| Decisão Texto Integral: | I ANPME – Associação Nacional das Pequenas e Médias Empresas, contribuinte n.º 504608096 e com os demais sinais dos autos, requereu, junto do Tribunal Tributário de Lisboa, contra o Estado Português (representado pelo Primeiro Ministro) e o Ministério do Trabalho e da Segurança Social (representado pelo Ministro do Trabalho e Segurança Social) providência cautelar; « …, serem notificadas as requeridas para se absterem de cobrar as taxas e demais benefícios resultantes da aplicação dos artigos 29, 32, 46 e 55 do Código dos Regimes Contributivos do Sistema Previdencial de Segurança Social, com todas as legais consequências».
Proferido despacho que rejeitou, liminarmente, a providência requerida, por manifesta ilegalidade da pretensão formulada, a requerente interpôs recurso jurisdicional, cujas alegações encerram com o seguinte quadro conclusivo: «
1. A Recorrente pretende com a presente providência cautelar que a Administração, as Recorridas, se abstenham de condutas, da prática de actos administrativos que afectem os legítimos interesses e direitos da Recorrente e seus associados, - al. c) do n° 2 do art° 37° do CPTA.
2. Pretende a Recorrente prevenir, com presente providência cautelar, agressões na sua esfera jurídica e dos seus associados que ainda não se concretizaram, mas que se perfilam sob a forma de uma ameaça real e séria.
3. Contrariamente ao constante da decisão em mérito, a Recorrente não pretende com a presente providência cautelar a suspensão da eficácia de um acto administrativo ou de uma norma mas, somente, impedir as Recorridas de emitir actos administrativos que se concretizem na cobrança das taxas e demais benefícios resultantes da aplicação dos art°s 29°, 32°, 46° e 55° do CRCSPSS”.
4. Apesar da tutela dos direitos dos particulares perante a Administração se fazer, normalmente, por via reactiva da impugnação dos actos administrativos, não existem hoje dúvidas de que a defesa de tais direitos se pode fazer, também, pela via preventiva, através da condenação da Administração a nem sequer emitir um acto administrativo, - art° 39 e al. c) do n° 2 do art° 37 do CPTA.
5. E, esta pretensão preventiva, tanto pode conduzir à condenação das Recorridas à abstenção de realizar operações materiais como de praticar actos administrativos.
6. Com a presente providência pretende-se obter uma tutela inibitória das Recorridas vocacionada à protecção dos direitos absolutos e fundamentais da Recorrente e seus associados, direitos estes plasmados e consagrados na Constituição da República Portuguesa.
7. A cobrança das taxas, por violadora de princípios constitucionalmente protegidos, que toda a legislação ordinária tem que respeitar, é ilegal.
8. Daí que a pretensão formulada pela Recorrente no requerimento de inicial da providência cautelar seja legal.
9. Daí, por fim, que a decisão em mérito viole, entre outros, o disposto nos artigos al. c) do n° 2 do art° 37°, 39, n° 1 do art° 113, 121 e 124 do CPTA, al. a) do n° 2, do art° 112, do Código Processo dos Tribunais Administrativos, e art° 13 da CRP.
Termos em que, revogando-se a decisão em mérito, se fará a habitual JUSTIÇA* O Recorrido/Rdo (Ministério do Trabalho e da Solidariedade Social) apresentou contra-alegações, onde conclui: «
I) A douta sentença, do Tribunal “a quo” rejeitou liminarmente a providência cautelar por manifesta ilegalidade da pretensão formulada.
II) A Requerente ANPME pretende com a presente providência intimar o Estado Português (na pessoa do Primeiro-Ministro) e o Ministério do Trabalho e da Solidariedade Social a absterem-se de cobrar as taxas e demais benefícios resultantes da aplicação dos artigos 29°, 32°, 46° e 55°, do Código dos Regimes Contributivos do Sistema Previdencial de Segurança Social e suspender a eficácia dos actos administrativos que venham a ser praticados ao abrigo do referido Código.
