade para a realização duma única análise - prova testemunhal;
BBB) As apreensões efetuadas na empresa H...Novas Tecnologias Agrícolas, Lda foram validadas por despacho do Magistrado do Ministério Público da Comarca de Oliveira de Azeméis proferido em 28/04/03 - prova testemunhal - cfr. proc. adm. apenso;
CCC) O despacho de 28/04/03 determinou que os representantes legais da firma H...e da firma A..., S.A fossem notificados dos resultados das análises - cfr. proc. adm. apenso;
DDD) Foi ordenado no inquérito n° 59/03.9EAPRT que fossem apreendidos lotes de alimentos compostos da mesma proveniência dos examinados aquando da apreensão efetuada na firma H..., Lda - cfr. proc. adm. apenso;
EEE) Foi o Magistrado do Ministério Público da Comarca de Oliveira de Azeméis que ordenou esta apreensão - cfr. proc. adm. apenso;
FFF) O preço de mercado das rações apreendidas na empresa "A..., S.A." da referência 104 Mig era de € 5.709,82 - prova testemunhal;
GGG) O preço de mercado das rações apreendidas na empresa "A..., S.A." da referência 115 Gr era de € 3.075,21 - prova testemunhal;
HHH) O preço de mercado das rações apreendidas na empresa "A..., S.A." da referência 800 Gr era de € 11.426,89 - prova testemunhal;
III) O preço de mercado das rações apreendidas na empresa "A..., S.A " da referência 801 Gr era de € 13.808,83 - prova testemunhal;
JJJ) O preço de mercado das rações apreendidas na empresa "A..., S.A." da referência 702 Gr era de € 1811,52 - prova testemunhal;
KKK) O valor de mercado da totalidade das rações apreendidas à empresa "A..., S.A.", no dia 02/05/2003, era de € 35.832,27 (trinta e cinco mil oitocentos e trinta e dois euros e vinte e sete cêntimos) - prova testemunhal;
LLL) A Autora veio a juízo instaurar a presente ação administrativa comum em 11/05/2005 - cfr. fls. 1 dos autos.
O processo colheu os vistos legais e foi submetido à conferência.
3. São as seguintes as questões a resolver:
3.1. O regime de responsabilidade civil extracontratual do Estado por atos lícitos abrange atos jurisdicionais ?
3.2. O prejuízo sofrido pela recorrida tem as características da especialidade e anormalidade ?
3.3 Existe nexo causal entre a atuação do Estado e os danos verificados ?
3.4. Os lucros cessantes devem ser incluídos no quantum indemnizatório ?
3.5. A recorrida tem direito a juros desde a citação ?
4.1. No caso dos autos, a Sentença recorrida deu provimento à pretensão do recorrido, qualificando a mesma no âmbito da responsabilidade civil extracontratual do Estado por facto lícito, como “danos que se produzem pela atuação de órgãos e serviços integrados no Estado e pela delonga na realização das análises”. Afigura-se-nos que não qualifica expressamente o enquadramento da função como sendo administrativa ou jurisdicional, embora, como aplica o Dec-lei 48.051, parece que entendeu que estávamos perante responsabilidade pela função administrativa.
Considerando que os atos em causa foram a apreensão de rações em cumprimento de uma ordem proferida em sede de inquérito, parece-nos mais correto enquadrar esta atividade na função jurisdicional do Estado, apesar de ter sido materialmente executada por agentes do IGAE.
Excluída que foi a responsabilidade por facto ilícito, é nosso entendimento que não se pode falar em questões de delonga na realização das análises, pois isso seria matéria que entraria nessa área, por pressupor um desvalor ético-jurídico.
Restam pois apenas os puros danos resultantes da apreensão, da privação das rações, que podem geral responsabilidade por facto lícito.
O fundamento axiológico da responsabilidade civil extracontratual do Estado por facto lícito não é o artº 22 da CRP, mas o princípio da igualdade dos cidadãos perante os encargos públicos (vide neste sentido, por todos, o Ac. do STA de 17/12/2008, proc. nº 348/08, consultável in www.dgsi.pt ), emergente do artº 13 da CRP.
Assim, a atividade jurisdicional que cause danos dará lugar a responsabilidade extracontratual do Estado por facto lícito, por imperativo do princípio constitucional da igualdade.
O facto de sempre se ter entendido que o artº 9 do Dec-lei 48051 de 21/11 não abrange a função jurisdicional, mas apenas a administrativa, não é obstáculo. É que o Dec-lei 67/2007 de 31/12 deve ser interpretado como tendo valor concretizador dos preceitos constitucionais nesta matéria, nomeadamente dos artsº 22 e 13, pelo que sempre pode ser aplicado com efeitos retroativos. Esta solução parece-me preferível a uma aplicação analógica do Dec-lei 48.051, pois estamos perante um diploma que aproveitou a experiência da aplicação deste e que em princípio, já obedece às imposições do direito comunitário.
