Acordão do Tribunal Central Administrativo

Acórdãos TCAS	Acórdão do Tribunal Central Administrativo Sul
Processo:	11379/14

Secção:	CA -2º. JUÍZO


Data do Acordão:	10/09/2014

Relator:	CRISTINA DOS SANTOS

Descritores:	TAXA DE ESTACIONAMENTO – QUESTÃO TRIBUTÁRIA

Sumário:	· O contencioso entre concessionário e utente centrado na falta de pagamento do valor da taxa correspondente ao tempo de parqueamento nas zonas de estacionamento de duração limitada, compete aos Tribunais Tributários.






Aditamento:

Decisão Texto Integral:

D…….. SA, com os sinais nos autos, inconformada com a sentença proferida pelo Mmo. Juiz do Tribunal Administrativo e Fiscal de Ponta Delgada dela vem recorrer, Concluindo como segue.
1. A Douta Sentença recorrida entendeu julgar procedente a excepção da incompetência absoluta do Tribunal Administrativo de Circulo,
2. No âmbito da sua actividade, a APELANTE celebrou vários Contratos de Concessão com a Câmara Municipal de Ponta Delgada, para fornecimento, instalação e exploração de parquímetros colectivos, em zonas de estacionamento de duração limitada, pelo que, mediante tais contratos, a APELANTE passou a deter a exploração, gestão e manutenção dos estacionamentos da dita cidade.
3. O APELADO é proprietário do veículo com a matrícula 00-00-00, e desde 12.03.2009, que o APELADO vem estacionando o seu referido veículo automóvel, nos vários parques de estacionamento que a APELANTE explora na cidade de Ponta Delgada, sem se dignar proceder ao pagamento do tempo de utilização, conforme regras devidamente publicitadas no local.
4. Sucede porém que, a Sentença recorrida, encontra-se me contradição com o Acórdão proferido pelo Tribunal de Conflitos, proferido no âmbito do Processo nr. 05/10, de 09.06.2010.
5. Todavia, tal como proclama o Acórdão do Tribunal de Conflitos "é contrato administrativo, um contrato através do qual um município concede a uma empresa privada a exploração, gestão e manutenção de espaços públicos, destinados ao estacionamento de veículos, bem como a instalação e exploração de parquímetros, contrato segundo o qual, os utilizadores daqueles espaços de estacionamento ficam obrigados ao pagamento, cuio montante varia em função do tempo de utilização". (sublinhado nosso).
6. Ora, a APELANTE pretende que o APELADO seja condenado a pagar-lhe certa e determinada quantia, acrescida de juros de mora, com fundamento de que, sendo detentora da exploração e gestão de espaços de estacionamento para veículos na cidade de Ponta Delgada, mediante contrato de concessão celebrado com o Município de Ponta Delgada, contrato segundo o qual, os utilizadores ficam obrigados ao pagamento de um montante que varia consoante o tempo de utilização.
7. E esse montante, que varia consoante o tempo de utilização é, determinado pela APELANTE, e não pela autarquia.
8. Na verdade, nos locais explorados pela APELANTE encontram-se, afixados os valores adstritos a cada tempo de utilização. E esses valores são fixados pela RECORRENTE.
9. Com efeito, nos termos do contrato de concessão celebrado entre a Recorrente e o Município de Ponta Delgada, a Recorrente ficou obrigada a respeitar o Regulamento de Estacionamento de Duração Limitada do Município de Ponta Delgada, sem que tenha sido transferido para a APELANTE qualquer autoridade ou dever público.
10. Apesar de os contratos de concessão serem considerados, tal como proclama o Acórdão proferido pelo Tribunal de Conflitos, como uma relação administrativa, a verdade é que a relação estabelecida entre a APELANTE e o particular constitui uma relação jurídica que se funda no facto de a APELANTE prestar um serviço ao particular, e este ficar obrigado a pagar a contraprestação à Recorrente pelo serviço prestado,