III) A Requerente deseja a suspensão da eficácia de um acto administrativo ou de uma norma nos moldes previstos na alínea a) do n° 2 do art° 112° do CPTA.
IV) O Código Contributivo, onde se contêm as normas cuja eficácia se pretende suspender, consta de lei formal (Lei n° 110/2009, de 16 de Setembro), pelo que a providência não reúne os requisitos legais para ser decretada.
V) Também não pode ser decretada a suspensão de actos que ao abrigo daquelas normas venham a ser hipoteticamente praticados, mas inexistem na ordem jurídica.
VI) Estamos em presença de uma questão fiscal, cuja competência para a liquidação e cobrança pertence ao Instituto da Segurança Social, I.P. (ISS, I.P.), e que é da competência jurisdicional do Tribunal Tributário - art° 49° n° 1, al. a) - iv) do Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais (ETAF).
VII) Estamos assim face a uma excepção dilatória, por ilegitimidade passiva do MTSS neste processo [art°s 493° n° 2 e 494° al. e) e 288° do CPC].
VIII) Na verdade, o ISS, I.P., integra a Administração Indirecta do Estado, constituindo este uma pessoa colectiva de direito público dotada de autonomia administrativa e financeira e património próprio, conforme o estatuído no art° 1° dos seus Estatutos (DL 214/2007 de 29 Maio).
IX) Assim, não só deverá ser rejeitada a providência requerida por manifesta ilegalidade da pretensão formulada - art° 116°, n°s 1 e 2, alínea d), do CPTA, bem como o aqui Requerido ser absolvido da instância.
X) O Ministério do Trabalho e da Solidariedade Social, sendo parte ilegítima na presente Acção, deverá ser absolvido da instância [art° 10° do CPTA, n° 2 do Art° 493° e al. e) do Art° 494°, ambos do CPC ex-vi do art° 1° do CPTA].
XI) Se assim não for doutamente entendido, deverá o Requeirido ser absolvido do pedido.
Termos em que deve ser mantida a sentença recorrida, rejeitada a providência requerida por manifesta ilegalidade da pretensão formulada, e absolvido o Requerido da instância e do pedido.
Assim se fará a costumada JUSTIÇA! »* Outrossim, o MINISTÉRIO PÚBLICO (junto da 1.ª instância e em representação do Estado Português) contra-alegou, para defender que o despacho recorrido se mostra correcto, devendo ser mantido na ordem jurídica.* A Exma. Procuradora-Geral-Adjunta emitiu parecer, no sentido de que deve improceder o recurso.* Dispensados, em função da natureza urgente deste processo – cfr. art. 707.º n.º 4 CPC, os pertinentes vistos, compete conhecer.*******
II O despacho liminar sob crítica, é do seguinte teor: «
No seguimento do meu despacho de fls. 43, veio a Requerente, ANPME - Associação Nacional das Pequenas e Médias Empresas, esclarecer que com a presente providência pretende: (a) Intimar as requeridas a absterem-se de cobrar as taxas e demais benefícios resultantes da aplicação dos artigos 29º, 32º, 46º e 55º, do Código dos Regimes Contributivos do Sistema Previdencial de Segurança Social e, (b) Suspender a eficácia dos actos administrativos que venham a ser praticados pelas requeridas que se destinem à cobrança das taxas e demais benefícios resultantes da aplicação dos artigos 29º, 32º, 46º e 55º daquele Código.
No fundo, a pretensão jurídica da requerente reconduz-se à providência cautelar de suspensão da eficácia de um acto administrativo ou de uma norma, prevista na alínea a) do nº 2, do artº 112º, do CPTA.
