I – Relatório

J… M… C… P… C… e M... C… S… P… P… S… P… C… inconformados com o saneador-sentença proferido pelo Tribunal Administrativo e Fiscal de Sintra (TAF de Sintra) que julgou procedente a excepção de intempestividade da acção administrativa deduzida contra o MUNICÍPIO DE CASCAIS e que teve por objecto o despacho de indeferimento do recurso hierárquico apresentado contra o acto de indeferimento da reclamação graciosa cujo objecto constituiu o acto de indeferimento do pedido de isenção de IMT e IMI vieram deduzir o presente recurso apresentando as seguintes conclusões:

«A - Os AA notificados da decisão de indeferimento em apreço nos autos no dia 23 de Abril de 2019.

B - Face ao teor daquela decisão, decidiram os AA. intentar o competente recurso hierárquico facultativo no dia 14 de Junho de 2019.

C - Por despacho datado de 31 de Janeiro de 2020 e recebido pelos AA. a 3 de Fevereiro de 2020, decidiu a R. confirmar a decisão de indeferimento, invalidando a qualificação das obras realizadas como obras de reabilitação urbana.

D - Por não concordar com tal decisão e por estar dentro do prazo legal para o fazer, intentaram os AA. a presente impugnação judicial.

E - O prazo para a interposição da impugnação judicial de actos anuláveis é de três meses, nos termos da alínea b) do n.º1 do artigo 58.º do CPTA.

F - De acordo com o art. 59º, nº 4 do Código de Processo dos Tribunais Administrativos, o prazo de impugnação contenciosa do acto administrativo, inicia-se com a comunicação da decisão de indeferimento, aqui efectuada pela R. e suspende-se com a interposição do recurso hierárquico facultativo, mantendo-se suspenso até à notificação da decisão do referido recurso.

G - Entre o dia de início da contagem do prazo para interpor a impugnação contenciosa do acto administrativo (23.4.2019) e o dia da interposição do recurso hierárquico (14.06.2019) decorreram 52 dias do prazo.

H - Iniciou-se a suspensão do prazo no dia 14 de junho de 2019 e manteve-se suspenso até ao dia 3 de Fevereiro de 2020, data em que os AA. receberam a notificação da decisão de indeferimento do recurso hierárquico interposto.

I - O referido prazo retomou a sua contagem no dia 4 de Fevereiro de 2020.

J - O DL n.º 10-A/2020 de 13 de Março, veio aplicar medidas excecionais e temporárias de resposta à pandemia da doença COVID-19, suspendendo os prazos administrativos, entre outros, no dia 12 de Março de 2020 (cuja produção de efeitos se encontra definida no seu artigo 37º).

K - Entre o dia 4 de Fevereiro de 2020 e o dia 9 de Março de 2020, (data da produção de efeitos da suspensão de prazos do DL n.º 10-A/2020 de 13 de Março) decorreram 34 dias do prazo de caducidade para interposição da presente acção de impugnação contenciosa.

L - Até ao início da suspensão dos prazos devido á pandemia COVID-19, tinham decorrido 86 dias do prazo.

M - O período de suspensão dos prazos administrativos por conta da pandemia do COVID-19 esteve compreendido entre o dia 09/03 e o dia 03/06 (dia da entrada em vigor da Lei n.º 16/2020 de 29/05), correspondendo a um total de 83 dias corridos.

N - Os prazos de prescrição e caducidade, com a entrada em vigor da Lei nº 16/2020 de 29/05, deixam de estar suspensos e são alargados pelo período de tempo em que vigorou a sua suspensão, ou seja, por mais 83 dias corridos.

O - À data do termo do prazo originário para propositura da acção administrativa, tem que se acrescer o prazo 83 dias de suspensão dos actos, aplicável pela identificada lei, assim se estabelecendo a data em ocorre o final do prazo legal para apresentação desta impugnação.

P - Uma vez que ao prazo originário que terminaria no dia 7 de junho de 2020, teremos que acrescer o período de 83 dias correspondente ao prazo de suspensão (COVID), o prazo final para apresentação da presente impugnação seria o dia 1 de Setembro de 2020.

Q - Prazo que foi cumprido com muita antecedência, já que a presente impugnação judicial deu entrada no dia 27 de Julho de 2020, pelo que foi exercido com plena legitimidade e tempestivamente.

