I Relatório

P….., S.A. (anteriormente, P….., S.A.), A F.P, vem deduzir recurso da sentença proferida pelo Tribunal Tributário de Lisboa, que considerou improcedente a impugnação por si deduzida da decisão de indeferimento da reclamação graciosa no processo de licenciamento n.º …..da Câmara Municipal de Setúbal referente à liquidação da taxa de reforço e manutenção de infraestruturas, no montante de €1.199.560,00, e absolveu o Município de Setúbal do pedido, tendo para o efeito apresentado as seguintes conclusões :

“

127. A Câmara Municipal de Setúbal liquidou à ora Recorrente no âmbito de um processo de licenciamento de edificação de uma nova unidade industrial - a nova fábrica do papel - o montante de €1.199.560,00 (um milhão, cento e noventa e nove mil, quinhentos e sessenta euros) a título de “taxas de reforço e manutenção de infra-estruturas” (“TRIU”).

128. Tal unidade industrial encontra-se instalada, para o efeito, no Pólo Industrial do Grupo P….., propriedade privada do grupo em causa.

129. Inconformada com a liquidação em apreço, a Recorrente deduziu a respetiva reclamação graciosa que, uma vez indeferida, deu origem a uma impugnação judicial que, julgada improcedente, conduziu ao presente recurso.

130. O fundamento do recurso - à semelhança do que sucedeu com a impugnação judicial - encontra-se ligado à ilegalidade e inconstitucionalidade da liquidação da TRIU no caso em concreto.

131. Ilegalidade e inconstitucionalidade essas que não decorrem da natureza jurídica abstrata das TRIU. Resultam, isso sim, da alegada exigibilidade da mesma quando tanto a ora Recorrente como o município sabiam, à data da liquidação do tributo, que a autarquia não seria chamada a acorrer a quaisquer despesas relacionadas com a edificação da nova unidade industrial.

132. Ou seja, de uma interpretação de tal forma deturpada do conceito de infra-estrutura que permite a aplicação das TRIU a infra-estruturas fictícias ou inexistentes, em suma, a objetos impossíveis, tal como sublinhado pelo Professor Doutor C….. no parecer que se encontra junto aos autos.

133. Recorde-se que as TRIU servem o propósito de compensar o município pela realização de infra-estruturas primárias como os arruamentos, sistemas de drenagem de águas, estacionamento de automóveis ou interfaces de transportes, ou infra-estruturas secundárias, como os equipamentos de saúde, escolares, culturais ou desportivos.

134. Assim, apesar de a cobrança do tributo em causa não conduzir necessariamente à realização imediata das infra-estruturas urbanísticas - mas depender do deferimento da licença ou autorização da operação de loteamento ou das obras de edificação - sucede que no caso da Recorrente se sabia antecipadamente que a realização, reforço ou manutenção das infra-estruturas urbanísticas por parte do município não ia ter lugar.

135. Por outras palavras, logo à data da emissão da licença a Câmara Municipal de Setúbal sabia - e não podia ignorar - que não ia ser chamada a acorrer a quaisquer despesas relacionadas com a edificação da nova unidade industrial, localizada no Pólo Industrial (privativo) do Grupo P…...

136. Em suma, a edificação da unidade industriai em causa não revindicou de facto – nem reivindicaria no futuro - a realização, reforço ou manutenção de quaisquer infra-estruturas por parte do município.

137. Foi este o aspeto principal invocado pela ora Recorrente e que foi totalmente negligenciado pelo tribunal “a quo”.

138. Tribunal que falhou em dar resposta, afinal de contas, à questão fundamental suscitada pela ora Recorrente: que “infra-estruturas” são essas que a Câmara Municipal executou/reforçou ou viria a executar/reforçar?

139. É que em momento algum são tais infra-estruturas identificadas na sentença. Não surgindo as mesmas identificadas nem aquando da liquidação do tributo, nem quando o município decidiu depois contestar a impugnação judicial deduzida pela ora Recorrente.

140. Algo que não surpreende. Não há - nem no presente nem no futuro - qualquer atividade material do município que aproveite ao particular neste domínio, falhando assim o pressuposto que justifica e habilita a cobrança do tributo em apreço.

141. Seria aliás de todo o bom senso solicitar à Recorrida que provasse, afinal de contas, os efetivos ou presumíveis custos que teria de incorrer em virtude da nova unidade industrial a construir pela Recorrente. Tal não aconteceu, nem podia pela natureza das coisas acontecer.

142. É exatamente por esse facto que o douto parecer do Ministério Público - junto aos autos - conclui, sem mais, pela necessidade de proceder à anulação da TRIU liquidada à ora Recorrente. Nas palavras do parecer em apreço, “não resulta de qualquer elemento probatório carreado pelo Município de Setúbal qual seja a repercussão que a ampliação da fábrica da P….. irá causar ou tenha causado e que tenha determinado ou determine, no presente ou no futuro, a realização de infra-estrutura urbanísticas”.

