Acordão do Tribunal Central Administrativo

Acórdãos TCAS	Acórdão do Tribunal Central Administrativo Sul
Processo:	1641/05.5BELSB

Secção:	CA


Data do Acordão:	06/17/2021

Relator:	PEDRO NUNO FIGUEIREDO

Descritores:	URBANISMO CADUCIDADE DA APROVAÇÃO DO PROJETO DE ARQUITETURA DISPENSA DE AUDIÊNCIA PRÉVIA

Sumário:	I. Se o ato objeto de impugnação omite referência à caducidade da aprovação do projeto de arquitetura, prevista no artigo 17.º-A, n.º 4, do Decreto-Lei n.º 445/91, de 20 de novembro, não cabe ao Tribunal pronunciar-se sobre tal questão. II. A dispensa de audiência prévia com fundamento no artigo 103.º, n.º 2, al. c), do CPA de 1991, por os interessados já se terem pronunciado no procedimento, não pode ter lugar quando a decisão de indeferimento assenta em novas exigências que alegadamente inviabilizam a sua pretensão.


Votação:	UNANIMIDADE




Aditamento:

Decisão Texto Integral:

Acordam na 1.ª Secção do Tribunal Central Administrativo Sul
I. RELATÓRIO
K….., J….., C….. e J….. intentaram ação administrativa especial contra a Câmara Municipal de Lisboa, peticionando a anulação do ato de indeferimento do pedido de licenciamento no processo n.º ….. e a condenação da entidade demandada a emitir licença de construção, bem como o pagamento de indemnização por danos patrimoniais e morais.
Citada, a entidade demandada contestou, pugnando pela improcedência da ação.
Por sentença de 27/06/2019, o Tribunal Administrativo de Círculo de Lisboa julgou procedente a ação, anulou o despacho impugnado e ordenou a entidade demandada a retomar o processo de licenciamento n.º …...
Inconformada, a entidade demandada interpôs recurso desta decisão, terminando as alegações com a formulação das conclusões que seguidamente se transcrevem:
“1. A sentença recorrida incorre em erro, pois a alegada caducidade não se reporta à falta de conclusão das obras no prazo fixado, mas à aprovação do projeto de arquitetura por falta de apresentação dos projetos das especialidades no prazo legal;
2. Por força do preceituado no nº 4 do artigo 17º - A do D. L. nº 445/91, a falta de apresentação do pedido de aprovação dos projetos das especialidades no prazo de 180 dias a contar da notificação do ato que aprovou o projeto de arquitetura “implica a caducidade da aprovação do projeto de arquitetura e o arquivamento oficioso do processo”;
3. Sendo esta uma caducidade preclusiva que opera ope legis,
4. Se o projeto de arquitetura foi aprovado em 7 de Agosto de 2000 e os projetos das especialidades entregues em 4 de Janeiro de 2002, significa que o projeto de arquitetura tinha caducado;
5. Caducidade esta que foi declarada, tendo o processo sido arquivado, conforme resulta do nº 8 da matéria de facto provada;
6. Esta caducidade, tratando-se de matéria subtraída à disponibilidade das partes, impede a concretização sentença recorrida;
7. A sentença recorrida considerou ter existido violação do direito de audiência prévia, mas sem razão, como se passará a demonstrar;
8. O despacho impugnado encontra-se fundamentado no Despacho do Senhor Diretor Municipal, que refere o seguinte:
“ (…) Das duas soluções, parece-me de optar pelo indeferimento, pois a requerente já teve oportunidades e tempo demasiado para cumprir as notificações e sem audiência prévia (nº 2, al. a), do artigo 103º do CPA.”
9. Também neste ponto a douta sentença recorrida incorre em erro de julgamento, pois não considerou o facto de a audiência não ter sido realizada ao abrigo do disposto no nº 2, alínea a) do artigo 103º do CPA.”
Os recorridos apresentaram contra-alegações, terminando com a formulação das conclusões que seguidamente se transcrevem:
“a) O Recorrente impugna a Decisão com fundamento em erro de julgamento quanto ao Direito aplicável, a saber, (i) por ter julgado improcedente a caducidade de aprovação do PA (ii) por ter considerado que houve violação do direito de audiência prévia.
b) Quanto ao primeiro fundamento — improcedência da caducidade de aprovação do PA — não existe qualquer erro por a Decisão se referir nalguns trechos à caducidade de uma licença por não conclusão das obras e não à caducidade de aprovação do PA.
c) E mesmo que assim não fosse, o douto Tribunal a quo nunca poderia conferir relevância impeditiva à alegada caducidade da aprovação do PA.
d) Embora o arquivamento do processo tenha sido declarado em 11 de Outubro de 2001, o procedimento de licenciamento seguiu os seus ulteriores termos até à decisão final.
e) Com efeito, logo após o despacho de arquivamento, o Recorrente, através da sua Direcção Municipal de Planeamento e Gestão Urbanística, propôs a revogação do mesmo com efeitos retroactivos – vd. facto provado 9.
f) E, desde então, o processo prosseguir os seus trâmites, por mais 3 (três) anos, até à prolação da decisão final de indeferimento do processo de licenciamento – vd. factos provados 10 e seguintes.
g) Em face do acima exposto, é inequívoco que o Recorrente e os seus serviços propuseram a revogação com efeitos retroactivos da declaração de arquivamento do processo e agiram, depois, em conformidade com tal revogação, praticando ao longo de mais de 3 anos vários actos (inclusive uma decisão final de indeferimento do pedido de licença com fundamentos totalmente distintos da alegada caducidade) como se a pretensa declaração de arquivamento nunca tivesse, pura e simplesmente, existido.
h) Por essa mesma razão, é indubitável que a declaração de arquivamento com base em caducidade do PA foi revogada na sequência da proposta dos serviços do Recorrente nesse sentido (vd. facto provado 9).
i) Quanto ao segundo fundamento — erro de julgamento por se ter considerado existir violação do direito de audiência prévia — deve igualmente o Recurso da Decisão improceder.
j) Desde logo, o Recorrente argumenta que a dispensa de audiência prévia encontra fundamento na alínea c) do n.º 2 do artigo 103.º do CPA, que prev a respectiva dispensa quando os interessados já se tenham pronunciado no procedimento.
k) Os Recorrentes foram notificados da decisão de indeferimento da sua pretensão e só com base nessa decisão ficaram a saber de novas exigências formuladas pelos órgãos do Recorrente - e que inviabilizavam a sua pretensão.
l) A decisão de indeferimento foi, pois, uma decisão surpresa, não cumprindo os requisitos da norma do artigo 103.º, n.º 2, alínea a) do CPA.
m) Nestes termos, bem andou o douto Tribunal a quo ao dar por verificada a preterição de audiência prévia e ao anular o acto de indeferimento também com esse fundamento.
n) Face ao exposto, é manifesto que a sentença recorrida não padece de qualquer vício pelo que deve o recurso interposto pelo Recorrente ser julgado improcedente.”
Perante as conclusões das alegações da recorrente, sem prejuízo do que seja de conhecimento oficioso, cumpre aferir dos erros de julgamento da sentença:
- ao não considerar a caducidade da aprovação do projeto de arquitetura;
- ao considerar ter existido violação do direito de audiência prévia.

Colhidos os vistos legais, cumpre apreciar e decidir.

II. FUNDAMENTOS
II.1 DECISÃO DE FACTO
Na decisão recorrida foram considerados provados os seguintes factos:
1. Em 29 de maio de 1995 é subscrito documento timbrado de “NOTÁRIA PRIVADA A…..” onde consta:

[...]

(Factos Provados por documentos, a fls 1 e segs dos autos – paginação eletrónica)
2. Em 5 de abril de 1999 consta de documento timbrado de “A….., Lda”, cujo requerente era J….., onde consta:

(Factos Provados por documentos, a fls 1 e segs dos autos – paginação eletrónica)
3. Em 24 de fevereiro de 2000 consta de documento timbrado de “A….., Lda”, cujo requerente era J….., onde consta:

01 - ADITAMENTO
Destina-se esta memória descritiva e justificativa ao aditamento ao projecto do arquitectura de um edifício de habitação e comércio que o requerente pretende levar a efeito na Rua ….., prédio inscrito na freguesia do Alto do Pina sob o art°….. e na Conservatória do Registo Predial de Lisboa sob o n° …... e no seu lote confinante, com acesso pelo impasse à Rua ….., cujo processo n°….. se encontra em apreciação na Câmara Municipal de Lisboa.
Procura-se assim dar resposta ás questões levantadas na informação n°….. de 20 de Outubro de 1999, e após diálogo com a Sra. Arquitecta G….., nomeadamente no cumprimento das questões relativas aos corpos salientes, e espaços destinados aos lixos (RRSCL), pelo que julgamos satisfeitas as questões apresentadas.
ADITAMENTO
Destina-se esta memória descritiva e justificativa ao aditamento ao projecto de arquitectura de um edifício de habitação e comércio que o requerente pretende levar a efeito na Rua ….., prédio inscrito na freguesia do Alto do Pina sob o art°…..e na Conservatória do Registo Predial de Lisboa sob o n° …... e no seu lote confinante, com acesso pelo Impasse á Rua ….., cujo processo nº …..se encontra em apreciação na Câmara Municipal de Lisboa,
Procura-se assim dar resposta às questões levantadas na informação n°….. de 20 de Outubro de 1999, e após diálogo com as Sras. Arquitectas T….. e G….., nomeadamente da questão relativa ao incumprimento da alinea a/f) do artº50 do R.P.D.M.
[...]
Como se pode observar também em desenho anexo, a nossa proposta apenas ultrapassa a cércea do edifício que se pretende substituir por parte da platibanda, situação que é facilmente ultrapassada. De referir que o actual edifício não se insere dentro do contexto do artº50 do R.P.D.M., nem nenhum dos edifícios deste lado do arruamento.
Pensamos que uma intervenção num tecido consolidado como é o caso, deverá implicar um alinhamento do plano de fachadas, não perdendo portanto as características morfológicas deste mesmo tecido.
Neste contexto a aplicação do alinhamento de 45° implicará uma alteração na morfologia do arruamento pois apenas serão legítimos edifícios com uma cércea muito inferior á moda existente no local.
Neste contexto e conhecendo as características do local pensamos que a manutenção da cércea do edifício é sem dúvida a opção mais correcta numa intervenção que pretendemos não colidir com o tecido existente, apesar de utilizar uma linguagem arquitectónica contemporânea.
(Factos Provados por documentos, a fls 1 e segs dos autos – paginação eletrónica)
4. A 7 de agosto de 2000 é subscrito documento timbrado de “Município de Lisboa” e dirigido a A….. Lda, onde consta, em particular:
Venho comunicar a V.(s) Exª. (s) que o projecto de Arquitectura constante do processo nº ….. foi aprovado, nos termos do artigo 17º, do artigo 36º ou do artigo 41º do Decreto-Lei 445/91 com as alterações introduzidas pelo Decreto-Lei 250/94, conforme se trate, respectivamente, de processo: em área abrangida por plano de pormenor ou alvará de loteamento, em área abrangida por plano de urbanização, ou processo em área abrangida por plano Director Municipal

(Factos Provados por documentos, a fls 96 e segs dos autos – paginação eletrónica)
5. A 24 de janeiro de 2001 é subscrito documento, com registo de entrada no Gabinete de Atendimento do Município de Lisboa a 29 de janeiro de 2001, por J….. e dirigido ao Presidente da Câmara Municipal de Lisboa, onde consta:
J….., advogado com escritório na Rua ….., em Lisboa, na qualidade de representante de K….., casado, natural de Macau, de nacionalidade portuguesa e de C….., casada, natural de Macau, onde residem habitualmente, vem requerer a suspensão de contagem do prazo para apresentação dos projectos de especialidade relativos ao prédio urbano a que se refere o Projecto de Arquitectura n.° ….., sito na Rua ….., inscrito na matriz predial da freguesia do Alto da Pina sob os artigos …..e ….., de que aqueles são únicos comproprietários, em virtude de se encontrar em preparação acção judicial para despejo do referido prédio e denúncia dos arrendamentos das fracções arrendadas, nos termos dos artigos l.°, alínea a), 2.° e 3.° da Lei n.° 2088 de 3 de Junho de 1957, revista pelo Decreto- Lei 46/85 de 20 de Setembro, e alínea b) do n.° 1 do artigo 69.° do Decreto-Lei n.° 321-B/90 de 15 de Outubro, respectivamente, a qual aguarda parecer, desde 29 de Setembro de 2000, da Comissão Permanente de Avaliação da Repartição de Finanças do 5.º Bairro Fiscal de Lisboa, relativamente à fixação de rendas dos locais destinados aos antigos inquilinos.
(Factos Provados por documentos, a fls 96 e segs dos autos – paginação eletrónica)
6. A 27 de abril de 2001 é subscrito documento denominado de “Informação” referente a requerimento de J….., ali constando:
[...]
Refere-se o presente Proc.° n.° ….., à resposta à Audiência Prévia n. 54/2001, nos termos da qual foi o requerente informado do projecto de decisão - indeferimento - referente ao Proc.º n.° …...
Através do Proc.° n.° ….., veio o requerente solicitar ‘a suspensão de contagem de contagem do prazo para apresentação dos projectos das especialidades’.
Na sequência, e em resposta ao pedido apresentado, foi emitido o parecer jurídico, constante a fls. 4, do Proc.º n.° ….., onde se informou em síntese que :
- De acordo com o n.° 1 do art.° 17-A do Decreto-Lei n.0 445/91, de 20 de novembro, com a redacção dada pelo Decreto-Lei n.° 250/94, de 15 da Outubro (RLOP) "O requerente deverá solicitar aprovação dos projectos das especialidades no prazo de 180 dias a contar da notificação do acto que aprovar o projecto de arquitectura
- Estabelece o n,° 4 da supracitada disposição legal que "A falta de apresentação do requerimento previsto no n.° 1, nos prazos aí referidos, implica a caducidade da aprovação do projecto de arquitectura e o arquivamento oficioso do processo”.
- Inexiste no regime legal relativo ao licenciamento de obras particulares qualquer disposição que preveja casos de suspensão ou interrupção da caducidade estabelecida no n.° 4 do art° 17.°-A,
- Não existindo causas legalmente previstas impeditivas da caducidade, não poderá a câmara cria-las, por mais atendíveis que sejam as razões dos requerentes.
- Assim sendo, entendemos não ser possível haver lugar à suspensão do prazo para entrega dos projectos das especialidades.
- Deste modo, deverá ser indeferida a pretensão do requerente.
Em suma, veio o requerente, através do Proc.° n.° ….., requerer que lhe seja concedido novo prazo para apresentação dos projectos das especialidades, não inferior a noventa dias.
Ora, conforme referido no parecer jurídico, a falta de apresentação dos projectos das especialidades no prazo de 180 dias a contar da notificação do acto que aprovar o projecto de arquitectura, determina a caducidade da aprovação do projecto de arquitectura e o arquivamento oficioso do processo, por força do n.° 1 e ,n, 4, do art.° 17-A do RLOP, não existindo causas legalmente previstas impeditivas da caducidade.
Face ao exposto, propõe-se que ao abrigo da alínea a) do art.º 66.° do CPA, seja o requerente notificado do indeferimento do processo ….., bem como do arquivamento oficioso do Proc.° …...
(Factos Provados por documentos, a fls 96 e segs dos autos – paginação eletrónica)
7. A 1 de outubro de 2002 é subscrito documento timbrado de “A…..” dirigido à Câmara Municipal de Lisboa, onde consta:
Exmos Senhores,
Vimos por este meio responder às questões levantadas na reunião havida na Câmara Municipal de Lisboa com a Srª. Arqtª T….. em que tive conhecimento de uma certa informação(folha 243 do Proc …... Não podemos desde já deixar de questionar a pertinência do mesmo, uma vez que este processo encontra-se em fase de apreciação dos projectos de especialidades (tendo alguns deles já recebido aprovação pelas entidades competentes —junto remetemos comprovativos) e o projecto de arquitectura já há muito recebeu aprovação por parte dos vossos serviços. O projecto de arquitectura recebeu aprovação em 07 de Agosto de 2000 com base na notificação-n° …... Parece-nos assim desajustadas algumas das questões agora levantadas e que denotam alguma incompreensão do desenrolar do processo. Sendo assim não iremos novamente, responder a alguns dos itens que consideramos extemporâneos nesta fase processual, já devidamente esclarecidos e posteriormente aprovados pela Câmara Municipal de Lisboa.
1. Do ponto de vista processual é necessário referir o enquadramento de todo o processo e o seu desenvolvimento e seguimento, que explicam alguma discrepância encontrada nas peças desenhadas e escritas do projecto de arquitectura. De qualquer forma algumas das questões levantadas escapam ao nosso entendimento, nomeadamente:
- As legendas de todas as plantas são comuns a todos os pisos uma vez que a numeração dos espaços se encontra seguida e contempla todos os espaços do piso-3 à cobertura.
Os lugares de estacionamento têm a indicação do fogo e piso. Os que não se encontram indicados são os lugares sobrantes e dos espaços comerciais.
2. A eventual não correspondência entre todas as peças desenhadas e escritas do projecto resultam dos desenvolvimento processual e dos diferentes aditamentos que o processo de arquitectura sofreu até à sua aprovação final em 07 de Agosto de 2000. O projecto inicial previa a existência de lajes de coberturas planas sendo assim representado em todas as peças do projecto. Quando nos foi colocada a questão do não respeito pelo ponto 1.3 do capítulo I do proposto n°455/91 referente aos corpos salientes, em informação nº….. de 20 de Outubro de 1999, foi por nós apresentado com o conhecimento da Sra. Arqtª G….. de aditamento em que esta questão foi corrigida tendo nós apresentado os desenhos referentes ás plantas dos pisos e respectivos alçados. Na mesma data foi corrigida a área referente aos resíduos sólidos. Posteriormente foi apresentado aditamento em resposta à informação n°….. de 10 de Abril de 2000 com a introdução de rectificações ao nível dos alçados e corte longitudinal em que se altera a cobertura do edifício da Rua ….., mas não nos é solicitada a apresentação de novas plantas. Este aditamento procurou dar resposta às questões levantadas na informação nº….. de 20 de Outubro de 1999, e após diálogo com as Srªs Arquitectas T….. e G….., nomeadamente da questão relativa ao incumprimento da alínea a/f) do artº50 do R.P.D.M. A solução apresentada, de acordo com o que foi solicitado insere-se dentro da moda do arruamento, existindo neste alinhamento vários edifícios que ultrapassam a cércea apresentada pela nossa proposta.
Em conclusão aceita-se que se poderá efectuar uma compatibilização das peças escritas e desenhadas do projecto de arquitectura apenas para garantir a existência de um processo perfeitamente organizado nos V. Serviços e que apresentamos em anexo.
O que não nos parece de todo possível aceitar, é que após a aprovação dos referido projecto, a apresentação de todos os projectos das especialidades e toda a expectativa criada, nos levantem agora questões já ultrapassadas, e que dizem apenas respeito a opções tomadas em consciência por parte de um munícipe que procura investir na sua cidade.
(Factos Provados por documentos, a fls 135 e segs dos autos – paginação eletrónica)
8. A 11 de outubro de 2001 é subscrito documento timbrado de “Município de Lisboa” e dirigido a J….., ali constando:
Assunto: Exposição referente ao processo nº ….. (proj. arq. Nº …..)
Em cumprimento da alínea a) do Art.º 66º do Código do Procedimento Administrativo (C.P.A.), notifica-se V. Exa- que a pretensão formulada através do processo em epígrafe foi arquivado por despacho da Exma. Sra. Directora do Departamento de Gestão Urbanística, de acordo com o parecer jurídico e respectivos despachos, cujas fotocópias se juntam, conferidos nos processos …..e …...
(Factos Provados por documentos, a fls 96 e segs dos autos – paginação eletrónica)
9. A 5 de dezembro de 2001 consta de documento timbrado de “Direção Municipal de Planeamento e Gestão Urbanística”, cujo assunto é “suspensão de processos com pendência de ações ao abrigo da Lei n.º 2088”, onde consta:
1. INTRODUÇÃO A LEI Nº 2088:
- A Lei nº 2088 de 2 de Junho da 1057, com a redacção dada pelo Decreto-Lei n° 329-B/2000 de 22 de Dezembro dispõe, no seu artigo 1º, o seguinte:
O senhorio pode requerer o despejo para o fim do prazo do arrendamento com fundamento na execução de obras que permitam o aumento do número de arrendatários, ou na necessidade de demolição por degradação do prédio, em conformidade com o projecto aprovado pela Câmara Municipal; (...)”
A acção judicial de Despejo a ser intentada será precedida de fixação da nova renda pela Comissão Permanente de Avaliação, perante cópia do projecto aprovado e seus anexos, autenticado pela Câmara.
- A petição inicial será acompanhada, entre outros documentos, da planta actual do edificio. çla cópia autenticada do projecto aprovado pela Câmara Municipal, da certidão do parecer da Comissão Permanente de Avaliação, etc.
- A sentença, em caso de procedência da acção, reconhecerá ao senhorio o direito de realizar as obras.
- Por último, de acordo com o art. 18° do mesmo diploma “Os processos administrativos respeitantes ao projecto e execução das obras e à fixação das rendas ficam sujeitos à legislação respectiva na parte não alterada por esta lei."
2. ANTECEDENTES GERAIS:
- Os vários pedidos de suspensão dos processos em curso nesta Câmara Municipal, nomeadamente na fase da entrega das especialidades, têm recebido pareceres diversos.
- Em alguns casos, concordam com a suspensão do procedimento até resolução das acções necessárias para o efeito e, a grande maioria, pela não suspensão face a falta de previsão legal da figura da suspensão do prazo no Regime de Licenciamento de Obras Particulares (RLOP).
- Por outro lado, os serviços aceitam pedidos de suspensão de processos, durante a prazo de um ano imediatamente posterior ao deferimento do pedido de licenciamento, de acordo com os casos apresentados.
3. ANTECEDENTES DO CASO CONCRETO
- Em 21/04/99 deu entrada na C.M.L. um pedido de construção nova para o local referido em epígrafe - processo n° ….. - tendo merecido despacho de aprovação pela Sra Vereadora Margarida Magalhães em 31/07/00.
- Ainda dentro do decurso do prazo de 180 dias para apresentação dos projectos das especialidades, veio o requerente solicitar a suspensão de contagem do prazo para apresentação dos mesmos - processo n° ….., com a fundamento de se
[...]
- Nos termos de um parecer jurídico consultado (parecer …..), esses factos apresentados ‘têm forçosamente de se considerar de enorme peso e razoabilidade’.
Neste caso, a solução encontrada foi a de suspensão da eficácia e da executoriedade do próprio acto que aprovou o projecto de arquitectura, procedendo-se a revogação do acto que aprovou o projecto, substituindo-o por outro de aprovação que fixe um termo inicial ou suspensivo (cfr. artigos 138°, 141°, 145°, 150° do Código do Procedimento Administrativo).
[...]
- Apesar de concordar com os termos do referido parecer, duas questões foram pertinentemente levantadas: se a suspensão se deveria operar com o deferimento do processo de licenciamento ou com a emissão da licença de construção, devendo ultrapassar-se a questão da suspensão do prazo com a aprovação do projecto de arquitectura, para a apresentação dos projectos das especialidades (pois o artigo 3º da Lei 2088 refere o projecto aprovado e seus anexos).
5. PROPOSTA:
- Assim, atendendo as circunstâncias do caso concreto, considero que deveria ser dada nova oportunidade ao requerente, concedendo-se um novo prazo razoável para o mesmo apresentar os projectos da especialidade (uma vez que, segundo o referido faz, os mesmos já se encontram elaborados), ao abrigo do Princípio da colaboração da Administração com os particulares, consagrado no artigo 7º do Código do Procedimento Administrativo.
[...]
Para o efeito, deve revogar-se, com efeito rectroactivo, o despacho de arquivo oficioso do processo nº ….., exarado a fls. 18-verso do processo nº ….., ao abrigo do disposto nos artigos 138.º, 139.º, nº2, 140º, nº 2., 142ºe 145º, nº 3, al. a) do CPA.
(Factos Provados por documentos, a fls 96 e segs dos autos – paginação eletrónica)
10. A 21 de março de 2002 o Município de Lisboa dirige a “A…..”, ofício onde consta:

NOTIFICAÇÃO

Pelo presente solicita-se a V. Exª., ao abrigo do artigo 89º do Código do Procedimento Administrativo, a comparência no Centro de Informação e Atendimento do Urbanismo, sito no Campo Grande, n.º 25, Piso 0, Bloco E, no prazo de 15 dias, em qualquer dia útil, das 08:00h às 20:00h, fazendo-se acompanhar desta notificação, para a entrega do(s) seguinte(s) elemento(s) em falta:
- Pedido de demolição
- Termo de Responsabilidade do técnico autor do plano de escavação
- Apresentar desenhos limpos, correspondentes aos desenhos rectificados pelo arquitecto autor, no que se refere à profundidade dos balanços sobre a Rua …...
(Factos Provados por documentos, a fls 135 e segs dos autos – paginação eletrónica)
11. A 11 de abril de 2002 o gabinete de “A…..” dirige à Câmara Municipal de Lisboa ofício onde consta:
De acordo com o solicitado pelo V. ofício de 21 de Março de 2002, junto se entrega:
Pedido de demolição
- Termo de Responsabilidade do técnico autor do plano de escavação
- Desenhos limpos, correspondentes aos desenhos rectificados pelo arquitecto autor, no que se refere à profundidade dos balanços sobre a Rua …...
(Factos Provados por documentos, a fls 135 e segs dos autos – paginação eletrónica)
12. Em 16 de abril de 2002 o Município de Lisboa recebe documentos – termo de responsabilidade - de J….., referente a projeto n.º ….., associado ao processo …..;
(Factos Provados por documentos, a fls 135 e segs dos autos – paginação eletrónica)
13. Em 18 de junho de 2002 é subscrito documento denominado de “Infornação”, processo n.º ….., ali constando, em especial:

[...]

C
(Factos Provados por documentos, a fls 135 e segs dos autos – paginação eletrónica)
14. A 28 de janeiro de 2003 consta de ofício da Câmara Municipal de Lisboa, dirigido a J….., onde consta, em particular:

(Factos Provados por documentos, a fls 135 e segs dos autos – paginação eletrónica)
15. A 15 de maio de 2003 consta de documento timbrado da “Câmara Municipal de Lisboa. Urbanismo”, denominado de “Comprovativo de recepção de processo”, cujo processo associado é n.º ….., ali constando:

(Factos Provados por documentos, a fls 135 e segs dos autos – paginação eletrónica)
16. A 10 de outubro de 2003 o Município de Lisboa dirige a J….. ofício ….., referente ao processo n.º ….., onde consta:
Informa-se que se encontram em falta os seguintes elementos, relativos o processo em epígrafe:
1- Planta de Cadastro de Colectores à escala 1/1000 a adquirir na DMPO/DOIS/DCMIS (Rua da Cruz Vermelha n.° 12), com demarcação do lote em causa;
2- Cortes transversais aos arruamentos onde existam colectores públicos. Nestes cortes deverão ser representadas as posições relativas dos colectores relativamente às escavações/ancoragens (distâncias altimétricas e planimétrícas).
Na planta de contenção periférica deverá ser indicada a posição dos arruamentos.
Deverão ser entregues duas cópias dos elementos referidos, devidamente assinadas pelo projectista do Projecto de Escavação, no prazo de 10 dias úteis, no DMPO/DOIS/DPIS -Alameda das Linhas de Terres, nº 156, 1º 1750-149 Lisboa.
Factos Provados por documentos, a fls 135 e segs dos autos – paginação eletrónica)
17. A 22 de janeiro de 2004 o Município de Lisboa dirige a a J….. ofício ….., referente ao processo n.º ….., onde consta:
Solicita-se que seja dada resposta ao nosso ofício n.º ….. de 13/10/2003, para entrega de elementos em falta no processo em epígrafe.
No prazo de 10 dias úteis, o processo será devolvido à DMGU por desinteresse do requerente.
(Factos Provados por documentos, a fls 135 e segs dos autos – paginação eletrónica)
18. A 4 de fevereiro de 2004 a trabalhadora da Câmara Municipal de Lisboa, m. Lopes, confirma ter recebido por fax 4 plantas de cadastro da rede pública pedidas pelo ofício n.º …..;
(Factos Provados por documentos, a fls 135 e segs dos autos – paginação eletrónica)
19. Em 9 de fevereiro de 2004, consta de documento timbrado de “A….., Lda” dirigido à Câmara Municipal de Lisboa, documento denominado de “Exposição” onde informa ter sido remetido ao Município o conjunto de elementos solicitados;
(Factos Provados por documentos, a fls 135 e segs dos autos – paginação eletrónica)
20. A 4 e 27 de março de 2004 o Chefe de Divisão do Departamento de Gestão Urbanística da Câmara Municipal de Lisboa dirige ofício a “A….., Lda”, no âmbito do processo n.º ….., no sentido de remeter à ré fotocópias das cartas e respetivos avisos de receção aos proprietários vizinhos, dando-lhes conhecimento da realização das ancoragens sob os respetivos prédios;
(Factos Provados por documentos, a fls 135 e segs dos autos – paginação eletrónica)
21. Em 19 de maio de 2004 consta de documento timbrado de “A….., Lda” dirigido à Câmara Municipal de Lisboa, onde consta:
Na sequência da mesma, vimos requerer a prorrogação do prazo para comparecer no Centro de Informação e Atendimento do Urbanismo, para proceder à entrega das cartas e respectivos avisos de recepção, enviadas aos proprietários dos prédios vizinhos do prédio sito na Rua ….., dando-lhes conhecimento em como se irão realizar ancoragens sobre os referidos prédios, conforme consta da referida notificação, por período não inferior a 30 dias.
O pedido de prorrogação do prazo, prende-se com o facto de ainda não ter sido possível reunir toda a aludida documentação.
(Factos Provados por documentos, a fls 135 e segs dos autos – paginação eletrónica)
22. A 2 de junho de 2004 a Câmara Municipal de Lisboa notifica “A….., Lda” do deferimento do pedido de prorrogação proferido por despacho da Diretora do DGU/I e II de 1 de junho de 2004;
(Factos Provados por documentos, a fls 135 e segs dos autos – paginação eletrónica)
23. A 22 de julho de 2004 consta de documento timbrado da “Câmara Municipal de Lisboa. Urbanismo” documento denominado de “Comprovativo de recepção de processo”, processo associado n.º ….., onde consta:

(Factos Provados por documentos, a fls 135 e segs dos autos – paginação eletrónica)
24. A 19 de outubro de 2004 a Câmara Municipal de Lisboa dirige a “A….., Lda” ofício onde consta:

NOTIFICAÇÃO

Para os devidos efeitos, notifica-se V.Ex.ª ao abrigo do artigo 66° do Código do Procedimento Administrativo, que o processo acima identificado foi objecto de despacho de INDEFERIMENTO proferido em 2004/10/18 pela Sra Vereadora Eduarda Napoleão, conforme os fundamentos de facto e de direito contidas na informação e despachos, cuja(s) fotocópia(s) se anexa(m).
Mais se informa de que poderá V.Ex.ª, no prazo de 30 dias a contar da recepção desta notificação, dirigir-se ao Centro de Informação e Atendimento do Urbanismo, sito no Campo Grande, n.º 25, Piso 0, Bioco E, em qualquer dia útil, das 8:00h às 20:00h, fazendo-se acompanhar da mesma, a fim de lhe ser devolvido os duplicados dos projectos de especialidades. O não levantamento dos duplicados no prazo indicado implicará a sua destruição.
[...]

[...]

(Factos Provados por documentos, a fls 135 e segs dos autos – paginação eletrónica)
25. A 29 de março de 2005 a Câmara Municipal de Lisboa dirige a J….. ofício …..referente ao processo n.º ….., respondendo à reclamação apresentada pelo autor, ali constando:
Assunto: Reclamação sobre despacho de indeferimento do procº …..- Indeferimento do pedido.