Nestes termos e nos melhores de Direito requer-se a V. Exas a procedência da presente apelação, e a revogação da decisão recorrida – verificação da excepção de caducidade do direito de acção - determinando-se o prosseguimento do processo perante tribunal a quo seguindo-se os demais termos processuais.

Justiça.»

Notificada da admissão do recurso jurisdicional, a Entidade Recorrida apresentou as suas contra-alegações, as quais rematou com as seguintes conclusões:

«O acto de indeferimento impugnado, foi praticado no exercício de competências administrativas no domínio tributário.

Esta relação jurídico-tributária é regulada nos artigos 65º a 67º do Código de Processo nos Tribunais Administrativos.

Daqui decorre que o recurso hierárquico foi apresentado depois do prazo de 30 dias e, nesta conformidade não há lugar à suspensão do prazo, pois esta suspensão pressupõe que o recurso hierárquico seja apresentado tempestivamente.

Assim, atentos à data da notificação do acto impugnado, o prazo para intentar a presente acção já se encontrava caducado aquando da entrada em Tribunal da acção de impugnação.

Nestes termos e nos melhores de direito deve o presente recurso ser julgada improcedente, mantendo-se a douta sentença, ora recorrida.»

Notificado o Ministério Público nos termos e para os efeitos do disposto no n.º 1 do artigo 146.º do CPTA não foi emitido parecer.

Com dispensa dos vistos legais, vem o processo submetido à conferência desta Subsecção do Contencioso Tributário para decisão

O objecto do recurso, salvo questões de conhecimento oficioso, é delimitado pelas conclusões dos recorrentes, como resulta dos artigos 608.º, n.º 2, 635.º, n.º 4 e 639.º, n.º 1, do Código de Processo Civil.

Assim, considerando o teor das conclusões apresentadas, importa apreciar e decidir se a decisão recorrida efectuou errada apreciação dos factos e se incorreu em erro de julgamento de direito ao julgar verificada a excepção de intempestividade da acção administrativa no entendimento de que, ao prazo em causa havia que acrescer o período de suspensão dos prazos administrativos por conta da pandemia do COVID-19 entre o dia 09/03 e o dia 03/06 (dia da entrada em vigor da Lei n.º 16/2020 de 29/05).

III. 1 – Fundamentação de facto

Com relevância para a decisão da exceção invocada pela Entidade Demandada, o Tribunal recorrido julgou provada a seguinte matéria de facto:

1) Em 4 de abril de 2017, os Autores remeteram, por meio de carta registada, à Loja Cascais Atendimento Municipal um pedido dirigido ao Presidente da Câmara Municipal de Cascais, o qual se dá integralmente por reproduzido e no qual peticionam o reconhecimento de isenções do IMI e IMT (cfr. documento 7 junto com a petição inicial em fls. 24 do SITAF);

2) Em 25 de março de 2019, por despacho da Vereadora do Pelouro de Gestão Territorial, foi indeferido o pedido mencionado no parágrafo anterior (cfr. documento 9 junto com a petição inicial em fls. 121 do SITAF);

3) Em 23 de abril de 2019, os Autores receberam a decisão de indeferimento mencionada no parágrafo anterior (cfr. artigo 5.º da réplica e documento junto com a réplica em fls. 186 do SITAF);

4) Em 11 de junho de 2019, os Autores remeteram “recurso hierárquico facultativo” do despacho mencionado no parágrafo 2) acima, por meio de carta registada, ao Presidente da Câmara Municipal de Cascais, o qual se dá integralmente por reproduzido e que deu entrada em 14 de junho de 2019 (cfr. documento 10 junto com a petição inicial em fls. 88 do SITAF e em fls. 377 a 386 do volume 4 do processo administrativo);

5) Em 3 de fevereiro de 2020, os Autores receberam um ofício da Câmara Municipal de Cascais, por meio de carta registada com aviso de receção, remetido em 31 de janeiro de 2020, a comunicar “(…) que por deliberação da Câmara de 8 de outubro de 2019 foi deliberado confirmar o despacho de indeferimento proferido em 25/03/2019 (…)”, a qual se dá integralmente por reproduzido, incluindo a Deliberação em anexo ao mesmo (cfr. documento 11 junto com a petição inicial em fls. 103 do SITAF e artigo 14.º da réplica);

6) Em 27 de julho de 2020, a presente ação administrativa deu entrada no Tribunal Administrativo de Círculo de Lisboa (cfr. comprovativo de entrega da petição inicial em fls. 19 do SITAF).

