II - No âmbito do procedimento de formação de um contrato de empreitada de obra pública, todos os concorrentes devem indicar nas respetivas propostas, para além das declarações ou elementos referidos no n.º 1 do art.º 57.º do CCP, um plano de trabalhos, tal como definido no artigo 361.º, quando o caderno de encargos seja integrado por um projeto de execução e isso independentemente dessa exigência constar ou não do Programa do Procedimento.

III - A apreciação de subfactores submetidos à concorrência, relativos à execução do contrato de empreitada, que no aspeto da sua avaliação, são pontuados na sua muito insuficiência não são manifestamente elementos suscetíveis de conduzirem à exclusão da proposta quer nos termos do artigo 146.º, n.º 2, al. d) do CCP quer nos termos do artigo 70.º, n.º 2 do mesmo CCP.

IV - A não apresentação dos planos de trabalhos exigidos na proposta só pode levar à exclusão de uma proposta quando, na situação concreta em que a questão se coloque, se comprove que a sua falta contende com a avaliação da mesma ou que resulte do caderno de encargos a sua essencialidade.

O Ministério Público junto deste Tribunal, devidamente notificado em 30 de julho de 2021, nada veio dizer, requerer ou Promover.

Prescindindo-se dos vistos legais, mas com envio prévio do projeto de Acórdão aos juízes Desembargadores Adjuntos, foi o processo submetido à conferência para julgamento.
II - Questões a apreciar
Importa apreciar e decidir as questões colocadas no Recurso, que se objetivam na alegada contradição da Sentença com os Factos Provados, o facto do Tribunal ter procedido a uma apreciação da prova “sem respeitar os limites que resultam do princípio decorrente do n.º 5 do artigo 607.º do CPC, (…) enquanto atribuiu um caráter paradigmático imperioso à proposta apresentada pela Autora”; ter sido violada “a margem de discricionariedade administrativa que constitui reserva da administração, que a proposta do consórcio CI era ilegal” e finalmente, por a Sentença não indicar “com base em que é que considerou que «não havendo um plano de trabalhos completo (…), a fiscalização sairá comprometida”, sendo que o objeto do Recurso se acha balizado pelas conclusões expressas nas respetivas alegações, nos termos dos Artº 5º, 608º, nº 2, 635º, nº 3 e 4, todos do CPC, ex vi Artº 140º CPTA.

