II. Tais interesses, enumerados no n.º 3 do artigo 52.º da Constituição, no n.º 2 do artigo 1.º da Lei n.º 83/95 e no n.º 2 do artigo 9º do CPTA são, de entre outros, a saúde pública, o ambiente, o urbanismo, o ordenamento do território, a qualidade de vida, o património cultural e os bens do Estado, das Regiões Autónomas e das autarquias locais.

III. O objeto da ação popular é, antes de mais, a defesa de interesses difusos, pois sendo interesses de toda a comunidade, deve reconhecer-se aos cidadãos uti cives e não uti singuli, o direito de promover, individual ou associadamente, a defesa de tais interesses.

IV. A alegação do interesse da defesa de bens do Estado, ainda que se encontrem concessionados, em especial, a defesa do domínio público, decorrente das normas do Regulamento aprovado pela Entidade Requerida em termos que afetam diretamente os direitos dos cidadãos em relação à utilização do espaço integrado no domínio público, como é o referente às zonas de largada e tomada de passageiros no aeroporto internacional de Lisboa, permite que a tutela reclamada em juízo redunde na salvaguarda de direitos que se refletem em toda a comunidade, conferindo legitimidade popular ativa ao Requerente.

I – RELATÓRIO

P........., devidamente identificado nos autos, inconformado, veio interpor recurso jurisdicional da decisão do Tribunal Administrativo de Círculo de Lisboa, datada de 06/11/2019, que no âmbito do processo cautelar de suspensão de eficácia de normas administrativas, movido contra a A......... - A........, SA, em que é pedida a suspensão imediata da eficácia das normas constantes do artigo 8.º, n.ºs 1, 2, 3, a), b), c) e d) do Regulamento 386/2019, de 30/04/2019, nos termos dos artigos 112.º, n.ºs 1 e 2 do CPTA e a suspensão imediata de eficácia de todo o Regulamento 386/2019, de 30/04/2019, julgou procedente a exceção de ilegitimidade popular ativa do Requerente.

“1º Foram na PI invocadas diversas violações aos direitos fundamentais dos cidadãos, vitimas das inúmeras ilegalidades, do Regulamento da R, publicado no Diário da República, n.º 83/2019, Série II de 2019-04-30, Regulamento n.º 386/2019, destinado ao Funcionamento e Utilização dos Parques de Estacionamento e das Zonas Dedicadas à Largada e Tomada de Utentes nos Aeroportos da A........., S.A.

2º A aliás Douta Sentença, não deveria absolver da instância a R, por falta de legitimidade ativa do A.

3º Embora estejam em causa interesses difusos, a legitimidade ativa do A é conferida diretamente, seja pelo Art. 52º, nº 3 da Constituição da República Portuguesa, Art. 31º do Código de Processo Civil, e Art. 2º, nº 1 da Lei nº 83/95, de 31 de Agosto, e Art. 9º, nº 1 do Código de Processo dos Tribunais Administrativos.

4º Se bem que o A esteja aqui também a defender os bens do Estado, bem como o domínio público – Art. 2º, nº 2 da LAP – o A tem legitimidade ativa para defender qualquer direito constitucionalmente protegido, pois o elenco dos interesses difusos a proteger, também no 9º, nº1 do CPTA, são quaisquer bens constitucionalmente protegidos, sem limitação aos enunciados no mesmo dispositivo, pois este 9º, nº 1 do CPTA, não é taxativo, mas exemplificativo.

5º Não consta dos autos – SITAF- que o Ministério Público tenha sido notificado para se pronunciar da Providência Cautelar em crise, nos termos do Art. 85º, nº 2 do CPTA: “pronunciar-se sobre o mérito da causa, em defesa dos direitos fundamentais dos cidadãos, de interesses públicos especialmente relevantes ou de algum dos valores ou bens referidos no n.º 2 do artigo 9.º”

6º Este vicio processual acarreta a nulidade da sentença, nos termos do Art. 195º, nº 1 e nº 2 do Código de Processo Civil, o que invoca desde já.

7º A interpretação do Art. 85º, nº 2 do CPTA, ao conferir legitimidade ao MP para, por via de ação popular – Art. 9º, nº 2 do CPTA - defender os direitos fundamentais dos cidadão e interesses públicos relevantes, implica que tais faculdades sejam atribuídas ao A, dado o nº 2, do Art. 9º do CPTA, não distinguir a legitimidade do MP ou do A, em sede de ação popular.”.

Pede que se conceda provimento ao recurso por provado, revogando-se a sentença recorrida.

