Acordam, em conferência, na secção de Contencioso Administrativo, subsecção de Contratos Públicos, do Tribunal Central Administrativo Sul.

Indicou como contrainteressadas: M………… - Serviços ……………………., S.A.; A……… - Ambiente …………………, Lda., P………. e P.………. - Publicidade ………… Lda.; C………. - Centro ………………….., Unipessoal, Lda.; CH ………….., S.A., T………..S…………& S……………, Lda., U…………… Lda. e N……….. – C……….., S.A.

Por sentença proferida pelo Tribunal Administrativo e Fiscal de Ponta Delgada, em 10.11.2025, a ação foi julgada improcedente e entidade demandada e os contrainteressados absolvidos dos pedidos.

Inconformada, a autora interpôs recurso para este Tribunal Central Administrativo Sul, tendo concluído a alegação nos termos seguintes:

«A) Recai o presente recurso sobre a sentença do TAF de Ponta Delgada, de 10 de Novembro de 2025, que julgou improcedentes todos os fundamentos aduzidos pela Autora para sustentar o pedido de anulação do acto de adjudicação no procedimento em crise e reordenadas em consequência as propostas, com adjudicação da sua.

B) No procedimento cujo acto de adjudicação se impugnou junto do tribunal a quo foram admitidas três propostas que não discriminavam nem autonomizam o preço pedido por um dos factores do modelo de avaliação das propostas, o factor “Custo anual de suporte, etc.”.

C) Os concorrentes em causa declaram que o preço devido por suporte, assistência e manutenção se encontrava incluído na quantia única, apresentada a título global, e a valorar sob o factor “Preço”.

D) Os concorrentes em crise, com este expediente, omitiram um atributo da proposta a ser avaliado pelo modelo de avaliação das propostas, o que constitui um fundamento de exclusão nos termos do disposto na alínea a) do n.° 1 do artigo 70° do CCP.

E) A sentença recorrida incorreu em erro de direito em considerar não se ter verificado a omissão de um atributo, nem merecer censura a actuação do júri do procedimento que admitiu a concurso as mencionadas três propostas.

F) Julgando de situação análoga, em acórdão antes citado, o Supremo Tribunal Administrativo rejeitou a tese de que se pudesse considerar expresso o atributo relativamente a um dos custos integrantes do preço global com a mera menção de que estaria distribuído ou incluído no custo global ou em outros custos expressos.

G) O modelo de avaliação de propostas definido no Programa do Concurso revela-se intrinsecamente inadequado e não pode também a interpretação literal que o júri do procedimento do mesmo ser admitida.

H) A Autora obteve pontuações máximas em todos os critérios qualitativos, i.e., não-pecuniários, e apresentou a proposta que comporta o menor custo global para o erário público, por uma diferença de cerca de € 22.000,00 (vinte e dois mil euros) comparativamente ao preço da proposta adjudicada.

I) A proposta da Autora é, por qualquer critério de razoabilidade, a economicamente mais vantajosa.

J) O modelo de avaliação de propostas não está de acordo com este critério de razoabilidade porque, na origem, facultou ao factor “Custo anual de suporte, etc.” um coeficiente de ponderação desproporcionado ao seu peso financeiro no custo global do contrato e idêntico ao do factor “Preço”, que tem uma referência de valor base cerca de vinte vezes superior.

K) O modelo de avaliação de propostas é tão inadequado que resulta na ordenação como proposta mais vantajosa do que a da Autora de propostas que não a superando em critérios qualitativos, custam, em comparação, até mais cerca de € 84.000,00 (oitenta e quatro mil euros) ao tesouro dos contribuintes (nacionais e europeus).

L) Neste caso, está em causa, de facto, uma «situação de erro grosseiro quanto à adequação do sistema de avaliação, que determine a violação do subprincípio da adequação do princípio da proporcionalidade» (para citar o Acórdão do STA, de 12.09.2024, no processo 0166/22.9BELSB).

M) A sentença recorrida eximiu-se à questão de direito crucial de saber se o modelo de avaliação das propostas é adequado ou inadequado nos termos do princípio da proporcionalidade e em relação à função que legalmente lhe é fixada de escolha da proposta economicamente mais vantajosa.

N) Por consequência, eximiu-se também da questão de saber se o júri do procedimento cumpriu a legalidade com uma interpretação literal de um modelo de avaliação das propostas ingenitamente inadequado.

O) Ainda em consequência, o tribunal recorrido julgou mal as questões que foi chamado a apreciar e não aplicou correctamente o direito.

P) No procedimento em crise, os concorrentes com proposta ordenada acima da proposta da Autora obtiveram esta pontuação, não por serem as economicamente mais vantajosas, uma vez que manifestamente o não são, mas em razão da apresentação de preços carecidos de seriedade no factor “Custo anual de suporte, etc.”.

Q) Os custos amputados a esta rúbrica são mais que cobertos pelos valores que propõem no factor “Preço”, rúbrica na qual, com toda a probabilidade fundada em regras da experiência, imputaram os custos realmente correspondentes ao factor “Custo anual de suporte, etc.”.

R) A única forma de reduzir o critério de adjudicação e a sua aplicação à legalidade é a sua interpretação conforme às normas aplicáveis.

S) Por consequência, impõe-se uma redução teleológica do modelo de avaliação de propostas, eliminando a margem em que o coeficiente de ponderação do factor “Custo anual de suporte, etc.” é irrazoável e desproporcionado e reordenando as propostas em conformidade.

T) Esta redução não pode fazer-se senão pela valorização deste factor apenas na proporção que tem dentro do preço global estabelecido no caderno de encargos - cerca de 1/20, contrariamente à ponderação de ½ que recebeu nos factos que repartem o preço base global.

U) Impõe-se, também, a exclusão dos concorrentes que apresentaram preços irrealistas e não- críveis no factor “Custo anual de suporte, etc.” e que com este expediente procuraram defraudar o modelo de avaliação das propostas na sua função de escolha da proposta economicamente mais vantajosa.

V) Deve a entidade adjudicante proceder à consequente reordenação das propostas e à subsequente adjudicação da nova proposta ordenada em primeiro lugar.

