| Decisão Texto Integral: | Acordam, em conferência, na 1ª Secção do Tribunal Central Administrativo Sul:
I. RELATÓRIO
· MUNICÍPIO DE ALVITO, com os demais sinais nos autos, intentou
Processo cautelar contra
· MINISTÉRIO DA EDUCAÇÃO/ Secretário de Estado do Ensino e da Administração Escolar.
Pediu ao T.A.C. de LISBOA o seguinte:
- Suspensão de Eficácia do despacho de 19/06/2014, sendo o seu conteúdo a determinação de encerramento da Escola Básica de Vila Nova da Baronia, Alvito, a partir do ano letivo de 2014/2015.
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Por despacho de 12-9-2014, o referido tribunal decidiu absolver o requerido da instância, por ilegitimidade ativa.
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Inconformado, o requerente recorre para este Tribunal Central Administrativo Sul, formulando na sua alegação as seguintes conclusões:
1º - A sentença reclamada julgou a ilegitimidade do Requerente para impugnar «atos administrativos ou executivos ou decisões em matéria de organização de rede escolar pública».
2º - Porém, sendo o ato suspendendo proferido no âmbito de funções eminentemente administrativas, que visam a satisfação das necessidades coletivas, o Requerente tem legitimidade processual (ativa) não só porque é diretamente prejudicado com aquele a. a., quer porque este afeta as populações do seu território.
3º - O Requerente alegou que a decisão de encerramento de EB de Vila Nova da Baronia não só afeta as populações residentes nesta localidade, como suscetibiliza a coesão social do território e tem incidência direta no âmbito dos transportes escolares e desrespeita, além do mais, o processo de codecisão em matéria de educação, atentas as normas do Dec.-Lei nº 144/2008, Dec.-Lei nº 7/2003, alterado pela Lei nº 41/2003, a RCM nº 44/2010, e a Portaria nº 1181/2010.
4º - O que significa que, quer na relação conformada pelo Requerente, quer na relação material desenhada pelos dados hipotéticos-objetivos do processo, estão em juízo os respetivos sujeitos correspondentes.
5º - Decidindo como decidiu a sentença reclamada violou o disposto no art. 55º e nº 1 do art. 112º, ambos do CPTA.
6º - Acresce que, ao absolver a Entidade Requerida do pedido, na sequência de ter julgado a ilegitimidade (ativa) do Requerente, a sentença reclamada violou o disposto no nº 2 do art. 576º do CPC, ex vi ai. e) do respetivo art. 577º, aplicáveis por força do disposto no art. 1º do CPTA.
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O Exmº representante do Ministério Público junto deste Tribunal foi notificado para se pronunciar como previsto na lei de processo.
Cumpridos os demais trâmites processuais, importa agora apreciar e decidir em conferência.
Este tribunal tem presente o seguinte: (i) o primado do Estado democrático e social de Direito material, num contexto de uma vida política e económica submetida ao Bem Comum e à suprema e igual Dignidade de cada pessoa; (ii) os valores ético-jurídicos do ponto de vista da nossa Lei Fundamental e os princípios ou máximas estruturais vigentes, como os da Juridicidade, da Igualdade e da Proporcionalidade.
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QUESTÕES A RESOLVER
Os recursos, que devem ser dirigidos contra a decisão do tribunal a quo e seus fundamentos, têm o seu âmbito objectivo delimitado pelo recorrente nas conclusões da sua alegação de recurso, alegação que apenas pode incidir sobre as questões que tenham sido apreciadas pelo tribunal recorrido (ou que devessem ser aí oficiosamente conhecidas).
Temos, pois, de apreciar o seguinte contra a decisão do tribunal a quo:
-erro de julgamento de direito quanto à ilegitimidade processual ativa da requerente, com referência ao artigo 55º/1 do CPTA.