O artº 16 do Dec- lei 67/2007 abrange não apenas a função administrativa, mas também as demais funções do Estado. Como fundamento desta extensão aponta-se desde logo o argumento sistemático, pelo facto do mesmo estar inserido num capítulo autónomo (vide neste sentido, Carlos Cadilha, in Regime de Responsabilidade Civil Extracontratual do Estado, Coimbra Editora, 2ª ed., pág. 361). Acresce que há muitas situações em que a função jurisdicional exige sacrifícios de particulares (ex: destruição de um portão para fazer uma busca ou destruição de um veículo para fazer cumprir um mandado de prisão) que não vemos razão, no atual quadro constitucional, considerando em especial o mencionado princípio da igualdade, para não serem protegidos.
Assim sendo, temos de concluir que o regime de responsabilidade civil extracontratual do Estado por atos lícitos abrange atos jurisdicionais, mesmo antes da entrada em vigor da Lei 67/2007, por força do princípio da igualdade. E que este diploma pode ser aplicado a factos ocorridos antes da sua entrada em vigor como concretizador do citado princípio constitucional.
4.2. Os requisitos da especialidade e da anormalidade do prejuízo advinham dos artsº 8 e 9 do Dec-lei 48051, e abrangiam no domínio deste diploma a responsabilidade pelo risco e pelo sacrifício. Diferentemente, hoje, de acordo com a Lei 67/2007, apenas são exigidos pela responsabilidade pelo sacrifício, ficando de fora a responsabilidade pelo risco, que assim passa a abranger todos os prejuízos (artº 11).
A especialidade do dano resulta “de ele incidir sobre um cidadão ou um grupo de cidadãos, colocando-os em situação de desigualdade em relação a outros; o que leva a excluir o dano generalizado que atinge uma comunidade ou grupo indeterminado de pessoas” (Carlos Cadilha, cit., pág. 80). Será anormal o dano que “pela sua gravidade, tem relevância ressarcitória” (cit). No nosso caso, atenta a matéria de facto provada, entendemos, na esteira do Ac. do STA de 28/02/2012, proc. nº 1077/11, consultável in www.dgsi.pt , proferido em processo onde as questões de direito são similares, que os dois requisitos se verificam (disse-se no citado Acórdão que “no caso em apreço o dano suportado pela autora não incide de modo igual perante a generalidade dos cidadãos, sendo neste sentido um dano especial. Na verdade, todos os cidadãos consumidores aproveitam com o abate das aves, por razões de saúde pública, mas apenas os proprietários das aves sofrem com tal destruição. Também é a nosso ver claro que o dano é anormal, no sentido de dano com gravidade suficiente para justificar a indemnização. Basta atentar no valor do dano 356.515,81€ para concluirmos pela sua gravidade. Deste modo e quanto à qualificação do dano como especial e anormal- para efeitos do art. 9º, n.º 2 do Dec. Lei 48051, o recurso não merece provimento”), pelo que a Sentença recorrida decidiu corretamente ao considerar verificados estes requisitos.
4.3. Quanto ao requisito da causalidade, disse-se ainda no citado Ac. do STA de 28/02/2012, proc. nº 1077/11:
“ Sublinha que o nexo de causalidade entre o facto lícito e o dano desempenha uma dupla função: pressuposto da responsabilidade civil e medida da obrigação de indemnizar. Da mateira de facto provada (pontos 27 a 34 e 39) resulta que “o consumo da carne de frango era praticamente nulo, por falta de consumidores, havendo uma desconfiança generalizada em relação a carne de frango e outras aves, independentemente da sua exploração e proveniência, ao ponto de não ter qualquer cotação no mercado” (conclusão 9). Daí que, em seu entender, a atuação do Estado português, ao ordenar a destruição dos frangos não foi a causa direta e necessária do prejuízo alegado pela recorrida, pois a carne jamais seria vendida, atentas o circunstancialismo descrito” (conclusão 12). Mas mesmo que se admita que a carne poderia ser comercializada o seu preço seria manifestamente inferior ao valor real anterior à crise dos “nitrofuranos”, senão mesmo um valor praticamente irrisório (conclusão 13). Nesta perspetiva a haver direito a uma indemnização “o valor desta não pode ser aferido pelo custo da produção, mas pelo valor do mercado de então, ou seja o valor constante dos boletins do SIMA, com uma acentuada desvalorização” (conclusão 17). O que aqui está em causa, alega o Estado, “não é um problema de causa virtual e causa operante ou de causalidade antecipada ou prematura, antes o circunstancialismo que rodeou e justificou a atuação do recorrente, e que tem inequívoca e manifesta influência na imputação imediata da obrigação de indemnizar em termos de nexo causal” (conlusão 19). Independentemente da questão do ónus da prova da matéria factual provada “resulta que a recorrida não conseguiria vender a carne de frango, ou a conseguir vendê-la o seu preço seria substancialmente inferior ao respetivo custo de produção” (conclusão 22).
São, como se vê da síntese das conclusões do Estado, duas as questões essenciais: (i) existência de nexo de causalidade (ii) e montante da obrigação de indemnizar (esta última questão suscitada subsidiariamente, como é óbvio).
Ambas as questões assentam no mesmo acervo de factos dados como provados: os factos dados como provados nos pontos 27 a 34, 38 e 39, que, em suma, traduz a seguinte realidade: na ocasião em que o Estado Português ordenou a destruição da carne de frango (devido à então denominada “crise dos nitrofuranos”) a carne de frango não tinha procura no mercado (“não haveria na ocasião consumidores para ela” – ponto 33 da matéria de facto) e, por isso o seu valor no mercado (o seu valor de troca) era muito inferior ao custo da produção, chegando “o frango e o peru” a estar sem cotação oficial no mercado (ponto 34). A pretensão do Estado é, assim, em termos simples a de fazer relevar esta circunstância para afastar a causalidade adequada entre a destruição da carne de frango da autora e o prejuízo que essa destruição lhe provocou.