W) São estas as decisões que se pedem deste preclaro Tribunal.

Termos em que, com o douto suprimento de V. Exas., deve ser dado provimento ao presente recurso, revogando-se a sentença recorrida.

Assim decidindo, farão V. Exas.

Sem vistos, dada a natureza urgente do processo, foi o processo submetido à conferência para julgamento.

O tribunal a quo, na sentença recorrida, considerou provados os seguintes factos:

«1. Através do Anúncio de procedimento n.°9975/2024 foi publicitado em 20/06/2024, no Diário da República, 2.ª Série, a abertura do Concurso Público, com publicação de anúncio no Jornal Oficial da União Europeia (JOUE), com vista à celebração do «Contrato de Prestação de Serviços de Fornecimento de Plataforma Informática para Gestão do Bairro Comercial Digital do Centro Histórico de Ponta Delgada (1), Plataforma digital de gestão logística (2) e Smart lockers (3), objeto de Concurso Público, nos termos dos artigos 130.º e seguintes do Código dos Contratos Públicos (CCP), para os seguintes lotes:
Lote 1 - Plataforma Informática para Gestão do Bairro Comercial Digital do Centro Histórico de Ponta Delgada;
Lote 2 - Plataforma digital de gestão logística;
Lote 3 - Smart lockers». [cfr. anúncios integrantes do Processo Administrativo (PA) - fls. 59 a 69 do PA - Processo Administrativo "Instrutor" (Comprovativo Entrega) (60064) Processo Administrativo "Instrutor" (004314330) de 10/07/2025 00:00:00].

2. Do Programa do Procedimento consta, além do mais, o seguinte:

«Texto no original»

[cfr. Programa do Procedimento - fls. 6 a 22 do PA - Processo Administrativo "Instrutor" (Comprovativo Entrega) (60064) Processo Administrativo "Instrutor" (004314330) de 10/07/2025 00:00:00].

3. No Caderno de Encargos prevê-se, de entre o mais, o seguinte:
(…)

2. A prestação de serviços objeto do CONTRATO rege-se pelas Cláusulas e Especificações Técnicas do CADERNO DE ENCARGOS e das demais Peças do Procedimento.
(...)

”.(...)”. [cfr. Caderno de Encargos - fls. 23 a 58 do PA - Processo Administrativo "Instrutor" (Comprovativo Entrega) (60064) Processo Administrativo "Instrutor" (004314330) de 10/07/2025 00:00:00].

4. No âmbito do procedimento em apreciação, para o Lote 1, apresentaram proposta diversos concorrentes [cfr. Processo Administrativo "Instrutor" (Comprovativo Entrega) (60064) Processo Administrativo "Instrutor" (Comprovativo Entrega) (004314345) de 10/07/2025 00:00:00].

5. Da proposta da Contrainteressada, P................. e P....... - Publicidade e Design, Lda., para o Lote 1 consta, entre o mais, o seguinte:

«(...)

«Texto no original»

(...)». [cfr. fls. 455-491 do PA - Processo Administrativo "Instrutor" (Comprovativo Entrega) (60064) Processo Administrativo "Instrutor" (004314338) de 10/07/2025 00:00:00].

6. Da proposta da Contrainteressada, A……………. - Ambiente ……………………. Geográfica, S.A., para o Lote 1 consta, entre o mais, o seguinte:

«(...)

«Texto no original»

[cfr. fls. 871-970 do PA - Processo Administrativo "Instrutor" (Comprovativo Entrega) (600651 Processo Administrativo "Instrutor" (004314347) de 10/07/2025 00:00:00].

7. Da proposta da Contrainteressada, M…………- Serviços ………….., S.A. para o Lote 1 consta, entre o mais, o seguinte:

«(...)

«Texto no original»

(…)

«Texto no original»

(...)”. [cfr. fls. 763-806 do PA - Processo Administrativo "Instrutor" (Comprovativo Entrega) (60064) Processo Administrativo "Instrutor" (004314344) de 10/07/2025 00:00:00]. 

8. Da proposta da Contrainteressada, U……, Lda., para o Lote 1 consta, entre o seguinte:
«(...)

«Texto no original»

(...)

«Texto no original»

[cfr. fls. 312-353 do PA - Processo Administrativo "Instrutor" (Comprovativo Entrega) (60064) Processo Administrativo "Instrutor" (004314335) de 10/07/2025 00:00:00].

9. Da proposta da Contrainteressada, N………..,C…….., S.A., para o Lote 1 consta, entre o mais, o seguinte:

«(...)

«Texto no original»

(…)

«Texto no original»

[cfr. fls. 971-1006 do PA - Processo Administrativo "Instrutor" (Comprovativo Entrega) (60065) Processo Administrativo "Instrutor" (004314348) de 10/07/2025 00:00:00].

10. Da proposta da Contrainteressada, T……..S……. & S……., Lda., para o lote 1 consta, entre o mais, o seguinte:

(…)

«Texto no original»

[cfr. fls. 1007-1039 do PA - Processo Administrativo "Instrutor" (Comprovativo Entrega) (60065) Processo Administrativo "Instrutor" (004314349) de 10/07/2025 00:00:00].

11. Da proposta da Contrainteressada, C………. - Centro …………, Unipessoal, Lda., para o Lote 1 consta, entre o mais, o seguinte:
«(...)

«Texto no original»

(…)

«Texto no original»

[cfr. fls. 561-635 do PA - Processo Administrativo "Instrutor" (Comprovativo Entrega) (60064) Processo Administrativo "Instrutor" (004314341) de 10/07/2025 00:00:00].

12. Da proposta da Contrainteressada, CH …………………, S.A., para o Lote 1 consta, entre o mais, o seguinte:
«(...)

«Texto no original»

(…)

«Texto no original»

[cfr. fls. 636-667 do PA - Processo Administrativo "Instrutor" (Comprovativo Entrega) (60064) Processo Administrativo "Instrutor" (004314342) de 10/07/2025 00:00:00].

