| Decisão Texto Integral: | Acordam em Conferência na Secção de Contencioso Administrativo do Tribunal Central Administrativo Sul:
I Relatório
O Município da Amadora, no âmbito da Ação Administrativa Especial intentada pelo Sindicato Nacional das Polícias Municipais – SNPM, em representação do seu associado D....., tendente a impugnar o ato de indeferimento de 20/02/2013 da reclamação do agente, no âmbito de um procedimento de avaliação de desempenho relativo ao ano de 2011, inconformado com a Sentença de 3 de março de 2017, através da qual foi julgada procedente a presente Ação e anulado ato de indeferimento da reclamação, veio interpor recurso jurisdicional face à mesma, proferida em primeira instância no Tribunal Administrativo e Fiscal de Sintra.
Formulou o aqui Recorrente/Município nas suas alegações de recurso, apresentadas em 18 de abril de 2017, as seguintes conclusões:
“a) A douta sentença recorrida ao dar como provado o incidente de suspeição apenas e só com base na existência de um outro processo judicial, a saber, o processo nº 1111/11.2BESNT, [cf. ponto 5 dos factos dados como provados], padece de manifesto erro de julgamento, sobretudo, quando o processo em apreço se cinge e guia pelo cumprimento de objetivos estipulados inicialmente entre avaliador e avaliado;
b) Se num primeiro momento o Tribunal a quo decidiu, e bem, não acatar os fundamentos invocados pelo Recorrido quanto à falta de imparcialidade, isenção e de prejuízo pessoal do avaliado, num segundo momento, de forma errada e surpreendente decidiu que havia falta de imparcialidade e isenção pela existência um outro processo judicial, confundindo, aquilo que é uma ordem de serviço daquilo que é um processo avaliativo do SIADAP;
c) E que, se assim fosse, jamais um superior hierárquico, adstrito ao proferimento de ordens de serviço, poderia ser o avaliador de um trabalhador nos termos e para os efeitos do SIADAP, porque isso determinaria, desde logo, que não fosse imparcial e isento na avaliação que viesse a fazer, quando é a própria Lei do SIADAP que consagra tal obrigação (cf. artigo 56º da Lei nº 66-B/2007, de 28 de dezembro, qua aprovou o SIADAP, aplicável às Autarquias Locais pelo Decreto Regulamentar nº 18/2009, de 4 de setembro);
d) As suspeitas infundadas avançadas pelo aqui Recorrido contra o seu avaliador, já durante o procedimento administrativo, mormente em sede de apreciação do incidente de suspeição tinham sido consideradas improcedentes por não preencherem os requisitos ínsitos do artigo 49°, nº 1, do Código de Procedimento Administrativo (em diante CPA), uma vez que não se traduziam na alegação de factos mas sim de um conjunto de comentários e juízos de valor sobre o avaliador tendo tal obstado a que o avaliador em causa fosse substituído por outro avaliador;
e) Pese embora tenha sido tal facto dado como provado (cfr. o ponto 11 dos factos dados como provados), o Tribunal a quo limitou-se a dar como provada a suspeição por entender, que a mera existência do referido processo judicial nº 1111/11.2BESNT, onde se discutia uma ordem de serviço emanada pelo Comandante Operacional M..... era razão suficiente para o afastar de ser o avaliador natural do agente Recorrido;
f) Ora, nos termos do ensinamento da jurisprudência do Supremo Tribunal de Justiça, vertido, entre outros, no processo nº 08PL208, de 17.04.2008, ainda que se possa entender que o grau de intensidade quanto ao instituto da suspeição vertido neste douto Acórdão seja diferente daquele que agora está análise no caso sub judice, no que concerne à concretização e materialização do dito instituto, é inequívoco que a decisão aqui recorrida está em inegável contradição com o mesmo, devendo ser revogada;
g) De facto, comparando os fundamentos do Supremo Tribunal de Justiça explanados no citado douto Acórdão e os fundamentos aduzidos na douta sentença aqui recorrida, para sustentar a existência da falta de imparcialidade e isenção do avaliador, facilmente se compreende que a mesma enferma um claro vício de erro de julgamento, não tendo o Tribunal a quo sequer feito um esforço para demonstrar, como lhe é exigido, [o] motivo sério e grave, adequado a gerar desconfiança sobre a imparcialidade do avaliador;
h) É que não é suficiente alegar que existe um determinado processo judicial sobre uma ordem de serviço, seria necessário ainda demonstrar que o processo judicial em curso está intimamente ligado com a questão que agora está a ser tratada, visto que se tratam de processos distintos;
i) Sendo certo que, no limite, o Tribunal a quo bastou-se a fundamentar tão só (e erradamente, note-se) a sua decisão num mero juízo de valor ao comparar a atuação legal do avaliador à mulher de César, contrariando os ditames vertidos no referido douto Acórdão do Supremo Tribunal de Justiça;
j) Por outro lado, e sem prejuízo, importa ainda atentar no próprio regime do SIADAP para se verificar que, também, por esta via, a douta sentença recorrida deve ser revogada.