“A. O presente recurso vem interposto da Sentença do Tribunal Administrativo de Círculo de Lisboa de 06.11.2019, que julgou procedente a excepção dilatória de ilegitimidade popular ativa do Requerente e Recorrente, absolvendo a Entidade Requerida e Recorrida da instância cautelar e, subsidiariamente, decidiu não estar verificado o pressuposto do periculum in mora;

B. O presente recurso é inútil, uma vez que o Recorrente não questionou o juízo contido na Sentença recorrida quando à não verificação do periculum in mora - que foi, ao invés, aceite - e estabelece o n.º 5 do artigo 635.º do CPC, aplicável ex vi artigo 140.º, n.º 3 do CPTA, que “Os efeitos do julgado, na parte não recorrida, não podem ser prejudicados pela decisão do recurso nem pela anulação do processo”;

C. Ou seja: caso o Tribunal ad quem viesse a dar razão ao Recorrente -o que não se concede - e decidisse revogar a Sentença recorrida e decidir sobre o mérito da causa, não poderia alterar a decisão contida na Sentença recorrida sobre a não verificação deste pressuposto para a concessão da providência cautelar que, por não questionada no recurso interposto, constitui caso julgado, estando a pretensão cautelar do Recorrente inevitavelmente votada ao insucesso;

D. Pelo que o recurso a que se responde é absolutamente inútil, devendo, atenta a proibição legal da prática de atos inúteis (cfr. artigo 130.º do CPC, aplicável ex vi artigo 1.º do CPTA), o Tribunal ad quem abster-se de conhecer das questões suscitadas no mesmo;

E. Quanto à excepção de ilegitimidade popular ativa, não tem razão o Recorrente quando alega que invocou no Requerimento Inicial os interesses difusos que pretendia tutelar através da providência requerida e que, em qualquer caso, a legitimidade lhe era conferida diretamente pelos artigos 52.º, n.º 3 da Constituição da República Portuguesa ("CRP"), 31.º do Código de Processo Civil ("CPC"), 1.º e 2.º, n.º 1 da Lei n.º 83/95, de 31 de agosto ("Lei da Acção Popular") e 9.º, n.º 2 do CPTA e resultaria ainda da parte final do n.º 2 do artigo 85.º do CPTA;

F. Sucede que os referidos artigos 52.º, n.º 3 da CRP, 31.º do CPC, 1.º e 2.º n.º 1 da Lei de Acção Popular e 9.º n.º 2 do CPTA preveem a hipótese de apresentação, pelas Partes, de uma acção popular para tutela de interesses difusos, que corresponde a uma forma de legitimidade processual ativa dos cidadãos (como explicam Mário Aroso de Almeida e Carlos Alberto Fernandes Cadilha em "Comentário ao Código de Processo nos Tribunais Administrativos", pp. 95 e 96);

G. Essa legitimidade processual não se verifica por mera invocação do autor ou requerente de uma qualquer acção, devendo ser aferida à luz do interesse difuso que, com essa acção, se pretende defender, tal como invocado e substanciado pelo autor ou requerente na petição ou requerimento que dão início à acção;

H. Como se deixou claro na Sentença recorrida, e versa a jurisprudência unânime dos tribunais superiores, para que se demonstre a validade subjetiva do recurso a esta forma alargada de legitimidade é necessário que o autor ou requerente (i) identifique cabalmente o interesse protegido que se propõe proteger e (ii) expenda, de forma consubstanciada, em que medida é que tal interesse se projeta difusamente sobre a coletividade;

I. No caso, no Requerimento Cautelar o Requerente não identificou qualquer interesse protegido que pudesse estar aí em causa - apenas referindo, já em sede de resposta à matéria de excepção, que estaria em causa a defesa de "bens do Estado" bem como "o domínio público", o que não é claro e não é suficiente tendo em conta a total falta de substanciação no tratamento de tal questão pelo Requerente e a total ausência de referência aos mesmos no Requerimento Inicial (articulado face ao qual se apura a legitimidade processual) - nem aludiu ao modo como a desconformidade constitucional e legal do Regulamento cuja suspensão requer se projeta nos demais cidadãos ou na coletividade como um todo;

J. Não bastando a invocação das ilegalidades e inconstitucionalidades que assaca ao Regulamento suspendendo e a menção, em abstrato, à "violação de direitos dos cidadãos", para garantir a verificação de um interesse difuso que pretenderia defender através da acção que apresenta;

K. Acresce que o Recorrente também não especificou de que forma ficou ou ficaria diretamente prejudicado pela vigência do Regulamento suspendendo - para garantir o preenchimento da regra geral de legitimidade do artigo 9.º, n.º 1 e 73.º, n.º 1 do CPTA, aplicável ex vi artigo 112.º, n.º 1do CPTA;

L. Pelo que não ficou demonstrada a legitimidade ativa - ou popular - do Recorrente, que não se verifica;

M. E quanto à parte final do n.º 2 do artigo 85.º do CPTA, não se pode confundir, como faz o Recorrente, a legitimidade para a defesa de direitos fundamentais dos cidadãos ou de interesses públicos relevantes atribuída apenas ao Ministério Público, da legitimidade para defesa dos interesses difusos previstos no n.º 2 do artigo 9.º, esta última sim atribuída também aos cidadãos em geral;

N. Não tem também razão o Recorrente quando assaca o vício de nulidade à Sentença recorrida por não constar dos autos que tenha sido dado cumprimento ao disposto no artigo 85.º, n.ºs 1, 2 e 3 do CPTA, no que à notificação e intervenção do Ministério Público nos autos diz respeito;