13. Da proposta da Autora para o Lote 1, consta, entre o mais, o seguinte:

«Texto no original»

[cfr. fls. 492-533 do PA - Processo Administrativo "Instrutor" (Comprovativo Entrega) (60064) Processo Administrativo "Instrutor" (004314339) de 10/07/2025 00:00:00].

14. Em 26/06//2024, o Júri elaborou Relatório Preliminar, constando do mesmo, entre o mais, o seguinte:
«(…)
3. Avaliação das propostas
3.1 Documentos que constituem as propostas

Conforme disposto no artigo 8. ° do Programa do Procedimento:
“1. A Proposta é constituída pelos documentos previstos no artigo 57° do CCP, designadamente:
a) Documento Europeu Único de Contratação Pública.
b) Proposta de Preço Global, contendo os preços discriminados a nível, pelo menos, de custos de produção, licenciamento e suporte, manutenção e assistência técnica;
c)Proposta técnica detalhada, incluindo arquitetura da plataforma, tecnologias utilizadas, cronograma de implementação;
A proposta técnica terá de incluir obrigatoriamente, nos lotes 1 e 2, os prazos para apresentação da prova de conceito (PoC), apresentação de versão de teste e prazo para a implementação, nos termos previstos nas especificações técnicas;
d) Custo anual do suporte, manutenção e assistência técnica, incluindo manutenção evolutiva, após 1 de janeiro de 2026, cujo preço será revisto de acordo com o índice de variação de preços ao consumidor, tendo por referência uma bolsa de 50 horas;
e) Prazo de garantia de conformidade dos bens e serviços prestados, nos termos do caderno de encargos.
f) Quaisquer outros documentos que o proponente apresente por os considerar indispensáveis aos atributos da Proposta;
g) Facultativamente, o concorrente poderá apresentar referências de projetos similares que tenha implementado.
2. A apresentação dos documentos previstos no número anterior obedece ao disposto nos n.°s 4 e 5 do artigo 57° do CCP."
Com base nisso, o Júri do Procedimento procedeu à análise documental das propostas, tendo decido excluir as abaixo apresentadas por não cumprimento do previsto na: alínea a) do referido artigo 8° do Programa do Procedimento:
Lote 1 e Lote 2 (anexo II)

Nos termos do artigo 57.° nº 1, alínea a) e nº6 do Código dos Contratos Públicos, este documento constitui legalmente a proposta, impondo a sua falta e. exclusão da proposta nos termos do artigo 146 n ° 2. alínea d) do CCP.

alínea d) do relendo artigo 8.° do Programa do Procedimento:

«Texto no original»

Nos termos do artigo 57º n.°1, alínea b) este documento constitui legalmente a proposta e deveria conter atributos das propostas submetidos à concorrência, impondo a sua falta a exclusão da proposta nos termos do artigo 146º, nº2, alínea d) do CCP ou a impossibilidade de avaliação em virtude da forma de apresentação, nos termos do artigo 70.°, n.° 2, alínea c) do CCP.

3.2 Fatores apresentados nas propostas
Aqui chegados, de acordo com o disposto no artigo 16° do Programa do Procedimento, “adjudicação de cada lote é realizada de acordo com o critério da proposta economicamente mais vantajosa para a Entidade Adjudicante, na modalidade de Multifator, de acordo com o modelo de avaliação constante do Anexo IV ao presente Programa, que dele faz parte integrante.
Neste sentido, o Júri do Procedimento procedeu à avaliação das propostas abaixo, por aplicação do critério de avaliação, conforme quadro demonstrativo em anexo X ao presente relatório:

«Texto no original»

4. Conclusão
Assim, nos termos e com os fundamentos que antecedem, o Júri do Procedimento propõe:
a) Que sejam admitidas as propostas apresentadas pelos concorrentes da qual resulta a seguinte ordenação:

«Texto no original»

b) Que por aplicação do critério de adjudicação previsto no artigo 16 ° do Programa do Procedimento, os contratos objeto do presente procedimento de contratação pública sejam adjudicados às propostas apresentadas pelos concorrentes

«Texto no original»

5. Audiência Prévia
Em cumprimente do disposto no artigo 123 ° do (TCP. procede-se à notificação de todos os concorrentes, dando-lhes conhecimento do presente Relatório Preliminar, para que, querendo, se possam pronunciar, ao abrigo do direito de audiência prévia, no prazo de 5 (cinco) dias úteis.

[cfr. Relatório Preliminar a fls. 1042 a 1055 do PA - Processo Administrativo "Instrutor" (Comprovativo Entrega) (60065) Processo Administrativo "Instrutor" (004314350) de 10/07/2025 00:00:00].

15. A Contrainteressada M…………. pronunciou-se em sede de audiência prévia, [cfr. fls. 10561075 do PA, cujo teor se dá aqui por integralmente reproduzido - Processo Administrativo "Instrutor" (Comprovativo Entrega) (60065) Processo Administrativo "Instrutor" (004314350) de 10/07/2025 00:00:00].

16. A Contrainteressada P……….. e P……… pronunciou-se em sede de audiência prévia, [cfr. fls. 1076-1079 do PA, cujo teor se dá aqui por integralmente reproduzido - Processo Administrativo "Instrutor" (Comprovativo Entrega) (60065) Processo Administrativo "Instrutor" (004314350) de 10/07/2025 00:00:00].

17. A Contrainteressada N………… pronunciou-se em sede de audiência prévia, [cfr. fls. 10801083 do PA, cujo teor se dá aqui por integralmente reproduzido - Processo Administrativo "Instrutor" (Comprovativo Entrega) (60065) Processo Administrativo "Instrutor" (004314350) de 10/07/2025 00:00:00].

