Acordão do Tribunal Central Administrativo

Acórdãos TCAS	Acórdão do Tribunal Central Administrativo Sul
Processo:	19002/25.8BELSB.CS1

Secção:	CA


Data do Acordão:	02/25/2026

Relator:	PAULA DE FERREIRINHA LOUREIRO

Descritores:	PRÉ-CONTRATUAL CADUCIDADE DO DIREITO DE AÇÃO NOTIFICAÇÃO DA DECISÃO DE REVOGAÇÃO DA DECISÃO DE CONTRATAR EXCLUSÃO DE TODAS AS PROPOSTAS EFEITOS DA DECLARAÇÃO DE INVALIDADE DO ATO DE EXCLUSÃO DE UMA PROPOSTA

Sumário:	I - O Tribunal a quo vem arrimar a sua decisão de intempestividade da vertente ação de contencioso pré-contratual, defendendo que, por não ter sido impugnada administrativamente também a decisão de extinção do procedimento concursal, no momento em que a presente ação foi proposta já tinha caducado o direito de ação para efeitos de impugnação dessa decisão. E, por arrasto, «a própria impugnação dos documentos conformadores do procedimento (que) dependia da impugnação tempestiva do respetivo ato de aplicação, que não sucedeu». Todavia, este julgado não pode manter-se, dado que é juridicamente incorreto a diversos níveis. II - O primeiro equívoco em que incorre a decisão sob impetração é o de considerar que a Recorrente foi notificada, em 20/02/2025, da decisão emitida pelo Recorrido em 19/02/2025 de extinção do procedimento concursal, visto que, a notificação do segundo relatório final foi acompanhada do quadro inserto no ponto B do probatório e do qual era possível deduzir a emissão da sobredita decisão e o respetivo fundamento. III - Todavia, sendo certo que o mencionado quadro referenciava a existência de uma decisão de “Revogação da decisão de contratar (Artigo 80.° do CCP)”, também é certo que a remessa, pelo júri do concurso, de documento contendo o indicado quadro não deve ser valorizada como notificação para efeitos do disposto no art.º 59.º, n.º 2 do CPTA. IV - Com efeito, a exclusão de todas as propostas num determinado procedimento concursal constitui uma causa de não adjudicação e de consequente extinção do procedimento (cfr. art.º 79.º, n.º 1, al. b) do CCP), sendo que a decisão de não adjudicação determina a revogação da decisão de contratar (cfr. art.º 80.º, n.º 1 do CCP). Ora, “a decisão de não adjudicação, bem como os respetivos fundamentos, deve ser notificada a todos os concorrentes”, conforme exige o art.º 79.º, n.º 2 do CCP. V - Não subsiste, pois, qualquer dúvida de que a decisão proferida pelo Recorrido em 19/02/2025, de não adjudicação e extinção do procedimento e que conduziu à revogação da decisão de contratar, deveria ter sido obrigatoriamente notificada à Recorrente, notificação essa que deveria observar as exigências previstas no art.º 114.º, n.º 2 do CPA. VI - Sendo assim, e perscrutando a factualidade descrita no ponto B do probatório coligido, é mister assentar que a remessa à Recorrente do quadro aí descrito não corresponde à notificação exigível nos termos previstos no dito art.º 114.º, n.º 2, dado que não são observadas as exigências prescritas, mormente, quanto à identificação do autor do ato, quanto à própria data da emissão do ato (é simultaneamente indicada a data de 19/02/2025 e, mais abaixo, a data de 20/02/2025), quanto à identificação da fundamentação visto que é mencionada uma determinada informação, mas que nada consta quanto ao conteúdo da mesma, nem quanto aos meios impugnatórios. VII - O que vem de se explicar implica, assim, que a remessa à Recorrente do documento contendo o quadro descrito no ponto B do probatório não possa considerar-se como consubstanciadora da notificação exigida nos termos previstos nos art.ºs 79.º, n.º 2 do CCP, 114.º, n.º 2 do CPA e 59.º, n.º 2 do CPTA, até porque, o documento que acompanhou a notificação do segundo relatório final- a que se refere o ponto B do probatório- traduz um mero documento procedimental, de autoria não estabelecida, de data incerta, que não contém a identificação do autor do ato, nem a informação fundamentadora do ato e, principalmente, que não se destina a comunicar ao interessado a emissão de um determinado ato com um específico conteúdo. VIII - O que significa que, não possa considerar-se que a Recorrente foi notificada, nessa data de 20/02/2025, da decisão de não adjudicação e de extinção do procedimento, com a inerente revogação da decisão de contratar. De resto, como se pode constatar pela análise de todo o processado nos autos, a Recorrente apenas acedeu ao conteúdo da decisão de não adjudicação e de extinção do procedimento, com a inerente revogação da decisão de contratar- descrita no ponto H do probatório-, com a junção aos autos do processo administrativo aquando da apresentação da contestação pelo Recorrido Município. IX - Pelo que, atento o expendido e conjugando o mesmo com o prescrito nos art.ºs 59.º, n.º 2 e 60.º, n.º 1 do CPTA, aplicáveis ao caso posto por força do disposto no art.º 101.º do CPTA, é mister assentar que, não tendo a Recorrente sido notificada em 20/02/2025 da decisão de não adjudicação e de extinção do procedimento, com a inerente revogação da decisão de contratar, a presente ação de contencioso pré-contratual mostra-se tempestivamente proposta quanto à impugnação da aludida decisão. X - Mas ainda que, porventura, se concluísse diversamente, isto é, que aquela decisão de não adjudicação e de extinção do procedimento, com a inerente revogação da decisão de contratar, foi efetivamente notificada à Recorrente em 20/02/2025, a verdade é que, quando muito, a intempestividade da propositura da presente ação de contencioso pré-contratual somente afetaria a impugnação da sobredita decisão, não contaminando os demais pedidos. Ou seja, os pedidos de declaração de ilegalidade de determinada norma contida no Anexo A e de retoma do procedimento concursal- com a inerente admissão da proposta da Recorrente e adjudicação do contrato concursado à mesma por ser a única proposta admitida- mantêm-se incólumes perante a verificação da ocorrência de caducidade do direito de ação no que concerne à decisão de não adjudicação e de extinção do procedimento concursal. XI - Além do mais, importa não olvidar que a demonstração da tese da Recorrente desembocará na constatação de que o ato de exclusão da proposta da Recorrente é ilegal. O que imporá que do reconhecimento dessa ilegalidade se extraiam os devidos efeitos jurídicos, mormente no que tange aos atos procedimentais que se seguiram, e que tiveram como pressuposto de facto e de direito que o procedimento concursal ficou deserto por todas as propostas apresentadas terem sido excluídas. XII - Deste modo, ainda que a tese do Tribunal recorrido quanto à notificação da decisão de não adjudicação e de extinção do procedimento se apresentasse correta- o que, como já dissecamos supra, não sucede-, a verdade é que, mesmo assim, não ocorre caducidade do direito de ação quanto a todas as pretensões e pedidos elencados no petitório final inserto na petição inicial. Pelo que, pelo menos em termos de execução do julgado sempre será de equacionar a eliminação da decisão de não adjudicação e de extinção do procedimento concursal, por a manutenção de tal decisão se mostrar incompatível com o julgado. Para além, é claro, de padecer de invalidade causada pelo contágio derivado da anulação do ato de exclusão da proposta da Recorrente.


Votação:	C/ duas declarações de voto


Indicações Eventuais:	Subsecção de Contratos Públicos


Aditamento:

Decisão Texto Integral:

ACORDAM, EM CONFERÊNCIA, NA SUBSECÇÃO DE CONTRATOS PÚBLICOS DO TRIBUNAL CENTRAL ADMINISTRATIVO SUL

I. RELATÓRIO
A sociedade A…, Ld.ª (Recorrente) vem interpor recurso jurisdicional da decisão proferida em 24/11/2025 pelo Tribunal Administrativo de Círculo de Lisboa que, no âmbito da ação de contencioso pré-contratual por si proposta contra o Município de Lisboa (Recorrido), e em que figura como contrainteressada, além doutras, a sociedade S…, S.A., julgou procedente a exceção de caducidade do direito de ação e absolveu o Recorrido e a contrainteressada da instância.