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II. FUNDAMENTAÇÃO
A)
A DECISÃO RECORRIDA fundamentou-se assim:
«Sustenta o Requerente a sua legitimidade ativa na atribuição legal de defesa do direito à educação materializada nos arts. 55º, nº 1, al. c) e 68º, nº 1, al. b) do CPTA, 13º, nº 1, al. d) da Lei nº 159/99, de 14/09 (Lei que estabelece o quadro de transferência de atribuições e competências para as autarquias locais) e 64º, nº 1 da Lei nº 169/99, de 18/09 (Regime Jurídico do Funcionamento dos órgãos dos Municípios e das Freguesias).
A Entidade Requerida defende que a sua participação no processo de extinção de estabelecimentos públicos de ensino é meramente consultiva, pelo que carece de legitimidade para impugnar o ato suspendendo.
(…)
Em síntese, o Município Requerente alega que está em causa o direito à educação.
Dúvidas inexistem de que nos termos do disposto no art. 13º, nº 1, al. d) da Lei nº 159/99, de 14/09, os Municípios dispõem de atribuições no domínio da educação. Em concreto é no seu art. 19º, como vem alegado, que se definem tais atribuições as quais assumem relevância na competência para assegurar os transportes escolares ou garantir o alojamento aos alunos da rede pública, proceder à gestão dos refeitórios dos estabelecimentos de educação pré-escolar e do ensino básico e a gestão do pessoal não docente de educação pré-escolar e do ensino básico e ainda a gestão do pessoal não docente de educação pré-escolar e do 1º ciclo do ensino básico.
Por outro lado, no art. 64º, nº 1, alíneas l) e m) da LAL (Lei nº 169/99, de 18/09), prevê-se que compete às Câmaras Municipais, no âmbito da organização e funcionamento dos seus serviços e do na gestão corrente, entre outras competências: “Apoiar ou comparticipar no apoio à ação social escolar e às atividades complementares no âmbito de projetos educativos, nos termos da lei” e “Organizar e gerir os transportes escolares”.
Daqui extrai o Tribunal que deteria o Município legitimidade para vir intentar uma ação cautelar que visasse, por exemplo, a suspensão da eficácia de um ato que a obrigasse a realizar o transporte escolar num determinado veículo, horário ou percurso ou que impusesse determinadas medidas de gestão dos refeitórios dos estabelecimentos do ensino básico da sua circunscrição pois, nesses casos, estava-se perante um ato que se imiscuía em competência própria do mesmo, de acordo com o disposto no art. 55º, nº 1, al. a) do CPTA.
Porém, não existe na lei a atribuição às autarquias locais do direito de defesa do direito à educação, pelo que não pode o Requerente vir alegar o disposto no art. 55º, nº 1, al. c) do CPTA. Com efeito, o que tal norma prevê é que têm legitimidade para impugnar atos administrativos pessoas coletivas públicas e privadas mas apenas quanto aos direitos e interesses que lhes cumpra defender.
Assim, recordando o que já ficou escrito, não se vislumbra na Lei nº 169/99 ou na Lei nº 159/99 qualquer atribuição às autarquias locais da defesa de tal direito.
A este respeito importa observar o que já decidiu o Supremo Tribunal Administrativo em Acórdão de 22/09/2011 “qualquer pessoa ou associação tem legitimidade para intervir judicialmente (tanto em processos judiciais como cautelares) quando esteja em causa a defesa de valores constitucionalmente protegidos como sejam, por exemplo a saúde pública e a qualidade de vida desde que tais valores se integrem nos interesses que lhes cumpre defender (vd. Nº 2 da citada norma [do art. 9º do CPTA]). O critério para se ajuizar dessa legitimidade é o da utilidade que a sua intervenção processual tem – ou pode ter – na defesa dos bens jurídicos constitucionalmente protegidos que se encontrem a seu cargo. E por ser assim é que uma pessoa coletiva só tem legitimidade para intervir em juízo quando estatutariamente lhe couber defender os interesses que nele se discutem.”