143. Aliás, mesmo que se pudesse tentar surpreender uma qualquer remota contrapartida para a ora Recorrente - em qualquer caso não identificada nos autos – em circunstância alguma poderia a mesma representar um valor de €1.199.560,00 (um milhão, cento e noventa e nove mil, quinhentos e sessenta euros).

144. Ora, a circunstância de não se encontrar verificado, na situação em concreto, o pressuposto das TRIU - i.e. tanto a emissão da licença, como a convicção de que viriam a realizadas ou reforçadas infra-estruturas por parte do município - não poderia deixar de ter consequências jurídicas.

145. Por um lado, e sendo rigoroso, é a Recorrente da opinião de que não se verificou qualquer facto tributário que pudesse dar origem à liquidação da TRIU. Tal sucede porque nenhuma contrapartida presente ou futura se poderia adivinhar aquando da emissão da licença de edificação. É que o RETORMS só pode exigir o pagamento da TRIU quando, na realidade, venham a existir efetivas necessidades presentes ou futuras de realização, reforço ou manutenção de infra-estruturas. Só assim se pode assegurar uma interpretação conforme à Constituição do regulamento municipal em causa. Daí que um ato de liquidação de TRIU em outras circunstâncias padece do vício de violação de lei ou, em rigor, de violação de regulamento.

146. Logo, a Câmara Municipal de Setúbal interpretou erroneamente e, por conseguinte, aplicou mal o regulamento municipal que previa a cobrança das TRIU.

147. Por outro lado, e caso se entenda, erradamente, que a taxa em apreço é ainda assim devida - não obstante não se poder surpreender neste caso qualquer contrapartida presente ou futura por parte do município ter-se-á então de encarar o tributo em causa como um imposto ou, no limite, uma contribuição especial. Tal conclusão convoca, em qualquer dos casos, imediatas questões de violação do princípio da reserva de lei em sentido formal.

148. Para aferir se, em concreto, se está perante uma verdadeira taxa é necessário realizar dois testes: o teste da bilateralidade e o teste da proporcionalidade.

149. O teste da bilateralidade pressupõe que se pergunte qual a contraprestação específica das TRIU? A resposta é aqui fácil: nenhuma. Logo, exigir o pagamento da TRIU à ora Recorrente corresponde, afinal de contas, a exigir um avultadíssimo montante a alguém a quem se sabe antecipadamente que nunca poderá vir a gozar de qualquer contrapartida. Pelo que estará então irremediavelmente ultrapassada a fronteira da taxa (ou inclusive da contribuição especial). Teríamos, isso sim, um imposto.

150. Ora, decorre do princípio da reserva de lei formal que a criação de impostos e definição dos seus elementos essenciais exige a intervenção de lei parlamentar, mesmo que se trate de uma intervenção de carácter meramente formal, autorizando o Governo-legislador a legislar nesse domínio dentro de certas coordenadas que hão de constar da respetiva lei de autorização (artigo 165°, n.° 1, alínea i) e artigo 103°, n.° 2, da CRP). O mesmo sucedendo, repita-se, com as contribuições especiais (a qualificação que alguma doutrina reserva para as TRIU).

151. Ou seja, as normas do regulamento municipal através das quais se prevê e fixa o montante da TRIU padecem, neste cenário, de inconstitucionalidade orgânica e formal - uma vez que se trata de matéria sujeita a reserva de lei em sentido formal - mas que por força do artigo 103°, n.° 2 da CRP passa a consubstanciar também uma inconstitucionalidade material, consequência direta de nos termos desse preceito ninguém poder ser obrigado a pagar impostos que não hajam sido criados nos termos da Constituição.

152. Inconstitucionalidades que determinam, por sua vez, a invalidade dos atos que foram praticados ao abrigo daquelas normas do regulamento municipal.

153. Mas a interpretação que acabámos de enunciar e que pressupõe - erradamente no entender da Recorrente - que o facto tributário ocorre com a mera emissão da licença de loteamento ou edificação, desconsiderando a real necessidade de algum dia vir a ser sequer necessária a realização, reforço ou manutenção de quaisquer infra-estruturas coloca outro problema. A saber, o da sua proporcionalidade.

154. É que não se surpreendendo qualquer contrapartida por parte do município relativamente ao sujeito passivo, a desproporção é verdadeiramente total. Um genuíno e autêntico confisco. Pelo que a TRIU não supera também o teste da proporcionalidade. Por um lado, sabia-se que não havia no caso em concreto qualquer custo para o município. Por outro lado, sabia-se que não havia benefício para o particular. Pelo que, também por isso, a exigibilidade da TRIU num contexto destes fica irremediavelmente prejudicada, uma vez que se teria de reconduzir o tributo - uma vez mais - à figura do imposto. Conclusão que convoca as questões de inconstitucionalidade expostas supra.