Nesta ação, proposta pela agora Recorrente, veio esta peticionar o seguinte:
«(…)
i) A [declaração de] ilegalidade das especificações técnicas previstas na alínea x) do “Anexo A – Especificações e Condições Técnicas Especiais”, constante do Caderno de Encargos, que faz parte do Procedimento Concursal n.º 0008/AQB/CPREV/DGES/ND/2024, relativo à Aquisição de Bens n.º 132/DMMC/DIEM/DIP/24 – “Aquisição de Luminárias Para a Remodelação da IP em Áreas Pedonais”, por se encontrarem numa clara violação do disposto no artigo 49.º do CCP; e, bem assim,
ii) A anulação da Decisão de Extinção do Procedimento Concursal em crise, já junta como Doc. 8, que corresponde à decisão que aprovou a proposta do Júri do Procedimento conta no Primeiro e Segundo Relatório Final, nos termos e para os efeitos das disposições conjugadas dos artigos 100.º, n.º 1 e n.º 2, 50.º, e 51.º, n.º 1 do CPTA; e, consequentemente, e, nessa sequência,
iii) A condenação da Ré em proferir novo Relatório Final, no âmbito do procedimento em apreço, tendo em consideração que a Autora cumpriu com todas as exigências que se encontravam previstas no “Anexo A – Especificações e Condições Técnicas”, do Caderno de Encargos, ao entregar certificações equivalentes ao “Certificado ENEC da Luminária”, que atestam o cumprimento das normas, nomeadamente, o “Certificado de Conformidade” e o “Relatório de Teste IEC 62262”, juntos como Docs. 6 e 7. (…)»
Como já se explicou supra, o Tribunal Administrativo de Círculo de Lisboa, em saneamento dos autos, proferiu decisão em 24/11/2025, nos termos da qual, julgou procedente a exceção de caducidade do direito de ação e absolveu o Recorrido e a contrainteressada da instância.

Inconformada com o julgamento realizado, a Recorrente vem interpôr recurso, formulando, a final, as seguintes conclusões:
«A. No dia 20.02.2025, foi a Recorrente notificada do Segundo Relatório Final proferido pela Recorrida;
B. Nessa mesma data, foi, também, a Recorrente notificada de que “O pedido de revogação da decisão de contratar foi deferido (…)”, e, bem assim, de que à referida decisão havia, então, sido associado o “Despacho exarado na INF/332/DGES/2025”;
C. O Despacho de Revogação da Decisão de Contratar em questão, apesar de mencionado na notificação feita pela Recorrida à Recorrente, não acompanhou a mesma, continuando a Recorrente até à presente data sem ser notificada do conteúdo do Despacho por qualquer um dos meios adequados para tal;
D. Face à ausência de notificação do Despacho de Revogação da Decisão de Contratar, a Recorrente só pôde compreender o alcance, fundamento e conteúdo do Despacho mediante a leitura do Segundo Relatório Final proferido pelo Júri do Procedimento, pelo que os mesmos nunca poderiam (nem podem!) ser analisados como sendo atos autónomos um do outro, já que necessitam de ser interpretados em conjunto;
E. A Impugnação Administrativa do Segundo Relatório Final, correspondeu, na prática, e juridicamente, à impugnação do próprio Despacho, suspendendo o prazo de Impugnação Contenciosa, previsto no Artigo 59.º, n.º 4 do CPTA;
F. O Segundo Relatório Final foi objeto de Impugnação Administrativa em 27.02.2025;
G. O Segundo Relatório Final foi o ato objeto de Impugnação Administrativa porquanto a Recorrente não fora devidamente notificada do teor do Despacho de Revogação da Decisão de Contratar, já que a mesma apenas teve conhecimento da sua existência, mas não do efetivo teor e do conteúdo do mesmo;
H. A Recorrente não pode impugnar o teor de um ato cujo conteúdo lhe é desconhecido;
I. Face à receção e indeferimento tácito da Impugnação Administrativa por parte da Recorrida, o prazo de Impugnação Contenciosa esteve suspenso durante o período compreendido entre 27.02.2025 e 07.03.2025, à luz do Artigo 59.º n.º 4 do CPTA;
J. Tendo em conta a impossibilidade de autonomização do Segundo Relatório Final e do Despacho de Revogação da Decisão de Contratar, face à ausência de conhecimento do teor do mesmo por parte da Recorrente e ao facto de, por essa mesma razão, não lhe ter sido possível a Impugnação Administrativa do seu conteúdo, ao Despacho de Revogação da Decisão de Contratar deverá ser, igualmente, aplicável a suspensão do prazo prevista no n.º 4 do Artigo 59.º do CPTA;
K. Com a suspensão do prazo acima prevista, à data de apresentação da Petição Inicial, em 31.03.2025, ainda se encontrava a correr o prazo de 1 (um) mês previsto no Artigo 101.º do CPTA para iniciar o presente processo de contencioso pré-contratual;
L. A Petição Inicial da Recorrente apresentada tempestivamente, não se verificando a existência da alegada exceção de caducidade do direito de ação;
M. O Tribunal a quo, ao exigir a impugnação autónoma de um ato final desprovido de fundamentação e que remetia integralmente para o Segundo Relatório Final, violou o Artigo 59.º, n.º 4 do CPTA e o princípio constitucional da tutela jurisdicional efetiva, plasmado no Artigo 20.º da CRP.
Nestes termos e nos demais de Direito aplicáveis, devem ser consideradas, as presentes Alegações de Recurso apresentadas pela Recorrente, totalmente procedentes, julgando-se improcedente a exceção de caducidade do direito de ação considerada pelo Tribunal a quo, e nesse seguimento, (i) deverão ordenar-se a descida dos presentes autos, novamente, à 1.ª Instância para que o Tribunal a quo se possa pronunciar sobre o mérito de causa, e (ii) condenar-se a Recorrida no pagamento de custas de parte, designadamente custas judiciais e procuradora condigna decorrentes dos presentes autos e demais encargos legais.
Ao julgardes assim, Venerando Juízes Desembargadores, estareis uma vez mais a fazer a ACOSTUMADA JUSTIÇA!»

A contrainteressada S… apresentou contra-alegações, que findou com as conclusões que se seguem:
«I. Por saneador-sentença, datado de 24.11.2025, o douto Tribunal recorrido considerou que a exceção invocada pela aqui Recorrida (caducidade do direito de ação), devia prevalecer.
II. Todavia, vem a Recorrente interpor recurso do saneador-sentença por considerar que não foi notificada do acto de revogação da decisão de contratar, mas somente do segundo relatório do Júri.
III. Não assiste razão à Recorrente, razão pela qual o recurso interposto deve ser julgado, totalmente improcedente.
IV. A ação judicial foi instaurada em 31.03.2025, sendo certo que a Recorrente teria até dia 19.03.2025 para lhe dar entrada em juízo e não até 01.04.2025, conforme defende.
V. Não se pode entender que a impugnação administrativa do relatório final suspendeu o prazo de impugnação contenciosa (nos termos n.º 4 do artigo 59.º do CPTA).
VI. Como bem considera a nossa Jurisprudência, "nos termos do disposto no art° 101º do CPTA, aplicável ao contencioso pré-contratual, os processos do contencioso pré-contratual têm carácter urgente e devem ser intentados no prazo de um mês a contar da notificação dos interessados ou, não havendo lugar a notificação, da data do conhecimento do acto."- Cfr. Acórdão do TCA Sul, de 12.05.2005, proferido no processo n.° 00756/05.
VII. Entendeu (bem) o douto Tribunal que "Conforme resulta do probatório (alíneas A, B), C), D) e E)), a autora foi notificada no dia 20.02.2025 [alínea 8) do probatório], data em que também foi notificada do segundo relatório final [alínea A) do probatório], de que em 19.02.2025 foi proferida decisão de revogação, com a seguinte "Fundamentação de direito do pedido de revogação: Nos termos da alínea b) do número 1 do artigo 79.º do CCP, não há lugar a adjudicação quando todas as candidaturas ou todas as propostas tenham sido excluídas.". No mesmo documento notificado à autora consta ainda o seguinte: "Foi associado a esta decisão o seguinte despacho: Despacho exarado na INF/332/DGES/2025 Nos termos da alínea b) do número 1 do artigo 79.2 do CCP, não há lugar a adjudicação quando todas as candidaturas ou todas as propostas tenham sido excluídas".
VIII. A Recorrente nas suas alegações chega a entrar em contradição, dado que menciona no artigo 10.2 das mesmas que (afinal) "A Recorrente foi notificada da Decisão de Revogação do Procedimento Concursal no dia 20.02.2025".
IX. Para justificar a sua inércia no que diz respeito à impugnação judicial, a Recorrente menciona que "Com efeito, a notificação feita pela Recorrida apenas fazia menção à existência de um despacho, nomeadamente, o "Despacho exarado na INF/332/DGES/2025", e apenas mencionava que este tinha deferido o pedido de revogação da decisão de contratar — não tendo sido, deste modo, dado a conhecer à Recorrente o teor daquele despacho".
X. Tal afirmação não reflete a realidade do Direito Administrativo, dado que, segundo o artigo 153.º do CPA "a fundamentação [dos actos] deve ser expressa, através de sucinta exposição dos fundamentos de facto e de direito da decisão, podendo consistir em mera declaração de concordância com os fundamentos de anteriores pareceres, informações ou propostas, que constituem, neste caso, parte integrante do respetivo acto".
XI. Note-se bem que a Recorrente incorre, novamente, em contradição pois acaba por afirmar que o 2.º relatório final não é autonomamente impugnável: "o Despacho de Revogação da Decisão de Contratar não é autónomo face ao Segundo Relatório Final, formando assim uma "decisão única", cuja compreensão e impugnação dependem necessariamente do conteúdo daquele último documento".
XII. Perante o exposto, dúvidas não restam de que a Recorrente fora notificada do acto de revogação da decisão de contratar e extinção do procedimento, mas, por sua inércia, não instaurou a ação judicial atempadamente. T
XIII. Deve-se, por consequência, considerar a apresentação em juízo da ação judicial "sub judice" extemporânea e, portanto, precludido o Direito de Ação conforme foi já Doutamente Prolatado no Douto Saneador-Sentença aqui em apreciação.
Termos em que o presente recurso deve improceder, por infundado. Fazendo-se JUSTIÇA!»

