| Decisão Texto Integral: | Acordam em conferência na Secção de Contencioso Administrativo do Tribunal Central Administrativo Sul
Relatório:
H..., Bombeiro de 3.ª classe, melhor identificado nos autos, veio intentar ação administrativa especial contra a Associação Humanitária dos Bombeiros Voluntários de Carnaxide (ABVC), para impugnação da decisão de 08/04/2010 que lhe aplicou a sanção disciplinar de demissão.
Por Acórdão proferido pelo Tribunal Administrativo e Fiscal de Sintra foi julgada a ação improcedente e, em consequência, foi decidido:
a) Manter a decisão de 08/04/2010, da Associação demandada, que aplicou ao Autor, a sanção disciplinar de demissão; e b) Absolver-se a Associação demandada do pedido.
Não se conformando com tal decisão veio o Autor interpor recurso para este TCAS, deduzindo as suas alegações, com as seguintes conclusões:
Notificada a Entidade demandada/recorrida veio apresentar as suas contra-alegações, deduzindo as seguintes conclusões:«Imagem no original»
Notificado nos termos e para efeitos do disposto no art. 146.º do CPTA, o Ministério Público junto deste Tribunal, não emitiu parecer.
Colhidos os vistos legais, vem o processo submetido à Conferência desta Secção do Contencioso Administrativo para decisão.
Delimitação do objeto de recurso:
O objeto do recurso é delimitado pelas conclusões das respetivas alegações, nos termos dos artigos 144.º, n.º 2, e 146.º, n.º 1, do CPTA e dos artigos 608.º, nº 2, 635.º, nºs. 4 e 5, e 639.º, do Código de Processo Civil, aplicáveis por força do disposto no artigo 140.º, n.º 3, do CPTA.
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Importa apreciar se a decisão recorrida incorreu em erro de julgamento por erro de interpretação das normas jurídicas aplicáveis.
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Fundamentação:
Os factos
Para a decisão do recurso, importa considerar a seguinte matéria de facto fixada na sentença recorrida: «Imagem no original»
«Imagem no original»
Factos não provados, com interesse para a presente decisão: não há.
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O direito
Considerada a factualidade fixada, importa, analisar os fundamentos do recurso jurisdicional.
Entendeu a decisão recorrida que deveria improceder a invocada nulidade insuprível, a alegada nulidade do procedimento por errada aplicação da lei, o invocado vício de erro sobre os pressupostos, bem como a nulidade do processo por incumprimento do preceituado nos artigos 68.º e 124.º do CPA.
O recorrente alega que a decisão recorrida interpretou incorretamente o direito aplicável ao caso sub judice, razão pela qual não pode concordar com a posição ali defendida, pois ao julgar da presente forma, incorreu, no vício de erro de julgamento por erro de interpretação das normas jurídicas aplicáveis.
Basicamente o recorrente invoca os mesmos argumentos que invocou na petição inicial.
Vejamos então:
O recorrente alega que existe nulidade insuprível, na medida em que o mandatário indicou uma testemunha e que nunca foi notificado para a audição da mesma, pelo que ocorre uma nulidade por violação do art. 42.º, n.º 1 do Estatuto Disciplinar e do n.º 3 do art. 32.º e n.º 3 do art. 269.º ambos da CRP. O que logo vislumbra um vício por violação de lei já que em sede de defesa o recorrente constituiu mandatário e requereu a inquirição de testemunha para o apuramento da verdade, mas que efetivamente nunca foi notificado da audição da mesma.
Ora, na verdade, a testemunha indicada não foi ouvida. É certo que o instrutor do processo não se pronunciou sobre a sua audição.
O Recorrente indicou na sua resposta à nota de culpa, os factos sobre os quais pretendia o depoimento da testemunha que indicou.
O tribunal a quo entendeu que os factos em questão não tinham uma importância que justificasse a inquirição da testemunha, tendo decidido a este respeito que:
Em suma, a testemunha não tinha que ser ouvida para a descoberta da verdade dos factos. A nulidade resultaria da omissão de diligência essencial para a descoberta da verdade. O que o legislador pretende é a verdade material dos factos, desde logo os tópicos constantes da acusação, em ordem à segurança e certeza de uma decisão objetiva.