18. Em 08/10/2024, na sequência das pronúncias em sede de audiência prévia, foi emitido o Relatório Intercalar Final, referente ao Lote 1, no qual o Júri deliberou, admitir e avaliar as propostas das Contrainteressadas P…………. e P….. - Publicidade ……………., Lda., C………… - Centro ………………………, Unipessoal, Lda., CH ……………….., S.A. e T……… S………….& S…………., Lda., e propôs a adjudicação à Contrainteressada P……….. e P…………..- …………… Design, Lda., resultando das conclusões do relatório o seguinte teor:

«(...)
4. Conclusão
Assim, nos termos e com os fundamentos que antecedem, o Júri do Procedimento propõe:
a) Nos termos e com os fundamentos que antecedem, o Júri do Procedimento propôs que fossem admitidas as propostas apresentadas pelos concorrentes da qual resultou a ordenação: (anexo VI)

«Texto no original»

(…)

b) Que, por aplicação do critério de adjudicação previsto no artigo 16.° do Programa do Procedimento, os contratos objeto do presente procedimento de contratação pública sejam adjudicados às propostas apresentadas pelos concorrentes: (anexo V)

«Texto no original»

(...)». [cfr. fls. 1208-1219 do PA, cujo teor se dá aqui por integralmente reproduzido - Processo Administrativo "Instrutor" (Comprovativo Entrega) (60065) Processo Administrativo "Instrutor" (0043143511 de 10/07/2025 00:00:00].

19. A Contrainteressada A………… exerceu audiência prévia, [cfr. fls. 1220-1225 do PA, cujo teor se dá aqui por integralmente reproduzido - Processo Administrativo "Instrutor" (Comprovativo Entrega) (600651 Processo Administrativo "Instrutor" (004314351) de 10/07/2025 00:00:00].

20. A Contrainteressada N………… exerceu nova audiência prévia, [cfr. fls. 1226-1229 do PA, cujo teor se dá aqui por integralmente reproduzido - Processo Administrativo "Instrutor" (Comprovativo Entrega) (600651 Processo Administrativo "Instrutor" (004314351) de 10/07/2025 00:00:00].

21. A Autora exerceu audiência prévia, [cfr. fls. 1230-1245 do PA, cujo teor se dá aqui por integralmente reproduzido - Processo Administrativo "Instrutor" (Comprovativo Entrega) (60065) Processo Administrativo "Instrutor" (004314351) de 10/07/2025 00:00:00].

22. Em 17/10/2024, o Júri elaborou “Relatório Final - Lote 1”, constando do mesmo, entre o mais, o seguinte:

«(…)

3. Avaliação das propostas
3.1. Documentos que constituem as propostas
Conforme disposto no artigo 8° do Programa do Procedimento:
1. A Proposta é constituída pelos documentos previstos no artigo 57° do CCP, designadamente:
a) Documento Europeu Único de Contratação Pública.
b) Proposta de Preço Global, contendo os preços discriminados a nível, pelo menos, de custos de produção, licenciamento e suporte, manutenção e assistência técnica;
c) Proposta técnica detalhada, incluindo arquitetura da plataforma, tecnologias utilizadas, cronograma de implementação;
A proposta técnica terá de incluir obrigatoriamente, nos lotes 1 e 2, os prazos para apresentação da prova de conceito (PoC), apresentação de versão de teste e prazo para a implementação, nos termos previstos nas especificações técnicas;
d) Custo anual do suporte, manutenção e assistência técnica, incluindo manutenção evolutiva, após 1 de janeiro de 2026, cujo preço será revisto de acordo com o índice de variação de preços ao consumidor, tendo por referência uma bolsa de 50 horas;
e) Prazo de garantia de conformidade dos bens e serviços prestados, nos termos do caderno de encargos.
f) Quaisquer outros documentos que o proponente apresente por os considerar indispensáveis aos atributos da Proposta;
g) Facultativamente, o concorrente poderá apresentar referências de projetos similares que tenha implementado.
2. A apresentação dos documentos previstos no número anterior obedece ao disposto nos n.°s 4 e 5 do artigo 57.° do CCP. 
Com base nisso, o Júri do Procedimento procedeu à análise documental das propostas, tendo decido excluir as abaixo apresentadas por não cumprimento do previsto na: alínea a) do referido artigo 8° do Programa do Procedimento:
Lote 1 (anexo II)

«Texto no original»

3.2. Fatores apresentados nas propostas
Aqui chegados, de acordo com o disposto no artigo 16° do Programa do Procedimento, adjudicação de cada lote é realizada de acordo com o critério da proposta economicamente mais vantajosa para a Entidade Adjudicante, na modalidade de Multifator, de acordo com o modelo de avaliação constante do Anexo IV ao presente Programa, que dele faz parte integrante".
Neste sentido, o Júri do Procedimento procedeu à avaliação das propostas abaixo, por aplicação do critério de avaliação, e face, meramente, aos pronunciamentos ocorridos em audiência prévia, conforme quadro demonstrativo em anexo III ao presente relatório:

«Texto no original»

Efetivamente, impõe-se deferir a posição de não exclusão de algumas propostas, que no primeiro relatório preliminar tinham sido excluídas, nomeadamente as das concorrentes “P…………e P……… —…………. Design, Lda, C……….. - Centro ……………….., Unipessoal Lda CH …………… T… S……. & S…………….., Lda.
Tais propostas tinham indicação de exclusão, por não cumprimento do previsto na alínea d) do artigo 8º do Programa do Procedimento Custo anual do suporte, manutenção e assistência técnica, incluindo manutenção evolutiva, após 1 de janeiro de 2026, cujo preço será revisto de acordo com o índice de variação de preços ao consumidor, tendo por referência uma bolsa de 50 horas.