O Recorrido Município de Lisboa também apresentou contra-alegações, impugnando o invocado pela Recorrente no seu recurso.

O Digno Magistrado do Ministério Público junto deste Tribunal emitiu parecer de mérito, pugnando pela improcedência do recurso.

As partes, notificadas do parecer, nada disseram.

Com dispensa de vistos, vem o processo submetido à Conferência desta Subsecção de Contratos Públicos.

II. DELIMITAÇÃO DO OBJETO DO RECURSO
Considerando as alegações de recurso da Recorrente e respetivas conclusões, importa apreciar se a decisão recorrida padece de erro de julgamento, concretamente no que concerne à ocorrência de caducidade do direito de ação por banda da Recorrente para propor a vertente ação de contencioso pré-contratual.

III. FACTUALIDADE CONSIDERADA PROVADA NA SENTENÇA RECORRIDA
A decisão recorrida considerou provados os factos que, ipsis verbis, se enumeram de seguida:
«A) A autora foi notificada, no passado dia 20 de fevereiro 2025, do Segundo Relatório Final, proferido no âmbito do Procedimento Concursal n.2 0008/AQB/CPREV/DGES/ND/2024, relativo à Aquisição de Bens n.2 132/DMMC/DIEM/DIP/24 — "Aquisição de Luminárias Para a Remodelação da IP em Áreas Pedonais", documento que se dá aqui por integralmente reproduzido (cf. documento n.º 1 junto com a p.i. aperfeiçoada e admitida liminarmente).
B) Em 20 de fevereiro de 2025, no âmbito do procedimento identificado na alínea anterior, a autora foi notificada do deferimento do pedido de revogação da decisão de contratar, conforme documento que juntou e que aqui se reproduz: «

«Imagem em texto no original»

» (cf. documento n.º 2 junto pela autora com o requerimento de 16.09.2025 e confissão da autora no requerimento de 04.10.2025).
C) Ao abrigo do disposto nos artigos 269.º, n.º 1, 270.º e 271.º do Código dos Contratos Públicos, deduziu Impugnação Administrativa do segundo relatório final em 27 de fevereiro de 2025, documento que se dá aqui por integralmente reproduzido (cf. alegado na p.i. aperfeiçoada e admitida liminarmente e do processo administrativo junto aos autos).
D) A presente ação foi intentada em 31.03.2025 (cf. fls. 1 dos autos).
E) Em 22.05.2025, a autora requereu à Câmara Municipal de Lisboa a reprodução simples da decisão de contratar e decisão de revogação do procedimento concursal n.º 0008/AQB/CPREV/DGES/ND/2024, documento que se dá aqui por integralmente reproduzido (cf. documento 1 junto com o requerimento da autora de 23.05.2025).»

Considerando o disposto no art.º 662.º, n.º 1, aplicável aos presentes autos por força do prescrito no art.º 140.º, n.º 3 do CPC, importa aditar ao elenco probatório a descrição de determinados atos procedimentais, pois que tal descrição releva fulcralmente para clarificação do presente dissídio e é do pleno conhecimento das partes, inexistindo, neste aspeto divergência entre as ditas:
F) Em 04/12/2024, o júri do concurso elaborou o relatório preliminar, cujo teor é o seguinte:

«Imagem em texto no original»

G) Após o exercício do direito de audiência prévia quanto ao relatório preliminar por banda de alguns dos concorrentes, em 05/02/2025, o júri do concurso elaborou o primeiro relatório final, cujo teor é o seguinte:

«Imagem em texto no original»

H) Em 19/02/2025, o ora Recorrido proferiu decisão de extinção do procedimento concursal, estribando-se na Informação , cujo teor é o seguinte:

«Imagem em texto no original»

«Imagem em texto no original»

I) Após o exercício do direito de audiência prévia quanto ao primeiro relatório final por banda de alguns dos concorrentes, em 19/02/2025, o júri do concurso elaborou o segundo relatório final, cujo teor é o seguinte:

«Imagem em texto no original»

J) Em 27/02/2025, a ora Recorrente apresentou impugnação com o seguinte teor:

«Imagem em texto no original»

«Imagem em texto no original»

(…)

«Imagem em texto no original»

(…)»