O art. 269.º, n.º 3 da CRP estatui que em processo disciplinar são garantidos ao arguido a audiência e defesa.
A garantia constitucional determina a aplicação, no domínio dos processos disciplinares das “… regras ou princípios de defesa constitucionalmente estabelecidos para o processo penal, designadamente as garantias de legalidade, o direito à assistência de um defensor… o princípio do contraditório… O sentido útil da explicitação constitucional do direito de audiência e defesa como implicando a ofensa do conteúdo essencial do direito fundamental de defesa, daí resultando a nulidade do procedimento disciplinar … “ – cfr. Gomes Canotilho e Vital Moreira, CRP, Anotada, 3.º ed. Pág. 947.
Deste modo, o direito de defesa constitucionalmente assegurado garante ao arguido o direito de demonstrar, através de qualquer um dos meios de prova legalmente admissíveis, a sua inocência ou que a verdade material é diferente da constante da acusação, o que inviabiliza quaisquer limitações de ordem probatória, pelo que se a diligência probatória for legalmente admissível e puder contribuir para demonstrar a inocência do arguido não poderá a Administração deixar de a realizar – cfr. Paulo Veiga e Moura, Estatuto Disciplinar dos Trabalhadores da Administração pública, Anotado, 2. Ed., 2011, pág. 209.
Em conformidade, o art. 42.º, n.º 1 do DL. n.º 24/84 e o art. 37.º, n.º 1 da Lei 58/2008, disposições idênticas, sancionam com nulidade insuprível o procedimento disciplinar em que se tenham omitido diligências essenciais para a descoberta da verdade.
Entre tais diligências enumeram-se aquelas que são essenciais para que o acusado possa demonstrar cabalmente a sua inocência e o facto de não ter praticado a infração que lhe é imputada ou todo o circunstancialismo que leva que seja praticada uma determinada conduta.
“… a omissão de diligência instrutória que, a realizar-se poderia retirar o carácter de ilícito disciplinar à conduta do arguido, constitui nulidade que, por inquinar a formação da vontade do emitente do acto recorrido, determina a anulação deste…”– cfr. Ac. de 13/01/2005 do TCA-Sul, Ac do STA de 24/10/02.
Assim sendo, no caso vertente, tais faltas não constituem omissão de diligência essencial à descoberta da verdade, bastando para tal atender ao conteúdo dos artigos 11.º, 12.º e 13.º da defesa, sobre os quais devia depor a referida testemunha.
Sendo que, o seu testemunho não era essencial, nem necessário tendo em conta a matéria acusatória e confessada pelo próprio arguido/recorrente.
E, não se relevando a diligência essencial à descoberta da verdade material, tal indeferimento ou omissão não constitui qualquer nulidade.
Pelo que, bem andou o tribunal a quo.
No que concerne à errada aplicação da lei no processo disciplinar que deu origem à pena, entendeu o tribunal a quo que atenta a natureza especial do Estatuto dos Bombeiros Voluntários constante da Portaria n.º 703/2008, de 30 de julho, o facto de esta remeter casuisticamente e expressamente para o DL. n.º 24/84, pois era o diploma que vigorava e no seu entendimento existia uma semelhança “no que interessa”.
Assim, será de improceder a alegação de que o processo disciplinar é nulo. Sendo que os factos são de 30.11.2009, foi iniciado o processo disciplinar em 17.12.2009, na vigência já do atual Estatuto Disciplinar, aprovado pela Lei n.º 58/2008, de 9 de setembro, mas tramitado pelo anterior diploma, aprovado pela D.L. n.º 24/84, de 16 de janeiro, revogado expressamente por aquela lei.
Desde já se dirá que bem andou o tribunal a quo, porquanto o processo disciplinar em causa garantiu ao arguido/recorrente todos os seus direitos previstos na lei aplicável e estabelecidos pela própria Constituição da República Portuguesa e do qual o mesmo utilizou.