155. Mais: a possibilidade de liquidar a TRIU a entidades às quais se sabe de antemão que nenhuma prestação administrativa será realizada suscita questões que ultrapassam o próprio problema da legalidade tributária, sendo necessário sujeitá-los a um escrutínio ao abrigo do princípio da igualdade.

156. O princípio da igualdade exige, nestes domínios, que os encargos sejam repartidos entre os contribuintes com igualdade, pelo que deverá ser assegurado que se trata de modo igual o que é igual e de modo diferente o que é diferente. É a natureza dos tributos públicos que reivindica esse tratamento, uma vez que configuram uma ablação coativa da propriedade privada, pelo que o sacrifício patrimonial que é imposto aos contribuintes em nome do interesse coletivo só pode ser concretizado com justiça se nele houver igualdade.

157. Nesses termos, a primeira e mais elementar decisão sobre a qual se projeta o princípio da igualdade tributária é a da escolha dos factos ou “fontes” a tributar. Ou seja, a decisão de isolar por meio do tributo público um qualquer grupo de contribuintes. E é aqui que a TRIU falha redondamente o teste da igualdade.

158. Quando a escolha se faz no domínio de uma (pretensa) taxa - como é o caso da TRIU - o único critério coerente com o princípio da igualdade tributária consiste em recorrer ao princípio da equivalência. Ou seja, fazer pagar os contribuintes na medida dos benefícios que recebam da comunidade ou dos encargos que lhe imputem. Se assim não fosse, e admitindo como tese geral que só casualmente exista correspondência entre o que se exige do sujeito passivo e o que se lhe oferece em troca, deixar-se-iam os contribuintes entregues ao experimentalismo fiscal e, com isso, às discriminações mais arbitrárias.

159. Acontece que, no caso em apreço, foi exigido à ora Recorrente um montante a título de TRIU em total abstração dos encargos - presente e futuros - que à Câmara Municipal de Setúbal foram provocados...porque, na realidade, não foram nenhuns. Encargos que se sabe não poderem vir sequer a existir. Pelo que é absolutamente incontornável concluir que, no caso da Recorrente, não há sequer um vestígio de equivalência na imposição da TRIU, o que suscita, nessa medida, um imediato problema de inconstitucionalidade material por violação do princípio da igualdade (artigo 13° da CRP).

Nestes termos e nos demais de Direito que V. Exas. entenderem, deverá ser julgado procedente o presente recurso e consequentemente revogada a Sentença Recorrida, julgando a impugnação procedente e determinando, em conformidade, a anulação da liquidação da “taxa de reforço e manutenção de infra-estruturas” em apreço.”

Não foram apresentadas contra-alegações.

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Cumpre referir que o recurso foi interposto para o Supremo Tribunal Administrativo, o qual, por decisão datada de 3 de julho de 2013, se declarou incompetente em razão da hierarquia e indicou como competente este Tribunal Central Administrativo Sul (cfr n.º 3, do art. 18.º, do CPPT), para o qual o processo foi oportunamente remetido, a requerimento do Recorrente (cfr n.º 2, do referido art. 18.º).

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O Exmº Sr. Procurador Geral Adjunto emitiu douto Parecer no qual refere que:

“Por se ter considerado que, no recurso interposto, pela P….. S.A., com os demais sinais dos autos, da sentença do Tribunal Tributário de Lisboa, não tinha por fundamento exclusivamente matéria de direito mas, também, matéria de facto, os presentes autos foram remetidos do Supremo Tribunal Administrativo a este TCA Sul.

Perante o decido pelo Supremo Tribunal Administrativo (STA) a fls. 351-358, importa referir que nos termos do art. 712°, n° 1 do CPC ex vi dos arts. 2°, al. e) do CPPT a decisão do tribunal de 1ª instância sobre a matéria de facto pode ser alterada pela Relação (leia-se in casu o TCA) se, entre o mais, do processo constarem todos os elementos de prova que serviram de base à decisão sobre os pontos da matéria de facto em causa ou se, tendo ocorrido gravação dos depoimentos prestados, tiver sido impugnada, nos termos do artigo 685.°-B, a decisão com base neles proferida.