III – Fundamentação de Facto
O Tribunal a quo, considerou a seguinte factualidade como provada e não provada:
“1. Em 19 de Novembro de 2020, foi publicado em DR, 2.ª série, n.º 226, na parte dos contratos públicos, o anúncio do procedimento n.º 13443/2020, anúncio esse do R. e com, entre o mais, o seguinte teor:
«(…)
2 - OBJETO DO CONTRATO
Designação do contrato: Ampliação do Centro Social Paroquial de S.Tiago de Urra para uma Unidade de Cuidados Continuados
Descrição sucinta do objeto do contrato: Construção de edifício afim da Ampliação do Centro Social Paroquial de S.Tiago de Urra para uma Unidade de Cuidados Continuados
Tipo de Contrato: Empreitada de Obras Públicas
Preço base do procedimento: Sim
Valor do preço base do procedimento: 7.114.874.60 EUR
(…)
3 - INDICAÇÕES ADICIONAIS
Referência interna: 02/2020
(…)»;
Cf. anúncio junto com a p.i.
2. No procedimento acima referido, foi aprovado e disponibilizado pelo R. aos potenciais concorrentes um designado «Caderno de Encargos // Empreitada de Ampliação do Centro Social Paroquial de S. Tiago de Urra para uma Unidade de Cuidados Continuados na Tapada das Freiras, São Tiago de Urra - Portalegre», no qual consta, entre o mais, o seguinte:
«(…)
Cláusula 1.ª Objeto contratual
1. O presente Caderno de Encargos estabelece as condições jurídicas, técnicas e económicas a incluir no contrato a celebrar para a Empreitada de Ampliação do Centro Social Paroquial de S.Tiago de Urra para uma Unidade de Cuidados Continuados na Tapada das Freiras, São Tiago de Urra - Portalegre, de acordo com as caraterísticas e as quantidades constantes nos Anexos ao presente Caderno de Encargos.
Cláusula 2.ª Disposições por que se rege a empreitada
1. A execução do Contrato obedece:
a) Às cláusulas do Contrato e ao estabelecido em todos os elementos e documentos que dele fazem parte integrante;
b) Ao Código dos Contratos Públicos, aprovado pelo Decreto-Lei n.º 111-B/2017, de 31 de agosto, (doravante “CCP”);
(…)
2. Para efeitos do disposto na alínea a) do número anterior, consideram-se integrados no Contrato:
a) O clausulado contratual, incluindo os ajustamentos propostos de acordo com o disposto no artigo 99.º do Código dos Contratos Públicos e aceites pelo adjudicatário nos termos do disposto no artigo 101.º desse mesmo Código;
(…)
d) O caderno de encargos;
e) O projeto de execução (ou o programa, no caso previsto no n.º 3 do artigo 43.º do CCP);
f) A proposta adjudicada;
g) Os esclarecimentos sobre a proposta adjudicada prestados pelo empreiteiro;
h) Todos os outros documentos que sejam referidos no clausulado contratual ou no caderno de encargos.
3. O disposto na alínea b) do n.º 1 apenas é aplicável quanto às disposições do CCP que não contrariem a natureza privada do Contrato.
(…)
Cláusula 3.ª Regras de interpretação dos documentos que regem a empreitada
1. Sem prejuízo do disposto nos números seguintes, no caso de existirem divergências entre os vários documentos que integram o Contrato, prevalecem os documentos pela ordem em que são indicados no n.º 2 da cláusula anterior.
2. Nos casos de conflito entre o caderno de encargos e o projeto, prevalece o primeiro quanto à definição das condições jurídicas e técnicas de execução da empreitada e o segundo em tudo o que respeita à definição da própria obra.
3. No caso de divergência entre as várias peças do projeto:
a) As peças desenhadas prevalecem sobre todas as outras quanto à localização, às características dimensionais da obra e à disposição relativa das suas diferentes partes;
b) As folhas de medições discriminadas e referenciadas e os respetivos mapas resumo de quantidades de trabalhos prevalecem sobre quaisquer outras no que se refere à natureza e quantidade dos trabalhos, sem prejuízo do disposto no artigo 50.º do CCP;
c) Em tudo o mais prevalece o que constar da memória descritiva e restantes peças do projeto.
(…)
Cláusula 5.ª Início dos Trabalhos
1. A data de início dos trabalhos de construção do presente procedimento deve ocorrer, de acordo com o número 1 do artigo 359.º do CCP.
2. Todos os trabalhos objeto do contrato têm de estar concluídos nos prazos e condições previstos na cláusula 17.ª.
(…)
Cláusula 15.ª Plano de Trabalhos e Plano de Pagamentos
1. O empreiteiro deve apresentar, nos termos e para os efeitos do artigo 361.º do CCP, o plano definitivo de trabalhos e o respetivo plano de pagamentos, observando na sua elaboração a metodologia fixada neste caderno de encargos.
2. O plano de trabalhos deve, nomeadamente:
a) Definir com precisão as datas de início e de conclusão da empreitada, bem como a sequência, o escalonamento no tempo, o intervalo e o ritmo de execução das diversas espécies de trabalho, distinguindo as fases que porventura se considerem vinculativas e a unidade de tempo que serve de base à programação;
b) Indicar as quantidades e a qualificação profissional da mão-de-obra necessária, em cada unidade de tempo, à execução da empreitada;
c) Indicar as quantidades e a natureza do equipamento necessário, em cada unidade de tempo, à execução da empreitada;
d) Especificar quaisquer outros recursos, exigidos ou não neste caderno de encargos, que serão mobilizados para a realização da obra.
3. O plano de pagamentos deve conter a previsão, quantificada e escalonada no tempo, do valor dos trabalhos a realizar pelo empreiteiro, na periodicidade definida para os pagamentos a efetuar pelo dono da obra, de acordo com o plano de trabalhos a que diga respeito.
Cláusula 16.ª Modificação do Plano de Trabalhos e do Plano de Pagamentos
1. O dono da obra pode alterar em qualquer momento o plano de trabalhos em vigor, ficando o empreiteiro com direito a ser indemnizado dos danos sofridos em consequência dessa alteração, mediante requerimento a apresentar nos dez dias subsequentes à data em que aquela lhe haja sido notificada.
2. O empreiteiro pode, em qualquer momento, propor modificações ao plano de trabalhos ou apresentar outro para substituir o vigente, justificando a sua proposta, sendo a modificação ou o novo plano aceite desde que deles não resulte prejuízo para a obra ou prorrogação dos prazos de execução.
3. Em quaisquer situações em que, por facto não imputável ao empreiteiro e que se mostre devidamente justificado, se verifique a necessidade de o plano de trabalhos em vigor ser alterado, deve aquele apresentar um novo plano de trabalhos.
4. Nos casos em que o empreiteiro deva executar trabalhos de correção de erros e omissões que prejudiquem o normal desenvolvimento do plano de trabalhos, o empreiteiro propõe ao dono da obra as modificações necessárias ao mesmo.
5. Em caso de desvio do plano de trabalhos que, injustificadamente, ponha em risco o cumprimento do prazo de execução da obra ou dos respetivos prazos parcelares, o dono da obra pode notificar o empreiteiro para apresentar, no prazo de 10 dias, um plano de trabalhos modificado, adotando as medidas de correção que sejam necessárias à recuperação do atraso verificado.
6. Sem prejuízo do disposto no n.º 3 do artigo 373.º do CCP, o dono da obra pronuncia-se sobre as alterações propostas no prazo de 10 dias, equivalendo a falta de pronúncia silêncio a aceitação do novo plano.
7. Sempre que o plano de trabalhos seja alterado, deve ser feito o consequente reajustamento do plano de pagamentos.
(…)
Cláusula 17.ª Prazo de Execução da Empreitada
1. O empreiteiro obriga-se a:
a) Iniciar a execução da obra na data fixada no Plano de Trabalhos;
b) Cumprir todos os prazos parciais previstos no Plano de Trabalhos;
c) Concluir a execução da obra e a assegurar a realização da sua receção provisória no prazo máximo 18 meses a contar da data da sua consignação.
2. No caso de se verificarem atrasos na execução de trabalhos em relação ao Plano Definitivo de Trabalhos em vigor, o empreiteiro é obrigado, a expensas suas, a tomar todas as medidas de reforço de meios de ação e de reorganização da obra necessárias à recuperação dos atrasos e ao cumprimento do prazo de execução do Contrato.
(…)
4. Na contagem dos prazos de execução da empreitada consideram-se incluídos todos os dias decorridos, incluindo sábados, domingos e feriados.
(…)
Cláusula 19.ª Multas por Violação dos Prazos Contratuais
1. No caso de atraso no início ou na conclusão da execução da obra por facto imputável ao empreiteiro, o dono da obra pode aplicar uma sanção contratual, por cada dia de atraso, em valor correspondente a 1 ‰ do preço contratual.
2. Para o efeito do disposto na cláusula anterior, não se considera que o empreiteiro deu início à execução da empreitada enquanto não tiver afetado à obra todos os meios previstos no Plano de Trabalhos em vigor.
3. No caso de incumprimento de prazos parciais de execução da obra por facto imputável ao empreiteiro, é aplicável o disposto no n.º 1, sendo o montante da sanção contratual aí previsto reduzido a metade.
4. As multas previstas nos números anteriores podem, a requerimento do empreiteiro ou por iniciativa do dono da obra, ser reduzidas a um montante adequado no caso de se mostrarem desajustadas face aos prejuízos reais sofridos pelo dono da obra.
(…)
Cláusula 26.ª Cumprimento do Plano de Trabalhos
1. O empreiteiro informa o diretor de fiscalização da obra dos desvios que se verifiquem entre o desenvolvimento efetivo de cada uma das espécies de trabalhos e as previsões do plano aprovado.
2. Quando os desvios assinalados pelo empreiteiro, nos termos do número anterior, não coincidirem com os reais, o diretor de fiscalização da obra notifica-o dos que considera existirem.