O. O artigo 85.º do CPTA não é aplicável aos processos cautelares, como o dos presentes autos, mas apenas aos processos principais;

P. Como resulta da própria inserção do mesmo na sistematização do CPTA -integra a regulação da tramitação das acções administrativas não urgentes, inexistindo qualquer norma no artigo 112.º e seguintes do CPTA, que regulam a tramitação dos processos cautelares, que remeta para essa norma e estabelecendo o artigo 116.º do CPTA a tramitação a adoptar especificamente nos processos cautelares;

Q. E subjaz à própria natureza e fins do processo cautelar - o qual não possui autonomia, funcionando como um incidente do processo declarativo cujo efeito útil visa assegurar, razão pela qual, segundo Mário Aroso de Almeida e Carlos Alberto Fernandes Cadilha, "os processos cautelares tendem a obedecer a uma estrutura simplificada, que os adeque à urgência com que devem ser decididos", urgência essa que não se coaduna com a exigência do artigo 85.º;

R. Sendo o processo cautelar um apenso do processo principal - no âmbito do qual se discute a fundo a questão de mérito posta em crise -é no âmbito do processo principal que o Ministério Público deverá ser notificado para se pronunciar sobre o mérito da causa nos termos do artigo 85.º do CPTA, não se justificando a pronúncia dupla sobre o mesmo tema e questão (inevitavelmente necessária, nos presentes autos cautelares, para aferir do preenchimento do pressuposto do fumus bonus iuris);

S. Tal conclusão não suscita dúvidas de maior, explicando a doutrina que versa sobre o tema que a intervenção do Ministério Público nos termos do artigo 85.º é aplicável a todas as acções administrativas não urgentes, sendo o processo cautelar um processo urgente (cfr. artigo 36.º, n.º 1, alínea f) do CPTA);

T. E ainda que o artigo 85.º do CPTA fosse aplicável aos processos cautelares, a omissão da notificação do Ministério Público nos termos do n.º 1desse artigo e a ausência da respetiva pronúncia nos termos do n.º 2 do mesmo artigo não seria susceptível de conduzir à nulidade da Sentença recorrida porque as questões que determinaram a decisão contida na Sentença recorrida não são de mérito e, por conseguinte, uma tal pronúncia nunca seria sobre as mesmas e, por conseguinte, nunca seria susceptível de influir sobre a decisão da causa, tal como previsto no artigo 195.º do CPC;

U. Razão pela qual improcedem os vícios alegados pelo Recorrente no recurso interposto, devendo a Sentença recorrida manter-se na ordem jurídica, por conforme ao Direito aplicável;

V. Caso tudo quanto ficou dito acima não proceda, o que se admite sem conceder, e o Tribunal ad quem entenda revogar a Sentença recorrida e conhecer do mérito da causa, sempre se remete para tudo quanto ficou exposto na Oposição apresentada pela Entidade Recorrida nos autos a 03.06.2019, designadamente, nos artigos 27.º a 43.º quanto à falta de verificação dos pressupostos prévios da providência cautelar devido à não operatividade imediata das normas suspendendas, e nos artigos 44.º a 136.º quanto ao mérito da causa - que se deverão ter por reproduzidos para todos os efeitos legais.”.

Pede que o recurso seja julgado totalmente improcedente, confirmando-se a sentença recorrida ou, caso assim não se entenda e se revogue a sentença recorrida e se decida do mérito, deve ser julgada procedente, por provada a exceção de não verificação dos pressupostos prévios da providência cautelar requerida, sendo a Requerida absolvida da instância ou, julgada improcedente a providência cautelar requerida.

II. DELIMITAÇÃO DO OBJETO DO RECURSO - QUESTÕES A APRECIAR

Cumpre apreciar e decidir as questões colocadas pelo Recorrente, sendo o objeto do recurso delimitado pelas conclusões das respetivas alegações, nos termos dos artigos 635.º, n.º 4 e 639.º, n.ºs 1, 2 e 3, todos do CPC ex vi artigo 140.º do CPTA, não sendo lícito ao Tribunal ad quem conhecer de matérias nelas não incluídas, salvo as de conhecimento oficioso.

As questões suscitadas pela Recorrente resumem-se em determinar se a decisão recorrida incorre em:

1. Erro de julgamento em relação à ilegitimidade ativa popular do Requerente;

2. Nulidade processual, por falta de notificação do Ministério Público para se pronunciar nos termos do artigo 85.º, n.º 2 do CPTA.