Nos termos do n° 4 do citado art. 712° se não constarem do processo todos os elementos probatórios que, nos termos da alínea a) do n° 1, permitam a reapreciação da matéria de facto, pode a Relação (leia-se in casu o TCA) anular, oficiosamente, a decisão proferida na 1a instância, quando repute deficiente, obscura ou contraditória a decisão sobre pontos determinados da matéria de facto ou quando considere indispensável a ampliação desta. (sublinhado nosso)

Considerando a supradita decisão do STA, torna-se necessária a constituição de uma base fáctica suficiente para a decisão de mérito da causa, esclarecendo-se os pontos de facto ali destacados e proferindo-se nova decisão que tome os mesmos em consideração.

A possibilidade de o tribunal de recurso se “intrometer” no julgamento da matéria de facto, encontra-se delimitada pelo que estatui o aludido art. 712° do CPC.

E, assim, a nosso ver, no caso em apreço, tendo em consideração que no processo tributário vigora o princípio da descoberta da verdade material, impõe-se o uso dos poderes de cassação conferidos no art. 712°, n° 4 do CPC de anulação da decisão proferida na 1a instância e ordenar a baixa dos autos ao TAF de Lisboa, a fim de aí, no uso dos poderes conferidos pelos arts. 265°, n° 3 do CPC, 99° da LGT e 13° do CPPT, se proceder à ampliação da matéria de facto, esclarecendo os pontos referidos no acórdão do STA de fls. 351-358 e aplicando, depois, o direito conforme tal ampliação.

Caso assim se não entenda, e, este tribunal entenda proceder ele próprio à ampliação da matéria de facto (cfr. art. 712°, n° 1 do CPC, ex vi dos arts. 2º, al. e) do CPPT), relativamente ao fundo da questão, em julgamento nos autos, remetemos para o parecer emitido pelo Ministério Público no STA de fls. 327-329, cuja fundamentação se subscreve, ou seja, em conclusão, o recurso não merece provimento.”

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Atento a necessidade de celeridade no julgamento do recurso e obtendo a anuência dos Adjuntos, vão dispensados os vistos legais, cabendo apreciar e decidir. –cfr nº4, do artº 657º, do CPC.

Na sentença proferida nos autos a Mª Juiz apurou os seguintes factos:

“

A) Em 20/01/2009, Câmara Municipal de Setúbal licenciou as obras de edificação de uma unidade industrial, no âmbito do processo de licenciamento n.° ….., emitindo o alvará de obras de licenciamento n.° ….., relativamente ao prédio sito na ….., concelho de Setúbal, pertença da Impugnante com as seguintes características (cfr. processo administrativo):

a. Área total de construção: 119.818m2;

b. Volumetria do edifício: 1.707.828,00m2;

c. Área de implantação: 114.377,00m2;

d. Área do lote: 738.611,00m2;

e. Números de pisos acima da cota de soleira: 738.611,00m2.

B) Em 09/01/2008 foi emitida a liquidação a título de "taxas de reforço e manutenção de infra-estruturas", montante de 1.199.560,00€, liquidado nos termos do art. 45.° do Regulamento de Taxas do Município de Setúbal (cfr. documento junto ao processo administrativo).

C) Em 25/02/2008 a Impugnante apresentou reclamação graciosa da liquidação mencionada na alínea anterior (cfr. requerimento a fls. 11 e ss dos autos).

D) Em 03/10/2008 foi proferido despacho que indefere a reclamação graciosa (cfr. decisão de fls. 17 19 dos autos, cujo teor aqui se dá inteiramente por reproduzido, e se transcreve na parte com relevo para a decisão da causa): " (...) está o Município legalmente habilitado a cobrar a taxa subjudice. Com efeito, a CRP atribui poderes tributários e regulamentares às autarquias locais, conforme resulta respectivamente, do n.° 4 do art. 238.° e do art. 241.°. Além do mais, está ainda habilitado pelas competências legalmente atribuídas aos municípios pela Lei das Finanças locais, aprovada pela Lei n.° 2/2007 de 15 de Janeiro, que estabelece que as taxas, fazem parte das receitas dos municípios - vide art. 10.°. Estabelece ainda o art. 15.° n.° 1, do citado diploma legal que (...) ora, o Município de Setúbal aprovou o RTOMS, nos termos legalmente previstos, ao abrigo do qual foi liquidada a taxa subjudice, sendo a mesma calculada à luz do art. 45.° do RTORMS. (...) Esta taxa de realização, manutenção e reforço das infra- estruturas urbanísticas (a chamada "taxa de urbanização") visa compensar a administração pela realização de uma actividade material que aproveita o particular. (...) [S]ó casualmente se verificará uma equivalência entre prestação e contraprestação, entre o quantitativo da taxa e o custo da actividade pública auferido pelo particular. (...) [A]s contrapartidas que a taxa se destina a financiar, não têm necessariamente suporte num serviço público divisível, dada a própria diversidade das infra-estruturas.

(...)