k) De facto, nos termos do disposto no artigo 45º da Lei nº 66-B/2007, de 28 de dezembro, a avaliação dos trabalhadores integra-se no ciclo de gestão de cada serviço e incide sobre os seguintes parâmetros: Resultados e Competências;
l) Estes dois parâmetros, previamente definidos e acordados entre avaliador e avaliado, balizam a avaliação de desempenho desde o seu início ao seu fim;
m) In casu, o avaliador limitou-se, dentro de certa margem de discricionariedade técnica, de forma objetiva e imparcial, a avaliar o desempenho de funções do aqui Recorrido por correspondência com os parâmetros previamente definidos, antes do período da avaliação, e na medida em que este, pelo desempenho das mesmas, logrou ou não cumprir os Resultados e as Competências, tendo daí resultado uma pontuação de 1.960 valores, a qual corresponde à avaliação qualitativa de Desempenho Inadequado (cf. artigo 50º da Lei 66-B/2007);
n) E tanto assim é que, em momento algum, resulta provado da decisão recorrida que a avaliação do SIADAP, referente ao ano de 2011, do agente Recorrido está inquinada de algum erro grosseiro ou que, eventualmente viola algum dos parâmetros de avaliação inicialmente acordados entre o avaliador e avaliado, do conhecimento de ambos;
o) Destarte, por tudo o que vai dito, resulta claro que douta sentença recorrida padece de manifesto erro de julgamento, impondo-se, pois, a sua revogação para melhor aplicação do direito e boa administração da justiça.
Termos em que ao recurso deve ser dado provimento, com as legais consequências, com o que V. Exas., Venerandos Desembargadores, farão Justiça!”
O Recurso Jurisdicional veio a ser admitido, por despacho de 2 de maio de 2017, mais tendo sido sustentada a decisão Recorrida nos seguintes termos:
“Sustentação da sentença recorrida (artº 617º nº 1 CPC):
O recorrente veio invocar a nulidade da sentença, defendendo a sua revogação.
Compulsada a aludida sentença, verifica-se que se encontra fundamentada de facto e de direito.
Com efeito, ali se verificaram os fundamentos fácticos de que resultou aplicação do direito naquele sentido, e não noutro.
Assim, com a fundamentação de facto e de direito aduzida na sentença em referência, e que aqui se dá por reproduzida, outra não poderia ser a solução encontrada, senão aquela que se encontra plasmada no respetivo segmento decisório, pelo que não se verifica a nulidade invocada, não se podendo confundir erro de julgamento com nulidade da sentença, nem a alegada falta de fundamentação da decisão com o facto de não se concordar com o sentido de tal decisão, o que se configura in casu.
Termos em que, salvo melhor entendimento, a decisão recorrida não incorreu na nulidade invocada (ou qualquer outra), traduzindo, ao invés, um silogismo lógico e respeitando a estrutura e os limites legais das sentenças.”
O aqui Recorrido/Sindicato veio apresentar contra-alegações de Recurso em 7 de junho de 2017, concluindo:
“I- Andou bem o douto Tribunal "a quo" ao proferir a sentença que julgou procedente a ação interposta pelo Autor e, em consequência, anulou o ato de indeferimento do Presidente da Câmara da Amadora, datado de 20/02/2013 da reclamação referente à avaliação de desempenho do associado do Autor/Recorrido D....., bem como todo o procedimento avaliativo, no âmbito do SIADAP e referente ao ano de 2011, sendo que os argumentos expendidos nas alegações de recurso do Réu/Recorrente são impassíveis de beliscar a sua correção;
II- Conclui (mal) o Réu/Recorrente que o douto Tribunal "a quo" ao dar como provado o incidente de suspeição apenas e só com base na existência de um outro processo judicial, a saber, o processo n.º 1111/11.2BESNT, a sentença padeceria de manifesto erro de julgamento em virtude do processo (procedimento de avaliação) se cingir e guiar pelo cumprimento de objetivos estipulados inicialmente entre o avaliador e o avaliado;
III- Da análise do objeto do processo judicial n.º 1111/11.2BESNT facilmente se atesta que o mesmo não se circunscrevia à mera discussão caráter público ou privado de determinada ordem de serviço da autoria do Comandante Operacional M..... (avaliador do associado do Autor/Recorrido no procedimento de avaliação referente ao ano de 2011);
IV- Tratava-se sim de uma ação de responsabilidade civil extracontratual do Estado na qual se peticionava a condenação do Município da Amadora a indemnizar o associado do Autor/Recorrido D..... pelo ato perpetrado pelo Comandante Operacional M....., o qual foi reputado ilícito e culposo, não tendo contudo o douto Tribunal reputado a existência de danos não patrimoniais suficientemente graves bem como o respetivo nexo causal entre os danos alegados e o ato ilícito e culposo;
V- Ou seja, não se tratava da mera análise da legalidade ou ilegalidade de determinado ato administrativo emanado pelo Comandante Operacional M..... mas sim da atribuição de um juízo de censura à sua conduta, de imputação de culpa, juízo esse que foi encetado pelo douto Tribunal no processo judicial n.º 1111/11.2BESNT;
VI- É pois incorreta a asserção realizada nas doutas alegações de recurso pelo Réu/Recorrente que o douto Tribunal "a quo" não podia assacar que a determinação de serviço emanado pelo Comandante Operacional M..... visava atingir a esfera pessoal de determinado trabalhador;
VII- Igualmente improcede o argumento do Réu/Recorrente que "Não obstante, a natureza e conteúdo da referida ordem de serviço foi analisada e apreciada em sede própria, no âmbito dos referidos autos, tendo-se neles esgotado.". Naturalmente que, não obstante se tratarem de processos distintos, o conteúdo do processo n° 1111/11.2BESNT intercede no teor do processo de avaliação da avaliação de desempenho do associado do Autor/Recorrido D....., especificamente na análise da imparcialidade e isenção do aí avaliador Comandante da Polícia Municipal da Amadora M.....