As questões foram abordadas no acórdão recorrido sob a designação da “relevância negativa da causa virtual” e resolvida (no TCA) com apelo ás regras do ónus da prova, nos termos seguintes (transcrição):
“(…)
Ora, no caso em apreço cremos não restar qualquer dúvida de que a apreensão e a destruição dos produtos avícolas pertencentes à sociedade recorrida, considerada tanto a vertente naturalística como a jurídica, foram causa adequada dos prejuízos dados como provados. Mas, apesar de ser conveniente sublinhar esta conclusão, para dissipar dúvidas, cremos que a discordância do recorrente, quanto a este item da causalidade, assenta mais na arguição e relevância da chamada causa virtual. Ou seja, assente que a causa real, e causa adequada, foi a apreensão e a destruição dos produtos, não deixa de com ela concorrer uma causa virtual, que consistirá na existência de uma falta de mercado, para esses produtos, que conduziria, sempre, aos prejuízos derivados da causa real. Isto é, a causa virtual geraria o mesmo dano da causa real, caso esta não tivesse operado. Cremos, todavia, que esta alegação não pode proceder nem no plano substantivo nem no plano processual. No plano substantivo porque, como já acima referimos, o nexo de causalidade adequada não pressupõe a exclusividade do facto que foi condicionante do resultado danoso, mostrando-se compatível com casos de concorrência de outros factos condicionantes, tal como, no caso, a dificuldade de escoamento dos produtos avícolas na data da sua destruição. Deste modo, a relevância dessa causa virtual sempre deveria situar-se no capítulo da extensão do dano a indemnizar, mas não no domínio do nexo causal [sobre o tema ver Antunes Varela, Das Obrigações em Geral, Almedina, 9ª edição, volume I, página 930; Pereira Coelho, O Problema da Causa Virtual na responsabilidade Civil, Coimbra, 1955, página 56; AC STJ de 28.06.2004, Rº05A380; e AC STA de 09.06.2005, Rº0679/04]. No plano processual porque a invocação dessa causa virtual, no presente caso, não poderia deixar de configurar matéria impeditiva da responsabilidade do réu, portanto, matéria de exceção a articular e a provar pelo réu da ação comum [artigos 493º nº3 do CPC ex vi 1º do CPTA e 342º nº2 do CC]. E o que acontece é que, apesar do provado nos pontos 27 e 28 da matéria de facto, também se provou que os bens congelados possuem um prazo de validade de, aproximadamente, um ano e meio, nada resultando que permita ao julgador concluir que os produtos teriam de ser vendidos, logo, a baixo preço, e qual este preço, ou, não encontrando mercado, viriam a ser destruídos. Não deveremos esquecer que é o recorrente, enquanto réu na ação comum, que pretende retirar efeitos da causa virtual, responsabilizando o respetivo setor de atividade, industrial e comercial, pelos danos que teriam ocorrido se não tivesse operado a causa real que lhe é imputada. Portanto, era a ele que competiria a alegação e prova de todos os elementos factuais indispensáveis para se poder aferir, de forma enraizada e credível, a extensão dos danos a indemnizar. O que não fez. Aliás, o nexo de causalidade adequada, em circunstâncias iguais ou muito semelhantes às destes autos, já foi julgado procedente em várias outras ações de responsabilização do Estado Português devido aos prejuízos derivados da destruição de bens no âmbito da crise dos “nitrofuranos” [entre outros, ver o AC TCAN de 17.01.2008, Rº1872/04; o AC TCAN de 29.05.2008, Rº33/05; o AC TCAN de 23.10.2008, Rº992/05; e o AC TCAN de 30.10.2008, Rº1871/04. Ver, ainda, AC STA de 16.05.2002, Rº0509/02, e o AC STA de 29.05.2003, Rº0688/03]. Temos por assente, pois, que o julgamento realizado pelo TAF sobre o nexo de causalidade não merece a censura que lhe é dirigida pelo recorrente.(…)”
A nosso ver a questão foi juridicamente bem qualificada. É efetivamente uma questão de relevância negativa da causa hipotética ou causa virtual, na medida em que de acordo com os factos dados como provados, se não tivesse ocorrido a causa real (destruição da carne de frango), a denominada crise dos “nitrofuranos” teria levado, na tese do recorrente, a uma drástica diminuição do seu valor de mercado. É essa diminuição do valor dos frangos que, em suma, o recorrente pretende ver refletido na delimitação do dano. Com esta configuração é de admitir a relevância negativa da causa virtual, mesmo sem disposição legal expressa – cfr. ANTUNES VARELA, Das Obrigações em Geral, I, 10º Edição, pág. 936. “Das conclusões expostas resulta que a causa virtual não exonera o lesante da obrigação de indemnizar, salvo disposição legal em contrário. Isso não impede, porém, que a causa virtual do dano seja tomada na devida conta, quer no cálculo do lucro cessante, quer na adaptação da indemnização fixada sob a forma de renda às circunstâncias que vão sendo conhecidas pelos interessados”.