11. E esta contraprestação não pode ser confundida com taxas ou tributos cobrados por uma qualquer edilidade pública, até porque é a própria APELANTE, sem qualquer intervenção do Município de Ponta Delgada, que fixa os valores pelo tempo de utilização.
12. Em momento algum, o Município de Ponta Delgada estabeleceu qualquer valor que deveria ser cobrado pela Recorrente.
13. Tal como proclama o Acórdão do Tribunal de Conflitos nº 05/10, "Tais contratos, atenta a veste em que neles intervêm o Município de Ponta Delgada, concessionando a exploração, gestão e manutenção de espaços públicos destinados, ao estacionamento de veículos, bem como a instalação e exploração de parquímetros, ter-se-ão de considerar contemplados na primeira parte da alínea f) do nº 1 do art 4° do estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais".
14. O mencionado Acórdão determina ainda que, "Por outro lado, como se refere no acórdão recorrido, tendo em conta que no âmbito dos contratos de concessão celebrados a demandante/recorrente "A..." se vinculou expressamente ao Regulamento de Estacionamento de Duração Limitada do Município de Ponta Delgada, recai sobre a mesma o ónus de conformar a sua actuação com o previsto naquele diploma e agir no âmbito dos poderes que o mesmo lhe confere, nomeadamente na sua relação com terceiros particulares, que usufruem dos espaços de estacionamento concessionados, os quais, enquanto seus utilizadores, passam a estar sujeitos às condições e regras daquele Regulamento, situação que cai na previsão da parte final da alínea f) do nr. 1 do a/t 4° do estatuto dos tribunais administrativos e fiscais".
15. Determina o mencionado Acórdão que, "Assim sendo, dúvidas não restam de que para conhecer a presente acção são competentes os tribunais administrativos", (sublinhado nosso)
16. Assim, não está em causa uma relação jurídico tributária geradora da obrigação de pagamento de uma taxa ao Município de Ponta Delgada.
17. Aliás, a pretensão que a RECORRENTE veio exercer em juízo emerge de uma relação jurídica administrativa, tendo por objecto a execução de contrato que as partes submeteram a um regime substantivo de direito público.
18. Assim, estando em causa uma relação jurídica administrativa, jamais poderá ser competente o Tribunal Tributário.
19. Em suma, no caso "sub judice", a RECORRENTE celebrou com o Município de Ponta Delgada vários contratos de concessão, para exploração, gestão e manutenção de parques de estacionamento na cidade, nos termos previstos no Regulamento de Zonas de Estacionamento de Duração Limitada de Ponta Delgada.
20. Por força desses contratos de concessão, a RECORRENTE ficou obrigada, perante o concedente, a assegurar o funcionamento dos referidos parques de estacionamento em conformidade com o referido Regulamento, cabendo-lhe, em consequência exigir o pagamento pelo tempo de utilização.
21. Daí que, seja de concluir também, que o conflito que opõe a RECORRENTE ao RECORRIDO e a que respeitam os presentes autos, surgiu no âmbito de uma relação jurídica administrativa, cabendo a respectiva apreciação e decisão aos tribunais administrativos, nos termos do disposto no art. 1° e 4°, nº 1,al. f) do ETAF.
22. Perante o exposto, mal andou o tribunal "a quo" quando aplicou erradamente o disposto no art. 4°, nº 1, alínea f) do ETAF, uma vez que, tratando-se de uma questão administrativa, e não tributária, o Tribunal competente é o Tribunal Administrativo de Círculo.