VIII- Isto porque, no processo n° 1111/11.2BESNT é imputado ao Comandante da Polícia Municipal da Amadora M..... não apenas um juízo de ilicitude relativamente a um ato por si praticado, mas igualmente um juízo de censura, ou seja, de atuação culposa por um ato ilícito dirigido contra um terceiro, in casu, o associado do Autor/Recorrido D.....;
IX- A petição Inicial do processo judicial n° 1111/11.2BESNT e a contestação deduzida pelo Município da Amadora são cronologicamente anteriores à emanação da proposta pela avaliação pelo Comandante da Polícia Municipal da Amadora M..... no âmbito do procedimento de avaliação de desempenho do associado do Autor/Recorrido D..... - sendo que nesse procedimento foi invocado de forma fundada o incidente de suspeição - tendo a respetiva sentença sido emanada já após a conclusão do procedimento de avaliação e durante a pendência dos presentes autos;
X- Ou seja, quando o Comandante da Polícia Municipal da Amadora M....., na qualidade de avaliador do desempenho do associado do Autor/Recorrido D..... relativo ao ano de 2011, exarou a proposta de desempenho de inadequado já se encontrava pendente o processo judicial n.º 1111/11.2BESNT pelo que o mesmo deveria ter desde logo solicitado a sua escusa - conforme muito bem se enunciou na sentença proferida pelo douto Tribunal "a quo" - o que não sucedeu;
XI- Ademais, conforme se pode atestar, o incidente de suspeição que foi deduzido pelo Autor/Recorrido era tudo menos infundado, sendo que se encontrava suportado em elementos objetivos, elementos esses que o intérprete médio deveria interpretar como razoavelmente aptos a fazer suspeitar a isenção do Comandante da Polícia Municipal da Amadora M....., na qualidade de avaliador do desempenho do associado do Autor/Recorrido D..... relativo ao ano de 2011;
XII- O Réu/Recorrente incorre num erro de interpretação da sentença proferida pelo douto Tribunal "a quo" quando refere que inicialmente este não teria anuído aos argumentos aduzidos pelo Autor/Recorrido quanto "...à falta de imparcialidade, isenção e de prejuízo pessoal do avaliado porque as suspeitas que avocou contra o seu avaliador se revelaram infundadas (como resulta a contrario provado no elenco da matéria dada como provada) ..." pois confunde o facto de o douto Tribunal "a quo" ter dado como provado a existência de determinado despacho emanado pela Exma. Srª Vereadora R..... em 15/11/2012 mediante o qual indeferiu o incidente de suspeição que havia sido suscitado pelo Autor/Recorrido em representação do seu associado D..... com um eventual juízo de correção sobre os fundamentos constantes do mesmo despacho. Dito de outra forma, o douto Tribunal "a quo" deu como provado a existência de determinado ato, mas não a veracidade/correção do seu conteúdo;
XIII- Igualmente não é correta a asserção do Réu/Recorrente aduz nas suas alegações e conclusões de recurso que, de acordo com os termos da sentença recorrida, jamais um superior hierárquico, que naturalmente está adstrito a proferir ordens de serviço, poderia ser o respetivo avaliador de um trabalhador para efeitos do SIADAP porque isso determinaria que não fosse imparcial e isento na avaliação. Com o devido respeito, esta argumentação aduzida pelo Réu/Recorrente só é possível se, de todo em todo, não se compreendeu o teor da decisão recorrida porquanto o que se encontra em discussão não é o mero facto de ter emanado uma mera ordem de serviço enquanto superior hierárquico mas sim a concreta ordem de serviço que emanou, a qual originou e sustentou o processo judicial n.º 1111/11.2BESNT onde se peticionava a condenação do Réu/Recorrente no pagamento de uma indemnização por responsabilidade extracontratual e onde o ato foi reputado ilícito e culposo;
XIV- Igualmente é incorreta a alegação realizada pelo Réu/Recorrente que o Autor/Recorrente, no incidente de suspeição que deduziu, apenas elaborou um conjunto de comentários e juízos de valor sobre o avaliador inaptos a preencher o n.º 1 do art. 49° do CPA, mormente a enunciação de "...motivos sérios e graves adequados a gerar a desconfiança sobre a imparcialidade e isenção do avaliador’. Ora, não só o Autor/Recorrente enunciou factualidade apta a consubstanciar sérios e graves motivos, adequados a gerar a desconfiança sobre a imparcialidade e isenção do avaliador, bem como tal factualidade foi adotada pelo douto Tribunal "a quo", que a relevou como fundamento para a anulação do processo de avaliação;