NOTIFICAÇÃO

Para os devidos efeitos, notifica-se V.Ex.ª , ao abrigo do disposto no artigo 66º do Código do Procedimento Administrativo, que o pedido apresentado, acima identificado, obteve despacho de INDEFERIMENTO proferido em 2005/03/14, pela Sra. Vereadora, nos termos da informação e despachos, cuja(s) fotocópia(s) se anexa(m).
[...]
9. No entanto, e passando à análise do teor das três notificações enviadas no âmbito do processo em análise, apenas se solicitou a junção das “Fotocópias das cartas e respectivos avisos de recepção, enviadas aos proprietários dos prédios vizinhos, dando-lhes conhecimento em como vai realizar ancoragens sobre os referidos prédios”. (sublinhado nosso)
[...]
12. Por seu turno e nos termos do mesmo, do acto decisório deverá constar menção de que constitui exclusiva incumbência da entidade requerente a obtenção de autorização dos titulares de quaisquer direitos reais sobre prédios limítrofes, ou contíguos, que possam vir a ser afectados.
13. Ora, nos termos do n.° 1 do artigo 1349° do Código Civil, o dono de um prédio é obrigado a dar passagem forçada momentânea, se um vizinho precisar de levantar andaimes, colocar objectos sobre prédio alheio, fazer passar por ele os materiais para o obra ou praticar actos análogos.
14. Não nos encontramos aqui em face de qualquer servidão, mas apenas perante uma passagem momentânea forçada, no entanto, há de ser indispensável a utilização do prédio alheio; se houver outro meio de realização das obras, embora menos cómodo, deixa de ter aplicação a restrição legal imposta ao proprietário do prédio confinante (Henrique Mesquita, Direitos Reais, 1967, 147).
15. Cai assim na previsão do referido artigo 1349°, a execução de ancoragens com carácter provisório, como aquelas que pretende levar a efeito o requerente do processo n.° ….., conforme se constata da respectiva memória descritiva e justificativa designadamente a fls. 9 do mesmo processo.
16. Assim sendo, e ainda que nos encontremos perante uma restrição legal ao direito real de propriedade, a falta de autorização do titular desse direito, ou seja do proprietário do prédio confinante, determina a ilegitimidade para realizar as ditas ancoragens provisórias.
[...]
19. No entanto, e como a questão da ilegitimidade para a referida intervenção foi levantada em sede de decisão final, foi trazido ao procedimento uma questão nova, designadamente a da necessidade de autorização dos proprietários dos prédios vizinhos, que nunca chegou a ser solicitada no âmbito das referidas três notificações enviadas ao requerente.
20. Assim sendo, julgamos que ao abrigo do disposto no artigo 104° do Código do Procedimento Administrativo, deverá haver lugar a diligências complementares, entre as quais se Inclui uma audiência sumária.
21. Com efeito, haverá casos em que se impõe mesmo ‘... dar nova audiência (e em termos formais), com respeito das exigências e prazos da lei- se se tratar, por exemplo, de questão relevante na apreciação da decisão final, que não tivesse sido levada ao procedimento até então’ (M. Esteves de Oliveira, Pedro C. Gonçalves e J. Pacheco de Amorim, Código do Procedimento Administrativo comentado, 468).
22. Relativamente aos pontos 9 a 17, de acordo com os dados disponibilizados encontra-se pendente uma acção de despejo que corre os seus termos pelo 9º Juízo, 1ª Secção do Tribunal Cível da Comarca de Lisboa, com fundamento na pretensão de demolição do prédio para construção de outro novo nos termos da Lei n.° 2088, de 3 de Junho de 1957.
23. Ora, para que possa haver lugar à execução de obras de demolição, toma- se necessário que o prédio se encontre devoluto de pessoas e de bens, condição aliás fixada nas folhas de controlo para deferimento do processo de demolição, o que não sucede na presente data.
24. Contudo, e independentemente do sentido do acto administrativo que viesse a ser proferido sobre o pedido de demolição, o mesmo não seria exequível sem que a referida acção de despejo venha a ser julgada procedente.
[...]
26. Relativamente à questão suscitada de o projecto de arquitectura violar o disposto no artigo 59° do RGEU, a existir tal discrepância, verifica-se uma desconformidade entre o conteúdo do referido acto administrativo e as normas jurídicas que lhe são aplicáveis, pelo que se encontra ferido de vício de violação de lei.
27. Assim sendo, e uma vez que não nos encontramos perante qualquer das situações previstas no artigo 52° do RLOP, ou do artigo 133° do Código do Procedimento Administrativo, estaremos em presença de um acto meramente anulável que é a regra no nosso direito, o qual é passível de sanação pelo decurso do tempo.
[...]
29. Por seu turno, e considerando que nos encontramos face a um acto constitutivo de direitos, contudo inválido, o mesmo poderá ser revogado com fundamento na sua invalidade e dentro do prazo do respectivo recurso contencioso ou até à resposta da entidade recorrida, nos termos do artigo 141° do C.P.A.
30. Deparamo-nos contudo, com a circunstância de os prazos fixados para o respectivo recurso contencioso serem diversos consoante o recorrente em questão, nos termos do artigo 28° da LEPTA.
31. No entanto, e de acordo com entendimento assente, os órgãos da administração podem revogar os actos constitutivos de direitos ilegalmente praticados, dentro do prazo de um ano a contar da sua prática, vide Diogo Freitas do Amaral, Direito Administrativo Volume III, pãg. 383.
32. Destarte, e considerando que o acto em análise foi praticado em 31.07.00, ficou sanado o vicio que o inquinava.
33. Relativamente à eventual nulidade do acto, por violação da moda das cérceas, a existir consubstancia uma violação do Plano Director Municipal de Lisboa.
34. Com efeito, e nos termos da alínea a) do n.º 1 do artigo 50° do RPDM, referente a obras de construção em áreas consolidadas de edifícios de utilização colectiva habitacional, ‘... é autorizado o nivelamento da cércea pela moda das cérceas da frente edificada do lado do arruamento onde se integra o novo edifício, ... desde que não ultrapasse o que decorre da aplicação do artigo 59º do RGEU’.
(Factos Provados por documentos, a fls 135 e segs dos autos - paginação eletrónica)
26. A 3 de fevereiro de 2010 é proferida sentença no processo n.º 2709/03.8TVLSB, onde consta, em particular:
I. Relatório
Nos presentes autos de processo ordinário que J…..; F….. e marido L…..; R…..; P…..; M….. intentaram contra C…..; A….. e Mulher M….. e K….. peticionam aqueles que estes sejam condenados a reconhecer o direito dos AAs a exercerem a preferência na compra e venda, substituindo-se o R K….. no referido contrato e declarando-se a transmissão de 'A do prédio urbano, sito na Rua ….., da freguesia do Alto Pina, concelho de Lisboa, descrito na 1ª conservatória do registo predial de Lisboa sob o n.° ….., do livro B-60 inscrito na respectiva matriz predial urbana sob o art. …..°, a favor dos AAs, sem determinação de parte ou direito. Subsidiariamente e na mera hipótese de a acção apenas ser julgada procedente a um ou vários que não a totalidade dos AAs, os restantes declaram pretender exercer sozinhos ou em conjunto com os restantes o direito de preferência sub júdice, condenando-se os RRs na mesma medida do requerido. Alegam para tanto que são arrendatários do prédio há mais de um ano. Em 14.11.1989, os três primeiros RRs venderam, pelo preço de €44981,81, ao 4º R., um quarto indiviso do prédio supra descrito, não sem antes por si ou por seu representante darem conhecimento aos AAs da sua intenção de proceder à venda daquela sua quota indivisa nem, muito menos, do preço, demais condições e cláusulas da projectada venda, para que os mesmos, querendo preferirem,
[...]
V- Decisão:
Nestes termos e pelos fundamentos supra expostos, julgo parcialmente procedente por provada a presente acção e reconvenção e em consequência:
A. Da accão:
a) Reconheço o direito dos AAs a exercerem a preferência na venda de 'A indiviso do prédio Urbano, sito na Rua ….., da freguesia do Alto do Pina, concelho de Lisboa, descrito na Ia Conservatória do Registo Predial de Lisboa, sob o n.° ….., do livro B-60, inscrito na respectiva matriz predial urbana sob o art. …..°, feita pelos RRs C….., A….. e M….. ao R K….., por intermédio da escritura pública realizada a 14 de Novembro de 1989, lavrada no cartório notarial de Moscavide, determinando-se, consequentemente, que os AAs passem a figurar na posição de adquirentes de 'A indiviso imóvel supra mencionado, sem determinação de parte ou direito.
b) determino o cancelamento da inscrição do registo n.° ….., laborado pela ap. 14/ 171189, da descrição n.° ….., livro n.° B- 60, correspondente ao prédio referido em a).
(Factos Provados por documentos, a fls 377 e segs dos autos - paginação eletrónica)
27. Em 25 de novembro de 2010 é proferido Acórdão do Tribunal da Relação de Lisboa, no âmbito do processo 2709/03.8TVLSB.L1, onde consta:
I J….., FF….., L….., R….., P….. e M….. intentaram contra C….., A….., M….. e K….. acção declarativa com processo ordinário pedindo a sua condenação a reconhecer o direito dos Autores a exercerem a preferência na compra e venda, substituindo-se ao Réu K….. no referido contrato e declarando-se a transmissão de do prédio urbano, sito na Rua ….., da freguesia do Alto Pina, concelho de Lisboa, descrito na Ia conservatória do registo predial de Lisboa sob o n.° ….., do livro B-60 inscrito na respectiva matriz predial urbana sob o art. …..°, a favor dos Autores sem determinação de parte ou direito. Subsidiariamente e na mera hipótese de a acção apenas ser julgada procedente a um ou vários que não a totalidade dos Autores, os restantes declaram pretender exercer sozinhos ou em conjunto core os restantes o direito de preferência sub judice, condenando-se os Réus na mesma medida do requerido.
[...]
- Mas ainda que assim não se entenda – o que se assume por mera cautela de patrocínio, SEM CONCEDER - sempre se diria que a concepção perfilhada pelo Tribunal a quo promove, com o devido respeito, um assinalável divórcio entre o direito e a realidade. Atentemos na matéria de facto que o Tribunal a quo deu como provada:
i. A quarta parte indivisa do prédio urbano em causa nos presentes autos foi adquirida pelo Apelante em 14 de Novembro de 1989 - alínea G) dos factos assentes;
ii. Os Apelados foram notificados para exercerem o direito de preferência sobre outra quarta parte indivisa do mesmo prédio urbano, adquirida por C….., tendo renunciado ao exercício de tal direito - alínea J) dos factos assentes;
iii. Os Apelados sabiam, desde, pelo menos, finais de 1993 que o Apelante era comproprietário do imóvel - alínea K) dos factos provados;
iv. Durante o ano de 1989, pelo menos J….. na qualidade de mandatário dos Réus vendedores, falou com os Apelados
J….. e M….. e transmitiu-lhes que aqueles Réus pretendiam vender o direito a ¼ indiviso do imóvel - alínea K) dos factos provados;
v. Corre termos no 9° Juízo Cível, 1ª Secção, processo 1023/2002, acção de despejo intentada pelo aqui Apelante (e os herdeiros de C….. contra os aqui Apelados - alínea N) dos factos provados.
vi. Os Apelados renunciaram, também, ao exercício do direito de preferência quanto a 2/4 vendidos ao ora Apelante e a C….., dois meses depois... - vd. certidão predial (doc. de fls. 160) e escritura de compra e venda juntos como does, 1 e 2 à Contestação com Reconvenção - prova por documento nos termos do art. 659°, n.° 3, do Cód. de Proc. Civil
[...]
A vexata quaestio levantada pelo Apelante é a de saber se assiste direito de preferência ao arrendatário sobre a venda de uma quota ideal ou indivisa do prédio arrendado.
O arrendatário de prédio urbano ou de sua fracção autónoma tem direito de preferência na compra e venda ou na dação em cumprimento do local arrendado hã mais de um ano, como deflui do artigo 47°, n°l do RAU, aplicável in casu (correspondente ao artigo 1º, n.º 1 da Lei 63/77, de 25 de Agosto, revogada pelo artigo 3º do Decreto Preambular do RAU), sendo Certo
que após a publicação do Assento do STJ de 9 de Fevereiro de 1993, in BMJ 424/61, deixaram de se por dúvidas relativamente à possibilidade do arrendatário poder preferir na venda de uma quota ideal, não obstante tal ar esto ter sido tirado em questão relativa a arrendamento rural, o qual se aplica mutatis mutadis ao arrendamento urbano.
[...]
3. Da caducidade do exercício do direito.
O Apelante defende ainda que o direito dos Apelados terá, em todo o caso, caducado, pois os Apelados tiveram conhecimento da venda do imóvel e dos respectivos elementos essenciais em momento anterior à concretização da mesma.
Preceitua o artigo 49° do RAU (correspondente ao 3º da Lei 63/77, de 25 de Agosto), que ao direito de preferência do arrendatário, a que a mesma alude, são aplicáveis os normativos insertos nos artigos 416° a 418º e 1410° do CCivil.
Dispõe o artigo 416°, n°l do CCivil que «Querendo vender a coisa que é objecto do pacto, o obrigado deve comunicar ao titular do direito o projecto de venda e as cláusulas do respectivo contrato.», acrescentando o seu n°2 que «Recebida comunicação, deve o titular exercer o seu direito dentro do prazo de oito dias, sob pena de caducidade, salvo se estiver vinculado a prazo mais curto ou o obrigado lhe assinar prazo mais longo.».
Conforme resulta da matéria dada como provada (pontos 2. a 4. da base instrutória), os Réus vendedores, oportunamente, deram conhecimento aos Autores verbalmente, através dos respectivos mandatários, dos elementos essenciais da alienação, sendo aqueles lhes transmitiram não querer exercer tal direito.
Qual a eficácia de tal comunicação?
Não decorre do artigo 416° do CCivil que a comunicação dos elementos essenciais da venda haja de obedecer a. uma forma especial, vg escrita.
No caso sub judice os Réus vendedores cumpriram o dever de informação que sobre si impendia por força do direito de preferência que a lei atribuía aos Autores, enquanto arrendatários habitacionais, através da comunicação verbal que foi efectuada a estes pelos mandatários daqueles, não tendo no entanto os mesmos querido exercê-lo, como também provado ficou, cfr resposta ao ponto 4. da base instrutória.
E aquela manifestação de vontade dos Autores no sentido de não quererem exercer o seu direito, consubstancia a renúncia ao mesmo, tendo-o assim perdido de forma voluntária de harmonia com o preceituado nos artigos 217°, n° l, 219°, n° l e 224°, n° l do CCivil, atenta a perfeição da declaração negocial assim emitida.
A acção estaria, desta forma, condenada ao insucesso.
Mas mesmo que assim se não entendesse, que não poderia haver renúncia ao direito de preferir, sempre o direito de acção teria caducado.
Se não.
A acção de preferência a que se referem os artigos 47° e 49° do RAU (artigo 3º da Lei 63/77, de 25 de Agosto), deveria ser intentada, sob pena de caducidade - cfr. n°2 do artigo 282° do CCivil - no prazo de seis meses, a contar da data em que o titular do direito de preferência tenha tido conhecimento dos elementos essenciais da alienação efectuada a terceiro nos termos do artigo 1410°, n°l do mesmo diploma, incumbindo ao Réu o ónus da prova sobre o decurso daquele prazo.
Com efeito, a realização da comunicação para preferir, aliada ao não exercício tempestivo dos respectivos direitos (exercício do direito de preferência e exercício do direito de acção), constituem factos extintivos do direito invocado pelo preferente e como tal, a sua prova cabe ao réu, nos termos do n°2 daquele citado artigo 342°, cfr Ac STJ de 6 dc Maio de 2010
(Relator Oliveira Vasconcelos), in www.dgsi.pt.
E da matéria dada como provada por este Tribunal, por via da impugnação efectuada pelo Réu/Apelante, pode-se concluir que já decorreram mais de seis meses sobre tal comunicação e assim sendo precludida ficou a possibilidade do exercício do direito de preferência nos termos daquele artigo 1410°, n° l do CCivil.
III Destarte, julga-se improcedente o recurso interposto do despacho saneador o qual se mantém e parcialmente procedente a Apelação interposta da sentença final e em consequência revoga-se a mesma julgando-se procedente a excepção de caducidade e absolvendo-se os Réus do pedido contra eles formulado, bem como os Autores do pedido reconvencional em que foram condenados.
(Factos Provados por documentos, a fls 377 e segs dos autos – paginação eletrónica)