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O ora Recorrido não juntou contra-alegações.

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Colhidos os vistos legais e entregues as competentes cópias aos Exmos. Juízes Desembargadores Adjuntos, vem para decisão em conferência.
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Pelo Senhor Juiz foi fixada a seguinte factualidade:
A. O R. terá estacionado o seu veículo automóvel, por diversas ocasiões, nos diferentes parques de estacionamento que a A. explora na cidade de Ponta Delgada, sem que procedesse aos pagamentos devidos;
B. Pelos serviços de fiscalização da A. foi detectada a falta de pagamento, tendo estes, em consequência, colocado na viatura um aviso de liquidação relativo ao incumprimento verificado;
C. Tal aviso indica o valor a liquidar, bem como o vencimento imediato da prestação em falta;
D. Não obstante tal aviso e demais diligências realizadas pela A o R. não procedeu ao pagamento das importâncias em dívida;
E. A A. invoca o seu direito ao recebimento de tais importâncias, resultante do facto de ter celebrado com a Câmara Municipal de Ponta Delgada vários contratos de concessão para fornecimento, instalação e exploração de parquímetros colectivos em zonas de estacionamento de duração limitada, concessão que lhe confere o direito a arrecadar as importâncias obtidas através dos parquímetros.

DO DIREITO

Em sede da sentença sob recurso, proferida em acção comum na forma sumaríssima, o Mmo. Juiz absolveu o R. da instância com fundamento na incompetência absoluta do Tribunal Administrativo de Círculo de Ponta Delgada.
Efectivamente, na actividade concessionada, a ora Recorrente proporciona a terceiros – os utentes dos estacionamentos – uma utilidade contra o pagamento de uma taxa e não de um preço, o que significa que o presente litígio entre o concessionário e o terceiro, embora se reporte a um conflito relacionado sobre vicissitudes próprias da relação de prestação concessória, centra-se sobre um quid cuja natureza é claramente tributária, a taxa devida pelo estacionamento dos veículos.
Neste sentido, remete-se para a fundamentação de direito no ponto “2. Erro de julgamento de direito quanto à decisão que julgou procedente a excepção da incompetência absoluta, em razão da matéria”, constante do acórdão deste TCA proferido no rec. nº 9701/13 de 09.05.2013, de cuja conferência fomos adjunta e que de seguida se transcreve.
“(..) O presente recurso vem interposto da sentença que absolveu o réu da instância, por procedência da excepção de incompetência absoluta, em razão da matéria do Tribunal Administrativo, julgando competente o Tribunal Tributário, decisão contra a qual a ora recorrente não se conforma, por entender que a sua pretensão cai na alçada da competência do Tribunal Administrativo.
Sustenta que nos termos da alegação vertida na petição inicial e ao modo como configurou a relação material controvertida, estamos perante uma relação materialmente administrativa, emergente da celebração dos contratos de concessão celebrados com a Câmara Municipal de Ponta Delgada, para fornecimento, instalação e exploração de parquímetros colectivos, em zonas de estacionamento de duração limitada, já qualificado pelo Tribunal de Conflitos, no acórdão nº 05/10, de 09/06/2010, como sendo contratos administrativos.
Por isso, defende o recorrente que o presente litígio deve ser dirimido no âmbito da jurisdição administrativa.
Doutro modo entendeu a sentença recorrida, a qual, conhecendo da excepção de incompetência do Tribunal, concluiu pela sua procedência, enquadrando a pretensão deduzida em juízo como sendo uma questão fiscal ou tributária, a ser discutida e apreciada no âmbito dos Tribunais Tributários.
Com razão, por proceder o Tribunal a quo a um correcto enquadramento da pretensão requerida em juízo.
A fim de apreciar o fundamento do recurso impõe-se atender ao pedido e à causa de pedir, enquanto elementos estruturais que delimitam o âmbito objectivo da causa.
Na acção veio a autora pedir a condenação do réu a pagar a quantia de € 716,88, acrescida de juros legais, vencidos e vincendos, até efectivo e integral pagamento.
Por sua vez, como fundamentos do pedido, alega que é uma sociedade que se dedica à exploração de estacionamento automóvel, mediante contratos de concessão celebrados com a Câmara Municipal de Ponta Delgada, para fornecimento, instalação e exploração de parquímetros colectivos, em zonas de estacionamento de duração limitada e que através de tais contratos passou a deter a exploração, gestão e manutenção dos estacionamentos da cidade.
No âmbito dessa exploração, colocou em vários locais de estacionamento, máquinas de pagamento com a indicação dos preços e condições de utilização, vinculando-se o condutor que estacione no local explorado, ao pagamento de um taxa, consoante o tipo de utilização.
Invoca que tem direito a cobrar taxas pela referida utilização, que durante o ano de 2005 e até 30/09/2006 era no valor de € 5,40 e a partir de 01/10/2006 passou a ser no valor de € 6,60, pela falta de bilhete de pagamento.
Explanados os termos do litígio, decorre o acerto da decisão impugnada.