E) A Impugnação foi apresentada junto do Tribunal Administrativo e Fiscal de Almada em 28/10/2008 (cfr. fls. 1 dos autos).

Quanto aos factos provados a convicção do Tribunal fundou-se na prova documental junta aos autos, no processo administrativo em apenso.

Não se provaram quaisquer outros factos passíveis de afectar a decisão de mérito, em face das possíveis soluções de direito, e que, por conseguinte, importe registar como não provados.”

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[Fundamentação de direito 1.ª instância]

“As questões a decidir nos presentes autos consistem em conhecer dos seguinte vicios invocados pela Impugnante:
- Preterição de formalidade legal da decisão de indeferimento da reclamação, por falta de fundamentação;
- Vício de violação de lei, porquanto a taxa aplicada assume a natureza de imposto, uma vez que é desproporcional o seu valor em face dos serviços prestados.
Apreciando.

I. A Impugnante invoca a preterição de formalidade legal da decisão de indeferimento da reclamação, por falta de fundamentação.
O princípio constitucional da fundamentação dos actos administrativos (art 268° n°3 CRP) encontra-se densificado nos artigos 124,° e 125.° CPA e no art. 77.° n.°s 1 e 2 LGT.
O direito à fundamentação do acto tributário, ou em matéria tributária, constitui uma garantia específica dos contribuintes e, como tal, visa responder às necessidades do seu esclarecimento, procurando-se informá-lo do itinerário cognoscitivo e valorativo do acto por forma a permitir-lhe conhecer as razões de facto e de direito que determinaram a sua prática e porque motivo se decidiu num sentido e não noutro.
Tem, aliás, conforme expresso no Acórdão do STA de 02/02/2006, Proc° n° 1114/05, "o dever legal de fundamentação, a par de uma função exógena- dar conhecimento ao administrado das razões da decisão, permitindo-lhe optar pela aceitação do acto ou pela sua impugnação -, uma função endógena consistente na própria ponderação do ente administrador, deforma cuidada e séria".
Neste sentido, a fundamentação deve externar, de forma sucinta, os elementos e critérios de facto e de direito que serviram de suporte à decisão tomada, por forma a possibilitar aos interessados uma opção consciente entre a aceitação da legalidade do acto e a sua impugnação contenciosa (artigo 77.° n.° 1 da LGT).
Fundamentação essa que tem de ser contextuai, ou seja, contemporânea e integrada no próprio acto, ainda que sob forma remissiva, na perspectiva da respectiva sindicabilidade na via contenciosa.
A fundamentação do acto administrativo há-de ser expressa, traduzida na exposição sucinta dos fundamentos de facto e de direito da decisão; clara, permitindo que pela leitura do seu teor se apreendam com precisão os factos e as normas jurídicas conducentes à decisão; suficiente, permitindo um conhecimento concreto da motivação da decisão; congruente, por forma a que a decisão seja a conclusão lógica e necessária dos motivos invocados como sua justificação.
Por outro lado, é equivalente à falta de fundamentação, a adopção de fundamentos que, por obscuridade, contradição ou insuficiência, não esclareça, concretamente, a motivação do acto.
As características enunciadas são exigência da fundamentação formal do acto tributário, sendo distintas da chamada fundamentação substancial, a qual deve exprimir a real verificação dos pressupostos de facto invocados e a correcta interpretação e aplicação das normas indicadas como fundamento jurídico.
In casu, não se verifica qualquer falta de fundamentação da decisão de indeferimento, insuficiência ou obscuridade.
Resulta claro da fundamentação da decisão que o Município enquadra a situação jurídica no art. 45.° do Regulamento Municipal, subsumindo a situação concreta da Impugnante à mesma.
Com efeito, a decisão de indeferimento da reclamação graciosa assenta no entendimento de que a "taxa de realização, manutenção e reforço das infra- estruturas urbanísticas (a chamada "taxa de urbanização"); visa compensar a administração pela realização de uma actividade que aproveita ao particular".
Faz-se ainda apelo ao facto do "impacto que a realização das operações urbanísticas provoca no esforço de infra-estruturação geral suportada pelo Município".
Explicita-se que esse "esforço" é "aferido em face do projecto licenciado, que fixa os contornos da base tributável, os quais são fornecidos pelo próprio promotor da obra", e que a "só casualmente se verificará uma equivalência entre prestação e contraprestação".
Assim, e ao contrário do invocado pela Impugnante a fundamentação da decisão, revela-se suficiente e clara para cumprir o fim que se pretende com a fundamentação do acto.
Por conseguinte, não se verifica o vício invocado.