III. FUNDAMENTOS

DE FACTO

O Tribunal a quo deu como assentes os seguintes factos:

“1. Em 14.12.2012, a Requerida celebrou com o Estado Português um “Contrato de Concessão de Serviço Público Aeroportuário nos Aeroportos Situados em Portugal Continental e na Região Autónoma dos Açores”, tendo em vista a “prestação de Atividades e Serviços Aeroportuários” – id est, “atividades e serviços diretamente prestados pela Concessionária ou para que a Concessionária disponibiliza infraestruturas aeroportuárias associados a: (…)

17. organização dos espaços aeroportuários, bem como a disciplina da sua ocupação e utilização. 18. circulação do Pessoal, Passageiros e outros Utentes bem como a sua transferência modal entre todos os meios de transporte disponíveis nos aeroportos; 19. disponibilização de parques de estacionamento automóvel de acesso público nos aeroportos 20. manutenção geral e conservação das infraestruturas aeroportuárias” –, mais se estabelecendo que à Requerida são atribuídos os “seguintes poderes e prerrogativas de autoridade: (…) (b) fixação das contrapartidas devidas pela ocupação e pelo exercício de atividades em bens do domínio público aeroportuário (…), bem como à respetiva cobrança coerciva (…); (f) elaboração e aplicação de normas regulamentares no âmbito da atividade concessionada, designadamente em matéria de segurança, ambiente e acesso e utilização dos serviços englobados nas Atividades e Serviços Aeroportuários; e (g) execução coerciva das suas decisões de autoridade, incluindo a utilização de força pública” (cf. cópias do contrato de concessão e respectivo anexo I juntas a fls. 66-142 dos autos no SITAF, documentos que se dão por integralmente reproduzidos).

2. Em 30.04.2019, foi publicado em Diário da República, II Série, o Regulamento, cujo teor se transcreve parcialmente infra:

“Regulamento de Funcionamento e Utilização dos Parques de Estacionamento e das Zonas Dedicadas à Largada e Tomada de Utentes nos Aeroportos da A........., S. A.

Com o aumento de número de passageiros nos aeroportos geridos pela A......... - A.......... S. A. (A........., S. A.), urge redefinir as normas regulamentares relativas às condições de utilização dos parques de estacionamento e das zonas dedicadas à largada e tomada de utentes.

Efetivamente, as zonas dedicadas à largada e tomada de utentes têm uma natureza e uso próprios, desde logo, pelo facto de se localizarem em áreas adjacentes aos terminais de passageiros nas quais é especialmente necessário assegurar o rápido acesso e escoamento do público em geral, que exigem que estas zonas sejam gratuitas para o uso comum das pessoas que querem aceder ao aeroporto.

Torna-se, deste modo, necessário implementar um regime que desincentive o uso excessivo destas zonas, convidando à rápida circulação e escoamento de veículos, dada a natureza das áreas Kiss and Fly.

Por outro lado, prevê-se ainda a cobrança de uma taxa de estacionamento, nos termos do artigo 40.º do Decreto-Lei n.º 254/2012, de 28 de novembro, devida pela utilização do domínio público aeroportuário, a qual, no entanto, apenas será devida nos termos e condições constantes do presente regulamento.

Assim, nos termos do disposto na alínea g) do artigo 7.º do Decreto-Lei n.º 254/2012, da alínea f) da Cláusula 31.1 do Contrato de Concessão de Serviço Público Aeroportuário de Apoio à Aviação Civil nos Aeroportos Situados em Portugal Continental e na Região Autónoma dos Açores e da alínea f) da cláusula 30.º do Contrato de Concessão de Serviço Público Aeroportuário nos Aeroportos Situados na Região Autónoma da Madeira, a A........., S. A. aprova o presente regulamento, que se rege pelos artigos seguintes: (…)

Artigo 2.º Objeto

O presente regulamento tem por objeto disciplinar a organização, utilização e funcionamento das áreas do perímetro aeroportuário destinadas a serem utilizadas como parques de estacionamento e como zonas dedicadas à largada e tomada de utentes, bem como o acesso às mesmas. (…)

Artigo 8.º

Deveres dos utentes dos parques e das zonas dedicadas à largada e tomada de utentes

1 - Os utentes devem, na utilização dos parques e das zonas dedicadas à largada e tomada de utentes, observar os seguintes deveres:

a) Respeitar as condições e regras de utilização dos mesmos, bem como a sinalização e avisos no acesso e interior dos mesmos;

b) Observar as regras estabelecidas no Código da Estrada e legislação complementar;

c) Cumprir as normais regras de boa conduta, relativamente a higiene e segurança;

d) Não atear lume, nem usar maçaricos ou quaisquer outras matérias, instrumentos e/ou utensílios suscetíveis de causarem riscos de incêndio ou explosão;

e) Não entrar com quaisquer bens, utensílios, materiais ou substâncias inflamáveis, explosivas ou tóxicas, especialmente reservatórios de carburantes, óleos, gases e matérias voláteis;

f) Não manter o motor do veículo em funcionamento, exceto para efeitos de acesso e saída do parque ou da zona dedicada à largada e tomada de utentes;

g) Não ocupar qualquer área ou praticar qualquer ato que de alguma forma impossibilite ou dificulte a utilização por parte dos restantes utentes;

h) Não estacionar o veículo para além do espaço reservado a um único veículo automóvel, de acordo com o traçado indelével marcado no pavimento, quando aplicável;