Veja-se, ainda, que se considerássemos que o interesse em questão seria um interesse de caracter municipal sempre resulta do disposto no artigo 64º, nº 4, alínea e) da Lei nº 169/99, a existência de uma competência de apoio das Câmaras Municipais ao Estado quando este esteja no exercício das suas competências. Daqui se extrai que o Requerente não pode legitimamente contraditar ou condicionar as decisões do Estado em matéria que a este se encontra reservada tal como é o caso da reorganização da rede escolar pública.
Em conclusão, entende-se que o Requerente Município de Alvito carece de legitimidade para impugnar atos administrativos ou executivos ou decisões em matéria de organização da rede escolar pública».
Temos, portanto, de decidir se o município requerente tem legitimidade processual para pedir a anulação e a suspensão da eficácia do despacho citado, em matéria de organização da rede escolar pública, que constitui a ordem administrativa de encerramento da Escola Básica de Vila Nova da Baronia, Alvito, a partir do ano letivo de 2014/2015.
B)
DA LEI Nº 83/95
Rege a matéria da legitimidade processual ativa em processos impugnatórios o artigo 55º/1 do CPTA, que damos como aqui reproduzido.
Há, pois, que aferir se a situação do requerente cabe numa das alíneas daquele nº 1, ex vi artigo 112º/1 do CPTA.
No seu r.i., o recorrente invocou um alegado direito processual de defesa de valores e bens constitucionalmente protegidos nos termos da Lei nº 83/95 (cfr. o artigo 9º/2 do CPTA(1) e a al. f) do nº 1 do artigo 55º do CPTA), e invocou ainda o artigo 19º da revogada Lei 159/99, bem como os artigos 2º, (2) 23º/2/d) (3) e 33º/1/gg)/hh) (4) da Lei nº 75/2013.
Mais referiu o recorrente que o encerramento desta escola afetaria as populações e que teria consequências nos transportes dos alunos. Invocou, assim, parece, o artigo 55º/1/c) do CPTA («Pessoas coletivas públicas e privadas, quanto aos direitos e interesses que lhes cumpra defender»).
Estariam, pois, em causa:
(i) os interesses difusos (e não os meramente coletivos) previstos no artigo 52º/3 da Constituição e na Lei 83/95, e que são a saúde pública, os direitos dos consumidores, a qualidade de vida, a preservação do ambiente e do património cultural, os domínios públicos, o urbanismo e o ordenamento do território (cfr. artigos 9º/2 e 55º/1/f) do CPTA); e
(ii) os interesses de que sejam titulares os cidadãos residentes no território da autarquia local (cfr. artigo 2º/2 da Lei 83/95 e artigo 55º/1/c) do CPTA).
C)
DO ARTIGO 55º/1/f) do CPTA
Ora, podemos desde já referir que os presentes autos não tratam dos citados interesses difusos, para efeitos de “ação popular”: a saúde pública, os direitos dos consumidores, a qualidade de vida, a preservação do ambiente e do património cultural, os domínios públicos, o urbanismo e o ordenamento do território (cfr. a Lei 83/95, ex vi artigo 9º/2 do CPTA e artigo 52º/3 da Constituição).
O processo refere-se, segundo o requerente, a um “direito à educação”. E, na verdade, este processo nada tem a ver com saúde pública, direitos dos consumidores, qualidade de vida, preservação do ambiente e do património cultural, domínios públicos, urbanismo e ordenamento do território.
O presente caso, portanto, não integra a previsão do artigo 55º/1/f) do CPTA.
Por outro lado ainda, entendemos que é importante não se confundir atribuições com competências e, sobretudo, é importante sublinhar que não cabe às autarquias locais, segundo a Constituição e a nossa legislação infraconstitucional, defender o direito fundamental (social) à educação.
