Acordão do Tribunal Central Administrativo

Acórdãos TCAS	Acórdão do Tribunal Central Administrativo Sul
Processo:	05515/09

Secção:	CA - 2.º JUÍZO


Data do Acordão:	11/22/2012

Relator:	SOFIA DAVID

Descritores:	EXPROPRIAÇÃO; «VIA DE FACTO»; INCOMPETÊNCIA MATERIAL

Sumário:	Os tribunais administrativos são absolutamente incompetentes quer para fixar a indemnização devida pela expropriação de parcelas de terreno, quer para garantir os direitos dos particulares em situações de «via de facto» – isto é, quando um órgão da Administração em flagrante ilegalidade e em flagrante violação dos direitos desse particular ocupa a sua propriedade, apoderando-se dela, designadamente ocupando e construindo num terreno sem que antes haja qualquer início do processo expropriativo ou uma declaração de utilidade pública ou havendo-a, quando exceda qualitativa e quantitativamente o âmbito da declaração de utilidade pública.






Aditamento:

Decisão Texto Integral:

Acordam na 1ª Secção do Tribunal Central Administrativo Sul
Vem interposto recurso da sentença do TAF de Almada que julgou a jurisdição administrativa absolutamente incompetente para conhecer da presente acção e absolveu o Recorrido da instância.
Em alegações são formuladas pelo Recorrente, as seguintes conclusões: «1 - Confrontando a p.i dos autos com os documentos juntos pelo R. Município no articulado em que se pronunciou sobre a Resposta à Contestação apresentada pela A.. designadamente com o despacho saneador, proferido no processo n° 4129/07.6 TBSXt. verificamos que causa de pedir e pedido são em substância exactamente os mesmos. Cfr PJ. matéria de facto assente e base instrutória juntos sob Doc. 1
2 - Após prolacção do despacho saneador no processo, supra referido, o R. Município veio para além do mais invocar a incompetência absoluta do Tribunal da Comarca do Seixal. alegando que nos termos da alínea g) do nº 1 do art° 4° do ETAF. compete aos Tribunais de jurisdição administrativa e fiscal a apreciação de litígios que tenham por objecto a responsabilidade civil extracontratual das pessoas colectivas de direito público. crf requerimento doc. 2
3 - Apreciando e decidindo sobre a alegada excepção dilatória de incompetência absoluta do Tribunal da Comarca do Seixal, a M Juíza "a quo" diz que analisada a petição inicial não há dúvida que a A. assentou o seu pedido na responsabilidade civil extracontratual do Município do Seixal por actos de gestão pública e por isso decidiu julgar o Tribunal incompetente em razão da matéria.
4 - Aceitando a decisão do Tribunal da Comarca do Seixal no que à competência em razão da matéria diz respeito, a A. veio intentar acção no Tribunal Administrativo e Fiscal de Almada, elaborando p.i. que em substância é idêntica à formulada no Tribunal Judicial de Comarca do Seixal, conforme supra se alegou, invocando a mesma causa de pedir e pedido.
5 - Em ambas as petições iniciais a A. invoca a sua qualidade de proprietária de 2 lotes de terreno para construção não urbanizado, com área de 600m2, a forma atribulada e pouco original como 320m2 dessa área lhe foram considerados expropriados e pagos.como se da parcela 29 se tratasse e a ocupação ilícita por parte do Município do Seixal dos restantes 280m2.
6 - Na decisão junta ao processo pelo R. Município do Seixal, o Tribunal Judicial da Comarca do Seixal absolve da instância dizendo na alegada decisão que - "analisada a petição inicial não há dúvida que a A. assentou o seu pedido na responsabilidade civil extracontratual do município do Seixal, assim se tendo entendido, também, aquando da apreciação da excepção de caso julgado". E, continua:
"E tendo em consideração os factos alegados pela A. não restam dúvidas, também, que está em causa a responsabilidade do município do Seixal por actos de gestão pública".
7 - Por sua vez, o Tribunal Administrativo e Fiscal de Almada absolve o R. Município da Instância dizendo, em resumo, que a decisão de questões relacionadas com vícios do processo expropriativo e o pagamento de indemnizações decorrentes da expropriação de imóveis é da competência dos Tribunais Judiciais. Ora,
8 - Face a estas duas decisões antagónicas caber-nos-ia aqui perguntar: _ Quid juris?