Quanto à repartição do ónus da prova da causa virtual também o Tribunal Central Administrativo decidiu com acerto – cfr. PEREIRA COELHO, O problema da Causa Virtual na Responsabilidade Civil, pág, 299/300:
“A prova da causa hipotética compete, numa ação de perdas e danos, ao réu. (…) Segundo estes princípios, compete ao autor a prova da causalidade (efetiva) entre o facto e o dano, pois esta causalidade é um dos momentos constitutivos do facto jurídico que representa o título ou a causa do seu direito à indemnização. Mas a não verificação hipotética do dano já não é um dos tais momentos constitutivos. A verificação hipotética do dano é que é (quando é) um facto extintivo daquele direito. A sua prova cumprirá, pois, ao réu. E que prova deve fazer o réu? Ao réu cumprirá provar duas coisas: primeiro que a causa hipotética se teria verificado sem a causa real; segundo que ela teria provocado efetivamente o dano de que se trata (o dano cuja indemnização é pedida pelo Autor). Como já fizemos notar, assume aqui muito relevo a distinção entre os casos em que a causa hipotética se traduz num facto hipotético e os casos em que a causa hipotética é um facto real. Nestes casos, a prova da causa hipotética reduzir-se-à praticamente à segunda destas provas”.
Ora, o acórdão do Tribunal Central Administrativo Norte também entendeu que o ónus da prova dos factos que integram a “causa hipotética” era do réu, considerando ainda que o Estado não provou que a causa virtual (preço de mercado na ocasião) subsistisse durante o período em que a carne podia estar congelada “(….)também se provou que os bens congelados possuem um prazo de validade de, aproximadamente, um ano e meio, nada resultando que permita ao julgador concluir que os produtos teriam de ser vendidos, logo, a baixo preço, e qual este preço, ou, não encontrando mercado, viriam a ser destruídos (…)..Daí que tenha concluído:“(…) Não deveremos esquecer que é o recorrente, enquanto réu na ação comum, que pretende retirar efeitos da causa virtual, responsabilizando o respetivo setor de atividade, industrial e comercial, pelos danos que teriam ocorrido se não tivesse operado a causa real que lhe é imputada. Portanto, era a ele que competiria a alegação e prova de todos os elementos factuais indispensáveis para se poder aferir, de forma enraizada e credível, a extensão dos danos a indemnizar. O que não fez.”
Podemos pois concluir que o acórdão do TCA Norte não merece censura. Com efeito, relativamente à questão de saber quem tem o ónus da prova, decidiu ser o réu quem deve provar “todos” os factos (reais) que integram a causa hipotética (problema do ónus da prova). Neste ponto a decisão está certa.”
Concordando e seguindo esta Jurisprudência, diremos que também no caso sub-judice, caberia ao R. alegar e provar os factos que consubstanciariam a causa hipotética, o que não foi feito. Está pois também correta neste ponto a Sentença recorrida.
4.4. A questão de sabermos se a indemnização pelo sacrifício abrange os lucros cessantes não é nova.
Delimitemos os termos da mesma.
Na indemnização pelo sacrifício, o comportamento do lesante não carece de censura jurídica para ser operante. Ou seja, questões como a culpa ficam de fora da equação.
A figura jurídica paralela à indemnização pelo sacrifício no direito civil, é o estado de necessidade, previsto no artº 339 do Código Civil. Nos termos deste artigo, mesmo no caso de culpa exclusiva do lesante, o montante indemnizatório circunscreve-se ao “prejuízo sofrido”. Aparentemente, cotejando esta expressão com o artº 564 CC, que distingue entre “prejuízo causado” e “benefícios que o lesado deixou de obter em consequência da lesão”, pode-se defender que a lei quis deixar aqui de fora a figura dos lucros cessantes e restringir a indemnização aos danos emergentes. Quando não seja o caso de culpa exclusiva do lesante, o quantum indemnizatório será fixado segundo um juízo de equidade. Ou seja, na figura do direito civil que inspirou o Dec-lei 48051 não é obrigatório que os lucros cessantes façam parte da indemnização. Aliás, se o critério for o da equidade, dificilmente isso poderá ocorrer.
Assim, neste cálculo indemnizatório, não será obrigatório estarem abrangidos os lucros cessantes, como é característico do regime geral da indemnização, nos termos do artº 564 CC. Antunes Varela (in Código Civil Anotado, anotação ao artº 564, nota 4) aponta outros casos na lei em que o lucro cessante está excluído, como por exemplo a venda de bens alheios quando o vendedor age sem culpa (artº 899 CC), a venda de bens onerados quando ela seja anulada com base no erro do comprador, não havendo dolo do vendedor (artº 909) e ainda a violação de promessa de casamento (artº 1594).
É pois defensável dizer, em nome do princípio da unidade da ordem jurídica, que a indemnização pelo sacrifício prevista no Dec-lei 48051 não abrangia obrigatoriamente os lucros cessantes. Aliás, parece-nos ser difícil de defender que o montante da indemnização depende do facto do lesante ser um particular ou o Estado, numa situação em que nem sequer falamos de culpa.