Esta afirmação não é contrariada pelo facto de as autarquias locais terem (i) o dever infraconstitucional de deliberar no domínio da ação social escolar ou (ii) o dever infraconstitucional de assegurar, organizar e gerir os transportes escolares. Estes dois deveres não são hoje direitos das pessoas contra o Estado, são sim deveres municipais (o 1º meramente jurídico, o 2º também fáctico).
D)
DO ARTIGO 55º/1/c) do CPTA: interesses que cumpra às autarquias locais defender e/ou interesses de que sejam titulares os cidadãos residentes no território da autarquia local
Assim, cabe perguntar se compete aos municípios a defesa jurídica dos direitos fundamentais sociais de cada um dos seus residentes, nomeadamente do direito à educação previsto no artigo 74º da Constituição, por força do disposto nos artigos 1º e 2º/2 da Lei 83/95 (interesses de que sejam titulares os cidadãos residentes no território da autarquia local) e no artigo 55º/1/c) do CPTA.
Parece que não.
Com efeito, o artigo 2º/2 da Lei 83/95, avisadamente, fala em “interesses”. Isto, aliado ao facto de que o direito fundamental social à educação, como os direitos sociais em geral, não tem determinabilidade e densidade normativo-constitucional, quer dizer que, nada havendo de determinado em sede de “direito à educação” no caso vertente, como de facto não há, não podemos falar aqui num concreto interesse (dos cidadãos residentes no território da autarquia local) a defender em juízo.
Além disso, com base no artigo 74º da Constituição e na sua legislação concretizadora conhecida, num quadro de “direitos sociais derivados da lei”, não é correto falar-se aqui, neste caso, num direito ou interesse concreto e constitucionalmente protegido em ter ou manter uma escola estatal já existente neste município. Mas é isto o que o município recorrente está aqui, na verdade, a procurar defender.
Por outro lado, não cabe nas atribuições das autarquias locais e nas competências dos seus órgãos, conforme previstas na Constituição e na Lei 75/2013, qualquer tipo de prestação pública no âmbito nuclear ou densificado do direito fundamental social à educação.
Não existe, portanto, aqui um direito fundamental social com um mínimo de conteúdo determinado, que torne possível às autarquias agir através do cit. artigo 55º/1/c) do CPTA.
Ainda assim, poderia existir, num dado caso, um interesse concreto dos cidadãos residentes no território da autarquia local em manter aberta certa escola que o Estado-Administração decide encerrar. Nesse caso, tudo indica que a autarquia local teria legitimidade para defender em juízo tal interesse concreto dos fregueses ou munícipes, ao abrigo dos cits. artigos 2º/2 da Lei 83/95 e 55º/1/c) do CPTA.
Mas, a verdade é que não consta do r.i. qualquer factualidade nesse sentido, onde aliás se refere apenas o artigo 9º/2 do CPTA.
Ali, no r.i., apenas se invocou o seguinte quanto a esta matéria:
- «(…) foram atribuídos aos Municípios, no âmbito da educação, as seguintes competências: (…)»;
- «O encerramento de um estabelecimento escolar do 1º ciclo tem reflexos, afeta as populações residentes nessa localidade e tem incidência no âmbito dos transportes escolares, porquanto haverá necessidade de proceder às deslocações dos alunos do estabelecimento encerrado».
Nada de factual.
Conclui-se pois que, para efeitos do cit. artigo 55º/1/c) do CPTA, o caso descrito no r.i. não permite atribuir legitimidade processual ao município requerente.
Sobre estas questões em geral, além da jurisprudência do TC, do STA e do TCA-Sul, cfr., em síntese,
-MÁRIO AROSO/C.CADILHA, Comentário ao C.P.T.A., 3ª ed., 2010, pp. 70 ss e 368 ss, e
-JORGE REIS NOVAIS, Direitos Sociais - Teoria jurídica dos direitos sociais enquanto direitos fundamentais, 2010, maxime pp. 141 ss e 333 ss.
E)
DO ARTIGO 55º/1/a) do CPTA
Resta um ponto, ainda em sede da mesma questão, da legitimidade processual ativa. Assenta tal ponto no cit. dever municipal de assegurar, organizar e gerir os transportes escolares.