«Não existem factos a dar como não provados com interesse para a decisão da exceção de caducidade do direito de ação.» e que «A decisão quanto aos factos provados com interesse para a decisão – e elencados nos parágrafos 1) a 6) – foi formada com base na análise crítica dos documentos constantes nos autos, os quais não foram impugnados e não há indícios que ponham em causa a sua genuinidade, ponderadas as alegações das partes nos seus articulados, identificando-se à margem de cada parágrafo do probatório o respetivo suporte.»

O recurso que nos vem dirigido tem por objecto o saneador-sentença proferido pelo Tribunal Administrativo e Fiscal de Sintra (TAF de Sintra) que julgou procedente a excepção de intempestividade da acção administrativa deduzida pelos ora recorrentes contra o Município de Cascais.

Tal acção teve por objecto o despacho do recurso hierárquico que confirmou o acto que indeferira a reclamação graciosa deduzida contra o acto de indeferimento do pedido de isenção de IMT e IMI incidente sobre prédio relativamente ao qual pretendiam os recorrentes ver reconhecido o benefício fiscal decorrente da qualificação da operação de reabilitação urbana.

No corpo da sua alegação de recurso, imputam à decisão recorrida a verificação de erro de julgamento quando à procedência da excepção de caducidade do direito de acção, porquanto consideram que o Tribunal a quo não analisou devidamente os prazos legais aplicáveis ao presente caso.

A decisão sob recurso julgou procede a excepção dilatória de caducidade do direito de acção e, em consequência, absolveu a Entidade Demandada da instância.

Vejamos, antes de mais, qual a fundamentação em que se sustentou a decisão recorrida.

Após a indicação e interpretação das normas aplicáveis, sustentada em jurisprudência do STA, o Tribunal recorrido conclui que:

«(…) não se interrompendo o prazo de três meses para reagir contenciosamente contra o ato de indeferimento, atenta a intempestividade do recurso hierárquico, o termo final do prazo de propositura da ação ocorreu em 1 de setembro de 2019 [termo inicial – 23 de abril de 2019 (veja-se, a este propósito, o acórdão do Supremo Tribunal Administrativo, datado de 25 de outubro de 2017, proferido no âmbito do processo n.º 01140/16, quanto ao primeiro dia de um prazo fixado em meses) / termo final – 1 de setembro de 2019, considerando que o dia 23 de julho de 2019 – férias judiciais – é equiparado a domingo e dias feriados], concluindo-se, assim, que a presente ação é intempestiva, uma vez que foi intentada em 27 de julho de 2020 [parágrafo 6) da matéria de facto provada].»

Prossegue o tribunal recorrido:

«[n]o entanto, em favor da composição definitiva do litígio, importa referir que, mesmo que ao recurso hierárquico fosse aplicável o disposto nos artigos 166.º e seguintes do CPA, a presente ação seria intempestiva, uma vez que, à data da propositura da ação, o prazo legal para o efeito já se encontrava ultrapassado, senão vejamos:

1) Em 23 de abril de 2019, iniciou-se a contagem do prazo de três meses para a propositura da ação administrativa de impugnação do ato administrativo;

2) Em 11 de junho de 2019, com a remessa do recurso hierárquico facultativo, suspender-se-ia o prazo de três meses [número 2 do artigo 193.º (“Regime geral”) do CPA], tendo, até à data, decorrido um total de 49 dias;

3) Recebido o recurso hierárquico, em 14 de junho de 2019, o autor do ato dispunha de 15 dias para se pronunciar sobre o recurso e remetê-lo ao órgão competente para dele conhecer, devendo este último decidir no prazo de 30 dias após a referida remessa [números 1 e 2 do artigo 195.º (“Tramitação”) e número 1 do artigo 198.º (“Prazo para a decisão”) do CPA];

4) O prazo legal para decidir o recurso hierárquico terminaria em 20 de agosto de 2019 [artigo 87.º (“Contagem dos prazos”) e número 1 do artigo 198.º (“Prazo para a decisão”) ambos do CPA], pelo que o prazo de impugnação contenciosa retomaria o seu curso no dia 21 de agosto de 2019 [número 4 do artigo 59.º do CPTA]; assim,

5) Em 1 de outubro de 2019, teriam decorridos 90 dias desde a data da notificação da decisão de indeferimento, razão pela qual, em 27 de julho de 2020, o prazo para a propositura da ação já se encontrava ultrapassado.»