3. No caso de o empreiteiro retardar injustificadamente a execução dos trabalhos previstos no plano em vigor, de modo a pôr em risco a conclusão da obra dentro do prazo contratual, é aplicável o disposto no artigo 404.º do CCP.
(…)»;
Cf. caderno de encargos junto com a p.i.
3. No procedimento em apreço, foi aprovado e disponibilizado pelo R. aos potenciais concorrentes um comummente designado “Mapa de Quantidades e Trabalhos”, composto por uma tabela intitulada «Lista de Itens», com oito colunas designadas «Número do item», «Código do artigo», «Designação», «Custo Unitário», «Centro de Custo», «Unidade de Medida», «Quantidade» e «Observações», tabela com o seguinte teor:
«[dá-se aqui por reproduzida o doc. n.º 1 junto com a contestação do R. – fls. 822 e ss. dos autos]»;
Cf. mapa de fls. 822 e ss. dos autos e cf., quanto à designação do documento, posições das partes.
4. No procedimento referido, foi aprovado e disponibilizado pelo R. aos potenciais concorrentes um designado «Programa de Concurso // Empreitada de Ampliação do Centro Social Paroquial de S.Tiago de Urra para uma Unidade de Cuidados Continuados na Tapada das Freiras, São Tiago de Urra - Portalegre», no qual consta, entre o mais, o seguinte:
«(…)
1.º Objeto do concurso
O presente concurso tem por objeto a adjudicação de uma proposta para a execução da Empreitada de Ampliação do Centro Social Paroquial de S.Tiago de Urra para uma Unidade de Cuidados Continuados na Tapada das Freiras, São Tiago de Urra - Portalegre, concelho de Portalegre, de acordo com as características constantes do Caderno de Encargos e respetivos anexos.
(…)
5.º Documentos que constituem as propostas
1 - A proposta será instruída com os seguintes documentos:
a) Declaração do concorrente, assinada eletronicamente por si ou seu representante, de aceitação do conteúdo do caderno de encargos, elaborada em conformidade com o modelo constante do Documento Europeu Único de Contratação Pública (DEUCP)
(…)
c) Lista dos preços unitários de todas as espécies de trabalho previstas no projeto de execução tendo por base o articulado, disponível na plataforma eletrónica do Centro Social Paroquial de S. Tiago de Urra situada em https://www.anogov.com
e) Plano de trabalhos devidamente detalhado, com fixação da sequência e dos prazos parciais de execução de cada uma das espécies de trabalhos previstas (cf. ponto 2 do presente artigo);
f) Plano de mão-de-obra (cf. ponto 2 do presente artigo);
g) Plano de equipamento (cf. ponto 2 do presente artigo);
h) Plano de pagamentos (cf. ponto 2 do presente artigo);
i) Memória Descritiva do modo de execução da obra, indicando também a organização prevista para a execução dos trabalhos, bem como a descrição dos métodos construtivos a aplicar e os aspetos técnicos ou outros que sejam considerados essenciais à execução da empreitada, descreverá ainda pormenorizadamente a forma de execução da obra com indicação da estratégia a adotar de modo a garantir as acessibilidades conforme cláusula do Caderno de Encargos;
(…)
l) Outros documentos que o concorrente considere indispensáveis para a formulação da sua proposta.
2. Conteúdo dos documentos
a) O Plano de Trabalhos será constituído, pelo menos, pelos seguintes elementos e explicitará, inequivocamente, o prazo de execução correspondente à proposta de preço, e a contar da data da consignação:
Programa de Trabalhos detalhado, tendo como escala de tempo a semana e sob a forma de Diagrama de Barras.
O plano de trabalhos deve conter no mínimo:
- Duração de cada atividade;
- Precedências e ligações de cada atividade;
- Caminho crítico;
- Identificação de marcos ou prazos parcelares das frentes de trabalho;
- Rentabilidade de cada atividade.
Podendo ainda conter:
- Quantidades de trabalho que estão associadas a cada atividade;
- Lista de rendimentos diários considerados para cada atividade, no que respeita à mão-de-obra e equipamento;
b) O Plano de equipamento conterá no mínimo número e tipo de equipamento e duração do seu emprego, tudo relacionado com o planeamento dos trabalhos podendo ainda conter a indicação das zonas e frentes de trabalho.
c) O Plano de Mão-de-Obra, elaborado em harmonia com o Programa de trabalhos, conterá no mínimo indicação das categorias profissionais devendo conter número de pessoas por atividade.
d) O Plano de Pagamentos elaborado em harmonia com o Programa de Trabalhos conterá os valores mensais e acumulados dos trabalhos previstos no referido Programa.
(…)
16.º Critério de Adjudicação
1. O critério de adjudicação será, unicamente, o do mais baixo preço.
17.º Critério de desempate
1º Critério:
Em caso de empate a adjudicação será efetuada ao concorrente cuja proposta tenha obtido o prazo de execução mais baixo.
(…)»;
Cf. programa de concurso junto com a p.i.
5. O consórcio CI apresentou proposta ao procedimento concursal referido nos pontos anteriores, a qual integra uma designada «Declaração de aceitação do conteúdo do Caderno de Encargos [a que se refere a alínea a) do número 1 do artigo 57.º do C.C.P.]», subscrita pelos representantes do mesmo, declaração onde se lê, entre o mais, o seguinte:
«(…)
tendo tomado inteiro e perfeito conhecimento do caderno de encargos relativo à execução do contrato a celebrar na sequência do procedimento da “EMPREITADA DE AMPLIAÇÃO DO CENTRO SOCIAL PAROQUIAL DE S. TIAGO DE URRA PARA UMA UNIDADE DE CUIDADOS CONTINUADOS”, declaram, sob compromisso de honra, que as suas representadas se obrigam a executar o referido contrato em conformidade com o conteúdo do mencionado caderno de encargos, relativamente ao qual declaram aceitar, sem reservas, todas as suas cláusulas.
(…)»;
Cf. proposta do consórcio CI de fls. 476 e ss. do p.a. (cf. também fls. 1 e ss. do pdf “Documento(s)” de fls. 1029 e ss. dos autos [salvo menção em contrário, a indicação a fls. pdf são do referido ficheiro]).
6. A proposta do consórcio CI inclui uma tabela intitulada «LISTA DE PREÇOS UNITÁRIOS», composta por cinco colunas intituladas «Item», «Descrição», «Unid.», «Quant.» e «Preço (EUROS)», sendo esta dividida em «Unit.» e «Total», tabela com o seguinte teor:
«[dão-se aqui por reproduzidas as fls. 505 e ss. do p.a.]»;
Cf. lista de fls. 505 e ss. do p.a. (cf. também fls. 41 e ss. do pdf “Documento(s)”).
7. A proposta do consórcio CI inclui um comumente designado “plano de trabalhos”, intitulado «PRAZO DE EXECUÇÃO – 17 MESES», composto por, nomeadamente, onze colunas, intituladas «ID», «Nome da Tarefa», «Duração», «Predecessoras», «Quant.», «Un», «Rend. Teorico / equipa», «Rendimento Proposto», «Nº. Eq.», «Duração Teórica» e «Frente», tabela com o seguinte teor:
«[dão-se aqui por reproduzidas as fls. 397 a 399 do pdf “Documento(s)”]»;
Cf. tabela de fls. 639 a 641 do p.a. (cf. também fls. 397 a 399 do pdf “Documento(s)”) e cf., quanto à designação do documento, posições das partes.
8. A proposta do consórcio CI inclui uma tabela intitulada «Plano de Equipamento por atividade», composta por, nomeadamente, nove colunas, intituladas «ID», «Nome da Tarefa», «Unidade de Atribuição», «Duração», «Rend. Teórico / Equipa», «Rendimento diário proposto», «Trabalho», «Quantidade» e «Grupo de Recursos», tabela com o seguinte teor:
«[dão-se aqui por reproduzidas as fls. 228-229 do pdf “Documento(s)”]»;
Cf. tabela de fls. 646-647 do p.a. (cf. também fls. 228-229 do pdf “Documento(s)”).
9. A proposta do consórcio CI inclui uma tabela intitulada «Plano de Mão de Obra por atividade», composta por, nomeadamente, nove colunas, intituladas «ID», «Nome da Tarefa», «Unidade de Atribuição», «Duração», «Rend. Teórico / Equipa», «Rendimento diário proposto», «Trabalho», «Quantidade» e «Grupo de Recursos», tabela com o seguinte teor:
«[dão-se aqui por reproduzidas as fls. 387 a 389 do pdf “Documento(s)”]»;
Cf. tabela de fls. 642 a 644 do p.a. (cf. também fls. 387 a 389 do pdf “Documento(s)”).
10. A A. apresentou proposta ao procedimento concursal, a qual integra uma tabela intitulada «Plano de Trabalhos // Prazo de execução: 18 meses (540 dias)», composta por, designadamente, dezasseis colunas, intituladas «ID», «Art», «Nome da Tarefa», «Duração», «Início», «Conclusão», «Unid.», «Quantidade», «Predecessor», «Sucessoras», «Folga Total», «Rentabilidade», «Rendimento Diário», «Frente de Trabalho», «Custo Diário» e «Custo», tabela com o seguinte teor:
«[dão-se aqui por reproduzidas as fls. 105 a 114 do pdf “Documento(s)” de fls. 1431 e ss. dos autos]»;
Cf. proposta de fls. 810 e ss. do p.a. e tabela de fls. 105 e ss. do pdf “Documento(s)” de fls. 1431 e ss. dos autos.
11. A 5 de Janeiro de 2021, os membros do júri do procedimento concursal em causa elaboraram e subscreveram um «Relatório Preliminar (Artigo 146º do Código dos Contratos Público)», onde consta, entre o mais, o seguinte:
«(…)
3. Da Análise das Propostas
Analisadas as propostas, o júri deliberou excluir as propostas dos seguintes concorrentes:
(…)
Deste modo ficaram admitidas as seguintes propostas:
- T....., S.A., com o valor de 7.049.576,14€ (sete milhões, quarenta e nove mil, quinhentos e setenta e seis euros e catorze cêntimos), ao qual acresce o valor do IVA.
(…)
- D....., Lda, com o valor de 6.850.000,00€ (seis milhões, oitocentos e cinquenta mil euros), ao qual acresce o valor do IVA.
4. Avaliação das propostas apresentadas
A avaliação foi feita com base no critério de adjudicação constante no artigo 16º do Programa de Concurso, e da alínea b) do n.º1 do artigo 74º do CCP: o da proposta de mais baixo preço.
Tendo sido admitidas as propostas indicadas anteriormente, e com base no critério de adjudicação, apresenta-se a lista de ordenação das mesmas para efeitos de adjudicação:
Nº de ordem
Nome do Concorrente