i) Não parar o veículo nos corredores de circulação, rampas de acesso ou em qualquer outro local que constitua parte comum, impedindo ou dificultando a circulação ou manobra dos demais utentes;

j) Não utilizar qualquer tipo de cobertura no veículo;

k) Cumprir as instruções dadas pela A....... e prestadores de serviços da mesma no que toca à gestão, segurança, manutenção, conservação e limpeza dos parques e das zonas dedicadas à largada e tomada de utentes;

l) Não efetuar quaisquer operações de lavagem, lubrificação, assistência ou reparação de veículos, exceto as estritamente necessárias para o acesso e saída do veículo;

m) Não tomar ou largar pessoas fora dos parques e das zonas dedicadas à largada e tomada de utentes;

n) Não estacionar veículos fora dos parques e das zonas dedicadas à largada e tomada de utentes;

o) Proceder ao pagamento das taxas devidas;

p) Não angariar nem celebrar contratos com clientes nos parques e nas zonas dedicadas à largada e tomada de utentes ou nos corredores de circulação, rampas de acesso ou em qualquer outro local que constitua parte comum nos aeroportos;

q) Não entregar ou recolher veículos nos parques e nas zonas dedicadas à largada e tomada de utentes ou nos corredores de circulação, rampas de acesso ou em qualquer outro local que constitua parte comum nos aeroportos;

r) Não exercer atividades que não o transporte rodoviário nos parques ou nos corredores de circulação, rampas de acesso ou em qualquer outro local que constitua parte comum nos aeroportos;

s) Não publicitar ou divulgar, designadamente através de distribuição de folhetos, serviços ou atividades, ou propostas comerciais, nos parques e nas zonas dedicadas à largada e tomada de utentes ou nos corredores de circulação, rampas de acesso ou em qualquer outro local que constitua parte comum nos aeroportos;

t) Proceder à respetiva identificação quando interpelado para tal pela A......., pelo prestador de serviços a seu cargo ou pelas forças de segurança presentes nos aeroportos;

u) Não exercer qualquer serviço próprio da atividade de rent-a-car em violação das disposições dos regulamentos do exercício de serviços de rent-a-car por empresas sem instalações no domínio público aeroportuário e com reserva devidamente comprovada em vigor nos aeroportos.

2 - A violação de qualquer dos deveres previstos nas alíneas anteriores constitui infração ao presente regulamento e dá lugar ao pagamento de uma sanção pecuniária no valor de (euro) 1.500 (mil e quinhentos euros) por cada infração praticada.

3 - A repetição, em cada período de 1 (um) mês, de qualquer das infrações dá lugar ao agravamento de cada uma das penalidades eventualmente aplicáveis em cada visita nos termos seguintes:

a) Na segunda infração, ao pagamento em dobro da sanção aplicável; e

b) Na terceira infração, ao pagamento de valor adicional de (euro) 2.500,00; e

c) Na quarta infração, pagamento de valor adicional de (euro) 5.000,00; e

d) Na quinta e seguintes infrações, ao pagamento do valor adicional de (euro) 7.500,00.” (cf. cópia do Regulamento junta a fls. 19-24 dos autos no SITAF, documento que se dá por integralmente reproduzido).

3. O Requerente é advogado, detentor dos seus direitos cívicos e políticos, de forma plena e sem restrições (facto não controvertido).

A prova dos factos indiciariamente fixados supra assenta no teor dos documentos juntos aos autos, bem como nas alegações produzidas pelas partes, conforme referido a respeito de cada um deles.

Nada mais foi provado com interesse para a decisão da causa.”.

DE DIREITO

Considerada a factualidade fixada, importa entrar na análise das questões colocadas para decisão.

Discordando do decidido, vem o Recorrente interpor recurso com base nos dois fundamentos supra enunciados, que se passarão ora a conhecer, segundo a sua ordem lógica e prioritária de conhecimento.

1. Erro de julgamento em relação à ilegitimidade popular ativa do Requerente

Nos presentes autos de processo cautelar de suspensão de eficácia de normas administrativas vem o Recorrente recorrer da sentença recorrida que julgou procedente a exceção de ilegitimidade popular ativa do Requerente, assacando-lhe o erro de julgamento.

Alega o Recorrente que requereu a adoção da providência cautelar de suspensão de eficácia de normas contra a Entidade Requerida, visando a suspensão de eficácia das normas do Regulamento n.º 386/2019, de Funcionamento e Utilização dos Parques de Estacionamento e das Zonas Dedicadas à Largada e Tomada de Utentes nos Aeroportos da A........., S.A., que tem por objeto disciplinar a organização, utilização e funcionamento das áreas do perímetro aeroportuário destinadas a serem utilizadas como parques de estacionamento e como zonas dedicadas à largada e tomada de utentes, bem como o acesso às mesmas.

O Tribunal a quo decidiu que o Requerente não tinha legitimidade popular ativa por não invocar os interesses difusos referentes à tutela dos direitos dos cidadãos que representa, decisão com a qual o mesmo não concorda, defendendo que ao longo do requerimento inicial são invocadas violações aos direitos fundamentais dos cidadãos.