Sobre esta providência, anotam Mário Aroso de Almeida e Fernandes Cadilha em “Comentário ao Código de Processo nos Tribunais Administrativos”, Almedina, 2005, a fls. 567: «Uma das novidades que o CPTA introduz em matéria cautelar é a previsão, no nº 2, alínea a), da possibilidade da suspensão da eficácia de normas. Entenda-se, tal como refere o artº 13º: suspensão da eficácia de normas emitidas ao abrigo de disposições de direito administrativo, isto é, de normas regulamentares; e, mais precisamente, de normas regulamentares que, no caso concreto, possam ser objecto, nos termos dos 72º e segs., de impugnação perante os tribunais administrativos, uma vez que a suspensão da eficácia de normas há-de estar ao serviço de processos principais em que seja pedida aos tribunais administrativos a declaração de ilegalidade dessas normas (…)».
Ora, o Código Contributivo onde se contêm as normas cuja eficácia se pretende suspender consta de lei formal (Lei nº 110/2009, de 16 de Setembro), pelo que a providência não reúne requisitos legais para ser decretada.
Também não pode ser decretada a suspensão de actos que ao abrigo daquelas normas venham a ser hipoteticamente praticados, mas inexistem na ordem jurídica.
Assim, rejeito liminarmente a providência requerida por manifesta ilegalidade da pretensão formulada – artº 116º, nºs 1 e 2, alínea d), do CPTA.
(…)»*** Na presença de apelo envolvendo despacho de indeferimento ou rejeição liminar, baseado em manifesta improcedência e sem que tenha havido lugar a (dispensável (1)) fixação isolada de matéria de facto, na decisão recorrida, importa, apenas, avaliar se foi errado rejeitar esta providência cautelar por manifesta ilegalidade. Segundo a Recorrente/Rte, ao invés do entendido pelo tribunal de 1.ª instância (2), a sua pretensão não objectiva suspender a eficácia de um acto administrativo ou de uma norma, mas, unicamente, impedir a Administração de proceder à emissão, futura, de actos administrativos que se concretizem na cobrança de taxas e benefícios, previstas em identificados artigos do DL. 110/2009 de 16.9., tendo sido, entre outros, violado o disposto no art. 37.º n.º 2 al. c) CPTA (3).
Antes de mais, deve registar-se, presente o conteúdo integral da petição inicial, bem como, a clarificação produzida a fls. 50/51, apresentar-se-nos manifesto ter a requerente, com o ajuizar desta providência cautelar, visado impedir a cobrança, às suas associadas, das taxas e benefícios, resultantes da previsível aplicação dos artigos 29.º, 32.º, 46.º e 55.º Código dos Regimes Contributivos do Sistema Previdencial de Segurança Social, vulgo, Código Contributivo. Ou seja, esta constitui a pretensão central e determinante, o elemento incontornável na tarefa de identificar qual a providência cautelar em disputa, maxime, se, como foi entendido no tribunal a quo, estamos perante a suspensão da eficácia de acto administrativo ou de norma, providência especificada, por com previsão expressa no art. 112.º n.º 2 al. a) CPTA.
A tutela cautelar (4), no campo do contencioso tributário estrito, a favor do contribuinte (ou outros obrigados tributários), encontra expressão, explícita, na letra do art. 147.º n.º 6 CPPT. Além de aspectos de cariz processual, do conteúdo deste normativo, retira-se, unicamente, a ideia central de que o requerente, da providência que identifica pretender, tem de invocar e demonstrar o “fundado receio de uma lesão irreparável”, que possa ser causada pela actuação da administração tributária/AT. Não podendo este aspecto ser descurado, afigura-se-nos, contudo, evidente estarmos diante de um quadro legal incompleto, repleto de lacunas e, por isso, necessitado de, sem perda de identidade e especificidade, ser complementado pelo recurso, devidamente adaptado, a cenários legislativos similares e próximos, como os do contencioso administrativo e do direito processual civil (5).