9 - Só que entendemos que a decisão do M Juiz "a quo" é completamente despropositada, já que no caso em apreço não se trata de qualquer vício expropriativo, mas sim de uma ocupação ilícita de 280m2 por parte do R. Município do Seixal.
10 - Em nosso entender houve de facto vícios expropriativos, designadamente na identificação dos prédios e dos proprietários e consequente declaração de utilidade pública, mas não é essa a questão que a A. discute neste processo, nem é esta a causa de pedir.
11 - Também é verdade que tanto os 320m2 pagos no âmbito do processo de expropriação e como se da parcela 29 se tratasse, como os 280m2 ocupados pelo R. Município e ainda não pagos. deveriam sê-lo no âmbito do processo de expropriação, mas não o foram. E,
12 - Como a A. não tem possibilidades legais de obrigar o Município do Seixal a proceder à expropriação por utilidade pública dos 280m2, que já ocupou, quanto a nós de for abusiva e ilícita, apenas lhe resta a presente acção para que possa ser ressarcida dos prejuízos que o Município lhe causou com essa ocupação ilícita do terreno.
13 - A decisão, ora em recurso. a não ser alterada, provocaria um enriquecimento. sem justa causa. ao R. Município que se apropriou de 280m2 de terreno da A. que não pagou.
14 - Deveria pois o Tribunal "a quo" ao contrário do que decidiu, considerar-se competente para dirimir o competente pleito.
15 - Veja-se ainda a propósito que o R. Município tem uma posição nada condizente com o ente público que é, pois perante petições iniciais idênticas em substância, como é o caso da apresentada junto do Tribunal de Comarca e da apresentada junto deste Tribunal. toma posições completamente diferentes. No Tribunal de Comarca vem dizer que estamos perante uma acção de responsabilidade civil extracontratual (do Estado por acto de gestão pública), sendo por isso competente o Tribunal Administrativo e Fiscal e neste vem dizer que há impropriedade do meio processual, sendo por isso competente o Tribunal de Comarca.
16- Ao decidir como decidiu o M Juiz "a quo" violou o disposto na alínea g) do n° 1 do artº 4° do ETAF e o art° 4830 do Código Civil. »
Em contra alegações são formuladas as seguintes conclusões pelo Recorrido: «1. A recorrente procura confundir o cerne da questão e vitimar-se com o facto de quer os tribunais comuns, quer os tribunais administrativos se terem julgado materialmente incompetentes para conhecerem do objecto do processo, quando tudo não passa de uma falsa questão justificada pela manifesta impropriedade dos meios processuais - acções sob a forma comum - utilizadas pela A
2. Nos presentes autos, o Município R., ora recorrido, invocou efectivamente a excepção de "impropriedade do meio processual" utilizado pela A, mas não retirou de tal alegação qualquer consequência relativamente à competência do D. Tribunal a quo.
3. Os putativos direitos que pudessem assistir à ora A deveriam ser exercidos no quadro de acção especial a intentar nos termos do Código das Expropriações, porquanto, a indemnização por expropriação só pode ser fixada em acção do processo de expropriação litigiosa regulada naquele Código.
4. A A pretende fixar numa acção de processo comum uma indemnização que a lei impõe que seja fixada nos termos da acção especial que para o efeito criou.
5. o ónus da prova para demonstração da titularidade de direitos sobre parcelas expropriadas tem de exercer-se no processo de expropriação.
6. Todas as indemnizações devidas pelo processo de expropriação em apreço nos autos encontram-se depositadas pelo Município recorrido à ordem do Tribunal de Família e Menores e de Comarca do Seixal e disponíveis para quem ainda prove a titularidade das parcelas cujos donos não foram todavia identificados.
7. Na hipótese de virem a ser atribuídas a favor de terceiros todas as indemnizações no processo de expropriação sobre o imóvel, em resultado de aí vir a ser comprovada a titularidade do direito de propriedade sobre todas as parcelas do imóvel, a quantia reclamada pela A. nos presentes autos seria ilegítima por se traduzir numa duplicação de montantes indemnizatórios sobre o mesmo terreno a suportar indevidamente pelo Município recorrido.