Em defesa desta tese devemos ainda considerar que quando foi elaborado o Dec-lei 48051 estavam-se a dar na Europa os primeiros passos no sentido de responsabilizar a administração por atos de gestão pública. Tendo o legislador acrescentado requisitos próprios da natureza pública dos atos em causa, como a especialidade e a anormalidade, que restringiam o campo de aplicação dos preceitos quando comparados com o regime do direito privado emergente do artº 339 CC, não é credível que tivesse querido alargar o campo do montante indemnizatório em termos mais generosos.
Neste sentido, aliás, parece-nos ter sido a Jurisprudência do STA nos processos da BSE. Veja-se por todos o Ac. do STA de 02/05/2000, proferido no recurso nº 44308, disponível em www.dre.pt, onde se pode ler:
“O abate de animais afetados por doenças contagiosas, ou os co- habitantes, suspeitos de contágio, como medida de policia sanitária não constitui uma prestação de bens materiais ou de serviços dos particulares ou das empresas para a satisfação de um interesse público diretamente ou através do funcionamento de serviços essenciais, ou de setores vitais da economia nacional.
No caso do abate de animais atingidos por doença ou seus co-habitantes, o interesse público é satisfeito não através de utilização dos bens, ou do funcionamento de serviço público, mas pelo sacrifício puro e simples (destruição) de bens dos particulares; por inutilização, o que constitui um dos traços distintivos desta situação, da comum requisição.
(…)
O abate sanitário assemelha-se à requisição enquanto visa garantir um fim que também as medidas de requisição podem visar - a salubridade pública, e também porque, em ambos os casos, as medidas têm de caracterizar-se pela excecionalidade e anormalidade.
(…)
O abate sanitário corresponde exatamente ao sacrifício especial de um direito do particular, em estado de necessidade e por imperioso motivo de interesse público, previsto no art.° 9o n.° 2 do DL 48051, cuja indemnização exigida pelo princípio geral de igualdade de repartição dos encargos públicos se prevê no referido preceito e também no artigo 22° da Constituição. Esta indemnização está sujeita a critérios de justiça e proporcionalidade ínsitos no estado de direito democrático - art.° 2o da Const. que não são diferentes da explicitação e exigência de justa indemnização que surge no art.° 62° n,° 2 da Const., a qual "não passa de uma expressão particular do princípio geral..." como referem G Canotilho e Vital Moreira, ob. e loc. cit.
2.4. Importa agora, passar a analisar, em face da situação concreta, se, assiste razão ao recorrente quando se queixa de não ter sido observado o princípio da «justa indemnização».
Princípio que, importa acentuar, se considera aplicável ao caso, por via dos referidos artigos 2o e 22° do texto fundamental.
Efetivamente, na previsão do art ° 22° da Const. estão abrangidas, quer a indemnização por ato ilícito, quer por ato lícito. Em ambos os casos a indemnização não pode deixar de ter em conta as circunstâncias e condições de facto relativas ao valor dos bens, respeitar os princípios da igualdade e da proporcionalidade, não pode reduzir-se a um montante irrisório, ou manifestamente desproporcionado em relação ao valor do bem sacrificado e tem ainda de ser tendencialmente contemporânea do sacrifício imposto. A expressão «justa indemnização» apenas é utilizada no n.° 2 do artigo 62°. Da Constituição, mas quando há lugar à responsabilização dos entes públicos por atos ilícitos, ou mesmo por atos lícitos, ela tem de se efetivar de harmonia com os princípios do estado de direito democrático da igualdade, da justiça e da proporcionalidade, os quais conduzem a exigências semelhantes às que decorrem daquele imperativo constitucional.
Este conceito de justa indemnização não é absoluto, nem sequer unitário, podendo a lei ordinária determinar em função de cada tipo de situações critérios para o respetivo preenchimento, desde que adaptados à posição das partes, não arbitrários e capazes de atingir uma composição equilibrada dos interesses em causa, ainda que com variações muito sensíveis conforme os casos, como sucede se como mero exemplo, compararmos os critérios gerais da indemnização por ato ilícito com os critérios e formas de pagamento estabelecidas na Lei 80/77 de 26.10 e os Decretos-Leis 213/79, de 14.7 e 385/88, para a indemnização por utilização temporária de bens dos particulares expropriados ou nacionalizados e depois restituídos no âmbito da reforma agrária.
A «indemnização justa» em relação a facto ilícito consiste na entrega do necessário a reconstituir a situação que existiria, não fora o evento danoso, pelo que obriga à reparação dos danos que o lesado provavelmente não teria sofrido se o facto lesivo não tivesse ocorrido (art°s. 562 e 563° do C.C.).
No caso da indemnização pelo tempo de desapossamento e privação da utilização da terra, no âmbito da reforma agrária a lei manda pagar aos proprietários as rendas não recebidas e estabelece formas e prazos de pagamento, com juros que atendem à diferente capacidade económica dos interessados - artigos 23° 14° da Lei 80/77, DL 528/76 de 7.7; DL 213/79 de 14.7 e DL 199/88 e art ° 9o do DL 385/88. (Vd. Ac. do STA de 15.01.97 no Proc. 26 215; de 30.01.97, Proc. 29 776; de 20.11.97 no Proc. 31063 e de 17.11.98 no Proc. n.° 43 044).