II. Invoca ainda, a Impugnante, vício de violação de lei, por entender que a taxa aplicada assume a natureza de imposto, uma vez que não há sinalagma, é desproporcional o seu valor em face dos serviços prestados, até porque é a Impugnante que suporta os custos das obras de infra-estruturas, pelo que o tributo viola a Lei n.° 53.°-E/2006 de 29 de Dezembro.
Está em causa nos autos a liquidação, pelo Município de Setúbal, de uma "taxa de reforço e manutenção de infra-estruturas", no montante de 1.199.560,00c, liquidado nos termos do art. 45.° do Regulamentos de Taxas e Outras Receitas do Município de Setúbal (RTOMS).
A Constituição da República Portuguesa nos termos do disposto no n.° 4 do art. 238.° e 241.°, atribui poderes tributários às autarquias locais, e encontra- se legalmente legitimada a cobrança, pelos municípios, de taxas pela realização, manutenção e reforço de infra-estruturas urbanísticas primárias e secundárias - art. 10.°, al. c) e art. 15.° da Lei n.° 2/2007 (actual Lei das Finanças Locais) e art. 6.°, n.° 1, al. a) da Lei n.° 53-E/2006 (Regime Geral das Taxas das Autarquias Locais) e anteriormente al. a) do art. 19.° da Lei n.° 42/98, de 6 de Agosto (anterior Lei das Finanças Locais).
Assim, âmbito do poder regulamentar e das competências municipais (arts. 238.°, n.° 4, 241. ° da Constituição da República Portuguesa - CRP e 53.°, n.° 2, a) e e) e 64.°, n." 6, a) da L n.° 169/99, de 18 de Setembro (Lei das Autarquias Locais [LAL]), o Município de Setúbal aprovou o Regulamentos de Taxas e Outras Receitas do Município de Setúbal, o qual é aplicável ao tributo em apreço, uma vez que o facto tributário que deu origem à liquidação e cobrança em causa.
Como tem sido entendimento jurisprudencial, a diferença específica entre taxa e imposto decorre da existência ou não de vínculo sinalagmático. O que significa que a taxa terá de representar, utilizando as palavras do Ac. TC n.° 654/93 de 4 de Novembro (Proc. 239/93), "o «preço»" do serviço ou da prestação de um serviço ou actividade públicas ou de uma utilidade de que o tributado beneficiará (e sem aqui se olvidar que esse "«preço»” não tem, necessariamente, de corresponder à contrapartida financeira ou económica do serviço prestado)”.
A distinção entre taxa e imposto tem sido ultimamente objecto de uma análise mais precisa. Assim, esta questão é equacionada por Casalta Nabais (em Direito Fiscal 2a Edição, Coimbra, 2003, pp. 20/21 e nota 38) da forma seguinte: "(...) para sabermos se (...) estamos perante um tributo unilateral ou um imposto, ou perante um tributo bilateral ou uma taxa, o que há a fazer é o teste da sua medida ou do seu critério, estando pois perante ( ... ) uma taxa se é susceptível de ser medido ou aferido com base na referida ideia de proporcionalidade: taxa/prestação estadual proporcionada ou taxa/custos específicos causados à comunidade (estadual ou local)".
Acrescenta ainda (na nota 38) que, "(e) em rigor há aqui dois testes: o da bi/unilateralidade do tributo e, se neste se concluir pelo seu carácter bilateral, o da sua medida ou critério de justiça, muito embora seja este último teste o decisivo, já que, se a proporcionalidade entre o tributo e a respectiva contraprestação específica estiver ausente, então estaremos perante um tributo cujo regime (...) não pode deixar de ser o dos impostos. Impõe-se aqui que, ultrapassado com êxito o teste da bilateralidade, se proceda ao teste da proporcionalidade entre a prestação e a contraprestação específica
Saldanha Sanches, sobre o mesmo tema (em Manual de Direito Fiscal, 2a Edição, Coimbra, 2002, pp, 16 e segs.), tece as seguintes considerações a propósito do carácter sinalagmático: " O sinalagma do ponto de vista financeiro só poderá ter lugar sempre que se trate de um qualquer bem que seja divisível: só se o bem for divisível é possível a «prestação em unidades individualizáveis». Terá de haver uma mais estreita correlação entre o destinatário do encargo financeiro e o beneficiário da despesa pública, para que possamos estar perante uma taxa".
Klaus Tipke e Joachxm Lang (em Steuerrechts, 17° Ed., 2002, p. 47) referem, a este propósito, que o sistema das taxas assenta no princípio da equivalência, segundo o qual as taxas se apreciam segundo os princípios da cobertura de custos (a taxa cobre os custos correspondentes) e da compensação dos benefícios (a taxa corresponde ao benefício equivalente).