Defende que a sua legitimidade popular ativa é conferida diretamente pelo artigo 52.º, n.º 3 da CRP, pelo artigo 31.º do CPC, pelo artigo 2.º, n.º 1 da Lei n.º 83/95, de 31/08 e pelo artigo 9.º, n.º 1 do CPTA.

Arroga-se da defesa dos bens do Estado, bem como o domínio público.

Vejamos.

Compulsados os presentes autos verifica-se vir o Requerente a juízo requerer o decretamento da providência cautelar de suspensão de eficácia de normas, sob a forma de ação popular, invocando, por isso, a sua legitimidade popular para vir a juízo, na dependência de uma ação administrativa popular de impugnação de normas já instaurada.

O Requerente arroga-se de ser advogado e de se encontrar no exercício dos seus direitos cívicos e políticos.

Alega que a Entidade Requerida na sua qualidade de concessionária do serviço público aeroportuário de apoio à aviação civil nos aeroportos e de entidade gestora dos aeroportos publicou no Diário da República o Regulamento n.º 386/2019, relativo ao Funcionamento e Utilização dos Parques de Estacionamento e Zonas Dedicadas à Largada e Tomada de Utentes nos Aeroportos da A........., S.A., que tem por objeto disciplinar a organização, utilização e funcionamento das áreas do perímetro aeroportuário destinadas a serem utilizadas como parques de estacionamento e como zonas dedicadas à largada e tomada de utentes, bem como o acesso às mesmas, através do qual foram previstos deveres dos utentes, nos termos do respetivo artigo 8.º, incluindo o pagamento de taxas, como não parar em certas zonas, não estacionar em certas zonas, não ocupar certas áreas, entre muitas outras, nos exatos termos previstos nas várias alíneas do n.º 1 do artigo 8.º.

Mais alega o Requerente que no citado Regulamento se previu o sancionamento das respetivas infrações cometidas, mediante a obrigação do pagamento de uma sanção pecuniária, a qualificar como coimas ou sanções contraordenacionais.

Dirige contra tais normas do Regulamento suspendendo diversas ilegalidades e inconstitucionalidades, em desrespeito dos direitos e interesses legalmente protegidos dos cidadãos.

Analisada a alegação do Requerente e o circunstancialismo próprio do caso concreto importa agora revertê-lo para as normas legais que conferem legitimidade ativa popular de forma a apreciar do alegado erro de julgamento da sentença recorrida.

Para o efeito da titularidade do direito de ação popular, prescreve o artigo 2.º da Lei n.º 83/95, de 31/08, que são titulares do direito de ação popular “quaisquer cidadãos no gozo dos seus direitos civis e políticos e as associações e fundações defensoras dos interesses previstos no artigo anterior, independentemente de terem ou não interesse directo na demanda”.

Tais interesses, enumerados no artigo 52.º, n.º 3 da Constituição, no artigo 1.º, n.º 2 da Lei n.º 83/95 e no artigo 9.º, n.º 2 do CPTA são, de entre outros, a saúde pública, o ambiente, o urbanismo, o ordenamento do território, a qualidade de vida, o património cultural e os bens do Estado, das Regiões Autónomas e das autarquias locais.

O objeto da ação popular é, antes de mais, a defesa de interesses difusos, pois sendo interesses de toda a comunidade, deve reconhecer-se aos cidadãos uti cives e não uti singuli, o direito de promover, individual ou associadamente, a defesa de tais interesses.

Quanto ao enunciado legal dos sujeitos e entidades aos quais é concedida a legitimidade popular, a atribuição desta legitimidade implica um significativo reforço do papel dos tribunais na tutela dos direitos difusos, pois quando essa mesma legitimidade é atribuída a cidadãos e a organizações, o tribunal tem de verificar a adequação da representação reclamada.

Além de que, não pode o interesse difuso ser confundido com qualquer outro interesse, como seja, o interesse público.

Apesar de alguma coincidência, os interesses públicos são os interesses gerais de uma coletividade e os interesses difusos são aferidos pelas necessidades efetivas que por eles são ou deviam ser satisfeitas aos membros de uma coletividade.

A alegação do interesse da defesa da legalidade decorrente da utilização dos bens do Estado, bem como do domínio público, nos exatos termos em que o Requerente se apresenta em juízo, ao contrário do decidido na sentença recorrida, permite efetivamente fundar a existência de um interesse difuso a tutelar através da ação popular.

Tal como o Requerente configura a tutela cautelar – independentemente da verificação dos seus pressupostos gerais e especiais de decretamento – está em causa a defesa de interesses difusos, porque atinentes à coletividade em geral, que usa e utiliza o espaço público no acesso às zonas de largada e busca de passageiros no aeroporto de Lisboa.

Não está em causa um interesse pessoal ou subjetivizado do Requerente, como nem sequer poderia ser, por os bens do Estado e o domínio público, em particular, serem inapropriáveis e bens fora do comércio jurídico.