Segundo o disposto no nº 1 do artº 211º da Constituição, os tribunais judiciais são os tribunais comuns em matéria cível e criminal e exercem jurisdição em todas as áreas não atribuídas a outras ordens judiciais.
Nos termos do disposto no nº 3 do artº 212º da Constituição, compete aos tribunais administrativos e fiscais o conhecimento das acções e recursos contenciosos que tenham por objecto dirimir os litígios emergentes das relações jurídicas administrativas.
No mesmo sentido, dispõe o artº 1º, nº 1 do ETAF, segundo o qual, os tribunais da jurisdição administrativa e fiscal são os órgãos de soberania com competência para administrar a justiça em nome do povo, nos litígios emergentes das relações jurídicas administrativas e fiscais.
Como acentua a Exposição de Motivos da Proposta de Lei nº 93/VIII, que aprova o Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais, “Neste quadro se inscreve a definição do âmbito da jurisdição administrativa e fiscal que, como a Constituição determina, se faz assentar num critério substantivo, centrado no conceito de «relações jurídicas administrativas e fiscais».”.
Em face da Constituição e do ETAF, resulta ter sido o conceito de “relação jurídica administrativa” erigido como o elemento chave de distinção na repartição de jurisdição entre os tribunais judiciais e os tribunais administrativos.
O art° 4° do ETAF enuncia, através de enumerações, o âmbito da jurisdição administrativa e fiscal, definindo a título exemplificativo, pela positiva, os litígios nela incluídos (cf. nº 1) e pela negativa, os litígios dela excluídos (cf. n° 2 e 3).
Como refere a doutrina, a generalidade das alíneas do n° 1 do citado preceito legal – com excepção de parte das alíneas b), e), g) e h), relativas a matéria de contratos e de responsabilidade civil – visa apenas a concretização positiva do aludido conceito de matriz constitucional, os litígios emergentes de relações jurídicas administrativas – vide Vieira de Andrade, “A Justiça Administrativa (Lições)”, 5ª edição, pág. 118 e segs..
Um litígio emergente de relações jurídico-administrativas e fiscais será aquele que envolva uma controvérsia sobre relações jurídicas disciplinadas por normas de direito administrativo e/ou fiscal, assim como aquele que se inscreva em relações que conferem poderes de autoridade ou impõem restrições de interesse público à Administração perante os particulares, ou que atribuem direitos ou impõem deveres públicos aos particulares perante a Administração – cfr., neste sentido, o Acórdão do Tribunal de Conflitos de 25/01/2007, processo nº 019/06.
Além disso, como se extrai do Acórdão do Tribunal de Conflitos, de 27/10/2004, referente ao Conflito n° 2/04, são as leis orgânicas e estatutárias específicas que distribuem por cada categoria ou espécies de tribunais a sua medida de jurisdição, ou seja, determinam a categoria de pleitos que a cada um deles é destinada.
Neste sentido, a competência dos tribunais, em geral, resulta da medida da jurisdição atribuída aos diversos tribunais, do modo como entre si fraccionam e repartem o poder jurisdicional que, tomado em bloco, pertence ao conjunto dos tribunais.
Por outro lado, ao contrário do que alega a autora e ora recorrente, não decorre do Acórdão nº 5/10, de 06/09/2010, do Tribunal de Conflitos, o reconhecimento do Tribunal Administrativo para conhecer e decidir o presente pleito, mas antes a competência dos “tribunais da jurisdição administrativa”, por oposição aos tribunais judiciais.
Assim, nada obsta a que, no seio da jurisdição administrativa e fiscal julgada competente para decidir o presente litígio, seja o Tribunal Tributário o materialmente competente.
Ora, tendo presente o âmbito do pedido e da causa de pedir da presente lide, extrai-se que o pedido deduzido respeita à condenação do réu – que é um terceiro em relação aos contratos de concessão celebrados entre a ora recorrente e a Câmara Municipal de Ponta Delgada e um utilizador dos locais de estacionamento concessionados –, ao pagamento das taxas devidas por esse estacionamento, taxas essas que foram fixadas pela Câmara Municipal de Ponta Delgada, nos termos do seu “Regulamento das Zonas de Estacionamento de Duração de Ponta Delgada”.
Para além disso, resulta do teor do citado Regulamento a admissão da possibilidade de concessão, por se prever que “(…) pode o município decidir concessionar o estacionamento de duração limitada a empresa publica ou privada, bem como pode ainda concessionar a fiscalização do cumprimento do estatuído no presente Regulamento” (cfr. artigo 9º).
Nos termos do nº 1 do artigo 23º do citado Regulamento consagra-se que “a utilização das zonas de estacionamento de duração limitada dá lugar ao pagamento de uma taxa”.
Por outro lado, nos termos dos contratos de concessão, acordaram as partes não só a atribuição de competência à concessionária em matéria de gestão e fiscalização do espaço público, como o direito de fazer seus os montantes cobrados aos particulares, nos termos do referido Regulamento municipal.
Tal como bem refere a sentença recorrida, nem todas as competências atribuídas no âmbito da concessão contendem com matéria administrativa, havendo algumas que contendem com matéria tributária.