XV- Ao atribuir a qualificação qualitativa mais baixa existente no procedimento de avaliação de desempenho (inadequado) quando se encontra previamente pendente um processo judicial intentado pelo avaliado, no qual se realiza não apenas a imputação de um juízo de ilicitude mas também um juízo de censura sobre a sua conduta, tal constitui um motivo sério e grave que faz "...perigar ou recear pela quebra das garantias de isenção, de transparência e de neutralidade." pois, como muito bem se refere na sentença recorrida, apoiado em jurisprudência emanada do Supremo Tribunal Administrativo, não basta a Administração ser séria, tem de igualmente de aparentar ser séria, o que não foi o caso na situação em apreço;
XVI- Não é o facto de o processo de avaliação se encontrar balizado pelos objetivos e competências estabelecidas no início do procedimento de avaliação de desempenho que permite concluir que, ipso facto, inexistiu violação do dever de imparcialidade ou isenção.
Para tanto basta tomar em consideração a discricionariedade técnica que o avaliador possui para determinar se dado objetivo foi ou não cumprido ou se determinada competência foi ou não demonstrada;
XVII- Por fim, sem prejuízo da incorreção da conclusão promovida pelo Réu/Recorrente nas suas alegações de recurso conforme se pode atestar pela impugnação realizada pelo Autor/Recorrido na petição inicial dos "fundamentos" apresentados para justificar a atribuição da qualificação de inadequado, convém dizer que a mesma não foi dada como provada por absoluta desnecessidade, porquanto, conforme resulta da decisão recorrida e dos doutos acórdãos na mesma mencionados, é suficiente para a invalidação do procedimento de avaliação a aparência de ausência de imparcialidade e isenção da Administração;
XVIII- Seria um absurdo lógico afirmar-se que basta a aparência de ausência de imparcialidade e isenção da Administração para invalidar o procedimento de avaliação mas no entanto e posteriormente exigir-se que se provasse factualidade que, em concreto, relativamente às conclusões que o mesmo realiza relativamente aos Resultados e às Competências, demonstrasse que, de facto, o avaliador agiu com ausência de imparcialidade ou isenção nesta ou naquela conclusão referente Resultados e às Competências. Tanto mais que tal seria um ónus impossível de dar cumprimento atenta a discricionariedade que o avaliador possui para determinar que dado Resultado ou Competência foi ou não cumprido e a posterior enquadramento de tal no conceito Impreciso de (ausência) de imparcialidade ou isenção.
Termos em que, foce ao exposto, deverá o presente recurso ser julgado improcedente, mantendo-se a douta sentença recorrida que anulou o ato de Indeferimento da Reclamação do Presidente da Câmara Municipal da Amadora, datado de 20/02/2013, referente à avaliação do associado do Autor/Recorrido D....., bem como todo o procedimento avaliativo, no âmbito do SIADAP e referente ao ano de 2011, dessa forma realizando V. Exas a habitual e sã JUSTIÇA.”
O Ministério Público junto deste Tribunal, notificado em 3 de julho de 2017, nada veio dizer, requerer ou Promover.
Prescindindo-se dos vistos legais, mas com envio prévio do projeto de Acórdão aos juízes Desembargadores Adjuntos, foi o processo submetido à conferência para julgamento.
II - Questões a apreciar
Importa apreciar e decidir as questões colocadas pelo Recorrente, sendo que o objeto do Recurso se acha balizado pelas conclusões expressas nas respetivas alegações, nos termos dos Artº 5º, 608º, nº 2, 635º, nº 3 e 4, todos do CPC, ex vi Artº 140º CPTA, importando verificar se, como alegado, a sentença recorrida errou ao dar como provado o incidente de suspeição apenas e só com base na existência de um outro processo judicial, o que se consubstanciaria na verificação de erro de julgamento, quer na forma como foram interpretados os factos dados como provados, quer quanto à aplicação e interpretação das normas jurídicas que regulam a matéria controvertida.