Estaria em causa, desta vez, a alínea a) do nº 1 do artigo 55º do CPTA.
No r.i., o município aflora esta questão dos transportes escolares. Mas, no recurso, apenas a aflora nas conclusões e não no corpo alegatório.
No entanto e seja como for, nada de concreto consta invocado no r.i. sobre este ponto dos transportes escolares que nos permita sequer uma aproximação à questão de um interesse “pessoal” ou próprio do município requerente, por causa daquilo que é imposto ao município pelo cit. artigo 33º/1/gg) da Lei 75/2013 (o quê, como, porquê).
Talvez por isso o requerente venha tentando assentar a sua legitimidade processual ao longo deste processo tanto implicitamente na alínea a), como explicitamente na alínea c) e na alínea f) do nº 1 do artigo 55º do CPTA.
Improcedem, assim, todas as conclusões do recurso.
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III. DECISÃO
Por tudo quanto vem de ser exposto e de harmonia com o disposto nos artigos 202º e 205º da Constituição, acordam os Juizes do Tribunal Central Administrativo Sul em negar provimento ao recurso.
Custas a cargo da recorrente.
(Acórdão processado com recurso a meios informáticos, tendo sido revisto e rubricado pelo relator)
Lisboa, 18-12-2014
Paulo H. Pereira Gouveia (relator)
Nuno Coutinho (vencido nos termos da declaração infra)
Carlos Araújo
Voto de vencido: Os municípios têm atribuições e competências na área da educação – cfr. artº. 2º. nº. 1, e alínea d) do nº. 2 do artº. 23º. e alínea gg)e hh) do nº. 1 do artº. 33º. Do anexo à lei nº. 75/2013 – pelo que têm legitimidade para impugnar e requerer a suspensão de eficácia de actos que ordenem o encerramento de Escolas do 1º. Ciclo do ensino básico, tanto mais que tal encerramento deve ser precedido de consulta aos municípios cujos territórios sejam abrangidos pelo encerramento- cfr. nº. 2 do artº.2º. e artigo 8º. nº. 1 da Portaria nº. 1181/2010, de 16 de Novembro preceito que o recorrente alega ter sido violado, pelo que concederia provimento ao recurso.
1) Artigo 9º
Independentemente de ter interesse pessoal na demanda, qualquer pessoa, bem como as associações e fundações defensoras dos interesses em causa, as autarquias locais e o Ministério Público têm legitimidade para propor e intervir, nos termos previstos na lei, em processos principais e cautelares destinados à defesa de valores e bens constitucionalmente protegidos ….
2) Artigo 2º
Constituem atribuições das autarquias locais a promoção e salvaguarda dos interesses próprios das respetivas populações, designadamente nos domínios referidos no n.º 2 do artigo 7.º e no n.º 2 do artigo 23.º da presente lei.
3) Artigo 23º
1 - Constituem atribuições do município a promoção e salvaguarda dos interesses próprios das respetivas populações, em articulação com as freguesias.
2 - Os municípios dispõem de atribuições, designadamente, nos seguintes domínios:
a) Equipamento rural e urbano;
b) Energia;
c) Transportes e comunicações;
d) Educação….
4) Artigo 33º
1 - Compete à câmara municipal:
a) Elaborar e submeter à aprovação da assembleia municipal os planos necessários à realização das atribuições municipais;
b) Participar, com outras entidades, no planeamento que diretamente se relacione com as atribuições do município, emitindo parecer a submeter a apreciação e deliberação da assembleia municipal;
…
gg) Assegurar, organizar e gerir os transportes escolares;
hh) Deliberar no domínio da ação social escolar, designadamente no que respeita a alimentação, alojamento e atribuição de auxílios económicos a estudantes;
…
2 - A alienação de bens e valores artísticos do património do município é objeto de legislação especial. |