Ao contrário do decidido na sentença recorrida, mostra-se caracterizada a defesa de interesses de toda a comunidade, por o Requerente alegar sobre os termos como os deveres impostos aos utentes dos parques e das zonas afetas à largada e tomada de utentes são limitativos, além de preverem sanções para o seu incumprimento, que o Requerente reputa de ilegais e inconstitucionais.

Por isso, a alegação assente na violação de normas legais e constitucionais pelo Regulamento aprovado pela ora Entidade Requerida, na parte em que estabelece deveres para os utentes dos parques de estacionamento e das zonas dedicadas à largada e tomada de passageiros e o sancionamento pela violação desses deveres com a aplicação de uma coima, utentes esses cujo universo é alargado, abrangendo todos aqueles que necessitem de viajar a partir do aeroporto de Lisboa ou cheguem a território nacional através do aeroporto em Lisboa, não se repercutindo especificamente na esfera jurídica do Requerente, mas na coletividade em geral, mostra-se suficiente para a titularidade de um interesse difuso por parte do Requerente, na defesa do uso e gestão do espaço público.

Independentemente do mérito da pretensão requerida, o Requerente formula uma pretensão que se mostra inserida no núcleo de interesses previstos no âmbito do disposto no artigo 1º da Lei n.º 83/95, de 31/08 ou que tutele o referido núcleo de interesses a defender, como consistem os bens do Estado, ainda que no presente caso se encontrem concessionados, alegando estar em causa a ofensa de interesses de toda a comunidade.

Nos termos alegados pelo Requerente, as normas do Regulamento aprovado pela Entidade Requerida afetam direta os direitos dos cidadãos em relação à utilização do espaço integrado no domínio público, como é o referente às zonas de largada e tomada de passageiros em aeroportos internacionais, de modo que a tutela reclamada em juízo se redunde na salvaguarda de direitos que se refletem em toda a comunidade.

O conceito de interesses difusos reconduz-se a interesses sem titular determinável, meramente referíveis, na sua globalidade, a categorias indeterminadas de pessoas.

Encontra-se suficientemente caracterizada a ameaça ou a violação do interesse difuso da defesa dos bens do Estado e do domínio público, em termos que afetam diretamente todos os passageiros, por forçosamente todos terem necessidade de usar o espaço público de entrada e saída do aeroporto, sem qualquer outra alternativa.

Por conseguinte, considera-se a situação suficientemente caracterizada de facto, de modo a fazer corresponder a realidade existente ao âmbito da previsão das normas legais ou regulamentares alegadamente violadas em termos que se projetam para os cidadãos e a coletividade em geral.

O presente caso caracteriza a defesa de interesses que respeitam a toda a comunidade, pelo que, visando o presente processo cautelar a defesa do direito difuso de bens do Estado, em particular, o domínio público das zonas de tomada e largada de passageiros no aeroporto de Lisboa, é de reconhecer legitimidade ao Requerente para agir em juízo como Requerente popular, nos termos das disposições conjugadas do artigo 1.º do ETAF e do artigo 9.º, n.º 2 do CPTA, conjugado com os artigos 1.º, n.ºs 1 e 2, 2.º, n.º 1 e 12.º, n.º 1, da Lei n.º 82/95, de 31/08.

Sobre a legitimidade popular ativa, entre outros, vide o decidido nos Acórdãos do TCAS, datados de 23/01/2014, Proc. n.º 10452/13 e de 14/06/2018, Proc. n.º 213/05.9BEFUN.

Em consequência, ao contrário do que entendeu a decisão recorrida, verifica-se a legitimidade popular ativa do Requerente, sendo de julgar procedentes, por provadas as conclusões do presente recurso.

2. Nulidade processual, por falta de notificação do Ministério Público para se pronunciar nos termos do artigo 85.º, n.º 2 do CPTA

Invoca ainda o Recorrente a nulidade processual, nos termos do artigo 195.º, n.ºs 1 e 2 do CPC, por ter sido omitida a notificação do Ministério Público para se pronunciar nos termos do artigo 85.º, n.º 2 do CPTA.

Defende que o artigo 85.º, n.º 2 do CPTA ao conferir legitimidade ao Ministério Público para, por via da ação popular, prevista no artigo 9.º, n.º 2 do CPTA, defender os direitos fundamentais dos cidadãos e interesses públicos relevantes, implica que tais faculdades sejam atribuídas ao Requerente, dado o citado artigo 9.º, n.º 2 não distinguir a legitimidade do Ministério Público ou do Requerente em sede de ação popular.

Vejamos.

O Recorrente assaca a nulidade processual à sentença recorrida, por ter sido omitida a prática do ato processual de notificação do Ministério Público para se pronunciar sobre o mérito da causa, em defesa dos direitos fundamentais dos cidadãos, de interesses públicos especialmente relevantes ou de algum dos valores ou bens referidos no artigo 9.º, n.º 2 do CPTA.

Pelo que se impõe aferir se tal ato processual se encontra previsto e devia ter sido praticado.