IV. APRECIAÇÃO DO RECURSO
A Recorrente veio interpor recurso jurisdicional da decisão proferida pelo Tribunal Administrativo de Círculo de Lisboa em 24/11/2025, e nos termos da qual o Recorrido e a contrainteressada foram absolvidos da instância por ter sido entendido ocorrer caducidade do direito de ação por parte da agora Recorrente.
Recorde-se que a Recorrente propôs a presente ação de contencioso pré-contratual em 31/03/2025 peticionando o seguinte:
«(…)
i) A [declaração de] ilegalidade das especificações técnicas previstas na alínea x) do “Anexo A – Especificações e Condições Técnicas Especiais”, constante do Caderno de Encargos, que faz parte do Procedimento Concursal n.º 0008/AQB/CPREV/DGES/ND/2024, relativo à Aquisição de Bens n.º 132/DMMC/DIEM/DIP/24 – “Aquisição de Luminárias Para a Remodelação da IP em Áreas Pedonais”, por se encontrarem numa clara violação do disposto no artigo 49.º do CCP; e, bem assim,
ii) A anulação do Segundo Relatório Final proferido no âmbito do supra referido Procedimento Concursal, nos termos e para os efeitos das disposições conjugadas dos artigos 100.º, n.º 1 e n.º 2, 50.º, e 51.º, n.º 1 do CPTA; e, consequentemente,
iii) A condenação da Ré à abertura de um novo Procedimento público adjucatório; (…)»
Por despacho liminar proferido em 01/04/2025, o Tribunal a quo endereçou à ora Recorrente, autora nos vertentes autos, convite ao aperfeiçoamento da petição inicial nos seguintes termos:
«(…)
Previamente à prolação do despacho liminar (artigo 102.º, n.ºs 2 e 3, do CPTA), determina-se que a autora junte aos autos a decisão prevista no n.º 4, do artigo 124.º, do CCP, por se tratar de um ato de competência exclusiva e indelegável do órgão com competência para a decisão de contratar.
O segundo relatório final, cuja anulação a autora peticiona, não é um ato impugnável (um ato lesivo), mas apenas um ato de natureza instrumental do ato administrativo decisório.
A admitir-se a impugnação imediata da deliberação do júri que excluiu todas as propostas apresentadas, seria admitir a impugnação de um ato administrativo ineficaz, ao qual falta a aprovação do órgão competente para a decisão de contratar para produzir os efeitos jurídicos externos, impugnação que apenas seria possível nos termos da alínea b) do n.º 1 do artigo 54.º do CPTA, desde que «Seja seguro ou muito provável que o ato irá produzir efeitos».
Ainda, face à causa de pedir invocada, afigura-se ao tribunal que a autora pretende impugnar o ato que excluiu a sua proposta, com fundamento na ilegalidade da norma do caderno de encargos que identificou, pelo que, atento o princípio da estabilidade da instância, concede-se à autora a possibilidade de aperfeiçoar o seu articulado de petição inicial quanto ao pedido formulado em b) do petitório, assim como relativamente ao formulado em c), por a eventual anulação do ato impugnado ter repercussões no procedimento em apreço, já a exclusão de todas as propostas extingue o procedimento (artigo 79.º, n.º 1, alínea b), e artigo 80.º, ambos do CCP).
Por fim, estando em causa um procedimento pré-contratual para a formação de um contrato público, no âmbito do qual foram convidadas várias sociedades, nos termos do artigo 57.º do CPTA: «Para além da entidade autora do ato impugnado, são obrigatoriamente demandados os contrainteressados a quem o provimento do processo impugnatório possa diretamente prejudicar ou que tenham legítimo interesse na manutenção do ato impugnado e que possam ser identificados em função da relação material em causa ou dos documentos contidos no processo administrativo.», a autora é obrigada a indicar como contrainteressados todos os concorrentes convidados e que viram as suas propostas serem excluídas, identificação que deve ser feita no formulário que acompanha a petição inicial.
Ante o exposto, deve a autora apresentar novo articulado de petição inicial aperfeiçoado, bem como o documento em falta e acima referido, no prazo de 5 (cinco) dias, sob pena de indeferimento liminar.(…)»
Neste seguimento, em 16/04/2025 a Recorrente, autora nos presentes autos, apresentou nova petição inicial, na qual deduziu os seguintes pedidos:
«(…)
i) A [declaração de] ilegalidade das especificações técnicas previstas na alínea x) do “Anexo A – Especificações e Condições Técnicas Especiais”, constante do Caderno de Encargos, que faz parte do Procedimento Concursal n.º 0008/AQB/CPREV/DGES/ND/2024, relativo à Aquisição de Bens n.º 132/DMMC/DIEM/DIP/24 – “Aquisição de Luminárias Para a Remodelação da IP em Áreas Pedonais”, por se encontrarem numa clara violação do disposto no artigo 49.º do CCP; e, bem assim,
ii) A anulação do Primeiro Relatório Final proferido no âmbito do supra referido Procedimento Concursal, nos termos e para os efeitos das disposições conjugadas dos artigos 100.º, n.º 1 e n.º 2, 50.º, e 51.º, n.º 1 do CPTA; e, consequentemente, e, nessa sequência,
iii) A condenação da Ré em proferir novo Relatório Final, no âmbito do procedimento em apreço, tendo em consideração que a Autora cumpriu com todas as exigências que se encontravam previstas no “Anexo A – Especificações e Condições Técnicas”, do Caderno de Encargos, ao entregar certificações equivalentes ao “Certificado ENEC da Luminária”, que atestam o cumprimento das normas, nomeadamente, o “Certificado de Conformidade” e o “Relatório de Teste IEC 62262”, juntos como Docs. 6 e 7. (…)»
Em 21/04/2025, o Tribunal a quo prolatou despacho com o seguinte conteúdo:
«Em 01.04.2025, o Tribunal proferiu despacho no qual se determinou, além do mais, que a Autora juntasse aos autos “…a decisão prevista no n.º 4, do artigo 124.º, do CCP, por se tratar de um ato de competência exclusiva e indelegável do órgão com competência para a decisão de contratar” (doc. ref.ª 011215285 do SITAF).
Nesse seguimento, a coberto da apresentação de uma nova petição, a Autora informou “…que a decisão prevista no n.º 4 do artigo 124.º do CCP, cuja junção foi ordenada pelo Tribunal, já se encontra junta aos autos (mas que se volta a juntar) como Doc. 4 …”.
Ora, compulsando o referido documento n.º 4 a que Autora alude (doc. ref.ª 011305408 do SITAF), constata-se que se trata do “Primeiro Relatório Final” do procedimento adjudicatório denominado por “Aquisição de luminárias para remodelação da IP em áreas pedonais”.
Ante o exposto, tendo em conta o princípio da cooperação inscrito no artigo 8.º do CPTA, notifique novamente a Autora para juntar e aos autos a decisão prevista no n.º 4, do artigo 124.º, do CCP, isto é, a decisão de aprovação de todas as propostas contidas no relatório final, nomeadamente para efeitos de adjudicação.(…)»
A ora Recorrente respondeu, juntando de novo cópia dos relatórios finais.
Pelo que, em 14/05/2025, o Tribunal a quo prolatou despacho com o seguinte conteúdo:
«O primeiro relatório final, cuja anulação a autora peticiona na petição inicial aperfeiçoada, também não é um ato impugnável, mas apenas um ato de natureza instrumental do ato administrativo decisório.
Continua em falta a decisão prevista no n.º 4, do artigo 124.º do CCP, que corresponde à decisão que aprovou a proposta do júri do procedimento contida no segundo relatório final e que tem de ser proferida pelo órgão com competência para a decisão de contratar, que, conforme resulta da epígrafe do relatório preliminar, é o Senhor Arquiteto M…, conforme Despacho n.º 152/P/2023, de 15 de setembro de 2023, publicado no Boletim Municipal n.º1544, de 21 de setembro de 2023.
Assim sendo, notifique-se a autora para juntar tal decisão e aperfeiçoar o pedido formulado em ii), no prazo de 2 (dois) dias, sob pena da impugnação apenas ser possível nos termos da alínea b), do n.º1, do artigo 54.º do CPTA. (…)»
Após várias vicissitudes, em 04/06/2025, o Tribunal a quo proferiu novo despacho:
«Fls. 142/148 e 149/151: Perante a informação prestada, a impugnação é possível nos termos do n.º 2, alínea b), do artigo 54.º do CPTA, caso a certidão solicitada não seja entretanto junta aos autos, contudo, a autora não aperfeiçoou a petição inicial quanto ao pedido formulado em ii), que tem de corresponder à decisão que aprovou a proposta do júri do procedimento contida no segundo relatório final [decisão prevista no n.º 4, do artigo 124.º, do CCP].
Ante o exposto, concede-se à autora o prazo de 2 (dois) dias para aperfeiçoar a petição inicial, sob pena de indeferimento liminar.(…)»
Em 06/06/2025, a ora Recorrente apresentou nova petição inicial aperfeiçoada, nos termos da qual consta do respetivo petitório final o seguinte:
«(…)
i) A [declaração de] ilegalidade das especificações técnicas previstas na alínea x) do “Anexo A – Especificações e Condições Técnicas Especiais”, constante do Caderno de Encargos, que faz parte do Procedimento Concursal n.º 0008/AQB/CPREV/DGES/ND/2024, relativo à Aquisição de Bens n.º 132/DMMC/DIEM/DIP/24 – “Aquisição de Luminárias Para a Remodelação da IP em Áreas Pedonais”, por se encontrarem numa clara violação do disposto no artigo 49.º do CCP; e, bem assim,
ii) A anulação da Decisão de Extinção do Procedimento Concursal em crise, já junta como Doc. 8, que corresponde à decisão que aprovou a proposta do Júri do Procedimento conta no Primeiro e Segundo Relatório Final, nos termos e para os efeitos das disposições conjugadas dos artigos 100.º, n.º 1 e n.º 2, 50.º, e 51.º, n.º 1 do CPTA; e, consequentemente, e, nessa sequência,
iii) A condenação da Ré em proferir novo Relatório Final, no âmbito do procedimento em apreço, tendo em consideração que a Autora cumpriu com todas as exigências que se encontravam previstas no “Anexo A – Especificações e Condições Técnicas”, do Caderno de Encargos, ao entregar certificações equivalentes ao “Certificado ENEC da Luminária”, que atestam o cumprimento das normas, nomeadamente, o “Certificado de Conformidade” e o “Relatório de Teste IEC 62262”, juntos como Docs. 6 e 7. (…)»
Em 11/06/2025, o Tribunal recorrido proferiu despacho, nos termos do qual admitiu liminarmente a petição inicial aperfeiçoada e ordenou a citação do ora Recorrido e das contrainteressados.