3.2.1 – P….. e P……………. e Design, Lda

Efetivamente, a proposta deste concorrente não apresenta qualquer preço, na tabela do seu ponto 5.1 - Custo do Projeto; contudo, o concorrente expressamente declara que “considera-se incluído no Preço do Projeto (ponto 5) os custos anuais de Suporte, Manutenção e Assistência Técnica, a partir do dia 1 de janeiro de 2025 e durante 5 anos, até ao limite de 50 horas anuais”
A cláusula 5ª da Parte IV das Especificações Técnicas do Caderno de Encargos estipula que “A partir de 1 de janeiro de 2026, o ADJUDICATÁRIO assegurará a continuidade da manutenção, suporte e assistência técnica, bem como atualizações da plataforma de gestão, website, aplicação móvel e Marketplace (manutenção evolutiva), pelo período mínimo de 5 anos, nos termos constante da sua proposta”, (sublinhado nosso).
Assim, a proposta deste concorrente ao considerar incluindo no preço da plataforma o custo com a Fase de Suporte, Manutenção e Assistência Técnica, de oferta, não podendo ser prejudicado por isso. Dito de outra forma, a entidade adjudicante tem assegurada, durante cinco anos, a referida manutenção e sabe que a mesma não terá qualquer custo financeiro para si, estando assim preenchidas e acautelados todos os seus interesses e prerrogativas contratuais, de forma clara, expressa e vinculativa.
Assim, o júri delibera admitir e avaliar a proposta da concorrente P……… e P……….. ……….. Design, Lda.
Em sede de segunda audiência prévia, as concorrentes A …………..,AMBIENTE ----------------, S.A., A S ……………, Marketing ……………………., Unipessoal, LDA e N………… C………., S.A., insistiram na exclusão desta proposta.
A A………. AMBIENTE ………………., S.A. entende que a proposta da P………. e P…..apresenta um preço anormalmente baixo porque, no seu entender, “corresponde a um valor 41% abaixo do preço base para o Lote 1”. Efetivamente o preço base do lote 1 é de 238.000,00€ e o preço apresentado pela concorrente P................. e P......., €140.491,40, corresponderá a cerca de 59% deste valor (ou seja, estando cerca de 41% abaixo do preço base).
Acontece que o programa do procedimento optou por não fixar qualquer valor para “preço anormalmente baixo”, seja em valor fixo, seja em percentagem por referência ao preço base. Ora, a atual redação do artigo 71° do Código dos Contratos Públicos, pelo menos de 2018, já não exigi a definição de preço anormalmente baixo; sendo certo que, quando definiu, fixou como “referência” a percentagem de 50% do preço base para a generalidade dos contratos (tendo apenas as empreitadas de obras públicas como referência 40%).
Por outro lado, apesar da ausência de referência de preço anormalmente baixo no programa do procedimento, certo é que, não se demonstra (em rigor nem é concretamente alegado) que o preço concretamente apresentado pela concorrente possa “revelar insuficiente para o cumprimento de obrigações legais em matéria ambiental, social e laboral ou para cobrir os custos inerentes à execução do contrato , nos termos do artigo 71° do CCP (sublinhado nosso).
Em rigor, demonstra-se sim que o preço apresentado pela concorrente está em linha com os valores do mercado, na medida em que os preços apresentados pelas 13 (!) propostas oscilaram entre 118.820,00€ e 214.200,00€; sendo certo, que o preço da própria reclamante tem um diferencial de apenas cerca de 8.000,00 € face à proposta cuja exclusão solicita...
Já a concorrente a S................, Lda insiste na consideração que os concorrentes não podem deixar de apresentar preço para o Suporte, Manutenção e Assistência Técnica, após 1 de janeiro de 2026; entende a reclamante que não se pode considerar o preço 0,00€ (ou oferta), nem sequer preços mais simbólicos “como 0,00€, 0,01 €, 1 €, 50 € ou 100 €”. Ora, tal questão já tinha sido apreciada supra e no anterior relatório; há apenas a acrescentar que não se vislumbra que a “oferta”, “preço 0,00€” ou um preço simbólico, durante um período limitado (cinco anos!), para Suporte, Manutenção e Assistência Técnica de um produto ou serviço adquirido (que tem o preço de cerca de dezenas de milhares de euros) viole regras de mercados, concorrência ou seja uma prática desleal e insustentável ...na verdade, não só é bastante comum (veja-se, por exemplo, as ofertas de manutenção e assistência nos automóveis, que por vezes atingem 7, 9 e 12 anos ...), como mais não é do que uma extensão da sua garantia legal. Aliás, certos produtos premium até publicitam e garantem assistências e garantias vitalícias; em suma, nada de anti concorrencial, ou sequer de inovador ou anormal se pode deduzir com a apresentação de preço “0,00€” ou preço simbólico para uma Suporte, Manutenção e Assistência Técnica, de duração limitada, a um produto que irá custar ao adquirente, in casu, €140.491,40.
É certo que, os concorrentes, nos termos das peças do procedimentos, não eram obrigados a oferecer esse Suporte, Manutenção e Assistência Técnica de forma gratuita ou simbólica (evitando-se assim, e bem, à partida uma redução do universo de interessados no concurso), mas não só os concorrentes que “ofereceram” não devem ser penalizados (como pretende a reclamante, com a sua exclusão), como devem ser valorizados, em sede de critério de adjudicação, como devem ser valorizados, em sede de critério de adjudicação, porque efetivamente apresentam, nessa medida, propostas economicamente mais vantajosas.
Por último, a N……………. C……………, S.A. volta a insistir que o facto de os vários concorrentes, onde se inclui a “P................. e P.......” não constar da lista de parceiros oficiais da “google reserve” é causa de exclusão das propostas, por não demonstrarem que possam cumprir com a Cláusula 3.3 da Parte IV do Caderno de Encargos Especificações Técnicas um dos requisitos técnicos obrigatórios do Marketpiace é a possibilidade de este “possibilitar divulgar em outros marketpiaces reconhecidos internacionalmente, nomeadamente GOOGLE RESERVE e FEED GOOGLE SHOPPING”. Note-se desde logo que, consultando a dita lista, também não se vislumbra que a própria reclamante “NOS” conste da mesma ... o que não quer dizer que não tenha essa capacidade, mas tão só que trata-se de uma lista dinâmica e de mera referência, que apenas serve de “plataforma” de reencaminhamento para serviços de reserva que já estão a funcionar para o público (ora, no caso concreto, seria a próprio “Bairro Digital de Ponta Delgada” que num futuro poderá lá constar da lista e não o “fornecedor” da plataforma.
Por outro lado, estamos sempre a discutir obrigações em sede de execução do contrato, que os concorrentes assumiram e expressamente declaram que irão cumprir; não sendo legitimo, nem legal, nesta fase pré-contratual, ao júri, efetuar um juízo de prognose negativa, assumindo que os concorrentes não vão cumprir com uma obrigação contratual futura. O júri limita-se a analisar as propostas apresentadas e se os concorrentes declaram que irão cumprir, tal vincula-os e os responsabiliza contratualmente e será nesta sede que terão de ser aferida eventuais (in)cumprimentos contratuais.
Não se ignora que o júri, de forma zelosa, solicitou esclarecimentos e evidências das propostas, que alguns concorrentes acederam prestar e outros não contudo, a não resposta, ou resposta incompleta a tais pedidos, não pode fundamentar a exclusão das respetivas propostas, na medida em que as mesmas apresentaram os documentos exigidos no programa do procedimento e não apresentaram, no seu conteúdo material, termos ou condições que violem o disposto nas peças do procedimento.