Em caso de expropriação de bens por utilidade pública a indemnização justa para que a lei ordinária aponta é o valor do bem expropriado tendo em consideração o seu fim objetivamente definido e as condições existentes de facto à data da declaração de utilidade pública (art°s. 22° n.° 2 e 24° do DL 438/91 de 9.11).
Em matéria de requisição civil o artigo 10° do Decreto Lei n.° 639/74, de 20.11 estabelece que as indemnizações serão reguladas por Portaria.
No regime da requisição com fins militares os titulares dos direitos requisitados «têm direito a uma justa indemnização a cargo do Estado, a qual deve ressarcir os danos efetivamente sofridos, calculada nos termos gerais de direito, tendo, no entanto, em consideração a gravidade da situação que determinou a requisição e o estado da economia nacional», confarme o art.° 42° da Lei 20/ 95 de 13 de julho.
Relativamente ao dano por ato lícito a justa indemnização, segundo o critério apontado pela lei ordinária, será encontrada, pelo valor dos danos especiais e anormais sofridos e que tenham sido causados pelo facto impositivo do sacrifício - art.° 9o n.°s. I e 2 do DL 48051, de 21.11.1967.
Ora, a situação de abate sanitário é, como se apontou, a prevista no art0 9o n.° 2, do DL 48051:
"Quando o Estado ou as demais pessoas coletivas públicas tenham, em estado de necessidade e por motivo de imperioso interesse público, de sacrificar especialmente, no todo ou em parte, coisa ou direito de terceiro deverão indemnizá-lo." Efetivamente, o abate dos bovinos sacrificou, por imperiosas razões de saúde pública, o direito de propriedade do recorrente, fazendo nascer a obrigação de indemnizar.
2.5. As considerações antecedentes sobre a flutuação do conceito de justa indemnização permitem, ao menos em princípio, que se tenha por compatível com a Constituição o estabelecimento pela lei ou regulamento de normas ou tabelas, em função de índices económicos objetivos, para ressarcir os proprietários pelo abate sanitário dos seus animais.
Como se diz no Acórdão do Tribunal Constitucional n.° 194/97, de 11.3.97, in Ac. do Trib. Const. 36° vol. p. 413, o desiderato de justiça na indemnização alcança-se seguramente quando o legislador opta pelo critério do valor de mercado do bem expropriado. Mas, prossegue o Acórdão;
"Outros critérios são possíveis. Questão é que eles realizem os princípios de justiça, de igualdade e de proporcionalidade que a indemnização tem que cumprir."
Assim, o que importa é determinar se a norma, a fórmula, ou a tabela, que fixa os critérios a observar, ou com base na qual se determina "<? quantum" da indemnização, afasta apenas elementos de ordem especulativa ou subjetiva, mas não posterga elementos que segundo a opinião geral, a natureza das coisas e as condições económicas gerais e de funcionamento do mercado, não possam deixar de ser considerados e, também, se seleciona ou não os aspetos que permitem atender às condições de facto relevantes para aproximar ou equilibrar esse montante com o valor de mercado, sem criar, em relação a este, chocante e infundada desproporção.
Efetivamente, é muito difícil garantir quando se está no ponto certo que assegura, sem excesso, a cobertura da integralidade dos prejuízos suportados pelo particular em consequência do ato lícito do ente público, em estado de necessidade para a salvaguarda de um bem público superior. E, as formulações que exijam o critério da rigorosa correspondência com o valor do mercado, ou a avaliação por peritos caso a caso, aparecem muito distanciadas da realidade das condições concretas da vida e dos fins da indemnização, mesmo em direito comum.
Efetivamente, a indemnização civilistica nasceu ligada à reparação dano culposamente causado e, durante longo tempo, apenas a responsabilidade por culpa podia desencadear a responsabilização, além de que a medida da culpa do lesante tinha de ser considerado como influindo na medida da reparação devida.
Daí que o Código Civil ainda conheça restrições importantes à reparação da totalidade do dano quando a responsabilidade seja fundada em culpa leve, ,como dispõe o art.° 494°: "Quando a responsabilidade se fundar na mera culpa, poderá a indemnização ser fixada equitativamente, em montante inferior ao que corresponderia aos danos causados, desde que o grau de culpabilidade do agente, a situação económica deste e do lesado e as demais circunstâncias do caso o justifiquem". No mesmo sentido o n.° 3 do artigo 496°.
Nos casos de falta de culpa do responsável, em acidente de viação, a lei civil vai mais longe e estabelece no artigo 508° tetos máximos de indemnização, bastante modestos, e o mesmo sucede para a responsabilidade por danos causados por instalações de energia elétrica ou gás, com os artigos 509° e 510°.
Quando saímos do campo da responsabilidade de direito comum por culpa para a responsabilidade dos entes públicos pelo risco, a responsabilização corresponde em grande medida à necessidade de socializar o risco, evitando que os seus efeitos nefastos recaiam apenas sobre os atingidos, quando a sociedade em geral beneficia dos bens ou atividades que criam o risco ou o perigo. Na situação típica em que está em causa repartir encargos pelos beneficiários da atividade que teve um determinado custo incidente apenas sobre um ou alguns cidadãos ainda que existam semelhanças com a responsabilidade pelo risco, em princípio o titular dos bens sacrificados não está em situação de risco especial, mas em igualdade com os restantes cidadãos.