Mais ponderou o Tribunal recorrido o seguinte:

«(…) ainda que o prazo para propositura da presente ação estivesse suspenso até à data da notificação da decisão que recaiu sobre o recurso hierárquico, como defendido pelos Autores (entendimento que não se acompanha nos termos antes expostos), mesmo considerando o período de suspensão determinado no âmbito das medidas excecionais e temporárias de resposta à situação epidemiológica provocada pelo coronavírus SARS-CoV-2 e da doença COVID-19, o termo final teria ocorrido em 10 de junho de 2020, pelo que a propositura da apresente ação, em 27 de julho de 2020, seria sempre intempestiva.» (sublinhados e destacados nossos).

Dos excertos transcritos podemos concluir que o Tribunal recorrido julgou intempestiva a acção intentada em 27 de Julho de 2020, no entendimento de que não havia lugar à interrupção do prazo de três meses para reagir contenciosamente contra a decisão do recurso hierárquico, atenta a intempestividade na dedução do aludido recurso hierárquico, concluindo que o termo final do prazo de propositura da acção ocorreu em 1 de setembro de 2019.

Os recorrentes limitam-se a alegar que ocorre erro de julgamento porquanto o Tribunal a quo não analisou devidamente os prazos legais aplicáveis ao presente caso. Em concreto sustentam o seu recurso no pressuposto errado de que o prazo de interposição da acção se manteria suspenso até à notificação da decisão sobre o recurso hierárquico, sustentando-se ainda no entendimento de que os prazos de prescrição e caducidade, com a entrada em vigor da Lei n.º 16/2020 de 29/05, não só, deixam de estar suspensos, como são alargados ou acrescidos pelo período de tempo em que vigorou a sua suspensão, ou seja, por mais 83 dias corridos.

Dito de outro modo, os recorrentes defendem que além da suspensão do prazo para exercer o direito de acção, que durou 83 dias, cessada tal suspensão legal dos prazos de caducidade, ao prazo originário que terminaria no dia 7 de junho de 2020, acresceria «o período de 83 dias correspondente ao prazo de suspensão (COVID)», donde extraem a conclusão de que o prazo final para apresentação da acção seria o dia 1 de Setembro de 2020.

Começando pelo primeiro vector em que sustentam o seu recurso.

Não restam dúvidas, nem os recorrentes colocam em causa que estamos em presença de um recurso hierárquico facultativo e que a decisão que sobre tal recurso recaiu constitui um acto confirmativo.

Ora, atendendo à data da notificação do acto objecto de impugnação, o termo inicial do prazo para os recorrentes reagirem teve lugar em 23 de Abril de 2019.

O termo final do prazo para a propositura da presente acção administrativa teria lugar, como se afirma na sentença recorrida, em 1 de setembro de 2019 por força do disposto na alínea b) do n.º 1 e 2 do artigo 58.º do CPTA, aplicável ex vi artigo 97.º, n.º 2 do CPPT.

No entanto, os recorrentes deduziram recurso hierárquico em 11/06/2019 que o tribunal recorrido julgou intempestivo.

Tal decisão foi sustentada no seguinte:

«[c]om relevância para os autos, cumpre referir que o número 4 do artigo 59.º do CPTA determina que “[a] utilização de meios de impugnação administrativa suspende o prazo de impugnação contenciosa do ato administrativo, que só retoma o seu curso com a notificação da decisão proferida sobre a impugnação administrativa ou com o decurso do respetivo prazo legal, consoante o que ocorra em primeiro lugar”.

Conforme provado nos autos [parágrafo 4) da matéria de facto provada], em 11 de junho de 2019, os Autores interpuseram recurso hierárquico facultativo, nos termos dos artigos 166.º e seguintes do CPA, da decisão de indeferimento.