3.2.2- C………. - Centro ……………………., Unipessoal, Lda.

Em coerência com o ponto anterior e apesar do concorrente não se ter pronunciado sobre o relatório preliminar, também este expressamente declara no ponto 6.4 da sua proposta “consideram-se incluídos no Preço do Projeto apresentado no ponto 6.1., os custos anuais de Suporte, Manutenção e Assistência Técnica, a partir do dia 1 de janeiro de 2025 e durante 5 anos, até ao limite de 50 horas anuais”
Assim, de igual forma, a proposta deste concorrente ao considerar incluindo no preço da plataforma o custo com a Fase de Suporte, Manutenção e Assistência Técnica, está a estipular um preço de 0,00€ ou de oferta, não podendo ser prejudicado por isso. Dito de outra forma, a entidade adjudicante tem assegurada, durante cinco anos, a referida manutenção e sabe que a mesma não terá qualquer custo financeiro para si, estando assim preenchidas e acautelados todos os seus interesses e prerrogativas contratuais, de forma clara, expressa e vinculativa.
Assim, o júri delibera admitir e avaliar a proposta da concorrente C……….. - Centro ………………………., Unipessoal Lda.

3.2.3- CH ……………..

Em coerência com os pontos anteriores e apesar do concorrente não se ter pronunciado sobre o relatório preliminar, também este expressamente declara no ponto 5 da sua proposta “O custo Global do Projeto apresentado no ponto 7 desta proposta, pressupõe a oferta do suporte, manutenção e assistência técnica para os cinco anos seguintes (2026 a 2030), período em que serão oferecidas 50 horas anuais para a manutenção das plataformas”.
Assim, de igual forma, a proposta deste concorrente ao considerar incluindo no preço da plataforma o custo com a Fase de Suporte, Manutenção e Assistência Técnica, está a estipular um preço de 0,00€ ou de oferta, não podendo ser prejudicado por isso. Dito de outra forma, a entidade adjudicante tem assegurada, durante cinco anos, a referida manutenção e sabe que a mesma não terá qualquer custo financeiro para si, estando assim preenchidas e acautelados todos os seus interesses e prerrogativas contratuais, de forma clara, expressa e vinculativa.
Assim, o júri delibera admitir e avaliar a proposta da concorrente CH ………………...

3.2.5- T………. S…….. & S …………., Lda 

Em coerência com os pontos anteriores e apesar do concorrente não se ter pronunciado sobre o relatório preliminar, também este expressamente declara na sua proposta de preço global “Custo anual do Suporte, manutenção e Assistência Técnica, incluindo manutenção evolutiva após 1 de Janeiro de 2026: O custo hora de Suporte, manutenção e Assistência Técnica, incluindo manutenção evolutiva é 0€, tendo por referência uma bolsa de 50 horas, a partir de 01 de Janeiro de 2006 e pelo prazo de 5 anos”.
Assim, de igual forma, a proposta deste concorrente ao considerar incluindo no preço da plataforma o custo com a Fase de Suporte, Manutenção e Assistência Técnica, está a estipular um preço de 0,00€ ou de oferta, não podendo ser prejudicado por isso. Dito de outra forma, a entidade adjudicante tem assegurada, durante cinco anos, a referida manutenção e sabe que a mesma não terá qualquer custo financeiro para si, estando assim preenchidas e acautelados todos os seus interesses e prerrogativas contratuais, de forma clara, expressa e vinculativa.
Assim, o júri delibera admitir e avaliar a proposta da concorrente T………..S……… & S ……………, Lda.

4. Conclusão

Assim, nos termos e com os fundamentos que antecedem, o Júri do Procedimento propõe:

a) Nos termos e com os fundamentos que antecedem, o Júri do Procedimento propôs que fossem admitidas as propostas apresentadas pelos concorrentes da qual resultou a ordenação: (anexo VI)

«Texto no original»

b) Que, por aplicação do critério de adjudicação previsto no artigo 16 ° do Programa do Procedimento, os contratos objeto do presente procedimento de contratação pública sejam adjudicados às propostas apresentadas pelos concorrentes: (anexo V)

«Texto no original»

Ponta Delgada, 17 de outubro de 2024

(...)». [cfr. fls. 1246-1261 do PA, cujo teor se dá aqui por integralmente por reproduzido - Processo Administrativo "Instrutor" (Comprovativo Entrega) (60065) Processo Administrativo "Instrutor" (004314351) de 10/07/2025 00:00:00].

23. Em 08/11/2024 a Autora foi notificada da decisão de adjudicação da proposta da Contrainteressada P................. e P....... - ……………Design, Lda quanto ao Lote 1 [facto não controvertido]

Inexistem factos não provados com relevância para a decisão a proferir.

A convicção do Tribunal para a determinação da matéria de facto resultou da análise crítica e ponderada de todos os meios de prova conjugados entre si e valorados na sua globalidade à luz das regras de experiência comum, em conformidade com o disposto no artigo 94.°, n.° 4 do Código de Processo nos Tribunais Administrativos.

A formação da nossa convicção para efeitos da fundamentação dos factos atrás dados como provados teve por base os documentos juntos aos autos pelas partes e os constantes do processo administrativo, designadamente os documentos que constituem o procedimento pré-contratual, os quais não foram impugnados, e ainda a posição assumida pelas partes nos articulados.»