Mas, a situação característica do abate sanitário sendo por um lado de sacrifício especial de direito do particular é aquela em que o lesado se encontra, também ele envolvido especialmente na situação de risco, por atividade desenvolvida no seu interesse, cujas consequências são o dever suportar uma parcela dos danos a título de risco, e só a parte restante daqueles ser suportada ou repartida por terceiros.
Desta perspetiva a situação de abate sanitário também se afasta da requisição porque o proprietário dos animais a abater, juntamente com os benefícios esperados, assumiu também os riscos próprios daquele tipo de exploração económica, nos quais se incluem os de doenças animais que sempre acarretam perdas, até para as explorações isentas de doença, pela via indireta da retração da procura e do encerramento de mercados internos e externos. De modo que no caso, do abate sanitário além de circunstâncias exteriores ao dano, existe um risco próprio da atividade de que o proprietário não pode libertar-se e, por esta via seria justificável que a indemnização se afastasse do valor real de mercado.
Ainda no sentido de se atender a circunstâncias exteriores ao dano e ao lesado vai o disposto na Lei 20/95 que se transcreveu, quando determina que se considerem a gravidade da situação que determinou a requisição, bem como o estado da economia nacional.
O mesmo sentido podemos encontrar na aceitação pelos tribunais internacionais de que a indemnização por nacionalização de bens possa atender de modo especialmente marcante a critérios idênticos aos referidos na Lei 20/95, da «situação económica» e do «estado da economia nacional», desde que não conduza a uma indemnização meramente simbólica ou irrisória.
Por outro lado, quando há necessidade de reparar um grande número de situações em que existem elementos preponderantes perfeitamente iguais, ou homogéneos, é frequente e útil estabelecer- se uma indemnização calculada pela média, sem atender a algumas das particularidades que cada caso individual sempre apresenta, de modo que é feito um cálculo indemnizatório por orçamento, ou "à forfair com uma margem de álea ou incerteza quanto à justeza de cada aplicação concreta.
E, nem por isso tais formas de determinação do quantum indemnizatório devem merecer exclusão aprioristica, apodando-os, sem mais, de incapazes de preencher o conceito e a exigência da justa indemnização.
2.6. De qualquer modo, no caso concreto, sendo o sacrifício dos bens do particular em favor de toda a comunidade, como é o caso do abate sanitário dos animais co-habitantes do atingido pela BSE, ajusta repartição deste encargo pressupõe que seja proporcionada ao proprietário uma compensação que permita restaurar a perda patrimonial sofrida, de modo que o sacrifício que foi imposto pelo abate sanitário seja suportado, na medida da sua especialidade e anormalidade, por todos os cidadãos e não apenas por ele.
O objetivo da indemnização justa pelo abate do efetivo pecuário do recorrente só poderá considerar-se atingido se as tabelas que foram aplicadas permitirem a compra e reposição de efetivo pecuário idêntico ao sacrificado, o que é o mesmo que o valor de mercado daqueles animais.
Porém, também o valor de mercado é um conceito suscetível de alguma flutuação, pois depende de situações momentâneas, quantas vezes determinadas por fatores psicológicos, como sejam o aumento inesperado e repentino da oferta ou a sua escassez, e até a existência de doenças animais que dificultam o escoamento por retração do consumo e assim afetam também o normal funcionamento do mercado e tendem para o aviltamento dos preços. Em relação ao valor dos animais vivos com destino à respetiva reposição, grandes flutuações podem também ocorrer.
(…)
2.7. De outra perspetiva ainda, como antes se entreviu, a indemnização por abate sanitário pode considerar-se justa mesmo quando inferior ao valor real dos bens.
Efetivamente, os proprietários do gado bovino abatido, são colocados numa situação desigual da dos restantes cidadãos e por isso o seu dano é especial. Também sofrem, incontestavelmente, uma lesão grave da propriedade, sabido como é o elevado valor de cada rês desta espécie. Da verificação destes pressupostos deriva afinal a responsabilização e aplicação da regra do art.° 9o do DL 48051. (Sobre o conceito de dano especial e anormal pode ver-se J.J Gomes Canotilho, O Problema da responsabilidade do Estado Por Atos Lícitos, p. 271-283).
Porém, nada obsta a que ao lado desta realidade outra se perfile, concorrendo no prejuízo, constituída pelos riscos comuns e especiais da atividade de criação de gado relativamente a moléstias e doenças contagiosas e suas eventuais consequências sobre a desvalorização dos animais e produtos derivados. Este risco não tem de ser coberto peio ente público que determina o abate, a título de responsável pelo ressarcimento do sacrifício que a destruição das reses acarreta, porque é exterior a este facto e não se confunde com ele. E um ónus que diz respeito ao proprietário da exploração e sobre ele recai. Isto é, ao lado das vantagens para a comunidade visadas pelo abate também existe o encargo do proprietário de suportar uma parte das desvantagens decorrentes do surgimento da zoonose, facto incontrolável, não imputável a qualquer entidade, e que é a contrapartida dos benefícios esperados da exploração pecuária.”