III – Fundamentação de Facto
O Tribunal a quo, considerou a seguinte factualidade, entendendo-se a mesma como adequada e suficiente:
“1. O representado pelo Sindicato Autor - D....., solteiro, maior, natural de Campo Grande, Lisboa, titular do bilhete de identidade n.º ….33, associado do SNPM - é funcionário do Município da Amadora, com o número mecanográfico ……, integrado na carreira de polícia municipal, com a categoria de Agente Municipal de 2a classe, a prestar serviço no Departamento de Serviço de Polícia Municipal da Amadora, tendo sido nomeado definitivamente a 20/01/2003 - facto admitido e resulta dos documentos dos autos.
2. O associado do SNPM, agente D......, sendo um trabalhador da Administração Pública, foi sujeito a avaliação no âmbito do SIADAP - Sistema Integrado de Gestão e Avaliação do Desempenho na Administração Pública, nos termos do disposto na Lei n° 66 - B/2007, de 28 de Dezembro1, adaptado à Administração Autárquica pelo Decreto Regulamentar n° 18/2009, de 4 de Setembro, o qual entrou em vigor a 1 de Outubro de 2009, na redação em vigor à data dos factos.
3. Em 16/05/2012, ao agente D......, no âmbito da avaliação do seu desempenho referente ao período datado entre 1 de Janeiro de 2011 a 31 de Dezembro de 2011, foi-lhe transmitido pelo seu avaliador, M....., Comandante da Polícia Municipal da Amadora, que a avaliação proposta era de 1,960 (quantitativa), a que corresponderia a avaliação de "Desempenho inadequado" (avaliação qualitativa), com os seguintes Fundamentos, assinados pelo avaliador - Comandante Operacional da Polícia Municipal M.....:
(Dá-se pro reproduzido o documento fac-similado constante da decisão de 1ª Instância)
- Doc. n° 1, que aqui se dá por reproduzido, na íntegra.
4. Em 3/08/2012, o ora Autor, em representação do seu associado D......, remeteu via postal registada um requerimento dirigido ao Presidente da Câmara Municipal da Amadora, invocando a suspeição do Comandante Operacional do Serviço da Polícia Municipal M..... para intervir no processo de avaliação do agente D...... referente ao período compreendido entre 1/01/2011 e 31/12/2011, em virtude de este ter, alegadamente, publicitado a ordem de serviço n° 5/COPM/2011, datada de 4/05/2011, alegadamente prejudicial ao agente em causa - Doc. n° 2 que aqui se dá como reproduzido.
5. Com tal fundamento, encontrava-se a correr neste mesmo Tribunal o Processo n° 1111/11.2 BESNT, tendo sido proferida sentença em 7/10/2014, no âmbito da qual foi produzido o seguinte Relatório:
(Dá-se pro reproduzido o documento fac-similado constante da decisão de 1ª Instância)
(…)” - por consulta no sitaf
6. A petição inicial do Processo n° 1111/11.2 BESNT deu entrada neste Tribunal em 15/09/2011, e a Contestação do Município da Amadora deu entrada em 17/10/2011 - consta dos carimbos de entrada juntos com o doc. n° 2
7. O requerimento a arguir a suspeição do COPM M..... foi registado na Câmara Municipal da Amadora no dia 06/08/2012 - doc. n° 2
8. A Proposta de Avaliação do COPM M..... foi objeto de homologação pelo Presidente da Câmara Municipal da Amadora, dirigente máximo do serviço, no dia 20/09/2011, tendo sido notificada ao agente D...... igualmente no dia 20/09/2011- doc. n° 1.
9. Em 27/09/2011, o agente D...... deu entrada em mão nos serviços da Câmara Municipal da Amadora da reclamação do mesmo ao abrigo do disposto no art° 72° da Lei n° 66-B/2007, de 28 de Dezembro, a qual foi dirigida ao máximo superior hierárquico, Presidente da Câmara Municipal de Amadora, reclamação essa que foi registada com o número DF-……8/12 - doc. n° 3.
10. Na sua reclamação, o agente D...... impugnou a classificação atribuída no objetivo 2 (venda ambulante), bem como a classificação que lhe foi atribuída nas competências 10 (Relacionamento interpessoal), 13 (Responsabilidade e compromisso com o Serviço), 14 (Análise da informação e sentido crítico) e 15 (Tolerância à pressão e contrariedades) - doc. n° 3, que se dá como reproduzido.
11. Por Despacho de 15/11/2012 da Vereadora R..... foi indeferido o incidente de suspeição referido em 4, com os fundamentos que constam do Parecer de 12/11/2012, com as seguintes Conclusões:
(Dá-se pro reproduzido o documento fac-similado constante da decisão de 1ª Instância)
(...)”- Doc. n° 4
12. O avaliador M..... elaborou informação sobre a reclamação apresentada pelo representado do Autor, concluindo "pelo que, no entendimento do avaliador, não se apresentam razões, que justifiquem ou fundamentem uma alteração da nota atribuída e superiormente homologada" - Doc. n° 5, que aqui se dá por reproduzido.