Realizadas as citações, em 14/07/2025 o Recorrido Município apresentou a sua contestação, na qual se defendeu, essencialmente, por impugnação.
Por seu turno, a contrainteressada S… também apresentou a sua contestação em 18/07/2025, tendo-se defendido por exceção e por impugnação. Assim, invocou a título excetivo, para além da ineptidão da petição inicial, a caducidade do direito de ação nos termos previstos no art.º 89.º, n.º 4, al. k) do CPTA, fundando a sua tese, em suma, na alegação de que a «Autora pugna pela anulação do acto que determinou a extinção do procedimento e revogação da decisão de contratar – acto datado de 19.02.2025», (…) «Tendo, para tanto, instaurado ação judicial em 31.03.2025». «Todavia, conforme a Autora declara na sua petição inicial, impugnou, administrativamente, o 2.º Relatório Final e não a referida decisão que agora pretende impugnar em sede judicial – decisão de extinção do procedimento.» Pelo que, «a Autora teria até dia 19.03.2025 para intentar a presente ação judicial e não até 01.04.2025», pois que, «dispõe o artigo 101.º do CPTA que os processos do contencioso pré-contratual têm de ser intentados no prazo de um mês». Ora, «a Autora intentou a presente ação em 31.03.2025, ou seja, 12 dias após o término do prazo», dado que «não se pode entender que a impugnação administrativa do relatório final suspendeu o prazo de impugnação contenciosa (nos termos n.º 4 do artigo 59.º do CPTA)». É que, «a Autora não impugnou administrativamente o acto de extinção do procedimento, mas apenas o relatório final, o que implica, necessariamente, entender que nunca poderia ocorrer suspensão do prazo de impugnação contenciosa para um acto que não foi impugnado administrativamente».
Por despacho de 16/10/2025 foi ordenada a notificação às demais partes para, querendo, pronunciarem-se quanto à invocada exceção de caducidade do direito de ação pela contrainteressada.
As partes foram notificadas por ofícios datados de 17/10/2025, nada tendo dito.
Em sequência, e como já se explicou supra, o Tribunal recorrido, em saneamento dos autos, proferiu decisão em 24/11/2025, nos termos da qual, julgou procedente a exceção de caducidade do direito de ação e absolveu o Recorrido e a contrainteressada da instância.
O Tribunal a quo fundamentou a sua decisão, na parte que interessa, do seguinte modo:
«(…)
Cumpre apreciar e decidir.
Dispõe o artigo 101.º do CPTA, sob a epígrafe "Prazo", que «Os processos do contencioso pré-contratual devem ser intentados no prazo de um mês, por qualquer pessoa ou entidade com legitimidade nos termos gerais, sendo aplicável à contagem do prazo o disposto no n.° 3 do artigo 58.º e nos artigos 59.º e 60.º» (sublinhado da signatária).
E o artigo 59.º, n.ºs 1, 2 e 4, do CPTA, sob a epígrafe "Início dos prazos de impugnação", que:
«1 - Sem prejuízo da faculdade de impugnação em momento anterior, dentro dos condicionalismos do artigo 54.º, os prazos de impugnação só começam a correr na data da ocorrência dos factos previstos nos números seguintes se, nesse momento, o ato a impugnar já for eficaz, contando-se tais prazos, na hipótese contrária, desde o início da produção de efeitos do ato.
2 - O prazo para a impugnação pelos destinatários a quem o ato administrativo deva ser notificado só corre a partir da data da notificação ao interessado ou ao seu mandatário, quando este tenha sido como tal constituído no procedimento, ou da data da notificação efetuada em último lugar caso ambos tenham sido notificados, ainda que o ato tenha sido objeto de publicação, mesmo que obrigatória. (...)
4 - A utilização de meios de impugnação administrativa suspende o prazo de impugnação contenciosa do ato administrativo, que só retoma o seu curso com a notificação da decisão proferida sobre a impugnação administrativa ou com o decurso do respetivo prazo legal, consoante o que ocorra em primeiro lugar.».
Mais estabelece o artigo 60.º do CPTA, sob a epígrafe «Notificação ou publicação deficientes», que:
«1 - O ato administrativo não é oponível ao interessado quando a notificação ou a publicação, quando exigível, não deem a conhecer o sentido da decisão.
2 - Quando a notificação ou a publicação do ato administrativo não contenham a indicação do autor, da data ou dos fundamentos da decisão, tem o interessado a faculdade de requerer à entidade que proferiu o ato a notificação das indicações em falta ou a passagem de certidão que as contenha, bem como, se necessário, de pedir a correspondente intimação judicial, nos termos previstos nos artigos 104.º e seguintes deste Código.
3 - A apresentação, no prazo de 30 dias, de requerimento dirigido ao autor do ato, ao abrigo do disposto no número anterior, interrompe o prazo de impugnação, mantendo-se a interrupção se vier a ser pedida a intimação judicial a que se refere o mesmo número.
4 - Não são oponíveis ao interessado eventuais erros contidos na notificação ou na publicação, no que se refere à indicação do autor, da data, do sentido ou dos fundamentos da decisão, bem como eventual erro ou omissão quanto à existência de delegação ou subdelegação de poderes.».
O prazo previsto no artigo 101.º do CPTA só é aplicável aos processos de impugnação de atos administrativos e de condenação à prática de atos administrativos.
Para impugnação dos documentos conformadores do procedimento é aplicável o disposto no artigo 103.º do CPTA, que estabelece, nos seus n.ºs 1 e 3, o seguinte:
«1 - Regem-se pelo disposto no presente artigo e no artigo anterior, os processos dirigidos à declaração de ilegalidade de disposições contidas no programa do concurso, no caderno de encargos ou em qualquer outro documento conformador do procedimento de formação de contrato, designadamente com fundamento na ilegalidade das especificações técnicas, económicas ou financeiras que constem desses documentos. (...) 3 - O pedido de declaração de ilegalidade pode ser deduzido durante a pendência do procedimento a que os documentos em causa se referem, sem prejuízo do ónus da impugnação autónoma dos respetivos atos de aplicação.» (sublinhado da signatária).
É, ainda, aplicável o disposto no artigo 58.º, n.º 2, do CPTA, "ex vi" artigo 97.º, n.º 1, do CPTA, que manda contar o prazo de impugnação nos termos do artigo 279.º do CC e tratando- se de um prazo de natureza substantiva não é aplicável o disposto no artigo 139.º, n.º 5, do CPC.
Vejamos em concreto.
Conforme resulta do probatório (alíneas A, B), C), D) e E)), a autora foi notificada no dia 20.02.2025 [alínea B) do probatório], data em que também foi notificada do segundo relatório final [alínea A) do probatório], de que em 19.02.2025 foi proferida decisão de revogação, com a seguinte "Fundamentação de direito do pedido de revogação: Nos termos da alínea b) do número 1 do artigo 79.2 do CCP, não há lugar a adjudicação quando todas as candidaturas ou todas as propostas tenham sido excluídas.". No mesmo documento notificado à autora consta ainda o seguinte: "Foi associado a esta decisão o seguinte despacho: Despacho exarado na INF/332/DGES/2025 Nos termos da alínea b) do número 1 do artigo 79.2 do CCP, não há lugar a adjudicação quando todas as candidaturas ou todas as propostas tenham sido excluídas".
Por sua vez, no segundo relatório final consta na sua conclusão o seguinte: "..., o júri mantém tudo quanto foi deliberado no Primeiro Relatório Final, onde concluiu pela exclusão de todas as propostas apresentadas para a AQUISIÇÃO DE BENS N.° 132/DMMC/DIEM/DIP724- "AQUISIÇÃO DE LUMINÁRIAS PARA REMODELAÇÃO DA IP EM ÁREAS PEDONAIS" - (PROCESSO N. 0008/AQB/CPREV/DGES/ND/2024), de acordo com os fundamentos mencionados no Primeiro relatório final....".
Em 22.05.2025, a autora requereu à Câmara Municipal de Lisboa a reprodução simples da decisão de contratar e decisão de revogação do procedimento concursal n.2 0008/AQB/CPREV/DGES/ND/2024 [alínea E) do probatório].
Ora, é evidente que a autora foi notificada em 20.02.2025 de que foi proferida decisão de revogação, nos termos da alínea b) do número 1 do artigo 79.º do CCP, com a invocada fundamentação de direito do pedido de revogação: "Nos termos da alínea b) do número 1 do artigo 79.º do CCP, não há lugar a adjudicação quando todas as candidaturas ou todas as propostas tenham sido excluídas.", ou seja, no dia 20.02.2025 a autora soube que a entidade adjudicante extinguiu o procedimento concursal com tal fundamento, acabando, assim, por aprovar o segundo relatório final, no qual o júri tinha concluído pela exclusão de todas as propostas apresentadas.
Sabendo dessa decisão, a autora impugnou administrativamente o segundo relatório final (alínea C) do probatório) e não a decisão final de extinção do procedimento, de que tinha sido notificada no mesmo dia 20.02.2025.
O júri do procedimento não pratica atos com eficácia externa, que cabem à entidade adjudicante, através do órgão competente para a decisão de contratar, pelo que a impugnação administrativa apresentada não suspendeu o prazo de impugnação contenciosa da decisão de extinção do procedimento, proferida pela entidade adjudicante em 19.02.2025 e notificada à autora em 20.02.2025, cuja contagem do prazo começou a decorrer e terminou em 20.03.2025.
A autora também não lançou mão do disposto no artigo 60.º do CPTA, no prazo aí previsto e que terminava a 24.03.2025.
Em conclusão, quando a autora intentou a presente ação, em 31.03.2025 (alínea D) do probatório), já se encontrava caducado o seu direito de a intentar, sendo que a própria impugnação dos documentos conformadores do procedimento dependia da impugnação tempestiva do respetivo ato de aplicação, que não sucedeu.
Decisão
Nos termos e pelos fundamentos expostos, julgo verificada a exceção de caducidade do direito de ação e, em consequência, absolvo da instância a entidade demandada e as contrainteressadas, ao abrigo do disposto no artigo 89.º, n.ºs 1, 2 e 4, alínea k), do CPTA.
(…)»