24. Estipulou-se no caderno de encargos, cláusula 5.ª das especificações técnicas, designadamente que:

«Fases da prestação do serviço

A prestação do serviço será assegurada em cinco fases para as quais se definem, neste capítulo, os requisitos mínimos a atingir.

(…)

Fase de Preparação

(…)

Fase de Proof of Concept PoC

(…)

Fase de apresentação de versão de teste

(…)

Fase de implementação e entrada em produção

Fase de Suporte, Manutenção e Assistência Técnica

O ADJUDICATÁRIO assegura que a plataforma digital e suas diversas componentes (website e aplicações móveis e marketplace) estão aptos a serem utilizados ininterruptamente e de acordo com as características e funcionalidades definidas.

A fase de manutenção, suporte e assistência técnica perdurará até 31 de dezembro de 2025.

A partir de 1 de janeiro de 2026, o ADJUDICATÁRIO assegurará a continuidade da manutenção, suporte e assistência técnica, bem como atualizações da plataforma de gestão, website, aplicação móvel e Marketplace (manutenção evolutiva), pelo período mínimo de 5 anos, nos termos constante da sua proposta. (…)»;

25. A proposta apresentada pela autora para a manutenção e assistência técnica após 1 de janeiro de 2026, teve o seguinte teor:

«MANUTENÇÃO E ASSISTÊNCIA TÉCNICA APÓS 1 JANEIRO DE 2026

A firma S................ - Marketing …………………., Unipessoal, Lda. Com sede na Travessa …………., 27A ……….-212 …………….com o NIPC: ………….., depois de ter tomado conhecimento do objeto do procedimento de "Lote 1 - Plataforma Informática para Gestão do Bairro Comercial Digital do Centro Histórico de Ponta Delgada" - Com o número de referência interna: CP1/1/2024, publicado no Diário da Republica, Anúncio de procedimento n.° 9975/2024, obriga-se a prestar os serviços nos termos e nas condições estabelecidas nas peças do procedimento e a garantir um custo anual do suporte, manutenção e assistência técnica, incluindo manutenção evolutiva, após 1 de janeiro de 2026, pelo preço de € 2.000,00 (dois mil euros) para uma bolsa de 50 horas anuais. Cujo preço será revisto de acordo com o índice de variação de preços ao consumidor.»;

26. Dá-se por reproduzido o teor do anexo VI ao relatório intercalar final do lote 1, do qual consta a avaliação das propostas por aplicação do critério de adjudicação, designadamente na parte correspondente à classificação das propostas apresentadas pela autora e pela contrainteressada:

«Texto no original»

i) Da exclusão das propostas apresentadas pelas contrainteressadas P................. and P......., C………… e CH ………………

Para o conhecimento da questão enunciada importa ter presente que as peças do procedimento determinavam, no artigo 8.º do programa do procedimento, que a proposta fosse constituída, além do mais, pela “ (…) b) proposta de preço global, contendo os preços discriminados a nível, pelo menos, de custos de produção, licenciamento e suporte, manutenção e assistência técnica;” e “d) custo anual do suporte, manutenção e assistência técnica, incluindo manutenção evolutiva, após 1 de janeiro de 2026, cujo preço será revisto de acordo com o índice de variação de preços ao consumidor, tendo por referência uma bolsa de 50 horas;”. (cfr. ponto 2., do probatório).

Por sua vez, no artigo 16.º determinou-se que o critério de adjudicação, da proposta economicamente mais vantajosa, fosse multifatorial, de acordo com o modelo de avaliação expresso no anexo IV, enunciado no mesmo ponto do probatório assente, do qual resulta que o mesmo incidirá sobre a avaliação e ponderação dos fatores i) preço, ii) prazo para a apresentação de prova de conceito, iii) prazo para a apresentação de versão de teste, iv) prazo para implementação, v) custo anual do suporte, manutenção e assistência após 1 de janeiro de 2026 e vi) prazo de garantia.

O dissídio assenta na circunstância de as propostas apresentadas pelas contrainteressadas P................. and P......., C……….. e CH ………………. não terem, segundo a recorrente, discriminado o custo anual do suporte, manutenção e assistência após 1 de janeiro de 2026.

Vejamos.

Compulsada a factualidade assente verifica-se que na proposta apresentada pela contrainteressada P................. e P....... se referiu, quanto ao custo anual do suporte manutenção e assistência após 1 de janeiro de 2026, que “considera-se incluído no preço do projeto (ponto 5) os custos anuais de suporte, manutenção e assistência técnica a partir de 1 de janeiro de 2025 e durante 5 anos, até ao limite de 50 horas anuais”. Da proposta apresentada pela contrainteressada C………… que “Consideram-se incluídos no preço do projeto apresentado no ponto 6.1., os custos anuais de Suporte, Manutenção e Assistência Técnica, a partir de 1 de janeiro de 2025 e durante 5 anos, até ao limite de 50 horas anuais” e, da proposta apresentada pela CH …………………., que “o custo global do projeto apresentado no ponto 7 desta proposta pressupõe a oferta do suporte, manutenção e assistência técnica para os 5 anos seguintes (2026 a 2030), período em que serão oferecidas 50 horas anuais para a manutenção das plataformas.” (cfr. pontos 5., 11. e 12., do probatório).

Temos, assim, que embora com recurso a diferente terminologia, no caso da concorrente CH …………, estamos perante propostas que não procederam à indicação discriminada daquele custo anual do suporte, manutenção e assistência após 1 de janeiro de 2026, com a assunção de que o mesmo se encontrava incluído no custo global do projeto, sendo que esta conclusão não é afastada pela alusão, na proposta da concorrente CH ……………., à oferta daqueles serviços, pois que nela se assume que essa oferta foi contemplada no custo global do projeto, que a pressupôs.