13. Em 20/02/2013 foi emanado Despacho pelo Presidente da CMA a indeferir a reclamação apresentada pelo agente D......, notificado em 15/03/2013
- doc. n° 5 e n° 6, que aqui se dão como reproduzidos.”
IV – Do Direito
No que aqui releva, consta do discurso fundamentador da decisão recorrida:
“(…) Conforme resulta da motivação que deu origem à lei do SIADAP, o legislador pretendeu criar, ao nível da Administração Pública, um modelo credível de avaliação, introduzindo, assim, uma nova cultura de gestão pública, no âmbito de uma cultura de responsabilização, motivação, mérito e transparência, inter alia.
Porém, não foi isso que aconteceu no caso dos autos.
Perante o Processo movido pelo Sindicato Autor em representação do agente D......, e que dera entrada neste tribunal em 15/09/2011, por alegadamente, publicitação de ordem de serviço, que o agente considerou humilhante e vexatória, tendo-se sentido ofendido e atingido na reserva da intimidade da sua vida privada, a ponto de intentar ação de responsabilidade contra o Município da Amadora, deveria ter sido o próprio avaliador, Comandante Operacional M..... a declarar-se impedido, por força da suspeição que sobre si recaía, rejeitando a sua posição de AVALIADOR do agente D.......
É que a responsabilização da Administração, tão cara ao legislador, começa por cima, pelos superiores hierárquicos, pelas chefias, sejam elas intermédias ou superiores.
De outro modo, como se afigura possível construir uma Administração responsabilizadora e transparente, se o exemplo não partir de cima?!
Até pode ser que o Comandante Operacional M..... tenha feito um esforço para se mostrar imparcial - mas isso não chega. E porquê?
É que a Administração tem de ser como a mulher de César - não basta sê-lo, tem também de parecê-lo, como bem se proclamou no seguinte Acórdão do STA que passa a citar-se:
Procº nº 0651/03 de 23-04-2003
I- O membro do júri legalmente impedido de intervir no concurso, está obrigado a comunicar logo esse facto ao presidente de júri, com vista à sua imediata substituição (n°1 do art° 45° do CPA).
Já não o interessado na declaração do impedimento, que não tem a obrigação, mas antes a faculdade de requerer essa declaração (n°2 do mesmo preceito legal).
II- Sendo hoje facultativa a impugnação administrativa dos atos endoprocedimentais, nos termos dos art°181° e 185° do CPA, a sua falta não impede a impugnação contenciosa desses atos.
III- (...)
IV- Estão legalmente impedidos de intervir como membros do júri, nos termos do art°44°, n°1, alínea a), os acionistas de uma das empresas concorrentes, por terem, por si, interesse no resultado do concurso.
V- O impedimento de qualquer membro do júri, porque faz recair sobre o mesmo a suspeita de parcialidade, atinge de invalidade qualquer ato em que aquele intervenha, antes ou depois do conhecimento público de quem são os concorrentes.
VI- Tendo intervindo na reunião que definiu os subcritérios e a ponderação dos critérios estabelecidos no Programa do Concurso e também no ato público de abertura e admissão das propostas, estes atos encontram-se viciados e são anuláveis nos termos do art°51° do CPA.
VII- E aquela intervenção é suscetível de influenciar o ato final de adjudicação, já que a proposta escolhida é uma das admitidas no ato público e a adjudicação é feita segundo os subcritérios e a ponderação dos critérios definidos pelo júri integrado pelos membros impedidos.
VIII- O que tem por consequência, a invalidade do próprio ato de adjudicação.
(...)
Ora, a Administração é como a mulher de César - não basta ser imparcial, tem também de parecer. (…)"
E não foi o que se passou, neste caso.
Interpretar a lei é captar-lhe o seu sentido, atribuindo-lhe um significado, a fim de entender a sua correta aplicação num caso concreto, como, aliás, se pronunciou o nosso mais alto Tribunal, no Acórdão que passa a citar-se:
Acórdãos STA nº 0701/10 de 29-11-2011
I - Interpretar a lei é atribuir-lhe um significado, determinar o seu sentido a fim de se entender a sua correta aplicação a um caso concreto.
II - A interpretação jurídica realiza-se através de elementos, meios, fatores ou critérios que devem utilizar-se harmónica e não isoladamente.
III - O primeiro são as palavras em que a lei se expressa (elemento literal); os outros a que seguidamente se recorre, constituem os elementos, geralmente, denominados lógicos (histórico, racional e teleológico).
IV - O elemento literal, também apelidado de gramatical, são as palavras em que a lei se exprime e constitui o ponto de partida do intérprete e o limite da interpretação.
A letra da lei tem duas funções: a negativa (ou de exclusão) e positiva (ou de seleção). A primeira afasta qualquer interpretação que não tenha uma base de apoio na lei (teoria da alusão); a segunda privilegia, sucessivamente, de entre os vários significados possíveis, o técnico-jurídico, o especial e o fixado pelo uso geral da linguagem.