Valor da Proposta (euros)
1
D....., Lda
6.850.000,00€
(…)
3
T....., S.A.
7.049.576,14€
(…)
Após a análise e avaliação das propostas admitidas, o Júri propõe para efeitos de adjudicação, a proposta do concorrente:
- D....., Lda, com uma proposta no valor de 6.850.000,00€ (seis milhões, oitocentos e cinquenta mil euros), à qual acresce IVA à taxa legal em vigor.
(…)»;
Cf. relatório preliminar junto com a p.i.
12. Em 4 de Fevereiro de 2021, os membros do júri do procedimento concursal em apreço elaboraram e subscreveram um intitulado «Relatório Final // (Artigo 148.º do Código dos Contratos Públicos», onde se lê, além do mais, o seguinte:
«(…)
Audiência Prévia
No Relatório Preliminar o júri propôs, em suma, a adjudicação à empresa - D....., Lda., com uma proposta no valor de 6.850.000,00€ (seis milhões, oitocentos e cinquenta mil euros), à qual acresce IVA à taxa legal em vigor.
Decorrido o prazo de Audiência Prévia entre os dias 06 e 12 de janeiro de 2021, verificou-se que foi apresentada pronúncia por parte do concorrente T....., S.A. (Anexo I)
Nos termos do artigo 148.º do CCP, reuniu o Júri do procedimento mencionado em epígrafe, para efeitos da apreciação da pronúncia apresentada pelo concorrente T....., S.A.
Resposta
No âmbito da Pronúncia apresentada em sede de audiência prévia, foram solicitados esclarecimentos às propostas dos concorrentes D....., LDA (…), conforme Anexos II e III.
O júri analisou a pronúncia apresentada pelo Concorrente T....., S.A. e tendo em consideração os esclarecimentos apresentados pelos Concorrentes D....., LDA (…) (conforme Anexos IV e V), verificou o seguinte:
(…)
iii. No que respeita à proposta do concorrente D....., LDA, ponderadas os esclarecimentos do concorrente, o júri mantém a admissão da respetiva proposta, uma vez que o concorrente demonstrou a conformidade da sua proposta com as peças procedimentais e com o CCP.
Relatório Preliminar
O júri mantém o teor do Relatório Preliminar de 05.01.2021 para os seguintes concorrentes:
• D....., Lda.
• T....., S.A.
Proposta de Adjudicação
Ponderadas as observações dos concorrentes ao abrigo do direito de audiência prévia e dos esclarecimentos, o júri modifica o teor do Relatório Preliminar, propondo:
i. A exclusão das propostas apresentadas pelos seguintes concorrentes, pelos motivos abaixo indicados:
(…)
ii. A ordenação das propostas não excluídas apresentadas pelos seguintes concorrentes, de acordo com o critério de adjudicação, do seguinte modo:
N.º de ordem
Nome do Concorrente
Valor da Proposta (euros)
1
D....., Lda.
6.850.000,00€
2
T....., S.A.
7.049.576,14€
Após a análise e avaliação das propostas admitidas, o Júri propõe para efeitos de adjudicação, a proposta do concorrente:
- D....., Lda, com uma proposta no valor de 6.850.000,00€ (seis milhões, oitocentos e cinquenta mil euros), à qual acresce IVA à taxa legal em vigor.
(…)»;
Cf. relatório de fls. 1917 e ss. do p.a.
13. No dia 15 de fevereiro de 2021, os membros do júri do procedimento concursal acima referido elaboraram um «Relatório Final // (Artigo 148.º do Código dos Contratos Públicos)», no qual consta, entre o mais, o seguinte:
«(…)
Audiência Prévia
No Relatório Final datado de 04.02.2021 o júri propôs, em suma, a adjudicação à empresa - D....., Lda., com uma proposta no valor de 6.850.000,00€ (seis milhões, oitocentos e cinquenta mil euros), à qual acresce IVA à taxa legal em vigor.
Decorrido o prazo de Audiência Prévia entre os dias 05 e 11 de fevereiro de 2021, verificou-se que foi apresentada, no dia 09.02.2021, pronúncia por parte do concorrente T....., S.A., em anexo ao presente relatório, que aqui se dá como transcrita para os devidos efeitos.
Nos termos do artigo 148.º do CCP, reuniu o Júri do procedimento mencionado em epígrafe, para efeitos da apreciação da pronúncia apresentada pelo concorrente T....., S.A.
Resposta
Analisada a Pronúncia apresentada pelo concorrente T....., S.A, o júri deliberou não dar provimento aos respetivos argumentos, pelos seguintes fundamentos:
Após análise detalhada das observações apresentadas e compulsadas as disposições legais invocadas pelo concorrente T..... S.A., o júri concluiu que das mesmas não se retira o alcance pretendido pelo concorrente, uma vez que, de acordo com as peças procedimentais e com o artigo 361.º do CCP, o concorrente D....., Lda. cumpre todos os requisitos que permitem uma suficiente e capaz avaliação da proposta.
Quanto à possibilidade de aferição de “qualquer correspondência entre o Plano de Trabalhos e o Mapa de quantidades”, cumpre ao júri esclarecer que de acordo com a alínea a) do n.º 2, do artigo 5.º do Programa de Concurso – que faz referência ao conteúdo dos documentos, nomeadamente no que concerne ao plano de trabalhos – as quantidades de trabalho que estão associadas a cada atividade não fazem parte dos requisitos mínimos do plano de trabalhos. Sendo por esta razão que as quantidades de trabalho associadas a cada atividade se encontram elencadas no último parágrafo daquele preceito que refere que o plano de trabalhos pode ainda conter (e não “deve conter no mínimo”) as quantidades de trabalho que estão associadas a cada atividade.
Para além desta característica que o pronunciante considera omitida no plano de trabalhos, importa referir que, nem no artigo 361.º do CCP, nem nas peças procedimentais resulta a obrigatoriedade de “definição de artigos” e “descrição de tarefas, ou a indicação das “folgas”.
Procedendo a uma análise completa dos documentos apresentados pelo concorrente D.....Lda., o júri verificou que (i) o mesmo apresentou no seu plano de pagamentos, todos os custos associados à execução da obra em apreço, não havendo uma única tarefa da execução da obra (coluna “ID”) da qual não conste um custo, bem como (ii) as unidades/quantidades necessárias à execução da obra em apreço.
Quanto à consideração do Pronunciante da duração dos trabalhos apresentada em dias úteis, a mesma também não pode colher, uma vez que, tal como esclarecido pelo concorrente D.....Lda., por defeito do software informático utilizado, apenas o prazo total de execução da obra se encontra apresentado em dias úteis, tendo os restantes documentos da proposta, nomeadamente o previsto na alínea b) do artigo 5.º do Programa de Concurso, a menção expressa ao prazo de execução de 17 meses proposto pelo concorrente.
No que concerne à duração da empreitada, chama ainda o júri à atenção que de acordo com a cláusula 17.ª, n.º 1, alínea c) do Caderno de Encargos “o empreiteiro obriga-se a concluir a execução da obra e a assegurar a realização provisória no prazo máximo de 18 meses a contar da data da sua consignação”.
Pelo exposto, o entendimento do Pronunciante de que “a duração da empreitada é de 18 meses e não 17 meses”, sendo obrigatório “todos os concorrentes apresentarem proposta para o prazo definido de 18 meses” também não pode colher, uma vez que, como decorre do preceito que acima se transcreveu, o prazo de execução da obra corresponde a, no máximo, 18 meses, em nada impedindo os concorrentes de se proporem à realização da obra em mais curto espaço de tempo.
Por fim, vem o júri esclarecer que o pedido de esclarecimentos que o mesmo solicitou aos concorrentes não se consubstancia na sua ilegalidade ou inoportunidade, uma vez que o mesmo não serviu para alterar ou completar qualquer atributo das respetivas propostas. No caso concreto, o concorrente D.....Lda. apenas veio tornar claro o que já se encontrava incluído na sua proposta, não tendo procedido ao suprimento de qualquer omissão, erro ou incompletude dos atributos da mesma, nem tampouco à alteração da proposta.
A proposta apresentada pelo concorrente D.....Lda., cumpre não só o disposto nas peças procedimentais (nomeadamente Programa de Concurso e Caderno de Encargos), como também os preceitos legais decorrentes do Código dos Contratos Públicos (nomeadamente o seu artigo 361.º).
Conclui-se, assim, que não se verifica o motivo de exclusão de proposta com fundamento na alínea f), do n.º 2 do artigo 70.º do CCP.
Relatório Final
O júri mantém o teor do Relatório Final datado de 04.02.2021 para os seguintes concorrentes:
• D....., Lda.
• T....., S.A.
Proposta de Adjudicação
Ponderadas as observações do concorrente ao abrigo do direito de audiência prévia, o júri mantém o teor do Relatório Final datado de 04.02.2021, propondo a ordenação das propostas não excluídas apresentadas pelos seguintes concorrentes, de acordo com o critério de adjudicação, do seguinte modo:
N.º de ordem
Nome do Concorrente
Valor da Proposta (euros)
1
D....., Lda.
6.850.000,00€
2
T....., S.A.
7.049.576,14€
Após a análise e avaliação das propostas admitidas, o Júri propõe para efeitos de adjudicação, a proposta do concorrente:
- D....., Lda, com uma proposta no valor de 6.850.000,00€ (seis milhões, oitocentos e cinquenta mil euros), à qual acresce IVA à taxa legal em vigor.
(…)»;
Cf. relatório final junto com a p.i.
14. A 15 de Fevereiro de 2021, reuniram os membros da Direção do R., com o propósito de deliberar sobre a contratação da empreitada designada de “Ampliação do Centro Social Paroquial de S. Tiago de Urra para Unidade de Cuidados Continuados”, no seguimento do que foi elaborada ata com, além do mais, o seguinte conteúdo:
«(…)
Após ter recebido o relatório final do Júri designado para efetuar o procedimento e, feita a realização da audiência prévia aos interessados, a Direção decidiu por unanimidade adjudicar a empreitada ao Agrupamento D…., no valor de €6.850.000,00 (…), acrescidos do IVA à taxa legal em vigor.
(…)».
Cf. ata constante do p.a. – fls. 1941.”