II.2 APRECIAÇÃO DO OBJETO DO RECURSO

Conforme supra enunciado, as questões a decidir cingem-se a saber se ocorrem erros de julgamento da sentença:
- ao não considerar a caducidade da aprovação do projeto de arquitetura;
- ao considerar ter existido violação do direito de audiência prévia.

Sem prejuízo da formulação de duas questões distintas no presente recurso, as mesmas merecem apreciação e pronúncia conjunta, em função da sistematização da decisão recorrida, da qual consta a seguinte fundamentação:
“Está provado que 7 de agosto foi comunicado aos autores de que fora aprovado o projeto de arquitetura referente ao pedido de licenciamento, por despacho de 31 de julho de 2000, no âmbito de projeto n.º ….. (Factos Provados 2. e 4.) e foi provado que a 24 de janeiro de 2001 os autores pediram a suspensão do prazo para apresentarem os projetos de especialidades (Facto Provado 5.) e que a 27 de abril de 2001 é emitido parecer no sentido de ser indeferido esse pedido de suspensão, bem como o arquivamento do projeto de obras n.º ….., por caducidade do alvará (Facto Provado 5. e 6.), e foi ordenado o seu efetivo arquivamento por despacho da Diretora do Departamento de Gestão Urbanística em 11 de outubro de 2001 (Facto Provado 8.).
Contudo, a 5 de dezembro de 2001 a Direção Municipal de Planeamento e Gestão Urbanística formula parecer relativamente ao pedido de suspensão do prazo para entrega dos projetos de especialidades pelos autores, em virtude das ações de despejo relatavas por estes referindo que “... atendendo às circunstâncias do caso concreto, … deveria ser dada nova oportunidade ao requerente considerando-se novo prazo razoável para o mesmo apresentar os projetos de especialidades […]. Para o efeito deve revogar-se com efeito retroativo o despacho de arquivo oficioso do processo n.º …..…” (Facto Provado 9.).
Consta do probatório, ainda, que os requerentes foram juntando os elementos solicitados (Factos Provados 11., 12., 15., 18., 19., 20., 23.), mas não todos, como bem demonstra a notificação para juntar a 28 de janeiro de 2003 a planta com a solução de escavação de contenção e fundações e o corte transversal e longitudinal para a compreensão da solução adotada e indicação das estruturas contíguas, bem como as plantas de cadastro de coletores, os cortes transversais aos arruamentos onde existam coletores públicos, planta de contenção periférica (Factos Provados 14. e 16.) mas, a 18 de junho de 2002 é entendido pelo Município que o edifício em causa não está devoluto (Facto Provado 13.).
Ainda assim, os requerentes, a 19 de maio de 2004 voltam a pedir prorrogação de prazo para procederem à entrega das cartas e avisos de receção para os proprietários vizinhos dando-lhes conhecimento das ancoragens a fazer (Facto Provado 21.), o que lhes foi deferido (Facto Provado 22.).
A caducidade prevista no artigo 23.º do D.L. n.º 445/91, de 20/11 é uma caducidade sanção, que não opera por si [ope legis], mas ex voluntate da Administração, e tendo a sua declaração efeitos constitutivos, a mesma deve ser precedida de audiência prévia dos interessados.
Vejamos, prima facie, o que se estabelecia no artigo 20.º n.ºs 5, 6 e 7, do Decreto-Lei nº 445/91, de 20/11, aqui aplicável, dadas as regras de aplicação da lei no tempo, e que é o seguinte:
“(…) 5- O prazo para a conclusão da obra começa a correr da data da emissão do alvará, ou, se for o caso, do termo do prazo fixado para a sua emissão em sentença transitada em julgado sem que o mesmo tenha sido emitido; o prazo para a conclusão da obra é fixado em conformidade com a calendarização da mesma e apenas pode ser distinto do proposto pelo requerente por razões devidamente justificadas.
6- O prazo estabelecido nos termos dos números anteriores pode ser prorrogado pelo presidente da câmara municipal, a requerimento fundamentado do interessado, quando não seja possível concluir as obras no prazo previsto na licença.
7- Quando a obra se encontre em fase de acabamentos, pode ainda o presidente da câmara municipal, a requerimento fundamentado do interessado, conceder uma nova prorrogação do prazo, mediante o pagamento de um adicional à taxa a que se refere o artigo 68º, de montante a fixar em regulamento da assembleia municipal…”.
Outrossim, estabelece-se no artigo 23.º do mesmo diploma, para o que releva à economia dos presentes autos, que:
“(...) d) Se as obras não forem concluídas no prazo fixado na licença ou no prazo estipulado pelo presidente da câmara municipal, nos termos dos nºs 6 e 7 do artigo 20.º.
2- O alvará de licença de construção é apreendido pela câmara municipal, na sequência de notificação ao respetivo titular, quando a licença tiver caducado.
4- Quando a caducidade da licença ocorrer por força do disposto nas alíneas c) e d) do nº1, poder-se-ão utilizar no novo processo de licenciamento os pareceres, autorizações ou aprovações que instruíram o processo anterior, desde que os mesmos sejam confirmados pelas respetivas entidades no prazo de 15 dias a contar da data de receção do pedido de confirmação e não tenham decorrido mais de 18 meses sobre a data de caducidade da licença.
5- No caso de, em consequências da vistoria para efeito de emissão da licença de utilização, serem necessários trabalhos de correção ou de complemento, o requerente tem direito à prorrogação do prazo de validade da licença pelo prazo necessário à regularização, mediante o pagamento da respetiva taxa.
6- Caducada a licença, deve a câmara municipal notificar o seu titular para proceder à entrega do respetivo alvará e o técnico responsável para igualmente entregar o correspondente livro de obra…”.
A caducidade constitui uma das formas de extinção dos atos administrativos, distinguindo a doutrina duas modalidades possíveis de caducidade, a saber, a caducidade preclusiva e a caducidade sanção, que, como sabemos, não tem sido acolhida, de forma consequente, nem na legislação, nem na prática urbanística.
Conforme é comummente afirmado, na caducidade preclusiva está em causa a mera contagem de um prazo, o mesmo é dizer, uma situação de caducidade em que uma norma estabelece um prazo máximo para o cumprimento de uma obrigação, sem que pareça haver outros elementos que possam influir numa conformação para mais ou para menos do prazo concedido pela própria lei, operando a mesma automaticamente, pelo que a declaração de caducidade que venha a ser emitida não tem efeitos constitutivos, mas meramente declarativos, não havendo por isso, no silêncio da lei, lugar a audiência prévia dos interessados, resultando a mesma ope legis, e não ex voluntate da Administração.
Diferentemente, na caducidade sanção existe já uma margem de apreciação da Administração, tendo a declaração de caducidade que vier a ser emitida, efeitos constitutivos, pelo que deve ser precedida de audiência prévia dos interessados.
No caso não oferece qualquer dúvida que a caducidade prevista nas citadas normas, é uma caducidade sanção, na medida em que a mesma se reporta à falta de conclusão das obras no prazo fixado.
Está-se perante uma caducidade sanção já que há consideráveis margens de liberdade e de valoração atribuídas à Administração, designadamente, recordando o facto de o prazo para a execução das obras ser fixado em concreto pela Administração, tendo em conta as circunstâncias do caso em razão da calendarização das obras [artigo 20.º, n.º 4 do DL 445/91, de 20 de novembro, cuja redação foi alterada pelo Decreto-Lei n.º 250/94, de 15 de outubro], atribuindo-se ao presidente da Câmara Municipal a possibilidade de a requerimento fundamentado do interessado, prorrogar o prazo (n.ºs 6 e 7). Admite-se ainda a possibilidade de requerer novo licenciamento, obedecendo o respetivo processo aos requisitos da lei vigente à data desse requerimento, e podendo ser utilizados os pareceres, autorizações ou aprovações que instruíram o processo anterior [n.ºs 3 e 4 do art.º 23.º do DL 445/91, de 20 de novembro, cuja redação foi alterada pelo Decreto-Lei n.º 250/94, de 15 de outubro]. Isto é, quanto a esta causa de caducidade a Administração dispõe de margem de liberdade maior ou menor de apreciação e valoração quanto à sua verificação.
Quer na jurisprudência nacional, quer na nossa melhor doutrina, é pacífico que, estando em causa uma caducidade-sanção por incumprimento, se exige a emissão de uma declaração, no âmbito de um procedimento em que tem de ser assegurado ao destinatário o direito de audiência prévia. Nesse sentido, tome-se em consideração, entre outros, o acórdão do Pleno de 27 de Abril de 1999, proc. nº 39130; acórdão do STA de 23 de Abril de 1997, proc. nº 30 130, Apêndice ao Diário da República, de 23 de Março de 2001, pp. 3053 e segs..
Assim sendo, a alegada caducidade do licenciamento motivadora do indeferimento da licença não pode proceder, por nunca ter sido declarada pelo Município, por um lado, e, por outro, procede o erro nos pressupostos de facto pois ficou provado em 4 e 27 de março de 2004 que os vizinhos do prédio em causa foram notificados das ancoragens que se pretendiam levar a cabo (Facto Provado 20.).
Quanto à inexistência do prédio no estado de devoluto, recorda o Tribunal que, no âmbito do licenciamento de operações urbanísticas, se estabelece uma relação jurídica a dois, Administração e o(s) interessado(s), visando assegurar-se exclusivamente o cumprimento das normas urbanísticas, mas não indo o controlo da Administração além destas.
A concessão da licença para a execução de quaisquer obras será sempre condicionada à observância das demais prescrições do presente regulamento, dos regulamentos municipais em vigor, e, bem assim, de quaisquer outras disposições legais cuja aplicação incumba à administração municipal assegurar, assim se diz no § único do artigo 3.º do Regulamento Geral das Edificações Urbanas. Essas disposições legais são, exclusivamente, as relativas aos planos municipais de ordenamento do território, medidas preventivas, áreas de desenvolvimento urbano prioritário, áreas de construção prioritária, servidões administrativas, restrições de utilidade pública e quaisquer outras normas legais e regulamentares relativas ao aspeto exterior e inserção urbana e paisagística das edificações, com as quais o projeto de arquitetura deve estar em conformidade, assim como com o uso proposto.
Em síntese, só a violação destas normas pode levar à não aprovação do projeto. Das razões de indeferimento do pedido de licenciamento, taxativas que são, para além da violação dessas normas, só outras de interesse e ordem pública podem ser consideradas. A lei não faz qualquer referência à violação de direitos privados, pelo que a licença de construção não é um instrumento adequado para verificar o respeito por situações jurídico-privadas, cuja definição não cabe à Administração Pública, mas sim aos Tribunais.
No fundo, a licença urbanística é neutra em relação aos direitos privados de terceiros não intervenientes no respetivo procedimento. A relação que neste se estabelece é a dois: de um lado, a entidade pública que licença a operação; do outro, o interessado na mesma e os titulares de direitos privados são alheios a esta relação.
Qualquer relação jurídica privada entre o destinatário do licenciamento e terceiro não tem de ser apreciada pela entidade licenciadora. É aquilo a que a doutrina francesa chama “o princípio da independência das legislações”.
Este princípio desdobra-se em duas vertentes: por um lado, ao licenciar uma operação urbanística, a Administração apenas tem de tomar em consideração as normas de direito urbanístico que lhe compete observar; por outro lado, concedido o licenciamento, os direitos privados de terceiros não são por ele afetados. Quanto ao primeiro aspeto, a Administração deve desprezar qualquer apreciação dos direitos de terceiros eventualmente lesados com a atribuição da licença.
A ressalva dos direitos de terceiros ou o referido princípio da “independência das legislações” determina ainda que os direitos de terceiros não são afetados pela licença urbanística. Esta, como se disse, esgota as suas potencialidades nas relações estabelecidas entre a Administração e o requerente construtor. Para os terceiros, tudo se passa como se a licença não tivesse sido concedida, pois que se, por um lado, os terceiros não podem intervir, através da invocação de direitos privados, na concessão da licença, por outro, concedida esta, aqueles direitos não são minimamente afetados por ela.
A licença não atribui ao seu destinatário quaisquer direitos para além do direito de realizar uma operação urbanística. Com o respetivo alvará na mão, o seu titular pode construir, demolir, remover terrenos, lotear, efetuar obras de urbanização, mas apenas isso. Não lhe é legítimo brandi-lo perante os direitos de outrem.
Mas, a avaliação de relações privadas pode colocar-se num outro momento, quando a Administração tem de avaliar a prova da legitimidade do requerente do licenciamento.
Assim, não pode deixar o Tribunal de concluir que a obrigatoriedade, ie, a exigência, de os requerentes garantirem que o prédio em questão tivesse de estar devoluto feita pelo Município é efetivamente ilegal, recordando que a emissão de licenças se faz sob reservas de direitos de terceiros3.
Quanto à falta de audiência prévia dos requerentes antes do indeferimento, não é necessário o Tribunal expender muita argumentação para concluir que procederá esta alegação, na medida em que é a própria entidade demandada que vem nos presentes autos argumentar, de modo inusitado e artificioso, que, na verdade, o indeferimento, notificado em 19 de outubro de 2004 do pedido de licenciamento se devia no fundo considerar como mero projeto de decisão e que a reclamação apresentada pelos autores e posteriormente apreciada se deveria considerar como o exercício da respetiva audiência prévia (Factos Provados 24. e 25.).
É verdade que o argumento da alegada falta de autorização dos prédios vizinhos relativamente às necessárias ancoragens que teriam de ter lugar para a construção do prédio a reconstruir e para o qual se requereu o licenciamento foi trazida já depois da decisão impugnada ter sido notificada aos autores e constitui verdadeiramente uma decisão surpresa e nova sobre a qual não houve efetivamente a possibilidade de ser exercido o direito de audição prévia.
Tanto assim é que na análise da reclamação apresentada o réu concede que seria necessário proceder a diligências complementares (Facto Provado 25.).
Procede, por isso, a alegada violação do direito de audição prévia.
Quanto à violação do artigo 59.º do RGEU dir-se-á que ele determina que “… A altura de qualquer edificação será fixada de forma que em todos os planos verticais perpendiculares à fachada nenhum dos seus elementos, com exceção de chaminés e acessórios decorativos, ultrapasse o limite definido pela linha reta a 45 graus, traçada em cada um desses planos a partir do alinhamento da edificação fronteira, definido pela intercessão do seu plano com o terreno exterior…”, mas apenas está provado que o despacho de indeferimento de 18 de outubro de 2004, notificado por ofício de 10 de outubro, da vereadora Eduarda Napoleão se estribou nas informações e despachos anexos e neles quanto à violação daquela disposição legal não é certa. Na verdade, no Despacho do Diretor de 21 de setembro de 2004 é referido em “…N.B. - julgo ainda de salientar que o despacho de aprovação do projeto de arquitetura padecia de anulabilidade, por violação do artigo 59.º do RGEU e de eventual nulidade por violação das cérceas, a qual não está provada no processo pois não se demonstra com fotografias mas antes com levantamento topográfico dos mesmos pois as cérceas não se medem por metros lineares…” (Facto Provado 24.).
Daqui resulta claramente não ter este argumento servido para fundamentar o indeferimento, na medida em que o que no referido despacho se refere é que seria necessário um levantamento topográfico para se avaliar a cércea, não sendo suficientes as fotografias juntas pelos requerentes. Ou seja, importaria fazer ainda um trabalho de instrução pelos serviços municipais, solicitando tais elementos, antes de se indeferir um pedido de licenciamento com este fundamento.
Não pode, pois, proceder o vício de violação do artigo 59.º do RGEU e artigo 50.º do RPDM quando expressamente a entidade demandada assume ser necessário concretizar mais medidas instrutórias.”
Ao que contrapõe o recorrente:
- como o projeto de arquitetura foi aprovado em 07/08/2000 e os projetos das especialidades apenas foram entregues em 04/01/2002, aquele caducou, conforme declarado e determinação de arquivamento do processo, caducidade esta que se encontra subtraída à disponibilidade das partes;
- não ocorreu violação do direito de audiência prévia, pois não foi realizada em conformidade com o disposto no artigo 103.º, n.º 2, al. a), do CPA.