V - Mas além do elemento literal, o intérprete tem de se socorrer algumas vezes dos elementos lógicos com os quais se tenta determinar o espírito da lei, a sua racionalidade ou a sua lógica.
Estes elementos lógicos agrupam-se em três categorias: a) elemento histórico que atende à história da lei (trabalhos preparatórios, elementos do preâmbulo ou relatório da lei e occasio legis [circunstâncias sociais ou políticas e económicas em que a lei foi elaborada]; b) o elemento sistemático que indica que as leis se interpretam umas pelas outras porque a ordem jurídica forma um sistema e a norma deve ser tomada como parte de um todo, parte do sistema; c) elemento racional ou teleológico que leva a atender-se ao fim ou objetivo que a norma visa realizar, qual foi a sua razão de ser (ratio legis).”
In casu, a suspeição recaía sobre o avaliador. Deveria, assim, ser o próprio a pedir que fosse dispensado de intervir na avaliação do agente em causa, a fim de que a mesma fosse realizada por outra pessoa, que não ele.
Em caso de suspeição de um decisor judicial, o processo é remetido a um decisor superior ou entregue a um substituto, a fim de serem realizadas diligências ( cf. art° 122° CPC).
No caso dos autos, a suspeição não só não foi levantada previamente à avaliação (devendo tê-lo sido), como o processo avaliativo chegou à decisão final de indeferimento na pendência do levantamento do incidente, sabendo que se encontrava a correr em juízo um processo judicial, onde estava diretamente implicado o Avaliador ( cf. n° 6, 7, 8 e 11).
A Administração não deu um bom exemplo de responsabilidade, imparcialidade e transparência, tal como pretendeu o legislador com a Lei SIADAP e que enunciou na "exposição de motivos" da Proposta de Lei n° 157/X.
A simples aparência de ilegalidade é quanto basta para inquinar todo um procedimento administrativo, como proclamou o Douto Acórdão do STA, ao comparar a Administração à mulher de César.
E foi o que aconteceu no caso concreto.
O processo avaliativo do agente D...... mostra-se inquinado, do princípio ao fim, impondo-se a sua anulação judicial, o que ora se determina.”
Correspondentemente, decidiu-se em 1ª Instância:
“Julgo a presente ação procedente e, em consequência, anulo o ato de indeferimento da reclamação do Presidente da Câmara Municipal da Amadora, datado de 20/02/2013, referente à avaliação do agente D....., bem como todo o procedimento avaliativo, no âmbito do SIADAP e referente ao ano de 2011.”
O Município veio interpor recurso da sentença proferida no TAF de Sintra que decidiu anular o indeferimento da reclamação do Presidente da Câmara Municipal da Amadora, de 20/02/2013, referente à avaliação do agente D....., bem como o procedimento avaliativo, no âmbito do SIADAP referente ao ano de 2011.
Vejamos o recursivamente suscitado, sendo que vem invocada a verificação de erro de julgamento, quer na forma como foram interpretados os factos dados como provados, quer quanto à aplicação e interpretação das normas jurídicas que regulam a matéria controvertida.
Do erro de Julgamento
Entendeu o Tribunal a quo anular o ato de indeferimento da reclamação do Presidente da Câmara Municipal da Amadora de 20.02.2013, bem como todo o processo avaliativo referente ao ano de 2011, no âmbito do SIADAP, do Policia Municipal D......, por ter sido dado como provado no discurso fundamentador da decisão o incidente de suspeição levantado por este contra o respetivo Avaliador, Comandante Operacional M......
Refira-se, desde já, que se não acompanha o entendimento adotado em 1ª Instância.
A sentença dá como assente singelamente a verificação de incidente de suspeição com base na existência de um outro processo judicial de natureza diversa, o processo nº 1111/11.2BESNT, que correu termos no TAF de Sintra, o qual, aliás, julgou improcedente a pretensão indemnizatória do aqui representado.
Com efeito, no âmbito do processo nº 1111/11.2BESNT discutiu-se predominantemente a publicitação de uma ordem de serviço que visava o aqui Representado pelo Sindicato, no seguimento de uma decisão tomada pela Junta Médica, e que tinha por objeto verificar se a referida publicitação teria colidido com a reserva da intimidade da vida privada do Agente.
Recorda-se que a referida Ação indemnizatória foi julgada improcedente por Sentença de 7 de outubro de 2014, uma vez “que os danos provados não se revestem das características necessárias à integração do conceito de gravidade para os efeitos previstos no art. 496º do CC e, por outro, não se encontram ligados à conduta ilícita através do necessário nexo causal, de forma a determinar o dever de indemnizar.”
Independentemente das considerações feitas na referida Sentença relativamente à publicitação da controvertida ordem de serviço, o que importa aqui reter e evidenciar é que tal circunstância mostra-se insuficiente para que se possa dar como verificada uma qualquer suspeição, tanto mais que ambos os processos têm natureza diversa, ainda que digam respeito aos mesmos intervenientes.