Resulta assim da decisão recorrida, o seguinte:
Ora, como se viu a sentença recorrida assentou a sua conclusão no princípio do aproveitamento do ato, depois de comparar os normativos em questão (cfr. quadro supra).
Em bom vigor, não se pode falar verdadeiramente no princípio do aproveitamento do ato, mas sim no princípio da tipicidade.
O princípio da tipicidade tem subjacente a ideia essencial da garantia de proteção da confiança e da segurança jurídica, em decorrência, desde logo, do princípio do Estado de direito. Este princípio impõe exigências mínimas de determinabilidade do ilícito – no caso, disciplinar - que só se cumprem se do regime legal for possível aos destinatários saber quais são as condutas proibidas/sancionadas, como ainda antecipar com segurança a sanção aplicável ao correspondente comportamento ilícito (neste sentido, o ac. do Tribunal Constitucional nº 76/2016, in Diário da República n.º 67/2016, Série II de 2016-04-06).
No caso concreto é o que se verifica. Como estabelecido na sentença recorrida, verifica-se a coincidência de regimes adjetivos e substantivos entre a lei revogada e a lei nova. E estando o ilícito disciplinar tipificado de igual modo, nem se coloca a questão da aplicação de um qualquer regime mais favorável.
Pelo que, improcede a alegada nulidade do procedimento, porque foram garantidos ao arguido todos os seus direitos previstos na lei aplicável e estabelecidos pela CRP.
Por outro lado, veio o recorrente alegar que tomou conhecimento, no dia 9 de abril de 2010, da decisão da entidade recorrida em aplicar-lhe a pena de demissão, sendo nessa comunicação referido que “após concordância com relatório final elaborado pelo instrutor do processo disciplinar se determina que seja aplicada a pena de demissão, sem contudo ter conhecimento do relatório final, nem tão pouco a recorrida na notificação enviada, apresentou qualquer fundamentação de facto e de direito para a decisão tomada, limitando-se a fazer referência à concordância com relatório final e a comunicar a aplicação da pena de demissão.
Factos que, não obstante a leitura realizada na sentença recorrida, consolida o entendimento que se está perante um ato administrativo inválido – art. 133.º do CPA, já que o processo disciplinar em causa sofre de nulidade por força da violação dos artigos 68.º e 124.º do CPA.
Ora, não lhe assiste razão.
Quando à fundamentação, o dever de fundamentação dos atos administrativos é imposto pelo art. 268.º n.º 3 da CRP e concretizado nos então arts. 124.º e 125.º do CPA, atuais 152.º e 153.º.
O art. 124.º do CPA, estipulava que, para além dos casos em que a lei especialmente o exija, devem ser fundamentados os atos administrativos.
Por sua vez, o art. 125.º estabelece que, a fundamentação deve ser expressa, através de sucinta exposição dos fundamentos de facto e de direito da decisão, podendo consistir em mera declaração de concordância com os fundamentos de anteriores pareceres, informações ou propostas, que constituirão neste caso parte integrante do respectivo acto.
O STA tem vindo a entender que a fundamentação do acto administrativo é um conceito relativo que varia conforme o tipo de acto e as circunstâncias do caso concreto, mas que a fundamentação só é suficiente quando permite a um destinatário normal aperceber-se do itinerário cognoscitivo e valorativo seguido pelo autor do acto para proferir a decisão, isto é, quando aquele possa conhecer as razões por que o autor do acto decidiu como decidiu e não de forma diferente, de forma a poder desencadear dos mecanismos administrativos ou contenciosos – cfr. Ac. do STA de 18-12-2002, proferido no recurso n.º 48366, entre muitos.
Efetivamente, a fundamentação obriga a administração a procurar o acerto da decisão, em consonância com o espírito e a letra da lei e facilita o controle da legalidade do ato na impugnação deste, pois a ilegalidade só se apreende em razão dos motivos que acompanham o ato.