IV – Do Direito
No que aqui releva, infra se transcreve o essencial do discurso fundamentador da decisão recorrida:
“(…)
De acordo com a A., a apresentação de um plano de trabalhos lato sensu (aqui e nos parágrafos subsequentes, no sentido de incluir o plano de equipamentos e o plano de mão-de-obra) em violação do quadro jurídico acima exposto conduz automaticamente à exclusão da proposta, com base na al. f) do n.º 2 do art. 70.º do CCP (cf. também al. o) do n.º 2 do art. 146.º do CCP) [onde voltaremos mais à frente].
Do quadro acima exposto, resulta que, no âmbito de um procedimento concursal de formação de um contrato de empreitada, todos os concorrentes devem apresentar, para além do mais, um plano de trabalhos, tal como definido no art. 361.º do CCP, e isso independentemente dessa exigência constar ou não do programa do procedimento.
É relativamente pacífico e simples concluir que a falta de apresentação do plano de trabalhos conduzirá à exclusão da proposta. O que é controvertido e complexo, assim como essencial para decidir o caso vertente, é, nos casos em que foi apresentado o plano de trabalhos, saber o que deve concretamente fixar e definir o plano de trabalhos apresentado pelos concorrentes: deve ser um documento rígido e absolutamente em linha com o “mapa de quantidades e trabalhos”, independentemente do detalhe que este apresenta? ou deve ser um documento adequável ou flexível? e sendo flexível, quais são os limites dessa adequabilidade ou flexibilidade?
No que concerne à primeira interrogação, o Tribunal inclina-se no sentido de que o plano de trabalhos deve ser adequável e flexível, sob pena de se cair no desproporcionado caso de a omissão de uma das “espécies de trabalhos” especificamente identificada no “mapa de quantidades e trabalhos”, ainda que insignificante para o controlo do cumprimento dos prazos contratuais, para efeitos, nomeadamente, de aplicação de sanções contratuais, de decisões sobre a prorrogação de prazos contratuais e de aplicação correta do regime dos “trabalhos a mais”, conduzir à exclusão da proposta.
E, como em certa medida já resulta das palavras vertidas no parágrafo anterior, o limite da adequabilidade ou da flexibilidade haverá de ser fixado pelo seguinte critério: a falta de adequação do plano de trabalhos ao projeto de execução, em termos que impossibilitam o controlo do cumprimento dos prazos contratuais para efeitos de aplicação de sanções, a correta decisão sobre prorrogações de prazo ou a aplicação certa do regime dos “trabalhos a mais” (cf. al. a) do n.º 1 do art. 373.º do CCP) – este entendimento está em linha com o que resulta do Acórdão do Supremo Tribunal Administrativo de 14-6-2018, P.º 0395/18, mobilizado na p.i., e com o Acórdão do Tribunal Central Administrativo Norte de 9-4-2021, P.º 01719/20.5BEPRT, que se seguem nesta decisão
(…)
Note-se ainda que o argumentário genérico do consórcio relativo à diferença entre “espécie” e “espécies de trabalhos”, essencialmente com base no n.º 2 do art. 371.º do CCP e em elementos históricos, também não tem, no entender do Tribunal, qualquer suporte suficiente nos textos legais para concluirmos que estamos perante realidades distintas para o que está em causa nos autos. De resto, sendo admissível que as “espécies de trabalhos” agregam vários “trabalhos”, o que não pode suceder é levar essa agregação para além do limite estabelecido nas peças concursais (como parece suceder no caso vertente – u.i.).
Daí que para ser legal, e para o que interessa decidir no caso vertente, o plano de trabalhos a apresentar no concurso em apreço teria de conter o seguinte: i. duração de cada uma das espécies de trabalhos (ou, nas palavras da al. a) do n.º 2 do art. 5.º do PC, atividades); ii. as precedências e ligações de cada uma das espécies de trabalhos; iii. o caminho crítico; iv. a identificação de prazos parcelares (ou prazos parciais) de cada uma das espécies de trabalhos; v. rentabilidade de cada uma das espécies de trabalhos (o que está, em traços gerais, em linha com o que resulta do referido art. 361.º do CCP e com o que se retirou do mesmo e acima se deixou consignado).
Tendo presente o quadro legal e procedimental aplicável, avancemos então para a análise de cada um dos “vícios” apontados pela A. ao “plano de trabalhos” stricto sensu apresentado pelo consórcio CI, o qual tem lugar nestes autos no ponto 7. do provado.
Analisando o documento elaborado e apresentado pelo consórcio CI, o Tribunal não tem dúvidas em afirmar que o mesmo fixa uma sequência de vários conjuntos de realizações, de atos coordenados, em determinados domínios específicos de atuação da “atividade de construção”: atividade de demolições; atividade de estrutura de betão armado, etc. O problema reside na circunstância de os trabalhos identificados no “plano” não coincidirem absolutamente com os vários artigos do MQT que consta do ponto 3. do provado, tendo realizado uma “compressão” cuja legalidade está colocada em causa nestes autos.
Alega a A. que as “atividades” foram agrupadas, comprometendo a referida correspondência entre os artigos do MQT e o plano de trabalhos. Ora, esta alegação, no plano do genérico, não leva a concluir, por si só, que ficam comprometidos os objetivos do art. 361.º do CCP e do n.º 1 da al. e) do art. 5.º do PC, sobretudo quando se constatar que, em geral, todas as espécies de trabalhos, ainda que agrupadas, podem ser encontradas no “plano”.
No entanto, há que ter em consideração a extrema “compactação” feita pelo consórcio CI, que reduziu a lista de mais de 1200 espécies de trabalhos a cerca de 120 “tarefas” – cf. cotejo dos pontos 3. e 7. do provado.
E compulsada a p.i. da A. constata-se que a mesma, de modo pertinente, concretiza a alegação em apreço, mobilizando a atividade de “reboco” (ID n.º 58) inserida no capítulo do “revestimento de paredes”: diz que foram agrupados os pontos 2.6.1., 2.6.2.1. e 2.6.2.2. – o que se retira do somatório de quantidades: 7.646,79 + 3.551,56 + 14.007,37 = 25.205,72 –; e acrescenta que não estão previstos os pontos 2.6.2.3., 2.6.2.4. e 2.6.2.5. (quantidade de 5.102,06) [cf. pontos referidos].
Esta alegação tem respaldo nos factos provados, cf. pontos 3. e 7. do provado, e não é situação inédita: veja-se o que sucede no capítulo “impermeabilização” (ID n.º 42), que agrupa 6 espécies de trabalhos diferentes, segundo o MQT (perfeitamente individualizáveis em valores pecuniários e em prazos, como resulta da lista de preços apresentada pelo consórcio CI e do mapa de trabalhos da proposta da A. – cf. pontos 6. e 10. do provado); no “revestimento de tetos” (ID n.º 63), parte dos “tetos falsos”, sucede o mesmo, tendo sido agrupadas 7 espécies de trabalhos diferentes – cf. conjugação dos pontos do provado referidos.
Posto isto, pese embora a questão do preço seja ultrapassada pela lista unitária de preços onde estarão representadas todas as “espécies de trabalhos” (cf. ponto 6. do provado), onde os trabalhos referidos têm preço definido, fica comprometida a definição rigorosa dos prazos de execução parciais de atividades, tanto das “atividades” omissas, como das “atividades” que se encontram agregadas, as quais, embora aparentemente próximas, são diferentes no “mapa de trabalhos” posto a concurso – cf. ponto 3. do provado.
O “amontoar” de atividades/espécies de trabalhos que, em geral, se verifica no plano de trabalhos do consórcio CI, e, em especial, o exemplo que a A. mobiliza e os acima identificados pelo Tribunal, impossibilitam ou, no mínimo, dificultam a fiscalização da construção, comprometem o controlo do ritmo da sua execução (e, naturalmente, a prevenção de atrasos), bem como prejudicam substancialmente (no mínimo) uma eventual aplicação da al. a) do n.º 1 do art. 373.º do CCP (o qual, no caso de ser necessária a execução de trabalhos complementares da mesma espécie, determina a aplicação dos prazos parciais de execução previstos no plano de trabalhos para essa mesma espécie).
Não havendo um plano de trabalhos completo (com todas as espécies de trabalhos fixadas pelo R.), a fiscalização sairá comprometida, ainda que parcialmente, bem como ficará afetada, ab initio, a capacidade de tomar decisões sobre a execução da empreitada, assim como a capacidade de decidir sobre “trabalhos a mais”. Não será possível ou será difícil ao Dono da Obra/R. determinar quais os concretos trabalhos em atraso, não sendo possível perceber com certeza quando se deve iniciar e terminar cada uma das espécies de trabalhos que integram o plano, nem se o atraso deriva da falta de afetação de meios, pois como estão definidos em termos globais, sem afetação às concretas espécies de trabalhos, não é possível compreender quais os que realizam cada uma delas (u.i., o referido a propósito do “plano de mão-de-obra” e do “plano de equipamentos”). O cálculo de prorrogações do prazo também sairá dificultado, bem como a definição dos prazos parciais e a concreta identificação de meios de eventuais trabalhos complementares da mesma espécie de outros previstos no contrato (cf. art. 373.º do CCP) [fica, de resto, também comprometida a correta execução, designadamente, dos artigos 17.º, principalmente do n.º 1, al. b), e do n.º 2, 19.º, maxime do n.º 3, e 26.º do CE – cf. ponto 2. do provado].
Não se olvida que as quantidades e os preços unitários estão definidos, como se disse, mas isso não é suficiente segundo o critério legislativo (corroborado no n.º 1 do art. 5.º do PC), que também exige a apresentação dos prazos parciais para cada uma das espécies de trabalho (e dos equipamentos e mão-de-obra afetos a cada uma).
É certo que tanto o R. como o consórcio CI poderiam alegar e demonstrar que o incumprimento, em geral e nos exemplos particulares acima apontados, não prejudicam minimamente os propósitos acima referidos, mas nada disso foi concretamente feito, nem no procedimento, pelo júri do concurso, nem em juízo (seria, de resto, um trabalho hercúleo, dado o volume da “compactação”). Limitaram-se, em geral, a afirmar que foram agrupados trabalhos iguais ou idênticos, sem, contudo, concretizar e muito menos explicar os motivos pelos quais as alegadas “espécies de trabalhos” iguais ou idênticas (e agrupadas no “plano”) são individualizadas no mapa de trabalhos. Essa alegação era tanto mais pertinente, uma vez que, ao contrário do que é defendido nas contestações, e sem prejuízo do que acima se disse sobre a existência de alguma flexibilidade/adequação no domínio em causa, a letra da lei aponta claramente no sentido de que o plano de trabalhos deve conter “cada uma” das espécies de trabalhos (sendo certo que estas são elencadas no “mapa de trabalhos”, como refere a al. a) do n.º 2 do art. 57.º do CCP – cf. também al. b) do n.º 4 do art. 43.º do CCP); ou seja, o plano deve tendencialmente conter todas as espécies de trabalhos que estão no “mapa de quantidades e trabalhos” elaborado pelo R. (cf. ponto 3. do provado), o que manifestamente não sucede in casu.
Refira-se, a propósito, que, para o que está em causa nestes autos, não é de acolher a distinção que é feita entre mapa de quantidades e lista completa de todos as espécies de trabalhos, que resultará da al. b) do n.º 4 do art. 43.º do CCP (e entre “espécies de trabalho” e “espécies de trabalhos”), sobretudo in casu onde foi especificamente apresentada aos concorrentes pelo R. uma lista das espécies de trabalhos que “se confunde” com o mapa de quantidades (cf. ponto 3. do provado). Ao agir deste modo, o R., por motivos que conhecerá, vinculou a sua atuação futura em sede de análise das propostas, e definiu a “boa prática” e “lógica” que deviam ser seguidas pelos concorrentes na elaboração das suas propostas (sendo assim improcedente o argumentário do consórcio e do R. produzido neste âmbito).
Mesmo admitindo alguma discricionariedade na fase de “análise” (e não de “avaliação”, como se diz nos autos – art. 15.º da contestação do R. e artigos 53.º e 177.º a 179.º da contestação do consórcio CI), a “compressão” extrema presente no “plano de trabalhos” do consórcio CI e os exemplos acima expostos permitem, recorrendo apenas a critérios normativos, concluir pela ilegalidade da proposta em apreço (soçobrando, assim, também o argumentário do consórcio CI sobre a limitação do controlo judicial da matéria em apreço).
(…)
Assente a violação das disposições legais em apreço (e das normas procedimentais invocadas pela A. que, no fundo, as repetem) por parte da proposta do CI, importa agora fixar as consequências jurídicas dessa violação na decisão final proferida no concurso sub judice.
A al. f) do n.º 2 do art. 70.º do CCP (epigrafado «[a]nálise das propostas») diz que «[s]ão excluídas as propostas cuja análise revele (…) [q]ue o contrato a celebrar implicaria a violação de quaisquer vinculações legais ou regulamentares». Por seu turno, a al. o) do n.º 2 do art. 146.º do mesmo código (epigrafado «[r]elatório preliminar») refere que «[n]o relatório preliminar a que se refere o número anterior, o júri deve também propor, fundamentadamente, a exclusão das propostas (…) [c]uja análise revele alguma das situações previstas no n.º 2 do artigo 70.º».
Note-se ainda que a al. d) do n.º 2 do art. 96.º do CCP diz que «[f]azem parte integrante do contrato, independentemente da sua redução a escrito (…) [a] proposta adjudicada»; termos que são replicados na al. f) do n.º 2 da Cláusula 2.ª do CE (cf. ponto 2. do provado). Daí que o “plano de trabalhos” apresentado é um elemento do contrato a celebrar, visto que é um elemento da proposta.
Ora: a escolha da proposta do consócio CI concretizada no ato de adjudicação implica que o contrato a celebrar viole o disposto no art. 361.º do CCP (lido em conjugação com o já referido art. 373.º, a al. a) do n.º 2 do art. 57.º e também al. b) do n.º 4 do art. 43.º, todos do CCP) [e no art. 15.º do CE, lido também em conjugação com os artigos 17.º, 19.º e 26.º do CE – cf. ponto 2. do provado], pois integra um “plano de trabalhos” que não cumpre cabalmente as respetivas finalidades legais; por outras palavras, o contrato terá como parte integrante um “plano de trabalhos” cujo conteúdo não respeita o exigido no art. 361.º do CCP, faltando condições para ser executado nos termos da lei, sendo de excluir a proposta por força da al. f) do n.º 2 do art. 70.º do CCP e cf. também al. o) do n.º 2 do art. 146.º do mesmo código – cf. Acórdão do Tribunal Central Administrativo Norte de 9-4-2021, P.º 01719/20.5BEPRT.
Afastamo-nos aqui da aplicação da al. c) do n.º 1 do art. 57.º e das alíneas a) e b) do n.º 1 do art. 70.º do CCP, pois, como referimos, entende-se que a questão em causa diz respeito essencialmente à violação da lei substantiva que regula o contrato a celebrar e não a condições ou termos.
Note-se, por fim, que a junção de declaração de aceitação do conteúdo do caderno de encargos – cf. ponto 5. do provado – é irrelevante para o presente efeito, dado que estamos perante uma exigência que resulta da lei, nomeadamente do regime substantivo do contrato administrativo a celebrar (e não somente das peças concursais).
É, assim, procedente a ação nesta parte, sendo o ato de adjudicação anulável por violação do que exigem os preceitos acima referidos, conjugados, e, em função do exposto, e por força da al. f) do n.º 2 do art. 70.º do CCP e da al. o) do n.º 2 do art. 146.º do CCP, o R. deveria ter excluído a proposta apresentada pelo consórcio CI.
(…)
Quanto à alegação da A. que, neste âmbito, apontada às omissões e incompletudes do “plano de trabalhos” do consórcio CI, essa matéria já foi apreciada e decidida acima, dando-se por reproduzido o que acima ficou escrito.
(…)
Apreciada a alegação respeitante ao “plano de trabalhos” stricto sensu, avancemos agora para a análise do “plano de mão-de-obra” e do “plano de equipamentos” apresentados pelo consórcio CI (que integram o “plano de trabalhos” lato sensu).
Como ficou referido acima, o “plano de trabalhos” deve individualizar as quantidades e a qualificação profissional da mão-de-obra necessária, em cada unidade de tempo, à execução da empreitada; já o “plano de equipamentos” deve indicar as quantidades e natureza do equipamento necessário, em cada unidade de tempo, à execução da empreitada.
Ambos integram o “plano de trabalhos” (lato sensu), cf. n.º 1 do art. 361.º do CCP, onde deverão ficar especificados os meios que o empreiteiro propõe para executar as diferentes espécies de trabalhos (cf. disposições do CCP acima referidas).
Sobre esta matéria, a al. c) do n.º 2 do art. 5.º do PC diz que «[o] plano de Mão-de-Obra, elaborado em harmonia com o Programa de trabalhos, conterá no mínimo indicação das categorias profissionais devendo conter número de pessoas por atividade»; e a al. b) refere que «[o] Plano de equipamento conterá no mínimo número e tipo de equipamento e duração do seu emprego, tudo relacionado com o planeamento dos trabalhos podendo ainda conter a indicação das zonas e frentes de trabalho».
A A. alega, neste âmbito, que o consórcio CI não indica nem as quantidades nem a qualificação profissional da mão-de-obra necessária para todas as atividades que se propõe executar.
Está assente que o “mapa de mão-de-obra” está organizado em linha com o “plano de trabalhos” do consórcio CI – cf. cotejo do ponto 7. com o ponto 9. do provado.
Explicitemos: a proposta do consórcio CI agrupou as espécies de trabalhos patentes no MQT em “tarefas”, atribuindo a cada uma um ID no “plano de trabalhos” stricto sensu, ID esse que corresponde ao ID de cada linha do “plano de mão-de-obra”.
Daí, naturalmente, que é possível retirar a “mão-de-obra” proposta para cada uma das tarefas – tanto as quantidades como as qualificações profissionais –; mas, ainda assim, não deixam de valer as considerações e conclusões acima vertidas sobre a ilegalidade do “plano de trabalhos” stricto sensu que são transponíveis para o documento ora em apreciação, com as devidas adaptações, ao que acresce, como alega a A., a falta de indicação de “mão-de-obra” para as “infraestruturas de telecomunicações” (ID n.º 99) – cf. ponto 9. do provado.
Procede assim a ação nesta parte, nos mesmos termos que procede quanto às omissões e incompletudes do “plano de trabalhos” e quanto à falta de indicação de “mão-de-obra” para as “infraestruturas de telecomunicações”.
(…)”