O relacionamento funcional entre superiores e inferiores hierárquicos e a ocorrência de divergências entre ambos relativamente a qualquer matéria ou instrução, não determina, em regra, a verificação de uma qualquer incompatibilidade ou suspeição, pois, se assim fosse, todos os superiores hierárquicos estariam condenados a estar impedidos, por suspeição, a exercer o seu comando funcional perante os trabalhadores na sua dependência hierárquica.
Assim, mal se alcança, como é que o Tribunal a quo pôde concluir acrítica e automaticamente que só por ter existido um processo judicial em que as partes se opunham, tal determinasse que daí em diante o superior hierárquico estivesse impedido de avaliar o seu agente no âmbito do SIADAP.
Mal seria que um superior hierárquico estivesse impedido de avaliar um dos seus trabalhadores no âmbito do SIADAP, em virtude de preteritamente poder ter proferido uma qualquer ordem de serviço que abrangesse o mesmo.
Refira-se que o próprio SIADAP tem mecanismos funcionais de salvaguarda tendentes a assegurar a tendencial justiça, isenção e imparcialidade do correspondente procedimento avaliativo, nomeadamente, nos termos do artigo 56º da Lei nº 66-B/2007, de 28 de dezembro, qua o aprovou, aplicável às Autarquias Locais pelo Decreto Regulamentar nº 18/2009, de 4 de setembro.
Aqui chegados, é patente que o tribunal a quo se limitou a concluir pela verificação da suspeição do avaliador, de modo automático e acrítico, sem cuidar de confirmar, justificar e sustentar a existência da falta de imparcialidade e isenção do avaliador, o que, desde logo, se consubstancia num erro de julgamento.
Com efeito, não basta invocar a existência de um processo judicial sobre uma ordem de serviço que opôs avaliador e avaliado, sendo necessário demonstrar que o referido processo judicial se refletiria negativamente na imparcialidade da avaliação a realizar no âmbito do SIADAP.
Acresce que, como de algum modo se referiu já incidentalmente, o regime do SIADAP, nos termos do artigo 45º da Lei nº 66-B/2007, assegura que a avaliação dos trabalhadores incide sobre os parâmetros pré-definidos, a saber:
a) Resultados - obtidos na prossecução de objetivos individuais em articulação com os objetivos da respetiva unidade orgânica;
b) Competências - que visam avaliar os conhecimentos, capacidades técnicas e comportamentais adequadas ao exercício de uma função.
Por outro lado, a avaliação dos resultados atingidos, nos termos do disposto no artigo 47º da mencionada Lei, é mensurada em cada um dos objetivos definidos, através da fixação de 3 níveis, a saber:
a) Objetivo superado - quando se verifica um desvio positivo entre o resultado obtido e o resultado esperado, a que corresponde uma pontuação de 5;
b) Objetivo atingido - quando se verifica um desvio nulo entre o resultado obtido e o resultado esperado, a que corresponde uma pontuação 3;
c) Objetivo não atingido - quando se verifica um desvio negativo entre o resultado obtido e o resultado esperado, a que corresponde uma pontuação de 1.
É assim incontornável que o regime do SIADAP tende a assegurar que a avaliação de desempenho de um determinado trabalhador em funções públicas da competência do superior hierárquico imediato ou, na sua ausência ou impedimento, do superior hierárquico de nível seguinte (cf. artigo 56º, nº 1, da mencionada Lei), é balizada desde o seu início pelos Resultados e Competências previamente definidos e acordados entre avaliador e avaliado.
Resulta, aliás, da matéria dada como provada (Facto 3) que o Desempenho Inadequado do Agente aqui em causa resultou da circunstância do mesmo não ter cumprido com Resultados e Competências que haviam sido definidos antes do início do período da avaliação, não decorrendo, como recursivamente afirmado, da valorização de factos pessoais por parte do seu Avaliador, nem da intenção de o querer prejudicar.
Ficou pois por demonstrar e o Recorrido não logra fazê-lo, que a avaliação do SIADAP, referente ao ano de 2011, do agente Recorrido esteja inquinada de algum erro grosseiro ou que viole algum dos parâmetros de avaliação inicialmente acordados entre o avaliador e avaliado.
Em face de tudo quanto supra ficou expendido, entende-se que a decisão Recorrida incorreu em erro de julgamento, impondo-se a revogação, julgando-se improcedente a Ação. * * * Deste modo, em conformidade com o precedentemente expendido, acordam os Juízes que compõem a Secção de Contencioso Administrativo do presente Tribunal Central Administrativo Sul, em conceder provimento ao recurso, revogar a Sentença Recorrida, mais se julgando improcedente a Ação.
Custas pela Recorrida, sem prejuízo da isenção de que goza.
Lisboa, 13 de julho de 2023
Frederico de Frias Macedo Branco
Alda Nunes
Lina Costa |