Como é plasmado no Acórdão do TCA-N de 25/05/2012, em que foi Relator o Juiz Desembargador José Veloso: “A obrigação de fundamentar a decisão administrativa em causa, que se impunha ao seu autor, surge como concretização do dever geral de fundamentação dos atos administrativos, os quais, de forma expressa e acessível, deverão dar a conhecer aos respetivos destinatários as razões por que decidem de determinado modo e não de outro [268º nº3 da CRP e 124º e 125º do CPA].
A fundamentação do ato não consubstancia apenas um dever da administração, mas também um direito subjetivo do administrado de conhecer os fundamentos factuais e as razões legais que permitem à autoridade administrativa conformar-lhe negativamente a sua esfera jurídica.
…O dever/direito de fundamentação visa, além do mais, impor à administração que pondere muito bem antes de decidir, e permitir ao administrado seguir o processo mental que conduziu à decisão, a fim de a ela poder esclarecidamente aderir, ou a ela poder reagir, pelos meios legais. A obrigação de fundamentação constitui, assim, importante sustentáculo da legalidade administrativa, e o direito à fundamentação um instrumento fundamental da garantia contenciosa, na medida em que é elemento indispensável na interpretação do ato administrativo.
A fundamentação de facto não tem de ser prolixa, bastando ser clara e sucinta, e a fundamentação de direito não poderá ser de tal forma genérica que obnubile as concretas razões jurídicas de direito que motivaram o ato.
A fundamentação do acto administrativo deve ser suficiente, clara, congruente e contextual. É suficiente se, no contexto em que o ato foi praticado, permitir que um destinatário normal apreenda o itinerário cognoscitivo e valorativo da decisão. É clara se permite compreender, sem incertezas e perplexidades, o sentido e motivação da decisão, e é congruente se a decisão surge como conclusão lógica das razões apresentadas. É contextual quando se integra no texto do próprio ato, que a inclui ou para ela remete, ou dele é, pelo menos, contemporânea.
No dizer de uma jurisprudência constante e uniforme dos nossos tribunais, a fundamentação é um conceito relativo, que varia em função do tipo concreto de cada ato e das circunstâncias em que o mesmo é praticado, cabendo ao tribunal, perante cada caso, ajuizar da sua suficiência mediante a utilização do seguinte critério prático: indagar se um destinatário normal, perante o teor do ato e suas circunstâncias, fica em condições de perceber os motivos pelos quais se decidiu num sentido e não noutro, de forma a conformar-se com o decidido ou a reagir-lhe pelos meios legais.
Por sua vez, no Acórdão proferido pelo TCA – Norte de 21-06-2007, em que foi Relator o então Juiz Desembargador Carlos Carvalho, defende-se o seguinte: “ a fundamentação do ato administrativo é suficiente se, no contexto em que o mesmo foi praticado, e atentas as razões de facto e de direito nele expressamente enunciadas, forem capazes ou aptas e bastantes para permitir que um destinatário normal apreenda o itinerário cognoscitivo e valorativo da decisão”.
Ora, a fundamentação dos atos administrativos visa, além do mais, dar a conhecer as razões por que foi decidido de uma maneira e não de outra, de molde a permitir aos seus destinatários uma opção consciente entre a sua aceitação e a sua impugnação contenciosa.
Como defende Marcello Caetano, in Manual, I, nº 197:“Não interessa ao jurista conhecer quaisquer motivos da vontade administrativa, mas tão-somente os motivos determinantes, aquelas razões de direito ou considerações de facto objetivamente consideradas, sem cuja influência a vontade do órgão administrativo não se teria manifestado no sentido em que se manifestou”.
Ora, basta atender à defesa que deduziu nos autos de Processo Disciplinar, assim como na petição inicial, para se concluir que não custou absolutamente nada ao A. perceber o que lhe era imputado, podendo, assim, defender-se cabalmente dessa mesma acusação.
Assim, o ato administrativo impugnado está suficiente e devidamente fundamentado, em total respeito pelo preceituado nos atuais artigos 152.° e 153.° do Código do Procedimento Administrativo, bem como foram garantidas ao arguido a sua audiência e defesa, visto que este apreendeu com total inteligibilidade o contexto lógico-temporal e circunstancial e o desvalor ético-disciplinar associados ao comportamento que lhe foi imputado.