Correspondentemente, decidiu-se em 1ª instância:
Pelo exposto:
i. Anulo o ato de adjudicação proferido pela Direção do R. em 15-2-2021, no procedimento em causa nestes autos;
ii. Condeno o R. a proferir nova decisão que exclua do procedimento a proposta apresentada pelo consórcio CI;
iii. Condeno o R. a proceder a nova análise da proposta da A., à luz e de acordo com as vinculações resultantes da presente sentença, e, se nada mais obstar, proceder à adjudicação da execução da empreitada em causa à mesma.

Analisando a questão controvertida, não poderá deixar de se atender à jurisprudência que tem vindo a ser proferida nos Tribunais Superiores desta Jurisdição, designadamente no STA, aqui aplicada, mutatis mutandis, atento o facto de alguma ter sido proferida relativamente a versão anterior do CCP.
Desde logo, sumariou-se no Acórdão do TCAN nº 188/21.7BEAVR, de 21-07-2021 que “As omissões relativas à forma de execução do contrato não são omissões insupríveis e relevantes para efeitos de exclusão da proposta no procedimento para celebração de contrato de empreitada. Face ao disposto nos artigos 57, n.º 2, alínea b), e 361º, do Código de Contratos Públicos.”

No mesmo sentido se havia já sumariado no Acórdão do STA nº 2189/19.6BEPRT, de 03-12-2020, o seguinte:
I - No âmbito do procedimento de formação de um contrato de empreitada de obra pública, todos os concorrentes devem indicar nas respetivas propostas, para além das declarações ou elementos referidos no n.º 1 do art.º 57.º do CCP, um plano de trabalhos, tal como definido no artigo 361.º, quando o caderno de encargos seja integrado por um projeto de execução e isso independentemente dessa exigência constar ou não do Programa do Procedimento.
II - A apreciação de subfactores submetidos à concorrência, relativos à execução do contrato de empreitada, que no aspeto da sua avaliação, são pontuados na sua muito insuficiência não são manifestamente elementos suscetíveis de conduzirem à exclusão da proposta quer nos termos do artigo 146.º, n.º 2, al. d) do CCP quer nos termos do artigo 70.º, n.º 2 do mesmo CCP.
III - A não apresentação dos planos de trabalhos exigidos na proposta só pode levar à exclusão de uma proposta quando, na situação concreta em que a questão se coloque, se comprove que a sua falta contende com a avaliação da mesma ou que resulte do caderno de encargos a sua essencialidade.
IV - A incompletude e falta de alguns planos previstos nas condições técnicas do projeto, no que toca à manutenção e garantia não tendo gerado a impossibilidade de avaliação da proposta e da sua comparação com as restantes não se repercute ao nível da exclusão da proposta, mas antes ao nível da sua avaliação da mesma, já que se trata de aspeto da proposta submetido à concorrência.
V - O que está em sintonia com o caderno de encargos onde se admite que o projeto de execução a considerar para a realização da empreitada possa ser, em última instância, o apresentado pelo empreiteiro, e aceite pelo dono da obra relativamente a aspetos da execução submetidos à concorrência.