Presentemente, o CPTA integra uma alargada e detalhada normação referente aos “processos cautelares”, com início no seu art. 112.º, cujo n.º 1 aponta, como critério, aberto, para solicitar a adopção de providências cautelares, o ter legitimidade para instaurar um processo da competência dos tribunais administrativos, fixando a condição de que estas, podendo ser antecipatórias ou conservatórias, se mostrem adequadas a assegurar a utilidade da sentença que venha a ser proferida no processo principal. Além do critério e do requisito acabados de identificar, à semelhança do processo civil, importa, ainda, mencionar a disponibilização, por parte do legislador, de um rol de providências especificadas/nominadas – cfr. n.º 2 do mesmo art. 112.º, a par da possibilidade de serem utilizadas outras não especificadas (6), isto é, não nomeadas, em concreto, na lei. Quanto a estas, julgamos óbvia a reforçada exigência de que, em função do peticionado, se mostrem capazes de, uma vez concedidas, viabilizar o efeito útil da decisão final sobre o mérito da pretensão exercitada.
Formuladas estas ideias gerais, sem olvidar a profunda dependência do processo cautelar relativamente à causa que tem por objecto a decisão de fundo (7), na situação em análise, partindo do pressuposto de que a requerente tem legitimidade e se propõe intentar uma acção de condenação do tipo das previstas na al. c) do n.º 2 do art. 37.º CPTA, em princípio, teria acesso à tutela cautelar, designadamente, antecipatória, adequada, para assegurar a utilidade da sentença a proferir na competente acção administrativa comum. Sucede que, por um lado, a dedução, possibilitada pela coligida alínea, de pretensões (já de si) preventivas, contra a Administração, destinadas à imposição de deveres de abstenção de realizar operações materiais e/ou de praticar actos administrativos, se tem de reputar como dirigida “à obtenção de uma tutela inibitória, primacialmente vocacionada para a protecção da integridade de direitos absolutos e de personalidade em situações de ameaça de agressões ilegítimas” (8), mais se devendo entender que, tratando-se de uma via de tutela preventiva contra actos administrativos, só deve ser possibilitada nas “situações em que o acto seja de molde a causar, logo que praticado, danos irreversíveis” (9). Deste modo, objectivamente, atentos os interesses, de, exclusivo, cariz económico e financeiro, pretendidos defender, pela requerente, mediante a anunciada propositura da acção de condenação da Administração, perspectiva-se uma lide, liminarmente, votada ao insucesso, resultado que, por consequência, tem de influenciar o destino da dependente providência cautelar, determinando a respectiva ilegalidade.
Por outro lado, incorporando a pretensão da requerente, na medida em que visa obstar à prática, embora, administrativa, de típicos actos consubstanciadores da cobrança de taxas, uma feição, vincadamente, fiscal, tributária, emerge a impossibilidade de poder accionar o tipo de forma processual disciplinada no art. 37.º CPTA, por virtude de a mesma não ter existência prevista entre os meios processuais tributários, taxativamente, facultados pelos arts. 101.º LGT e 97.º CPPT. Doutro modo, apesar de admitirmos, em tese, recorrer ao contencioso administrativo, para colmatar o défice de regulamentação, pelo processo judicial tributário, do regime das providências cautelares, em favor do contribuinte, como supra mencionámos, tal possibilidade de incorporação normativa tem de ser devidamente adaptada, ou seja, entre o mais, não pode conflituar com os desígnios processuais tributários; sobretudo, postergando-os. Acresce, a incontornável especificidade de o requerente da providência cautelar ter de invocar e demonstrar o “fundado receio de uma lesão irreparável”, sendo imperioso, mesmo decisivo, atentar em que, neste campo, do direito tributário, por norma, se versam meros interesses patrimoniais, pelo que, para existir prejuízo/lesão irreparável é de exigir estar-se na presença de realidade cuja extensão não possa ser avaliada ou quantificada de forma pecuniária; noutros termos, irreparáveis serão os prejuízos que não se prestem a uma “quantificação pecuniária minimamente precisa” (10); o que não ocorreria in casu, dado os, possíveis, prejuízos alegados, pela requerente, de modo algum se poderem ter por irreparáveis, porquanto estão em causa realidades que, objectivamente, se prestam a uma mensuração rigorosa, exacta. Na verdade, apesar de as verbas, possivelmente, envolvidas apresentarem uma expressão numérica muito significativa (11), as lesões que as associadas da requerente possam vir a sofrer, como causa adequada e necessária de lhes ser liquidada uma taxa ilegal e que venha a ser anulada judicialmente, podem sempre, enquanto concernentes a interesses de nítido cunho patrimonial, ser avaliadas ou quantificadas pela via pecuniária.