A Recorrente vem, assim, disputar o entendimento do Tribunal a quo, defendendo, em suma, que «o Despacho de Revogação da Decisão de Contratar em questão, apesar de mencionado na notificação feita pela Recorrida à Recorrente, não acompanhou a mesma, continuando a Recorrente até à presente data sem ser notificada do conteúdo do Despacho por qualquer um dos meios adequados para tal», pelo que, «Face à ausência de notificação do Despacho de Revogação da Decisão de Contratar, a Recorrente só pôde compreender o alcance, fundamento e conteúdo do Despacho mediante a leitura do Segundo Relatório Final proferido pelo Júri do Procedimento, pelo que os mesmos nunca poderiam (nem podem!) ser analisados como sendo atos autónomos um do outro, já que necessitam de ser interpretados em conjunto». Ademais, a Recorrente alega que «O Segundo Relatório Final foi o ato objeto de Impugnação Administrativa porquanto a Recorrente não fora devidamente notificada do teor do Despacho de Revogação da Decisão de Contratar, já que a mesma apenas teve conhecimento da sua existência, mas não do efetivo teor e do conteúdo do mesmo» e, por isso, não podia «impugnar o teor de um ato cujo conteúdo lhe é desconhecido». Entende a Recorrente, por isso, que «Tendo em conta a impossibilidade de autonomização do Segundo Relatório Final e do Despacho de Revogação da Decisão de Contratar, face à ausência de conhecimento do teor do mesmo por parte da Recorrente e ao facto de, por essa mesma razão, não lhe ter sido possível a Impugnação Administrativa do seu conteúdo, ao Despacho de Revogação da Decisão de Contratar deverá ser, igualmente, aplicável a suspensão do prazo prevista no n.º 4 do Artigo 59.º do CPTA». Sendo que, o Tribunal a quo, «ao exigir a impugnação autónoma de um ato final desprovido de fundamentação e que remetia integralmente para o Segundo Relatório Final, violou o Artigo 59.º, n.º 4 do CPTA e o princípio constitucional da tutela jurisdicional efetiva, plasmado no Artigo 20.º da CRP».
Vejamos, então, se assiste razão à Recorrente.
Examinada a factualidade que se conduziu ao probatório, bem como os atos processuais praticados pelas partes e pelo Tribunal recorrido que se assinalaram anteriormente, é possível concluir que foram apresentadas quatro propostas ao procedimento concursal agora em discussão, sendo que, logo no relatório preliminar, foram excluídas três das propostas apresentadas- incluindo a proposta apresentada pela Recorrente- e definida a adjudicação do contrato concursado à contrainteressada S…. É igualmente possível concluir da análise do relatório preliminar que o fundamento da exclusão da proposta da Recorrente prendeu-se com o facto de não ter entregado todos os documentos descritos no Anexo A- condições técnicas, especificamente, o certificado ENEC da luminária.
Após o exercício do direito de audiência prévia, foi produzido o primeiro relatório final pelo júri do concurso, o qual, além de manter a exclusão das três propostas, acabou também por excluir a proposta da contrainteressada S….
Após novo período para exercício do direito de audiência prévia, foi elaborado então o segundo relatório final, que preservou integralmente o teor decisório do primeiro relatório final.
Entretanto, na mesma data em que foi produzido o segundo relatório final- 19/02/2025-, foi igualmente emitida pelo agora Recorrido Município a decisão de extinção do procedimento concursal, que teve por fundamento singelo a circunstância de o concurso em questão, por terem sido excluídas todas as propostas apresentadas, ter ficado deserto, louvando-se esta decisão no disposto no art.º 79.º, n.º 1, al. b) do CCP. Em concomitância, foi igualmente proferida decisão de anulação da cabimentação e demais atos conexos do procedimento, em conformidade com o art.º 161.º, n.º 1, al. c) do CPA.
A Recorrente foi notificada do teor do segundo relatório final em 20/02/2025. E, nesta mesma data, foi notificada do quadro descrito no ponto B do probatório, ou seja, de documento intitulado “Revogação da decisão de contratar (Artigo 80.° do CCP)” com as seguintes menções:
«Referência do procedimento: 08/AQB/CPREV/DGES/ND/2024
Tipo de procedimento: Consulta Prévia
Entidade Adjudicante: Município de Lisboa (…)
Objeto do Contrato: AQUISIÇÃO DEBENS N.º 132/DMMC/DIEM/DIP/24-"AQUISIÇÃO DE LUMINÁRIAS PARA REMODELAÇÃO DA IP EM ÁREAS PEDONAIS"- (PROCESSO N.° 0008/AQB/CPREV/DGES/ND/2024)
Pedido formalizado por: (…)
Data decisão de revogação: 2025-02-19
Fundamentação de direito do pedido de revogação: Nos termos da alínea b) do número 1 do artigo 79.° do CCP, não há lugar a adjudicação quando todas as candidaturas ou todas as propostas tenham sido excluídas.
Análise ao pedido de revogação da decisão de contratar
O pedido de revogação da decisão de contratar foi deferido por (…) em 2025-02-20 14:43:03.
Foi associado a esta decisão o seguinte despacho: Despacho exarado na INF/332/DGES/2025.
Nos termos da alínea b) do número 1 do artigo 79.° do CCP, não há lugar a adjudicação quando todas as todas as propostas tenham sido excluídas.
Nos termos da legislação aplicável, foi associada a esta transação uma Assinatura Digital Qualificada.»
Em 27/02/2025, a Recorrente apresentou, nos termos previstos no art.º 269.º do CCP, impugnação administrativa, atacando a decisão de exclusão da sua proposta por entender que a mesma é ilegal, visto que, apesar de não ter entregue o Certificado ENEC da luminária, apresentou certificados equivalentes. Adicionalmente, a Recorrente sustentou a ilegalidade de determinadas especificações técnicas contidas no Anexo A, pretendendo que as ditas afrontam o disposto no art.º 49.º do CCP, bem como os princípios da concorrência, igualdade de tratamento, não discriminação, proporcionalidade e razoabilidade. Peticionou, por conseguinte, que fosse declarada «(i) a ilegalidade e consequente nulidade da das especificações técnicas e das exigências feitas em matéria de certíficação contida na alínea x) do "Anexo A - Especificações e Condições Técnicas Especiais", do Caderno de Encargos, na parte em que exige a apresentação do "Certificado ENEC da Luminária", por violação do disposto no artigo 42.° da Diretiva 2014/24/CE e no artigo 49.° do CCP», e, em consequência, «(ii) a adjudicação da proposta da Impugnante, não só por as demais propostas se encontrarem excluídas, mas pelo facto de ser a mais vantajosa economicamente na modalidade Monofator, porquanto é a ora Impugnante a entidade que detém o preço mais baixo, de 30.360,00 € (trinta mil, trezentos e sessenta euros) e, por resultar provado, nos termos da presente Impugnação Administrativa, que esta fora a única Concorrente, a cumprir com os requisitos exigíveis à luz do "Anexo À-Especificações e Condições Técnicas Especiais", do Caderno de Encargos».
A impugnação administrativa foi, assim, apresentada no prazo de cinco dias, conforme previsto no art.º 270.º do CCP. E, porque não foi decidida expressamente no prazo de cinco dias, de acordo com o previsto no art.º 274.º, n,.º 1 do CCP, entende-se que tal impugnação foi tacitamente rejeitada.
O que quer dizer que, atento o prazo inscrito no art.º 101.º do CPTA, e considerando o estipulado no art.º 59.º, n.º 4 do CPTA, que também se aplica à fórmula processual de contencioso pré-contratual, a petição inicial, apresentada pela Recorrente em 31/03/2025, respeitou, aparentemente, os normativos vindos de citar, isto é, a ação de contencioso pré-contratual foi proposta, num primeiro olhar, tempestivamente.
Sucede, contudo, que o objeto da pretensão da Recorrente que foi deduzido na petição inicial não é exatamente correspondente ao objeto da impugnação administrativa apresentada pela Recorrente em 27/02/2025.
É que, como decorre do petitório inserto na petição inicial aperfeiçoada pela 2.ª vez, apresentada pela Recorrente em 06/06/2025, esta veio peticionar o que se segue:
«i) A [declaração de] ilegalidade das especificações técnicas previstas na alínea x) do “Anexo A – Especificações e Condições Técnicas Especiais”, constante do Caderno de Encargos, que faz parte do Procedimento Concursal n.º 0008/AQB/CPREV/DGES/ND/2024, relativo à Aquisição de Bens n.º 132/DMMC/DIEM/DIP/24 – “Aquisição de Luminárias Para a Remodelação da IP em Áreas Pedonais”, por se encontrarem numa clara violação do disposto no artigo 49.º do CCP; e, bem assim,
ii) A anulação da Decisão de Extinção do Procedimento Concursal em crise, já junta como Doc. 8, que corresponde à decisão que aprovou a proposta do Júri do Procedimento conta no Primeiro e Segundo Relatório Final, nos termos e para os efeitos das disposições conjugadas dos artigos 100.º, n.º 1 e n.º 2, 50.º, e 51.º, n.º 1 do CPTA; e, consequentemente, e, nessa sequência,
iii) A condenação da Ré em proferir novo Relatório Final, no âmbito do procedimento em apreço, tendo em consideração que a Autora cumpriu com todas as exigências que se encontravam previstas no “Anexo A – Especificações e Condições Técnicas”, do Caderno de Encargos, ao entregar certificações equivalentes ao “Certificado ENEC da Luminária”, que atestam o cumprimento das normas, nomeadamente, o “Certificado de Conformidade” e o “Relatório de Teste IEC 62262”, juntos como Docs. 6 e 7. (…)»
Realmente, emerge da comparação entre o pretendido na impugnação administrativa e o objeto da vertente ação de contencioso pré-contratual- atento o petitório final, bem como o corpo alegatório- que o intento da Recorrente é, claramente, o de ver a sua proposta admitida e a adjudicação ser proferida em seu benefício, sendo que, para tanto, peticiona a declaração de ilegalidade de determinada especificação técnica que, precisamente, causou a exclusão da sua proposta, bem como a retoma do procedimento concursal com nova apreciação do júri nesse sentido- daí, o pedido de que fosse proferido “novo relatório final” considerando que a Recorrente cumpriu todas as exigências previstas no Anexo A.
Porém, na presente ação de contencioso pré-contratual a Recorrente deduz acrescidamente pretensão que não tem correspetivo no peticionado na impugnação administrativa, e que se refere ao pedido de anulação da decisão de extinção do procedimento concursal, que foi tomada pelo Recorrido em 19/02/2025.