Vejamos:
Em concreto, decidiu o tribunal a quo;
“i. Anulo o ato de adjudicação proferido pela Direção do R. em 15-2-2021, no procedimento em causa nestes autos;
ii. Condeno o R. a proferir nova decisão que exclua do procedimento a proposta apresentada pelo consórcio CI;
iii. Condeno o R. a proceder a nova análise da proposta da A., à luz e de acordo com as vinculações resultantes da presente sentença, e, se nada mais obstar, proceder à adjudicação da execução da empreitada em causa à mesma.

Entendeu o Tribunal a quo, para decidir como decidiu que “(…) a escolha da proposta do consórcio CI concretizada no ato de adjudicação implica que o contrato a celebrar viole o disposto no art. 361.º do CCP (…), pois integra um “plano de trabalhos” que não cumpre cabalmente as respetivas finalidades legais (…) sendo de excluir a proposta por força da alínea f) do n.º 2 do art. 70.º do CCP (…)”.

Em bom rigor, resulta do programa de procedimento, em função da matéria dada com provada que o plano de trabalhos apenas tinha de conter:
“Duração de cada atividade; precedências e ligações de cada atividade; caminho crítico; identificação de marcos ou prazos parcelares das frentes de trabalho; rentabilidade de cada atividade.”

Do mesmo modo, os Planos de Mão-de-Obra e de Equipamentos apenas teriam de ser elaborados do seguinte modo:
“b) O Plano de equipamento conterá no mínimo número e tipo de equipamento e duração do seu emprego, tudo relacionado com o planeamento dos trabalhos podendo ainda conter a indicação das zonas e frentes de trabalho.
c) O Plano de Mão-de-Obra, elaborado em harmonia com o Programa de trabalhos, conterá no mínimo indicação das categorias profissionais devendo conter número de pessoas por atividade.”

Diga-se, desde já, que se não reconhece que o motivo de exclusão imputado à proposta da Recorrente CI mereça acolhimento, por não integrar a situação de exclusão das propostas prevista na al d) do n. º 2 do artigo 146. º do CCP.

Determinam as alíneas que aqui mostram relevo do n. º2 do artigo 70º do Código dos Contratos Públicos que são excluídas as propostas:
“a) Que não apresentam algum dos atributos ou algum dos termos ou condições, nos termos, respetivamente, do disposto nas alíneas b) e c) do n.º 1 do artigo 57.º;
b) Que apresentam algum dos atributos que violem os parâmetros base fixados no caderno de encargos ou que apresentem quaisquer termos ou condições que violem aspetos da execução do contrato a celebrar por aquele não submetidos à concorrência, sem prejuízo do disposto nos n.ºs 10 a 12 do artigo 49.º;
(…)
f) Que o contrato a celebrar implicaria a violação de quaisquer vinculações legais ou regulamentares aplicáveis;
(…)”

Por seu turno dispõe o artigo 57.º do mesmo diploma, sob a epígrafe “Documentos da proposta”:”
“1 - A proposta é constituída pelos seguintes documentos:
a) Declaração do anexo i ao presente Código, do qual faz parte integrante;
b) Documentos que, em função do objeto do contrato a celebrar e dos aspetos da sua execução submetidos à concorrência pelo caderno de encargos, contenham os atributos da proposta, de acordo com os quais o concorrente se dispõe a contratar;
c) Documentos exigidos pelo programa do procedimento ou convite que contenham os termos ou condições relativos a aspetos da execução do contrato não submetidos à concorrência pelo caderno de encargos, aos quais a entidade adjudicante pretende que o concorrente se vincule”;

É inequívoco que no caso de concurso em que o critério de adjudicação é o preço mais baixo, este constitui atributo da proposta pois é o único “aspeto da execução do contrato submetido à concorrência pelo caderno de encargos” (artigo 56º, n. º2, do Código dos Contratos Públicos – “O critério de adjudicação será, unicamente, o do mais baixo preço” - Programa do Concurso - Facto Provado 4).

A exclusão da proposta da Contrainteressada com o fundamento de que o seu plano de trabalhos se mostra insuficientemente decomposto, atento o facto de ter sido reduzida “a lista de mais de 1200 espécies de trabalhos a cerca de 120 “tarefas” afasta-se do disposto no nos artigos 57º, n.º 2, alínea b), e 361º, do Código de Contratos Públicos, pois o plano de trabalhos, a forma da sua elaboração, não constitui, no caso, um elemento do contrato submetido à concorrência.

Não tem, pois, fundamento excluir uma proposta por alegadamente não estar o plano de trabalhos devidamente descrito e decomposto, como decorre da alínea do n. º2 do artigo 70º do Código dos Contratos Públicos.

Um dos princípios basilares nos contratos públicos é o da concorrência.

O n.º 1 do novel artigo 4º-A do Código dos Contratos Públicos determina que:
“1 - Na formação e na execução dos contratos públicos devem ser respeitados os princípios gerais decorrentes da Constituição, dos Tratados da União Europeia e do Código do Procedimento Administrativo, em especial os princípios da legalidade, da prossecução do interesse público, da imparcialidade, da proporcionalidade, da boa-fé, da tutela da confiança, da sustentabilidade e da responsabilidade, bem como os princípios da concorrência, da publicidade e da transparência, da igualdade de tratamento e da não-discriminação.”.

Como se refere no acórdão do Tribunal de Contas n.º 40/2010, no processo n.º 1303/2010, “A mais livre e intensa concorrência possível é indissociável dos “interesses financeiros públicos, já que é em concorrência que se formam as propostas competitivas e que a entidade adjudicante pode escolher aquela que melhor e mais eficientemente satisfaça o fim pretendido. Donde resulta que para a formação de contratos públicos devem ser usados procedimentos que promovam o mais amplo acesso à contratação dos operadores económicos nela interessados na certeza de essa concorrência permitirá que surja deste jogo concorrencial, as melhores propostas possíveis”.

Também a propósito deste princípio, refere Maria João Estorninho, Curso de Direito dos Contratos Públicos, 2012, Almedina, p. 391, que o concurso público permite encontrar a melhor solução para o interesse público, uma vez que quantos mais interessados se apresentarem a querer negociar maior a possibilidade de escolha a entidade adjudicante terá e mais os concorrentes procurarão otimizar as suas propostas.

E para Mário Esteves de Oliveira e Rodrigo Esteves de Oliveira, Concursos e outros Procedimentos de Contratação Pública, 2011, págs. 185 a 187, o princípio da concorrência constitui “… a verdadeira trave-mestra da contratação pública uma espécie de umbrela principle …”, sendo que “… um procedimento concorrencial regulado pelo direito administrativo, realiza-se pública ou abertamente no mercado, através dele, dirigindo-se à concorrência aí existente, para que o maior número de pessoas ou empresas se interessem pela celebração do contrato em causa …”, na certeza de que a concorrência se manifesta na exigência de que “… dentro da modalidade escolhida os procedimentos de contratação pública sejam organizados de maneira a suscitar o interesse do maior (e melhor) número de candidatos ou concorrentes, abrindo-se tendencialmente a todos os que a eles queiram aceder (ou candidatar-se), sem quaisquer condições que tenham por efeito impedir, restringir ou falsear a concorrência …”, tendo como corolário ou reflexo que salvo justificação pertinente “… os requisitos de acesso ao procedimento não deverem ser definidos de tal maneira (vg., por referência ao número e valores das obras ou serviços iguais ou similares já prestados ou à proveniência dos bens a fornecer) que resultem numa limitação desproporcionada do mercado com capacidade para participar nesse procedimento …”.