Os presentes autos respeitam a um processo cautelar, cujo regime se encontra previsto no artigo 112.º e seguintes do CPTA.

A tramitação é a que vem prevista no artigo 116.º a 119.º do CPTA, o que permite aferir que, como é próprio de uma instância cautelar, a tramitação é abreviada, com limitações em matéria de prova.

A norma invocada pelo Recorrente como tendo sido violada pela sentença recorrida, respeitante ao artigo 85.º, n.º 2 do CPTA, relativa à intervenção do Ministério Público, encontra-se inserida no regime dos trâmites subsequentes aos articulados, integrada no Capítulo III da “Marcha do processo”, do Título II, “Da ação principal”.

Trata-se, por isso, de um preceito inserido no regime de um meio processual diferente do processo cautelar, como consiste a ação administrativa.

Ao contrário do que defende o Recorrente a norma do artigo 85.º, n.º 2 do CPTA não tem aplicação à instância cautelar, limitando-se à ação administrativa, enquanto meio de tutela que julga sobre o mérito das pretensões e que decide definitivamente sobre o mérito do litígio.

Como decorre do disposto no artigo 117.º, n.º 1 do CPTA, admitido o requerimento inicial, são citados para deduzir oposição a entidade requerida e os contrainteressados, sem que se preveja nessa norma ou em qualquer outra a notificação do Ministério Público para intervir no processo.

A norma do artigo 85.º, n.º 2 do CPTA tem a sua aplicação limitada à ação administrativa, não se aplicando ao processo cautelar, pelo que, não ocorre a citada omissão do alegado ato processual de notificação do Ministério Público para se pronunciar sobre o mérito da pretensão formulada pelo Requerente.

Termos em que, não assiste razão ao Recorrente, improcedendo nesta parte as conclusões do recurso, por não provadas.

Em consequência, será de ordenar a baixa dos autos para o seu normal prosseguimento, se nada mais obstar.

Neste sentido, vide Acórdão do TCAS de 18/10/2018, Proc. n.º 92/18.6BELSB, segundo o qual: “À luz do artigo 130.º do CPTA, não é possível à Requerente deduzir um pedido de suspensão judicial da eficácia de normas administrativas imediatamente operativas com força obrigatória geral, mas apenas com efeitos circunscritos ao caso concreto.”.

De resto, ao contrário do que defende a Entidade recorrida na sua contra-alegação ao recurso, a sentença recorrida apenas decidiu da exceção de ilegitimidade popular ativa do Requerente, não julgando sobre o decretamento da providência cautelar requerida, como consta do respetivo dispositivo.

A pronúncia que consta da sentença recorrida após o conhecimento e decisão sobre a citada matéria de exceção, sob a ideia de hipótese ou condicional e na forma verbal de futuro do pretérito (“ainda que assim se não se entendesse, sempre se encontraria a pretensão …”; “sempre careceria, assim, o Requerente de fundamento”) consiste num mero obiter dictum, sem traduzir o julgamento da questão de direito sobre os requisitos de decretamento da providência cautelar e, como tal, sem qualquer valor jurídico para ser tomado no presente recurso (destacados nossos).

Só após se aferir dos pressupostos gerais de decretamento da providência cautelar, previstos no artigo 130.º, n.º 1 do CPTA, se pode entrar no julgamento dos requisitos de decretamento, estabelecidos no artigo 130.º, n.º 4 do CPTA por remissão para o artigo 120.º do mesmo Código.

I. Segundo o artigo 2.º da Lei nº 83/95, de 31/08 são titulares do direito de ação popular “quaisquer cidadãos no gozo dos seus direitos civis e políticos e as associações e fundações defensoras dos interesses previstos no artigo anterior, independentemente de terem ou não interesse directo na demanda”.

II. Tais interesses, enumerados no n.º 3 do artigo 52.º da Constituição, no n.º 2 do artigo 1.º da Lei n.º 83/95 e no n.º 2 do artigo 9º do CPTA são, de entre outros, a saúde pública, o ambiente, o urbanismo, o ordenamento do território, a qualidade de vida, o património cultural e os bens do Estado, das Regiões Autónomas e das autarquias locais.

III. O objeto da ação popular é, antes de mais, a defesa de interesses difusos, pois sendo interesses de toda a comunidade, deve reconhecer-se aos cidadãos uti cives e não uti singuli, o direito de promover, individual ou associadamente, a defesa de tais interesses.

IV. A alegação do interesse da defesa de bens do Estado, ainda que se encontrem concessionados, em especial, a defesa do domínio público, decorrente das normas do Regulamento aprovado pela Entidade Requerida em termos que afetam diretamente os direitos dos cidadãos em relação à utilização do espaço integrado no domínio público, como é o referente às zonas de largada e tomada de passageiros no aeroporto internacional de Lisboa, permite que a tutela reclamada em juízo redunde na salvaguarda de direitos que se refletem em toda a comunidade, conferindo legitimidade popular ativa ao Requerente.

Sem custas – artigo 4.º, n.º 1, b) do RCP.

Registe e Notifique.