São essencialmente os seguintes os factos a ter em conta para a decisão do presente recurso:
- em 05/04/1999, deu entrada nos serviços do recorrente projeto de arquitetura elaborado pela empresa ‘A…..’, relativo ao prédio sito na Rua ….., propriedade dos recorridos, inscrito na freguesia do Alto do Pina sob o artigo …...º e na Conservatória do Registo Predial de Lisboa sob o n.º …... e no seu lote confinante, com acesso pelo impasse à Rua ….., dando origem ao procedimento n.º …..;
- em 24/02/2000, foi apresentado aditamento ao referido projeto, na sequência de questões levantadas na informação n.º ….. de 20/10/1999;
- tal projeto foi aprovado por despacho datado de 31/07/2000, com comunicação dirigida em 07/08/2000 para apresentação, no prazo de 180 dias, dos projetos das especialidades, sob pena de caducidade da aprovação do projeto e arquivamento oficioso;
- no decurso deste prazo, o representante dos recorridos solicitou a suspensão da sua contagem, p. n.º ….., mais informando em 29/01/2001, que se encontrava em preparação ação judicial para despejo do referido prédio e denúncia dos arrendamentos das frações arrendadas;
- em 27/04/2001, foi elaborada informação dos serviços do recorrente no sentido de não ser possível haver lugar à suspensão do prazo para entrega dos projetos das especialidades e indeferimento da pretensão do requerente, com arquivamento oficioso do procedimento, por caducidade da aprovação do projeto de arquitetura;
- em 01/10/2001, a ‘A….. dirigiu requerimento ao recorrente, onde se refere não ser possível aceitar, após a aprovação do projeto e apresentação de todos os projetos das especialidades, o levantar de questões já ultrapassadas;
- em 11/10/2001, o recorrente dirigiu notificação ao representante dos recorridos, dando conta do arquivamento da pretensão formulada por caducidade da aprovação do projeto de arquitetura, conforme decisão da Diretora do Departamento de Gestão Urbanística;
- em 05/12/2001, foi elaborada informação dos serviços do recorrente propondo se dê nova oportunidade ao requerente, concedendo-se um novo prazo razoável para o mesmo apresentar os projetos das especialidades, revogando-se, com efeito retroativo, o despacho de arquivamento oficioso do processo n.º …..;
- em 21/03/2002, o recorrente dirigiu notificação à “A…..”, para apresentação dos elementos em falta no procedimento, pedido de demolição, termo de responsabilidade do técnico autor do plano de escavação e desenhos limpos, correspondentes aos desenhos retificados pelo arquiteto autor, no que se refere à profundidade dos balanços sobre a Rua …..;
- em 11/04/2002, a ‘A…..dirigiu requerimento ao recorrente contendo os referidos elementos;
- em 18/06/2002, foi elaborada informação dos serviços do recorrente dando conta de anomalias graves que obstam ao pedido de demolição;
- em 28/01/2003, o recorrente dirigiu notificação ao representante dos recorridos para entrega de elementos complementares, que ali foram recebidos em 15/03/2003;
- em 10/10/2003, o recorrente dirigiu notificação ao representante dos recorridos para entrega de elementos em falta;
- em 22/01/2004, o recorrente dirigiu nova notificação ao representante dos recorridos insistindo na entrega de elementos em falta no prazo de 10 dias úteis, sob pena do processo ser devolvido à DMGU por desinteresse do requerente;
- em 04/02/2004, foram recebidos nos serviços do recorrente quatro plantas de cadastro da rede pública pedidas pelo ofício n.º …..;
- em 4 e 27/03/2004, o recorrente dirigiu notificação à ‘A….. para remeter à ré fotocópias das cartas e respetivos avisos de receção aos proprietários vizinhos, dando-lhes conhecimento da realização das ancoragens sob os respetivos prédios;
- em 19/05/2004, a ‘A…..’ requereu a prorrogação do prazo para proceder à entrega da aludida documentação, deferida em 02/06/2004;
- em 22/07/2004, foram entregues documentos nos serviços do recorrente, referentes a três notificações aos proprietários vizinhos;
- em 21/09/2004, o Diretor Municipal do Urbanismo elaborou proposta de não aprovação, na qual se dá conta que as únicas soluções, em termos de gestão urbanística, deverão ser (i) o indeferimento baseado no facto do processo de escavação e contenção periférica não poder ser aprovado por falta de resposta à notificação para entrega de cópia das notificações aos proprietários, sem cuja autorização se verifica ilegitimidade para a intervenção, ou (ii) a notificação para apresentação desses documentos e dos relativos à abertura de negociações com os inquilinos para o despejo, concluindo ser de optar pelo indeferimento;
- em 19/10/2004, o recorrente dirigiu notificação à ‘A…..’, dando conta do indeferimento do processo por decisão da Vereadora do Urbanismo e Reabilitação Urbana, datada de 18/10/2004;
- em 29/10/2004, o representante dos recorridos apresentou reclamação desta decisão, invocando os artigos 158.º e seguintes do CPA;
- em 04/03/2005, o Diretor Municipal do Urbanismo elaborou proposta de indeferimento da reclamação, dando conta que a decisão de 18/10/2004 baseou-se na caducidade do prazo para entrega das especialidades, mais salientando que a invalidade da pretensão dos recorridos deriva de não se ter verificado o despejo de todos os inquilinos, e da regra da moda da cércea ter sido violada no despacho que determinou a aprovação;
- por decisão de 14/03/2005, a Vereadora do Urbanismo e Reabilitação Urbana indeferiu a reclamação dos recorridos.

No que concerne à caducidade de aprovação do projeto de arquitetura, verifica-se que efetivamente consta da proposta do Diretor Municipal do Urbanismo a menção da decisão reclamada se basear na caducidade do prazo para entrega das especialidades.
Contudo, tal decisão cinge-se a um lacónico ‘indefiro’, assente na anterior proposta do Diretor Municipal do Urbanismo datada de 21/09/2004. Nada aí se refere quanto à caducidade do prazo para entrega das especialidades, antes se dá conta que se impõe o indeferimento da pretensão dos recorridos por o processo de escavação e contenção periférica não poder ser aprovado por falta de resposta à notificação para entrega de cópia das notificações aos proprietários, sem cuja autorização se verifica ilegitimidade para a intervenção. Mais aí se dá conta, numa nota final, após a proposta de indeferimento, “que o despacho de aprovação do projeto de arquitetura padecia de anulabilidade, por violação do artigo 59.º do RGEU (fls. 207), e de eventual nulidade, por violação da moda das cérceas, a qual não está provada no processo, pois se não demonstra em fotografias como as constantes a fls. 192, mas com um trabalho de levantamento topográfico das mesmas, pois as cérceas se medem por metros lineares” (documento n.º 28, junto com a petição inicial).
Inexiste, pois, referência à caducidade da aprovação do projeto de arquitetura, na decisão objeto de impugnação.
Por outro lado, como consta da factualidade supra exposta, não obstante ter sido determinado o arquivamento em 11/10/2001, o procedimento de licenciamento prosseguiu os seus termos por mais três anos, conforme notam os recorridos, sendo certo que os serviços do recorrente propuseram a revogação com efeitos retroativos da declaração de arquivamento do processo, sem pronúncia superior.
E veio a ser mais tarde proferida a sobredita decisão impugnada, que nada refere quanto à invocada caducidade.
Trata-se, pois, de matéria alheia à presente ação, não obstante a análise que lhe é dedicada na decisão objeto de recurso.
Sempre se dirá, contudo, que as várias notificações dirigidas aos representantes dos recorridos pelos serviços do recorrente, na sequência da determinação do arquivamento do procedimento, assentam necessariamente na premissa de que aquele arquivamento não produzira quaisquer efeitos, antes se mantinha pendente o procedimento em questão.
Nota-se ainda que na sentença objeto do presente recurso foi emitida pronúncia quanto à exigência dos requerentes garantirem que o prédio em questão tivesse de estar devoluto feita pelo Município, concluindo pela sua ilegalidade, assim como quanto à violação do artigo 59.º do RGEU, a que alude a sobredita proposta do Diretor Municipal do Urbanismo, no sentido da mesma não se verificar.
Sucede que se tratam de questões não invocadas no presente recurso, que como tal se encontram fora do respetivo objeto.
Resta, pois, o invocado erro de julgamento da sentença, ao concluir pela violação do direito de audiência prévia dos recorridos.
Nesta sede, invoca o recorrente que a dispensa de audiência prévia encontra fundamento no artigo 103.º, n.º 2, al. c), do CPA de 1991, porquanto os interessados já se tinham pronunciado no procedimento.
Aí se previa a possibilidade do órgão instrutor dispensar a audiência dos interessados se estes já se tiverem pronunciado no procedimento sobre as questões que importem à decisão e sobre as provas produzidas;
Ora, o que se vê é que os recorridos foram notificados da decisão de indeferimento da sua pretensão, assente em novas exigências constantes da proposta do Diretor Municipal do Urbanismo, que na ótica deste inviabilizavam a sua pretensão.
Com efeito, este responsável camarário atribui a invalidade da pretensão à circunstância de não se ter verificado o despejo de todos os inquilinos, a par da violação da regra da moda da cércea, aqui ainda que com tom dubitativo, invocando que tal matéria carece de demonstração.
À evidência, inexistia pronúncia anterior dos interessados sobre tais questões.
Como tal, trata-se de uma decisão surpresa, que não cumpre os requisitos do aludido normativo legal, que permite a dispensa da audição prévia.
Impõe-se, pois, concluir, com a presente fundamentação, que se deve manter a decisão de anulação do ato de indeferimento.
Em suma, será de negar provimento ao presente recurso.

III. DECISÃO
Pelo exposto, acordam os juízes deste Tribunal Central Administrativo Sul em negar provimento ao recurso.
Custas pelo recorrente.

Nos termos e para os efeitos do disposto no artigo 15.º-A do Decreto-Lei n.º 10-A/2020, de 13 de março, aditado pelo artigo 3.º do Decreto-Lei n.º 20/2020, de 1 de maio, o relator consigna e atesta que as Juízas Desembargadoras Ana Cristina Lameira e Catarina Vasconcelos têm voto de conformidade com o presente acórdão.

Lisboa, 17 de junho de 2021

(Pedro Nuno Figueiredo)