(…)

Denote-se que, nos termos do número 1 do artigo 20.º (“Contagem dos prazos”) do CPPT, os prazos do procedimento tributário contam-se de acordo com o artigo 279.º do Código Civil, pelo que, tendo o recurso hierárquico sido apresentado em 11 de junho de 2019, sempre se concluirá que o mesmo é extemporâneo, uma vez ultrapassado o prazo de 30 dias previsto no número 2 do artigo 66.º do CPPT para a sua apresentação [termo inicial – 24 de abril de 2019 / termo final – 24 de maio de 2019].»

Nas conclusões F e G vem alegado o seguinte:

«F - De acordo com o art. 59º, nº 4 do Código de Processo dos Tribunais Administrativos, o prazo de impugnação contenciosa do acto administrativo, inicia-se com a comunicação da decisão de indeferimento, aqui efectuada pela R. e suspende-se com a interposição do recurso hierárquico facultativo, mantendo-se suspenso até à notificação da decisão do referido recurso.

G - Entre o dia de início da contagem do prazo para interpor a impugnação contenciosa do acto administrativo (23.4.2019) e o dia da interposição do recurso hierárquico (14.06.2019) decorreram 52 dias do prazo.»

Ora, além de omitirem e ignorarem a última parte do regime constante do n.º 4 do artigo 59.º do CPTA, são os próprios recorrentes que admitem que até à dedução do recurso hierárquico decorreram mais de 30 dias.

Decidindo o tribunal recorrido que o recurso hierárquico foi deduzido intempestivamente, e que tal acarretaria, no fundo, a inaplicação do regime suspensivo do prazo de impugnação contenciosa do acto, atribuído à utilização dos meios de impugnação administrativa que decorre do disposto no n.º 4 do artigo 59.º do CPTA impunha-se aos recorrentes que atacassem essa decisão, sob pena da sua consolidação comprometer a possibilidade de êxito do recurso.

Com efeito, no caso vertente, a decisão recorrida julgou intempestivo o recurso hierárquico deduzido em 11 de Junho de 2019, por não ter sido apresentado no prazo de 30 dias previsto no n.º 2 do artigo 66.º do CPPT referindo ter ocorrido o termo inicial do prazo em 24 de Abril de 2019 e ao seu termo final em 24 de Maio de 2019.

Da referida extemporaneidade decorre para o Tribunal recorrido, como consequência, que o termo final do prazo de propositura da acção se verificou em 1 de Setembro de 2019 no entendimento de que apenas o recurso hierárquico apresentado tempestivamente opera o efeito suspensivo do prazo de dedução da acção administrativa, pelo que julgou procedente a excepção de caducidade do direito de acção e absolveu a Entidade Demanda da instância.

Era contra este segmento da decisão que se impunha aos recorrentes dirigir primacialmente o seu recurso. Contudo, nenhuma discordância ou erro de julgamento dirigem de concreto ao julgamento efectuado no que se refere à intempestividade do recurso hierárquico e consequente caducidade do direito de acção.

Pressupondo a aplicação do regime especial previsto no artigo 7.º da Lei n.º 1-A/2020, de 19 de Março, que previa a suspensão generalizada dos prazos de caducidade que estivesse em curso um prazo, em face da decisão relativa à intempestividade do recurso hierárquico, bem como da acção administrativa, em data anterior ao inicio da vigência daquele regime, bem ou mal, juízo que para o efeito não importa, sustentando os recorrentes o seu recurso na aplicação do aludido regime, ainda que em tese se equacionasse a sua aplicação ao caso dos autos, e remotamente a interpretação que preconizam fosse viável, o trânsito em julgado daquele segmento, nunca o recurso poderia obter provimento com base na suspensão de prazos já consolidados.

Donde se conclui pela improcedência do recurso.

IV – CONCLUSÕES

No recurso deve o recorrente alegar as razões de facto e de direito em que sustenta a sua discordância com a decisão proferida.

V – DECISÃO

Termos em que, acordam os juízes que integram a Subsecção Comum da Secção do Contencioso Tributário deste Tribunal Central Administrativo em negar provimento ao recurso e manter a decisão.

Custas pelos recorrentes.

Lisboa, 11 de Janeiro de 2024.