Ora, é especificamente nessa falta parcial de correlação entre a impugnação administrativa e a presente ação de contencioso pré-contratual que o Tribunal a quo vem arrimar a sua decisão de intempestividade da vertente ação de contencioso pré-contratual, defendendo que, por não ter sido impugnada administrativamente também a decisão de extinção do procedimento concursal, no momento em que a presente ação foi proposta já tinha caducado o direito de ação para efeitos de impugnação dessa decisão. E, por arrasto, «a própria impugnação dos documentos conformadores do procedimento (que) dependia da impugnação tempestiva do respetivo ato de aplicação, que não sucedeu».
Todavia, este julgado não pode manter-se, dado que, como se explicará em seguida, é juridicamente incorreto a diversos níveis.
O primeiro equívoco em que incorre a decisão sob impetração é o de considerar que a Recorrente foi notificada, em 20/02/2025, da decisão emitida pelo Recorrido em 19/02/2025 de extinção do procedimento concursal, visto que, a notificação do segundo relatório final foi acompanhada do quadro inserto no ponto B do probatório e do qual era possível deduzir a emissão da sobredita decisão e o respetivo fundamento. Sendo assim, na visão do Tribunal a quo, iniciou-se neste momento- 20/02/2025- o prazo de 30 dias, previsto no art.º 101.º do CPTA, para propositura da ação de contencioso pré-contratual apta à impugnação da decisão em questão. E como não ocorreu impugnação administrativa quanto a esse ato de extinção do procedimento concursal, o aludido prazo de propositura da ação findou antes da data de 31/03/2025, em que foi efetivamente proposta a vertente ação.
Todavia, sendo certo que o mencionado quadro referenciava a existência de uma decisão de “Revogação da decisão de contratar (Artigo 80.° do CCP)”, também é certo que a remessa, pelo júri do concurso, de documento contendo o indicado quadro não deve ser valorizada como notificação para efeitos do disposto no art.º 59.º, n.º 2 do CPTA, que estabelece que “o prazo para impugnação pelos destinatários a quem o ato administrativo deva ser notificado só corre a partir da data da notificação ao interessado (…), ainda que o ato tenha sido objeto de publicação, mesmo que obrigatória” (sublinhado nosso).
Note-se que, sendo a Recorrente uma das efetivas concorrentes do procedimento concursal, não se nos oferece dúvida de que a mesma deve ser qualificada como destinatária do ato e não como constituindo um mero interessado no procedimento.
Com efeito, a exclusão de todas as propostas num determinado procedimento concursal constitui uma causa de não adjudicação e de consequente extinção do procedimento (cfr. art.º 79.º, n.º 1, al. b) do CCP), sendo que a decisão de não adjudicação determina a revogação da decisão de contratar (cfr. art.º 80.º, n.º 1 do CCP). Ora, “a decisão de não adjudicação, bem como os respetivos fundamentos, deve ser notificada a todos os concorrentes”, conforme exige o art.º 79.º, n.º 2 do CCP.
Não subsiste, pois, qualquer dúvida de que a decisão proferida pelo Recorrido em 19/02/2025, de não adjudicação e extinção do procedimento e que conduziu à revogação da decisão de contratar, deveria ter sido obrigatoriamente notificada à Recorrente, notificação essa que deveria observar as exigências previstas no art.º 114.º, n.º 2 do CPA.
Sendo assim, e perscrutando a factualidade descrita no ponto B do probatório coligido, é mister assentar que a remessa à Recorrente do quadro aí descrito não corresponde à notificação exigível nos termos previstos no dito art.º 114.º, n.º 2, dado que não são observadas as exigências prescritas, mormente, quanto à identificação do autor do ato, quanto à própria data da emissão do ato (é simultaneamente indicada a data de 19/02/2025 e, mais abaixo, a data de 20/02/2025), quanto à identificação da fundamentação visto que é mencionada uma determinada informação, mas que nada consta quanto ao conteúdo da mesma, nem quanto aos meios impugnatórios.
O que vem de se explicar implica, assim, que a remessa à Recorrente do documento contendo o quadro descrito no ponto B do probatório não possa considerar-se como consubstanciadora da notificação exigida nos termos previstos nos art.ºs 79.º, n.º 2 do CCP, 114.º, n.º 2 do CPA e 59.º, n.º 2 do CPTA.
Ressalte-se, ainda a este propósito e uma vez mais, e principalmente por comparação entre a factualidade descrita nos pontos B, H e I do probatório, que em 20/02/2025 foi a Recorrente notificada do segundo relatório final, com reprodução do exato conteúdo deste. O documento que, na mesma data acompanhou a notificação do segundo relatório final- a que se refere o ponto B do probatório- traduz um mero documento procedimental, de autoria não estabelecida, de data incerta, que não contém a identificação do autor do ato, nem a informação fundamentadora do ato e, principalmente, que não se destina a comunicar ao interessado a emissão de um determinado ato com um específico conteúdo.
O que significa que, não possa considerar-se que a Recorrente foi notificada, nessa data de 20/02/2025, da decisão de não adjudicação e de extinção do procedimento, com a inerente revogação da decisão de contratar. De resto, como se pode constatar pela análise de todo o processado nos autos, a Recorrente apenas acedeu ao conteúdo da decisão de não adjudicação e de extinção do procedimento, com a inerente revogação da decisão de contratar- descrita no ponto H do probatório-, com a junção aos autos do processo administrativo aquando da apresentação da contestação pelo Recorrido Município.
Pelo que, atento o expendido e conjugando o mesmo com o prescrito nos art.ºs 59.º, n.º 2 e 60.º, n.º 1 do CPTA, aplicáveis ao caso posto por força do disposto no art.º 101.º do CPTA, é mister assentar que, não tendo a Recorrente sido notificada em 20/02/2025 da decisão de não adjudicação e de extinção do procedimento, com a inerente revogação da decisão de contratar, a presente ação de contencioso pré-contratual mostra-se tempestivamente proposta quanto à impugnação da aludida decisão.
E, por isso, cai por terra toda a construção empreendida pelo Tribunal a quo em suporte da decisão agora sob escrutínio.
Mas ainda que, porventura, se concluísse diversamente, isto é, que aquela decisão de não adjudicação e de extinção do procedimento, com a inerente revogação da decisão de contratar, foi efetivamente notificada à Recorrente em 20/02/2025, a verdade é que, quando muito, a intempestividade da propositura da presente ação de contencioso pré-contratual somente afetaria a impugnação da sobredita decisão, não contaminando os demais pedidos. Ou seja, os pedidos de declaração de ilegalidade de determinada norma contida no Anexo A e de retoma do procedimento concursal- com a inerente admissão da proposta da Recorrente e adjudicação do contrato concursado à mesma por ser a única proposta admitida- mantêm-se incólumes perante a verificação da ocorrência de caducidade do direito de ação no que concerne à decisão de não adjudicação e de extinção do procedimento concursal.
Com efeito, o Tribunal a quo afirma que «Em conclusão, quando a autora intentou a presente ação, em 31.03.2025 (alínea D) do probatório), já se encontrava caducado o seu direito de a intentar, sendo que a própria impugnação dos documentos conformadores do procedimento dependia da impugnação tempestiva do respetivo ato de aplicação, que não sucedeu.».
Ora, esta asseveração realizada pelo Tribunal a quo, para além de incompreensível e desacompanhada de qualquer fundamentação, apresenta-se errada.
Em primeiro lugar, porque o ato de exclusão da proposta da Recorrente materializa efetivamente a aplicação da norma procedimental cuja declaração de ilegalidade foi peticionada na presente ação.
Em segundo lugar, porque, em abstrato, a eventual declaração de ilegalidade da norma em questão é suscetível de conduzir à admissão da proposta da Recorrente, o que, logicamente, oblitera o pressuposto que ditou a emissão da decisão de não adjudicação e demais consequências. Assim, no caso de ocorrer determinação da retoma do procedimento concursal, sempre se impõe considerar a eliminação da ordem jurídica dos atos administrativos consequentes da decisão de exclusão de todas as propostas apresentadas no procedimento concursal.
É que, importa não olvidar que a demonstração da tese da Recorrente desembocará na constatação de que o ato de exclusão da proposta da Recorrente é ilegal. O que imporá que do reconhecimento dessa ilegalidade se extraiam os devidos efeitos jurídicos, mormente no que tange aos atos procedimentais que se seguiram, e que tiveram como pressuposto de facto e de direito que o procedimento concursal ficou deserto por todas as propostas apresentadas terem sido excluídas.
Deste modo, ainda que a tese do Tribunal recorrido quanto à notificação da decisão de não adjudicação e de extinção do procedimento se apresentasse correta- o que, como já dissecamos supra, não sucede-, a verdade é que, mesmo assim, não ocorre caducidade do direito de ação quanto a todas as pretensões e pedidos elencados no petitório final inserto na petição inicial. Pelo que, pelo menos em termos de execução do julgado sempre será de equacionar a eliminação da decisão de não adjudicação e de extinção do procedimento concursal, por a manutenção de tal decisão se mostrar incompatível com o julgado. Para além, é claro, de padecer de invalidade causada pelo contágio derivado da anulação do ato de exclusão da proposta da Recorrente.
É certo que a Recorrente vem invocar que ocorre uma certa “unidade” dos pedidos e que os mesmos não devem ser cindidos para efeitos de impugnação contenciosa. Porém, a verdade é que estão em causa atos procedimentais diferentes.
Seja como for, a constatação da autonomia dos atos procedimentais agora em apreço não belisca o que se expôs antecedentemente em termos de colhimento dos efeitos jurídicos em caso de retoma do procedimento concursal e de anulação do ato de exclusão da proposta da Recorrente.
Por conseguinte, ponderando todo o exposto, resulta forçosa a conclusão de que a decisão recorrida é ofensiva do disposto nos art.ºs 101.º, 59.º, n.º 2 e 60.º, n.º 1 do CPTA.