Em suma, a providência cautelar em apreço, mesmo analisada e avaliada na perspectiva proposta pela Rte, não reúne as condições, os mínimos requisitos, estabelecidos por lei, para, desde logo, ser admitida, pelo que, é inevitável a sua rejeição, por patente ilegalidade.
Sem conceder, importa, antes do fim, referenciar que, não obstante o despacho recorrido ser parco no justificar da afirmação de que “a pretensão jurídica da requerente (se) reconduz à providência cautelar de suspensão da eficácia de um acto administrativo ou de uma norma, prevista na alínea a) do nº 2, do artº 112º, do CPTA”, o tratamento dos diversos elementos ponderados para o julgamento deste apelo nos fez aproximar dessa possibilidade. Efectivamente, não se considerando o determinismo resultante do tipo de acção que a requerente se proporia instaurar, o efeito prático do pretendido com a presente providência cautelar seria, perfeitamente, equiparado ao que decorreria se tivesse sido, inequívoca e explicitamente, accionado o processo cautelar nominado de suspensão da eficácia das normas, identificadas como inscritas no visado Código Contributivo. Ora, neste cenário, poderia ter de se colocar a questão da eventual inviabilidade de actuação de uma providência cautelar não especificada, quando a pretensão da requerente podia ser prosseguida pela via de um processo cautelar especificado (12).
Um derradeiro parágrafo para registar que, devendo persistir a rejeição liminar desta providência cautelar, decretada em 1.ª instância, resulta de nenhum interesse e, por isso, inútil, aquilatar, neste areópago, da invocada ilegitimidade passiva do Ministério do Trabalho e da Solidariedade Social, para os termos privativos deste processo.*******
III Pelo expendido, em conferência, na Secção de Contencioso Tributário do Tribunal Central Administrativo Sul, acorda-se negar provimento ao recurso.* Custas a cargo da recorrente.*
(Elaborado em computador e revisto, com versos em branco)
Lisboa, 1 de Junho de 2011
ANÍBAL FERRAZ
EUGÉNIO SEQUEIRA
JOAQUIM CONDESSO
1- Cfr. Jorge Lopes de Sousa, Código de Procedimento e de Processo Tributário, anotado, 4.ª Edição, Vislis, pág. 145.
2- Que fundou o seu veredicto numa dupla ordem de razões: por um lado, no facto de o Código Contributivo, onde se contêm as normas cuja eficácia se pretende suspender, constar de lei formal e, por outro, na circunstância de não poder ser decretada a suspensão de actos que ao abrigo daquelas normas venham a ser hipoteticamente praticados, mas inexistem na ordem jurídica.
3- Código de Processo nos Tribunais Administrativos.
4- Incontornável, por imperativo constitucional – art. 268.º n.º 4 CRP.
5- Cfr. art. 2.º al. c) e e) CPPT.
6-Admitindo a utilização de providências cautelares não especificadas no contencioso administrativo, v.g., Ac. STA de 21.10.2004, rec. 08/04.
7-Art. 113.º n.º 1 CPTA.
8- Mário Aroso de Almeida, O Novo Regime do Processo nos Tribunais Administrativos, 3.ª Edição Revista e Actualizada, Almedina, pág. 110.
9- Ibidem, pág. 112.
10- Cfr. Jorge Lopes de Sousa, Código de Procedimento e de Processo Tributário, 5.ª edição, 2007, Áreas Editora, I Vol., pág. 1095.
11- Estamos a reportar-nos aos montantes avançados nos arts. 62º segs. do requerimento inicial.
12- Cfr., art. 381.º n.º 3 CPC. |