Nos termos do disposto no nº 4 do artº 238º da Constituição, as autarquias locais detém poderes tributários, nos termos da lei, onde se inclui o poder de criação de taxas municipais e o poder de proceder à sua cobrança, como contrapartida da prestação concreta de um serviço público, da utilização de um bem do domínio público ou da remoção de um obstáculo jurídico ao comportamento dos particulares.
Tal pleno enquadramento legal nos termos dos artºs 53º, n.º 2, alíneas e) e h) da Lei nº 169/99, de 18/09, alterada e republicada pela Lei nº 5-A/2002, de 11/01 e, à data dos factos, nos artºs. 16º e 19º da Lei das Finanças Locais, aprovada pela Lei nº 42/98, de 06/08, entretanto revogada pelo artº 64º da Lei nº 2/2007, de 15/01, actualmente, artºs 3º e 6º da Lei nº 53-E/2006, de 29/12.
Os artºs. 70º do Código da Estrada e 19º, alínea h) da Lei das Finanças Locais, aprovada pela Lei nº 42/98, de 06/08, permitem aos Municípios prever, nas vias públicas sob sua jurisdição, a existência de locais especialmente destinados a estacionamento, podendo exigir o pagamento de uma taxa pela utilização do espaço de estacionamento.
Pelo que, nos termos consagrados na Constituição e na demais legislação ordinária, a par das competências de natureza administrativa as autarquias locais têm amplas competências tributárias.
No caso sub judice, o fundamento da pretensão material da autora reside no facto de o contrato de concessão celebrado com o Município de Ponta Delgada lhe permitir arrecadar os montantes pagos pelos utilizadores dos estacionamentos de duração limitada.
Tais montantes, fixados pelo Município no Regulamento de Estacionamento de Duração Limitada, revestem a natureza jurídica de taxas, já que são prestações pecuniárias coactivas, cuja exigibilidade decorre ope legis e não da vontade negocial das partes, exigidas por uma entidade que exerce funções públicas, como contrapartida da utilização concreta de um bem do domínio público, in casu, o estacionamento na via pública.
De resto foi também esse o nomen iuris dado a essa prestação pecuniária no “Regulamento das Zonas de Estacionamento de Duração Limitada de Ponta Delgada”.
Estamos, portanto, no âmbito de uma relação jurídico-tributária geradora da obrigação de pagamento de uma taxa ao Município de Ponta Delgada.
A obrigação de os utilizadores efectuarem o pagamento da taxa em causa decorre expressamente do referido Regulamento das Zonas de Estacionamento de Duração Limitada de Ponta Delgada, sendo o seu montante fixado pelo próprio Município no mesmo diploma regulamentar.
A atribuição de poderes tributários para liquidação e/ou cobrança de uma taxa por um Município a uma entidade privada, neste caso, decorrente da celebração de um contrato administrativo de concessão, não altera a natureza jurídica da relação jurídica estabelecida com o particular, simplesmente introduz uma intermediação entre o particular e o município no âmbito da liquidação e/ou cobrança da taxa, a qual é sempre fixada e liquidada nos termos definidos pela autarquia – cfr. neste sentido, Nuno de Oliveira Garcia – Contencioso de Taxas, Almedina, 2011, págs. 73 a 81.
Assim, estamos perante uma relação jurídica gerada pela utilização de zonas de estacionamento de duração limitada, que gera a obrigação de o beneficiário, seu utilizador efectuar o pagamento de uma taxa, fixada nos termos dos poderes tributários conferidos pela Constituição e pela Lei ao Município, que assume a natureza de questão fiscal ou tributária e cuja questão da cobrança se encontra sob a égide da competência dos tribunais tributários.
Pelo que, ao contrário do sustentado pela autora, o Tribunal Administrativo de Círculo é incompetente para conhecer da presente acção, sendo competente o Tribunal Tributário.
Por isso, cabendo a competência jurisdicional para apreciar e decidir o litígio em presença à Jurisdição Administrativa e Fiscal, tal como decidido no Acórdão do Tribunal de Conflitos, essa competência não radica no Tribunal Administrativo de Círculo, mas antes no Tribunal Tributário, o que determina que, tal como bem decidido na sentença recorrida, se declare a incompetência absoluta dos tribunais administrativos para julgar o litígio em presença, obstando a que o Tribunal conheça do mérito da causa e dando lugar à absolvição da instância, nos termos dos art°s 494°, alínea a) e 493°, nº 2 do CPC.
Conclui-se, assim, que a competência para conhecer do objecto da causa, à luz do pedido e causa de pedir enunciados pelo Autor e ora Recorrente, cabe ao Tribunal Tributário, nos exactos termos e consequências declaradas pelo Tribunal a quo, cuja sentença se confirma. (..)”

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Termos em que acordam, em conferência, os Juízes Desembargadores da Secção de Contencioso Administrativo do Tribunal Central Administrativo Sul em negar provimento ao recurso e confirmar a sentença proferida.
Custas a cargo do Recorrente.
Lisboa, 09.OUT.2014

(Cristina dos Santos) ............................................................................................................

(Paulo Gouveia) ……………………………………………………………………………

(Nuno Coutinho) …………………………………………………………………………...