Desta feita, atentando no supra julgado, impera assentar que a decisão recorrida apresenta-se incorreta e, por isso, cumpre conceder provimento ao recurso, revogar a decisão impetrada e ordenar a baixa dos autos a fim de os mesmos prosseguirem se a tanto nada mais obstar.

V. DECISÃO
Pelo exposto, acordam, em Conferência, os Juízes da Subsecção de Contratos Públicos deste Tribunal Central Administrativo Sul em conceder provimento ao recurso, em revogar a decisão recorrida e ordenar a baixa dos autos a fim de os mesmos prosseguirem se a tanto nada mais obstar.

Custas pelo recurso a cargo da Recorrente, nos termos do disposto no art.º 527.º do CPC.
Registe e Notifique.

Lisboa, 25 de fevereiro de 2026,

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Paula Cristina Oliveira Lopes de Ferreirinha Loureiro - Relatora

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Ana Carla Teles Duarte Palma- com declaração de voto

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Jorge Martins Pelicano- com declaração de voto

Declaração de voto:
Voto o resultado mas não acompanho a fundamentação.
Consideraria que a notificação da alínea B), na medida em que revelou o sentido da decisão, de não adjudicação e revogação da decisão de contratar, por todas as propostas terem sido excluídas, era oponível à autora, nos termos do disposto no artigo 60.º, n.º 1, do CPTA, sendo que a irregularidade da notificação, quando omissiva, designadamente do autor, da data ou dos fundamentos do ato confere ao interessado (ou destinatário; a lei não distingue, no caso) a faculdade de, nos termos do n.º 2 do artigo 60.º, requerer a notificação dos elementos em falta, a qual, se exercida no prazo de 30 dias, interrompe o prazo de impugnação.
Não obstante, consideraria que a impugnação administrativa apresentada, na medida em que se dirige ao ato de exclusão da proposta, visando que o mesmo seja revertido e praticado um ato que adjudique o contrato à autora, fez operar a suspensão do prazo de propositura da ação de contencioso pré-contratual, também na parte em que nesta se impugna o ato de não adjudicação, uma vez que a procedência da reclamação administrativa conduziria, necessariamente, ao desaparecimento dos pressupostos nos quais assentou o ato de não adjudicação - o de todas as propostas terem sido excluídas.
Assim, consideraria tempestiva a propositura da ação e revogaria a sentença recorrida, mas com fundamentação divergente.

Ana Carla Teles Duarte Palma e Jorge Martins Pelicano