8. Atenta a manifesta impropriedade do meio processual utilizado pela A. - a acção administrativa comum -, resulta inequivocamente demonstrada a incompetência material dos tribunais da jurisdição administrativa para arbitrarem a pretensa e putativa indemnização reclamada pela A. como resultado de um processo de expropriação promovido pelo Município R., pelo que bem decidiu o Mmo. Juiz a quo, devendo, em consequência, ser confirmado o julgado. »
O DMMP apresentou pronúncia de fls.226 e 227, no sentido da improcedência do recurso.
Colhidos os vistos legais, cumpre decidir.
O Direito
Alega a Recorrente, nas várias conclusões do recurso, que a decisão recorrida errou porque o Tribunal de Família e Menores Comarca do Seixal, com base numa PI «em substância idêntica», já se pronunciou sobre a sua incompetência material para conhecer esta questão, considerando que havia aqui um litígio que tinha por objecto a responsabilidade civil extracontratual do Estado por actos de gestão pública. Diz a Recorrente que «no caso em apreço não se trata de qualquer vício expropriativo, mas sim de uma ocupação ilícita de 280m2 por parte do R. Município do Seixal» e que «houve de facto vícios expropriativos, designadamente na identificação dos prédios e dos proprietários e consequente declaração de utilidade pública, mas não é essa a questão que a A. discute neste processo, nem é esta a causa de pedir.»
Conforme decorre da PI, da causa de pedir e do pedido, a A. e Recorrente quer ser indemnizada pela «ilícita ocupação» pelo Município do Seixal relativamente à área de 280m2, área que diz que foi «também ocupada» de forma «ilegal e abusiva», porque o terreno abrangido pelo processo expropriativo tinha 320m2 e só por estes metros quadrados foi indemnizada, quando o terreno pertença da Recorrente e seu falecido marido tinha 600m2. Diz a Recorrente que todo o terreno, de 600m2, foi ocupado pelo Município no âmbito daquele processo expropriativo, mas só foi indemnizada com relação ao valor de 320m2. A Recorrente, na PI, funda as suas alegações de direito na violação dos artigos 1308º, 1310º e 1311º, n.º 2, do CC (cf. especialmente artigos 30º a 45º da PI). Verifica-se, portanto, que a causa de pedir e os fundamentos jurídicos que suportam a pretensão da A. não se referem a um pedido de responsabilidade civil do Estado, seja por factos ilícitos, lícitos ou pelo risco. Todos os fundamentos esgrimidos pela Recorrente na PI são relativos ao dever de indemnização em caso de expropriação por utilidade pública.
Por conseguinte, foi totalmente acertada a decisão sindicada quando declarou a incompetência material desta jurisdição para conhecer a presente acção.
O teor da decisão sindicada foi o seguinte: «A competência dos Tribunais Administrativos é de ordem pública e o seu conhecimento precede o de qualquer outra matéria, nos termos do art° 13° do C.P.T.A.
A competência em razão de matéria afere-se face ao objecto do processo, o qual resulta da causa de pedir e do pedido, tal como se encontram configurados na petição inicial. Como causa de pedir a A. invoca várias irregularidades no procedimento que levou à expropriação de 40 parcelas na sequência do despacho de declaração de utilidade pública, publicado no Diário da República nº11 de 14/01/1999, no respectivo suplemento da 2a Série, com vista a permitir a construção da 1 a fase da via alternativa à Estrada Nacional 10, entre o Município do Seixal e o Nó do Rouxinol. Alega a A. que o Município, quando deliberou requerer a declaração de utilidade pública, não identificou o prédio da A., nem posteriormente lhe foi comunicada a autorização para tomar posse administrativa por parte do Município interessado. Diz que, à data da publicação do despacho de declaração de utilidade pública, o prédio acima referido já estava inscrito em nome do seu marido na matriz urbana da Freguesia de Corroios e a propriedade daquele sobre o mesmo também já se encontrava devidamente registada na Conservatória do Registo Predial. Refere ainda que, no âmbito do processo de expropriação que correu termos, aceitou receber o valor da indemnização correspondente a 3.200.000$00 (três milhões e duzentos mil escudos), em resultado da avaliação da parcela 29, quando, em boa verdade, deveria ter-se procedido à rectificação da declaração de utilidade pública, por a sua parcela não estar ali identificada e por isso não ter recebido a indemnização correspondente a 280m2, sendo certo que, diz, apenas recebeu a indemnização correspondente a 320 m2. Diz ainda que no âmbito da obra realizada na sequência da expropriação em causa foi ocupada a totalidade correspondente à sua parcela, que diz corresponder a 600 m2. Considera que existindo uma impossibilidade de restituição da área da parcela de terreno da que diz não ter sido paga, tem direito a uma indemnização de 26.000,00 € (vinte e seis mil euros), correspondente aos 280 m2 atrás referidos e ainda a receber juros a calcular à taxa legal desde a data da