As razões são percetíveis para um destinatário normal, as razões de direito e de facto pois estão tratadas na acusação e no Relatório Final do procedimento disciplinar, improcedendo, assim, a arguição deste vício.
Distinta é a falta de comunicação/notificação do ato que não tem nada a ver com a sua legalidade, mas sim com a sua eficácia.
Como resulta decisão recorrida:
«Imagem no original»
…”
De facto, a falta de comunicação de um ato não inquina o próprio ato, mas apenas obsta a eficácia externa do mesmo, pois os atos que constituam deveres ou encargos para os particulares e não estejam sujeitos a publicação começam a produzir efeitos a partir da sua notificação aos destinatários, ou de outra forma de conhecimento oficial pelos mesmos, ou do começo de execução do ato.
O ato administrativo adquire eficácia jurídica externa com a sua publicação ou notificação ao seu destinatário.
Sendo que, a eficácia externa significa que o ato administrativo chegou ao conhecimento do seu destinatário.
No caso vertente o A. pode defender-se, sem prejuízo, como fez na presente ação e caso sentisse necessidade poderia requerer que tais elementos em falta lhe fossem notificados. Portanto, a deficiência da notificação, não só não inquina o ato, como constituiu comunicação suficiente para poder exercer o seu direito de impugnação, como efetivamente fez.
Pelo que, bem andou o tribunal a quo.
No que concerne ao vício de erro sobre os pressupostos de facto e a errada valoração da prova, alega o recorrente que apresentou prova e argumentos suficientes para afastar a probabilidade de prática de infração disciplinar.
Da decisão recorrida, resulta:
…
O recorrente nas suas alegações de recurso, designadamente, nos artigos 30.º a 34.º, refere-se e assume que bateu no seu comandante, deixando-o a sangrar da cara, perante os presentes e insultando-o.
Verifica-se que o autor violou de forma grave, ao bater no seu comandante e, do modo que o fez, deixando-o a sangrar da cara, perante os presentes e insultando-o do modo como o fez.
Ora, dúvidas inexistem em como violou de forma grave, o seu dever de respeito e aprumo inerente aos deveres funcionais a que estava adstrito, pelo que os factos cometidos pelo autor/recorrente têm gravidade objetiva suficiente para comprometer de forma irremediável a relação funcional.
Sendo que, em sede de fixação dos factos que funcionam como pressuposto de aplicação das penas disciplinares, a Administração não actua no âmbito da denominada justiça administrativa, devendo a prova coligida no processo disciplinar legitimar uma convicção segura da materialidade dos factos imputados ao arguido, incluindo o seu elemento subjectivo – cfr. Ac. de 12/07/2006 do STA.
Como entende a jurisprudência, em sede de fixação dos factos que funcionam como pressuposto de aplicação das penas disciplinares a Administração não detém um poder que seja insusceptível de ser objecto de um juízo de desconformidade em sede contenciosa já que, desde que o arguido o vício de violação de lei, por erro nos pressupostos de facto, nada obsta a que o tribunal sobreponha o seu juízo de avaliação ao adoptado pela Administração, designadamente se considerar ocorrer uma situação de insuficiência probatória – cfr. Ac de 02/06/2010 do TCA- Sul.
Deste modo, pela análise de toda a prova produzida no processo disciplinar e, que entendemos como a necessária, suficiente e segura, não se pode considerar procedente o vício de erro nos pressupostos de facto imputado pelo Autor ao ato impugnado.
Pelo que, existem fundamentos de direito que permitem no caso vertente de ser aplicada ao recorrente a pena de demissão.
Nestes termos, não pode proceder a censura dirigida contra a decisão recorrida, a qual não incorreu em qualquer erro de julgamento.
Decisão:
Pelo exposto, acordam em conferência os juízes da secção de contencioso administrativo do TCA Sul, em negar provimento ao recurso e confirmar a decisão recorrida.
Custas pelo Recorrente.
Registe e notifique.Lisboa, 2 de julho de 2020
Celestina Caeiro Castanheira Ana Celeste Carvalho Pedro Marchão Marques |