Estes autores referem, ainda com interesse, a definição de taxas (Gebühren) contida nas leis sobre taxas municipais (Kommunalabgabegesetz) dos t.ãnder da República Federal Alemã: "taxas são prestações pecuniárias devidas por uma prestação especial - actuação oficial ou actividades assimiláveis - da Administração (taxas da administração - Verwaltungsgebühren), ou pela utilização de instalações de locais públicos". Concluem estes autores que o que distingue a taxa do imposto é a sua ligação com uma contra prestação determinável das instituições jurídico- públicas.
Conforme se sumariou no acórdão do STA de 22/03/2011, processo 090/11" I - Desde que os tributos que sejam criados pelos municípios tenham a natureza de taxas e se enquadrem em qualquer dos tipos de taxas arrolados no artigo 11.° da Lei 1/87 (ou artigo 19,° da hei 42/98), está assegurada a viabilidade legal da sua criação.
II - No caso da taxa de realização de infra-estruturas urbanísticas, está em causa a compensação das despesas efectuadas, ou a efectuar, pela autarquia, directa ou indirectamente causadas pelas obras sobre que incide esse tributo. III - A não realização imediata dessas infra-estruturas urbanísticas e que constitui a contraprestação da autarquia não constitui pressuposto da incidência objectiva daquela taxa, na medida em que essa contraprestação se pode, também, projectar para o futuro.”
A Impugnante entende que todas as obras de infra-estruturas decorrentes das operações urbanísticas a que se reporta a taxa liquidada foram por si suportadas, havendo falta de contrapartida e desproporcionalidade.
Sucede que as infra-estruturas a que se reportam o tributo em causa não se confundem com as infra-estruturas próprias das operações de loteamento ou das obras de edificação. Enquanto estas constituem um encargo dos respectivos promotores e, se restringem, em regra, às parcelas de terreno da sua propriedade destinadas a integrar o domínio público municipal, aquelas são infra-estruturas gerais e equipamentos urbanos que servem o loteamento ou a edificação situados na respectiva área de influência ou envolvente.
E, assim sendo, carece de fundamento o alegado de que as infra- estruturas das obras foram realizadas pela impugnante, e que a Câmara Municipal não executou as infra-estruturas e por conseguinte o tributo em causa não seria devido.
Nos termos o tributo em causa constitui a contrapartida devida ao Município pelas utilidades prestadas aos particulares em matéria de infra- estruturas urbanísticas primárias e/ou secundárias cuja realização, remodelação ou reforço seja considerado de operações de loteamento, de obras de construção, reconstrução ou ampliação de edifícios ou respectivas fracções ou de alterações na sua forma de utilização.
Na verdade, subjacente à regulamentação deste tributo existe uma relação directa e quantificável entre o referido facto e o aumento do número de utentes, a qual torna indispensável o redimensionamento das infra-estruturas existentes, uma vez que são projectadas para cada zona da cidade, em função do número de utilizadores previsível. E, essa alteração pode implicar uma sobrecarga que embora comportável pelas infra-estruturas urbanísticas pré- existentes, originem uma ampliação, adaptação ou reconversão das existentes.
Assim, o tributo em causa ao revestir a natureza de uma taxa e não um imposto, não está sujeita à regra da reserva de lei para a sua criação e determinação dos elementos essenciais, podendo a sua previsão constar de simples regulamento municipal aprovado pela Assembleia Municipal, nos termos das Leis das Finanças Locais e das Autarquias Locais então em vigor. (Acórdão do Tribunal Constitucional n° 258/2008, de 30.4.2008).
No que diz respeito à invocada desproporcionalidade, as taxas liquidadas pelo Município e sua a relação custo/benefício teria de se demonstrar a existência de uma desproporção intolerável entre a quantia a pagar e, o benefício (utilidade do serviço) que a impugnante retira. Seria necessário demonstrar, em suma, uma manifesta desproporção entre a taxa liquidada à impugnante e o benefício retirado pela impugnante, que ponha em causa a referida o carácter sinalagmático da taxa, o que não resulta provado.
Com efeito, dos autos não resultam elementos suficientes que permitam valorizar esse benefício retirado para que se pudesse aferir da sua eventual desproporção relativamente à taxa que é cobrada e que permitam concluir pela violação do princípio da proporcionalidade.
Por conseguinte ,improcede a pretensão da Impugnante.”