A competência, em razão de matéria, para conhecer das eventuais irregularidades cometidas no âmbito da expropriação em que foi declarada a utilidade pública de 40 parcelas para construção da via alternativa da Estrada Nacional 10 e ainda para fixação da indemnização devida pela expropriação das parcelas de terreno, resulta do Código das Expropriações, que nos seus art°s 51°, 52°, 53°, 54° e 66° n° 5, atribuem tal competência ao Tribunal da Comarca da situação dos bens ou daquele cuja jurisdição abranger a maior área das parcelas expropriadas.
Aos Tribunais Administrativos e de acordo com o art° 77° do Código das Expropriações, na redacção que lhe foi atribuída pela Lei 13/2002, de 19/02, que aprovou o Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais, apenas cabe competência material para decidir sobre o pedido de adjudicação de prédios cuja reversão haja já sido autorizada.
Assim e não obstante as 40 parcelas expropriadas através da declaração de utilidade pública e do acto de adjudicação das mesmas ao R. nos reconduzir para o âmbito das relações jurídicas administrativas, no caso, a decisão de questões relacionadas com os vícios do processo expropriativo e o pagamento de indemnizações decorrentes da expropriação de imóveis, é da competência dos Tribunais Judiciais e não dos Tribunais Administrativos, pois como decorre do próprio art° 4° do E.T.A.F. a sua previsão é meramente exemplificativa e nem todas as situações em que se discute uma relação jurídica administrativa caem no âmbito da competência material dos Tribunais Administrativos. Existindo normas expressas que atribuem a competência, em relação de matéria, aos Tribunais Judiciais, como é o caso das normas da expropriação acima indicadas, conclui-se pela incompetência, em razão da matéria, do Tribunal Administrativo e Fiscal de Almada para conhecer do presente processo, declarando-se que a mesma cabe ao Tribunal Judicial da Comarca do Seixal, uma vez que o prédio da A. se situa na área da sua jurisdição - art° 26° nº 1 da L.O.T.J.
Face ao exposto, absolvo o R. da instância, nos termos do art° 14° do C.P.T.A».
Como decorre do teor da PI e deste recurso, a A. e Recorrente baralha e aplica mal os diferentes conceitos e institutos jurídicos, não discernindo de forma clara e precisa o processo expropriativo e os vícios que alega encerrar, da situação de «via de facto», que refere como de «ocupação ilegal», ou do instituto da responsabilidade civil do Estado por acto ilícito de gestão pública. Repare-se, que as únicas referências a esta responsabilidade são o nome do instituto indicado em sede de alegações de recurso. Nenhuma norma relativa à responsabilidade do Estado por facto ilícito é aduzida pela A. e Recorrente na PI. Esta confusão conceptual da Recorrente conduziu a que apresentasse a presente PI com o conteúdo que lhe imputou, nesta jurisdição, quando já teria oferecido uma outra PI, que diz de «substância idêntica», no Tribunal de Família e Menores Comarca do Seixal, que se declarou materialmente incompetente para conhecer um pedido de responsabilidade civil extracontratual do Estado por actos de gestão pública.
A competência em razão da matéria afere-se pelo objecto do processo tal como resulta da causa de pedir e do pedido. Na PI o A. tem o ónus do dispositivo, devendo indicar de forma clara, concreta e especificada os factos em que funda a sua pretensão e o direito, as normas jurídicas em que subsume o seu pedido. A final, tem o A. o ónus de formular o pedido, que tem de ser congruente e a consequência do que aduziu na causa se pedir.
Deriva ainda das regras básicas do processo civil, inteiramente aplicáveis no processo administrativo, que a instância se estabiliza, objectivamente, com a apresentação da PI, só podendo haver alterações objectivas da instância, quando a lei assim o admitir.