Hoje, o artº 16 da lei 67/2007, atenta a sua redação bem diferente do artº 3 do mesmo diploma, parece claro no sentido dos lucros cessantes não fazerem parte do quantum indemnizatório. Diz a este respeito Carlos Cadilha, cit. pág. 364:
“Nestes termos, a exigência de um prejuízo ou encargo especial e anormal não obstaria só por si a que se fixasse uma indemnização correspondente à integralidade dos prejuízos ou encargos dessa natureza que tivessem sido produzidos ou impostos. É esse também o critério que decorre dos princípios gerais relativos à obrigação de indemnizar que fluem do artigo 3.° desta Lei, que apontam para a reconstituição da situação jurídica anterior ou, devendo a indemnização ser fixada em dinheiro, a reposição da diferença entre a situação patrimonial atual do lesado e a que teria se não existissem os danos (cfr., também, os artigos 562.° e 566.°, n.° 2, do Código Civil). Todavia, o artigo 16.° manda atender, para o cálculo da indemnização, designadamente, ao «grau de afetação do conteúdo substancial do direito ou interesse violado ou sacrificado». Essa indicação legislativa pressupõe que se efetue uma apreciação equitativa do valor do encargo ou dano, e que, desse modo, poderá não corresponder ao montante económico que esteja efetivamente em causa. Evidencia, por outro lado, o caráter compensatório, e não meramente reparatório da indemnização, o que se compadece com a consideração de que os direitos ou interesses que possam ser sacrificados, em muitos casos, pela sua própria natureza, serão apenas suscetíveis de uma avaliação pecuniária indireta.
A alusão ao grau de afetação do conteúdo substancial do direito ou interesse em causa parece permitir reportar o quantum indemnizatur ao valor da desvantagem patrimonial que tenha incidido sobre bens materiais, ou ao nível de diminuição da capacidade de exercício de direitos de personalidade que tenha resultado sacrificada por via da intervenção unilateral da Administração. Está fora de dúvida que a garantia indemnizatória se estende tanto a bens patrimoniais (propriedade, direito de uso e fruição), como a bens pessoais (tais como a vida, a saúde, um ambiente de vida saudável, a liberdade), pelo que importa considerar a tradução material ou o equivalente económico do prejuízo efetivamente sofrido. Referindo-se, porém, ao conteúdo substancial do direito ou interesse violado ou sacrificado, pretende-se limitar o montante indemnizatório às consequências imediatas da perda de disponibilidade do bem ou da sua limitação, excluindo quaisquer efeitos indiretos, como os ganhos que se frustraram em consequência da lesão.”
Tendo este Dec-lei 67/2007 caráter concretizador dos preceitos constitucionais que fundamentam a responsabilidade civil extracontratual do Estado por ato lícito no exercício da função jurisdicional (sem o que não haveria sequer indemnização), sendo o diapasão da indemnização o grau de afetação do conteúdo substancial do direito ou interesse violado ou sacrificado, temos de concluir que os lucros cessantes estão fora da possibilidade de ressarcimento no caso sub-judice. Afigura-se-nos que o conteúdo essencial do direito violado será então o preço de custo das rações em causa e os valores que o recorrido pagou para a sua destruição. E este valor afigura-se-nos que cumpre com a exigência do critério da justa indemnização imposta pelo artº 62.2 da CRP.
O problema é que parte dos danos só está calculado em função do preço de mercado (o que inclui o lucro) e não em função do preço de custo. Ou seja, a parte das rações tem de ser remetida para execução de sentença. Já a parte da sentença que condenou no ressarcimento das despesas sofridas deve ser mantida, por se nos afigurar o seu montante caber no artº 16 do Dec-lei 67/2007.
4.5. Uma obrigação é líquida quando o seu objeto está determinado e é certa a sua existência. É ilíquida se depende de prévia apuração, para se conseguir determinar o seu montante, que se apresenta como incerto.
No caso sub-judice, o valor das rações é ilíquido, pois ainda não sabemos o seu montante certo. O valor do transporte e custo de destruição das rações (€ 937,20 e € 8.058,07, respetivamente) é líquido e vem peticionado na p. i..
O regime das obrigações ilíquidas vem previsto no artº 805.3. do Código Civil. Nos termos desta disposição legal, a mora constitui-se a partir da citação apenas nos casos de responsabilidade por facto ilícito ou pelo risco. Estando em causa a responsabilidade por facto lícito, ao contrário do que disse a sentença recorrida, só há mora relativamente ao valor das rações a partir do momento em que a obrigação se liquidar. Serão contudo devidos juros de mora relativamente valor do transporte e destruição das rações a contar da citação.
5. Conclusão: Por tudo quanto vem de ser exposto, Acordam os Juízes do presente Tribunal Central Administrativo Sul em Julgar procedente o recurso, revogar o Acórdão recorrido, julgar a ação parcialmente procedente e:
5.1. Condenar o recorrente Estado a pagar ao recorrido A..., S. A., o preço do custo das rações em causa, no momento em que foram apreendidas, a liquidar em execução de Sentença, acrescido de juros à taxa legal a contar do trânsito da liquidação.
5.2. Condenar o recorrente a pagar ao recorrido € 8.995,27 (oito mil novecentos e noventa e cinco euros e vinte e sete cêntimos), referente ao valor do transporte e custo de destruição das rações, acrescidos de juros à taxa legal a contar da citação.
Custas pela recorrida na proporção de ¼, atenta a isenção legal do recorrente. |