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Vejamos então se procede o invocado erro de julgamento atinente à motivação de facto e de direito da sentença proferida em 1ª Instância, por alegadamente não resultar dos autos a verificação do facto tributário, assim como a sustentação dos encargos presentes e futuros que presumivelmente o Município incorrerá destinados à necessária conformação substantiva das taxas devidas pela realização de infra-estruturas urbanísticas ( cfr pontos 131 a 145, e pontos 147 a 155, das conclusões recursivas), e por outro lado, da sua caracterização enquanto taxas, em desrespeito dos princípios da bilateralidade e da igualdade tributária na sua sob - vertente do principio da equivalência quando reportadas à necessária repartição da mesma na vertente da cobertura do custo e do concomitante benefício a favor do municipe ( cfr pontos 156 e segs, das mesmas conclusões).

Vejamos as 1ªs situações,

Invoca o recorrente , por um lado que, “… tanto a ora Recorrente como o Município sabiam, à data da liquidação do tributo, que a autarquia não seria chamada a acorrer a quaisquer despesas relacionadas com a edificação da nova unidade industrial» (conclusão 131), e por outro que «se sabia antecipadamente que a realização, reforço ou manutenção das infra-estruturas urbanísticas por parte do município não ia ter lugar» (conclusão 134), e mais ainda que «a edificação da unidade industrial em causa não reivindicou de facto - nem reivindicaria no futuro - a realização, reforço ou manutenção de quaisquer infra- estruturas por parte do município» (conclusão 136), pelo que conclui que «não resulta de qualquer elemento probatório carreado pelo Município de Setúbal qual seja a repercussão que a ampliação da fábrica da P….. irá causar ou tenha causado e que tenha determinado ou determine no presente ou no futuro, a realização de infra-estrutura urbanísticas» (conclusão 142). Ora,

Tendo o recorrente submetido tais questões ao tribunal recorrido, e nada tendo sido apurado sobre tais aspectos controvertidos sobre as ditas circunstâncias relativas à própria intervenção urbanística em causa que permitam a esta instância recursiva pronunciar-se, em 1º lugar, quanto à existência do pretenso facto tributário que ora se analisa por se constituir como primeira causa de pedir da pretensão deduzida em Tribunal pelo recorrente, constatando-se, a seu propósito, que:

Se desconhece o seu conteúdo e substância, sendo questionado a sua própria existência, sendo certo que, como refere decisão datada de 3 de julho de 2013, do Vº STA, constante dos autos e que se declarou incompetente em razão da hierarquia e indicou como competente este Tribunal Central Administrativo Sul , do qual se respiga o seguinte parágrafo “… Trata-se de factualidade que não se encontra espelhada no probatório e que é necessário averiguar e ponderar face aos elementos de prova disponíveis e regras de ónus de prova aplicáveis, já que a Recorrente pretende dela retirar relevantes consequências jurídicas, constituindo essa, aliás, a questão central deste recurso. Factualidade que não é, efectivamente, irrelevante para a decisão da causa, sabido que autorizada doutrina tem defendido que nas taxas de reforço e manutenção de infra-estruturas, embora a contraprestação pública não tenha de ser presente mas, tão só, futura, ela não pode, todavia, ser impossível ou meramente eventual ou virtual, pois nesse caso não se concretizará a relação de equivalência jurídica ou económica que caracteriza uma “taxa” (fim de citação);

E a 2ª vertente enquanto reportada às pretensas prestações, ainda que presuntivamente , poderão vir a ser efectuadas pelo município em razão da actividade do munícipe, enquanto despesa pública a cargo do 1º, e o concomitante beneficio, ainda que meramente provável, que dele poderá derivar para o recorrente,- vd nesse sentido Sérgio Vasques in “Regime das taxas locais- introdução e comentário” cadernos IDEF , nº8, em cometários ao artº 3º da Lei nº 53-E/2006, de 29.12., pags 86 e segs, - os quais se constituem, para mais, como condição necessária para esta instância recursiva poder aquilatar da pretendida violação dos princípios constitucionais que se constituem como sustentáculo dos alegados vícios de direito da sentença sub judice , pelo que , atento a verificação daquele “défice instrutório”, e não constando do processo todos os elementos que permitam julgar da sustentação da decisão da matéria de facto efectuada pelo tribunal “A Quo”, e entendendo-se indispensável a ampliação da mesma, vai determinado a anulação da decisão proferida, a que se procede na parte dispositiva do presente acórdão – cfr alínea c), do nº 2, do artº 662º, do CPC.

Dispositivo

Nos termos expostos vai atendida a pretensão recursiva, sendo anulada a decisão proferida em 1º Instância e determinado a ampliação da matéria de facto controvertida nos autos, procedendo-se a repetição do julgamento concatenada às ditas questões não apreciadas nessa instância, nos termos do disposto na alínea c), do nº 3, do referido artº 662º, do CPC.

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Custas pelo recorrido.

Notifique.

[O relator consigna e atesta que, nos termos do disposto no art.º 15.º-A do DL n.º 10-A/2020, de 13 de março, aditado pelo art.º 3.º do DL n.º 20/2020, de 01 de maio, têm voto de conformidade com o presente Acórdão os restantes Desembargadores integrantes da formação de julgamento, os Senhores Desembargadores Mário Rebelo e Patrícia Manuel Pires ]