Ora, como decorre do acima expendido, da causa de pedir e do pedido apresentados na PI, não se pode concluir que com a mesma se visou formular uma pretensão em sede de indemnização por responsabilidade civil do Estado por acto ilícito de gestão pública.
Diferentemente, desta acção resulta que a A. e Recorrente pede uma indemnização devida pela expropriação de um terreno com área de 600m2, que diz que não foi alvo do processo expropriativo na sua superfície total, mas que deveria ter sido. É nesse sentido que a Recorrente formula na PI todas as suas alegações de direito, reconduzidas unicamente aos artigos 1308º, 1310º e, 1311º, n.º 2, do CC. Identicamente, e de forma contraditória, funda a Recorrente tal pedido indemnizatório na «abusiva» e «ilícita ocupação» pelo Município do Seixal relativamente à área de 280m2, afinal numa situação de «via de facto».
Por conseguinte, seja porque a Recorrente imputa a indemnização devida pela expropriação que diz que não foi alvo, seja porque a imputa à situação de «via de facto», para ambas as conjunturas são estes tribunais absolutamente incompetentes.
Quanto à competência para a fixação da indemnização devida pela expropriação de parcelas de terreno, pertence a mesma ao Tribunal da Comarca da situação dos bens, ou daquele cuja jurisdição abranger a maior área das parcelas expropriadas – cf. artigos 51°, 52°, 53°, 54° e 66°, n° 5, do Código das Expropriações.
No que concerne à garantia dos particulares contra situações de «via de facto» – isto é, quando um órgão da Administração em flagrante ilegalidade e em flagrante violação dos direitos desse particular ocupa a sua propriedade, apoderando-se dela, designadamente ocupando e construindo num terreno sem que antes haja qualquer início do processo expropriativo ou uma declaração de utilidade pública ou havendo-a, quando exceda qualitativa e quantitativamente o âmbito da declaração de utilidade pública – é pacífico na jurisprudência e na doutrina que esse conhecimento compete aos tribunais comuns e não aos administrativos (cf. entre muitos os Acs. do STA, n.º 325, de 31.03.1998; STJ n.º 07B2340, de 20.09.2007; do TRC n.º 4261/03, de 27.04.2004; do TLP n.º 357011, de 03.03.2004, todos em http/://www.dgsi.pt; na doutrina Fernando Alves Correia, «As Garantias do Particular na Expropriação por Utilidade Pública», Livraria Almedina, Coimbra, 1982, pág. 173; João Pedro Melo Ferreira, «Código das Expropriações», Coimbra Editora, Coimbra, 2005, págs. 57 e ss.).
Nestes casos de «via de facto» entende-se que o órgão da Administração age não nas vestes de autoridade, mas tal como qualquer outro sujeito privado. Considera-se que nas situações de «via de facto» o órgão da Administração não detém poderes especiais, ou não se arroga a eles, designadamente, encetando um processo expropriativo. A «via de facto» coloca «a Administração numa posição idêntica à de simples particular, ficando aquela privada da posição de supremacia em que se encontraria no acto exproprietário» (cf. Fernando Alves Correia, «As Garantias do Particular na Expropriação por Utilidade Pública», Livraria Almedina, Coimbra, 1982, pág. 173; cf. também Ac. do STJ n.º 07B2340, de 20.09.2007). Ou como se defende no do TRC n.º 4261/03, de 27.04.2004, nestes casos em que a actividade administrativa não tem suporte legal, em que o ente público age fora dos poderes públicos legalmente controlados, «então age sem estar imbuído do jus imperii; age como se fosse um particular. Por isso os danos que causar em ofensa à lei que tutela direitos privados e, como tal, ilícitos, não são danos originados por actos de gestão pública. Tudo se passa como se fosse um particular a causar danos a outro particular».
Nestas circunstâncias, os particulares podem reagir contra aquela conduta manifestamente ilegal, nomeadamente através das acções cautelares comuns ou através de uma acção para a restituição provisória da posse. Podem depois requerer essa restituição definitiva ou uma indemnização pelos prejuízos, pela ocupação ilegal.
Falecem, assim, todas as alegações da Recorrente.
Decisório
Pelo exposto, acordam em:
- em negar provimento ao recurso, confirmando a decisão recorrida;
- custas pela Recorrente.
Lisboa, 22/11/2012

(Sofia David)

(Carlos Araújo)

(Teresa de Sousa)