A exclusão de uma proposta reduz a concorrência, logo as hipóteses de exclusão das propostas devem ser reduzidas ao mínimo necessário, de forma a garantir o mais amplo possível leque de propostas.

Este mínimo necessário traduz-se precisamente em apenas permitir a exclusão nos casos expressos previstos na lei (tipificação dos casos de exclusão) e interpretar estas normas de forma restritiva e não extensiva e, menos ainda, analógica.

Na situação em apreciação, o critério de adjudicação escolhido, foi o do mais baixo preço, em face do que questões colaterais não deverão servir de pretexto à exclusão de propostas.

Sendo o mais baixo preço o único critério de adjudicação, o próprio caderno de encargos deve ser exaustivo e claro na definição das características dos bens dos trabalhos a executar, sendo que as propostas, por natureza, estarão sujeitas às exigências do caderno de encargos, sem qualquer hipótese de divergência – artigo 57º, n.º1, alínea a) e anexo I do Código dos Contratos Públicos.

Esta posição foi assumida, nomeadamente, nos acórdãos do TCAN de 05.06.2015, no processo 475/14.0BEVIS, e de 16.02.2018, no processo 1335/16.6BEBRG.

Ou, como se sustenta no acórdão do Supremo Tribunal Administrativo, de 03.12.2020, no processo 2189/19.6BEPRT:
“E, a falta de apresentação dos planos de trabalhos aqui em causa não fundamentam a exclusão da proposta da aqui recorrente já que, apesar de se tratar de um elemento do contrato submetido à concorrência pelo programa do concurso o mesmo é o apenas em termos valorativos já que são admitidos planos ainda que de forma muito insuficiente.
Assim, as omissões relativas à forma de execução do contrato não são omissões insupríveis e relevantes para efeitos de exclusão da proposta.”

Em concreto, e como resulta do programa de procedimento, e atentos os factos dados como provados, o plano de trabalhos apenas tinha de conter: Duração de cada atividade; precedências e ligações de cada atividade; caminho crítico; identificação dos prazos parcelares das frentes de trabalho; rentabilidade de cada atividade.

Como a própria Sentença Recorrida reconhece, o Plano de Trabalhos não tinha de ser elaborado por referência aos artigos do MQT, mas por referência a atividades, as quais poderiam incorporar a execução de vários trabalhos vertidos nos artigos do MQT.

Do mesmo modo, os Planos de Mão-de-Obra e de Equipamentos teriam de ser elaborados considerando que:
“b) O Plano de equipamento conterá no mínimo número e tipo de equipamento e duração do seu emprego, tudo relacionado com o planeamento dos trabalhos podendo ainda conter a indicação das zonas e frentes de trabalho.
c) O Plano de Mão-de-Obra, elaborado em harmonia com o Programa de trabalhos, conterá no mínimo indicação das categorias profissionais devendo conter número de pessoas por atividade.”

Assim, o Plano de Equipamentos e o Plano de Mão-de-Obra tinham de ser elaborados de harmonia com o Plano de Trabalhos, o que se não mostra incumprido pelo CI.

Resulta dos elementos documentais disponíveis que a Entidade Adjudicante não impôs aos concorrentes o modo como deveriam apresentar o Plano de Trabalhos, em face que a CI Recorrente não poderá ser penalizada pelo facto de ter agrupado distintos artigos do Mapa de Quantidades numa mesma atividade produtiva, no pressuposto de terem afinidade.

Aliás, o plano de trabalhos apresentado pela Contrainteressada inclui os artigos do mapa de quantidades necessários para a execução da empreitada, tendo sido estabelecidas as correspondentes atividades necessárias à execução dos trabalhos de acordo com a sequência construtiva estabelecida no Programa de Procedimento.

Em qualquer caso, entendeu o Tribunal a quo conclusivamente que a proposta da Recorrente CI deveria ser excluída, em virtude de integrar “(,,.) plano de trabalhos" que não cumpre cabalmente as respetivas finalidades legais; por outras palavras, o contrato terá como parte integrante um "plano de trabalhos" cujo conteúdo não respeita o exigido no art. 361.º do CCP, faltando condições para ser executado nos termos da lei, sendo de excluir a proposta por força da al. f) do n.º 2 do art. 70.º do CCP e cf. também al. o) do n.º 2 do art. 146.° do mesmo código”.

No artigo 361º, n.º 1, do CCP define-se aquele que deve ser o objetivo do plano de trabalhos de uma empreitada, referindo-se o “plano de trabalhos destina-se, com respeito pelo prazo de execução da obra, a fixação da sequência e dos prazos parciais de execução de cada uma das espécies de trabalhos previstas e a especificação dos meios com que o empreiteiro se propõe executa-los, bem como a definição do correspondente plano de pagamentos”.

Em concreto, e ao contrário do preconizado pelo Tribunal a quo, mal se compreenderia que o Plano de Trabalhos a apresentar exigisse que os concorrentes apresentassem a duração da execução de todos e cada um dos artigos que compõem a lista do mapa de quantidades.

O mesmo se diga relativamente aos Planos de Mão-de-Obra e Equipamentos, sendo que estar, como se sugere em 1ª instância, a redistribuir pelos 1.281 artigos do Mapa de Quantidades, a execução dos correspondentes trabalhos, mostrar-se-ia uma tarefa difícil e inútil.

O referido não invalida que seja feita uma associação dos artigos do Mapa de Quantidades às atividades produtivas, como fez, aliás o Contrainteressado, aqui Recorrente.

Com efeito, mal se alcança o sentido da afirmação feita em 1ª instância quando se refere que «Não havendo um plano de trabalhos completo (com todas as espécies de trabalhos fixadas pelo R.), a fiscalização sairá comprometida, ainda que parcialmente, bem como ficará afetada, ab initio, a capacidade de tomar decisões sobre a execução da empreitada, assim como a capacidade de decidir sobre “trabalhos a mais”», pois que estando expressa e adequadamente fixado o necessário “mapa de quantidades” e o custo unitário correspondente, facilmente seriam aferidos e mensurados quaisquer acrescidos trabalhos.

Em bom rigor, os concorrentes estão singelamente obrigados, no que aqui releva, nos termos do artigo 57º, nº 2, alínea a), do CCP, a fazer constar na sua proposta “uma lista dos preços unitários de todas as espécies de trabalho previstas no projeto de execução”.

O essencial é pois, no acompanhamento da Obra, o Plano dos Trabalhos, o qual tem como objetivo evidenciar a lógica de construção, identificando as atividades necessárias e sequências para o cumprimento dos prazos parcelares e global da empreitada, permitindo o acompanhamento da mesma durante o período de construção, e não tanto a sua distribuição unitária em função do mapa de quantidades.

Está, pois, por demonstrar a mais-valia que poderia resultar da colocação num plano de trabalhos, de todos os artigos do mapa de quantidades.

Por tudo o quanto se expendeu, entende-se que o plano de trabalhos apresentado pelo Recorrente CI, e bem assim, plano de mão-de-obra e plano de equipamentos cumpre adequada e suficientemente o disposto no artigo 361.º do CCP.

Acresce que, como referido no Acórdão do STA nº 2189/19.6BEPRT. de 03-12-2020 “(…) não podemos esquecer que ao assinar o contrato, o adjudicatário vincula-se a executá-lo de acordo com as condições previstas nas Condições Jurídicas e Técnicas do Caderno de Encargos daí a declaração de aceitação do conteúdo do CE pelo adjudicatário.”

Assim, em linha com a filosofia subjacente ao referido Acórdão do STA, “não podemos esquecer que o n.º 4 do artigo 1º do Código dos Contratos Públicos, determina que “À contratação pública são especialmente aplicáveis os princípios da transparência, da igualdade e da concorrência".

Deste modo, confirmar a exclusão da proposta da Contrainteressada, aqui Recorrida, como efetuado em 1ª instância, constituiria a violação do “princípio da concorrência (…) já que excluir uma proposta sem que tal resulte da lei de forma inequívoca e vinculativa viola o referido princípio.
Assim, e ao contrário do decidido, as irregularidades em causa são supríveis nos termos do próprio caderno de encargos já que não pode também deixar de ter em conta que uma coisa é a falta de um atributo da proposta e outra coisa é a falta de alguma especificação pedida em relação a ele.
A impossibilidade de avaliação de uma proposta só constitui motivo de exclusão de uma proposta se resultar da forma como são apresentados os seus atributos.”