O júri, após ter proposto, no relatório preliminar, a exclusão daquelas propostas, por não terem indicado o custo anual do suporte, manutenção e assistência técnica, incluindo manutenção evolutiva, após 1 de janeiro de 2026, cujo preço será revisto de acordo com o índice de variação de preços ao consumidor, tendo por referência uma bolsa de 50 horas, veio a alterar a posição então assumida considerando que no caso devia considerar-se como tendo sido indicado um valor de zero para aquele custo, salvaguardado que estava que as concorrentes em causa se encontravam vinculadas à realização da prestação correspondente, acabando por adjudicar o contrato à concorrente P................. e P......., …………… design, Lda., pelo valor global de € 140 491,40.

O tribunal a quo, confrontado com a problemática enunciada, desatendeu a alegação da autora, aqui recorrente, considerando que não se verificava qualquer causa de exclusão das propostas em causa, com o seguinte discurso fundamentador, no que para o caso releva:

«(…) Ora, resulta de uma leitura atenta das propostas das referidas contrainteressadas que as mesmas não omitem o atributo referente ao fator “Custo anual do suporte, manutenção e assistência após 1 de janeiro de 2026”, porquanto as Contrainteressadas declararam que os custos encontravam-se incluídos no montante indicado no fator preço [cfr. ponto 5 (proposta da Contrainteressada P................. e P.......), ponto 11 (proposta da C………….) e ponto 12 (proposta da CH .…………..).

Por conseguinte, não estão preenchidos os pressupostos para a exclusão das propostas das referidas contrainteressadas, com o fundamento previsto no artigo 70.°, n.° 2, alínea a) do CCP.

Será que o facto destas Contrainteressadas terem incluído o fator “Custo anual do suporte, manutenção e assistência após 1 de janeiro de 2026” no montante indicado no fator preço das suas propostas é fundamento para a sua exclusão nos termos do artigo 70.°, n.° 2, alínea c) do CCP? Consubstanciará esta situação um caso de impossibilidade de avaliação das propostas atenta a forma de apresentação do atributo?

Consideramos que, no caso, a resposta tem de ser negativa.

No tipo de procedimento colocado em crise é prática habitual dos operadores/concorrentes deste setor de prestação de serviços, no âmbito da livre iniciativa económica, das suas estratégias comerciais e saudável concorrência configurarem as suas propostas da forma que melhor lhes aprouver, com vista a obter a adjudicação, designadamente absorvendo custos com a manutenção.

Tal comportamento, ao contrário do que defende a Autora, não se traduz numa situação que leve à impossibilidade de avaliação das propostas por parte do júri, desde logo porque as próprias propostas daquelas Contrainteressadas assumem de forma clara que aquele fator está incluído no preço da plataforma.

Também não se diga, como defende a Autora, que a apresentação de preços muito baixos para os serviços de manutenção, ou mesmo a sua oferta, são situações que falseiam as regras da concorrência, pelo que deveria o júri ter proposto a exclusão das propostas das Contrainteressadas que assim atuaram, nos termos do artigo 70.°, n.° 2, alínea g) do CCP.

Pois, como já dissemos, não só tais comportamentos são habituais neste tipo de setor, fazendo parte da estratégia comercial levada a cabo pela maioria dos operadores económicos. Veja-se que uma grande parte dos concorrentes apresentou preços baixos (ou até oferta) para os serviços de manutenção, suporte e assistência técnica. Como também, todos os concorrentes tomaram conhecimento do critério de adjudicação fixado pela Entidade Demandada, sabendo de antemão os fatores, a respetiva ponderação, os coeficientes de ponderação e os métodos de cálculo e pontuação, pelo que estavam em condições de preparar e adequar a sua proposta, com o objetivo de alcançar a adjudicação. (…)».

A alegação da recorrente assenta na circunstância de as propostas postas em crise omitirem a indicação de um dos seus atributos, integrando, assim, a causa de exclusão previstas no artigo 70.º, n.º 1, alínea a), do Código dos Contratos Públicos (CCP).

Nos termos do disposto no artigo 56.º, n.º 2, do CCP, são atributos da proposta os elementos ou características da mesma que digam respeito a aspetos da execução do contrato submetidos à concorrência, entendendo-se como tal aqueles aspetos que serão objeto de avaliação no seio do critério de adjudicação, integrando os fatores e subfatores que o densificam e, bem assim, o critério de desempate.

No caso, dúvidas não subsistem de que o aludido custo anual do suporte, manutenção e assistência técnica, incluindo manutenção evolutiva, após 1 de janeiro de 2026 integra um dos aspetos da execução do contrato que a entidade adjudicante decidiu submeter à concorrência, prevendo a sua avaliação no âmbito dos fatores que integram o critério de adjudicação e o correspondente modelo de avaliação das propostas, nos termos das disposições do artigo 16.º do programa do procedimento e respetivo anexo.

O mesmo quanto à exigência da sua indicação discriminada nos documentos da proposta, prescrevendo o artigo 8.º que a proposta fosse constituída, além do mais, pelo documento correspondente ao custo anual do suporte, manutenção e assistência técnica, incluindo manutenção evolutiva, após 1 de janeiro de 2026, cujo preço será revisto de acordo com o índice de variação de preços ao consumidor, tendo por referência uma bolsa de 50 horas.

Num breve parêntesis refere-se que não está em causa a problemática da admissibilidade de sujeição ao CCP de contratos carecidos dos elementos da onerosidade ou do sinalagma, que alguma doutrina portuguesa (1) vem admitindo, sem prescindir, no entanto, salvo quanto aos contratos sem valor, da existência de um benefício económico para o cocontratante, que integra o interesse concorrencial. De notar que a jurisprudência do TJUE, designadamente Acórdão Tax-fin-Lex (2), de 10.09.2020 (C-367/19), tem considerado que no conceito de contrato público europeu inclui-se não apenas o carácter sinalagmático como a onerosidade, enquanto benefício económico a auferir pelo cocontratante, ainda que esse benefício possa não ter expressão no preço a pagar pela entidade adjudicante. Em linha, aliás, com o que se dispõe no artigo 2 (5) da Diretiva 2014/24, que define a figura do contrato público enquanto contrato a título oneroso, celebrado por escrito entre um ou mais operadores económicos e uma ou mais autoridades adjudicantes, que tenha por objeto a execução de obras, o fornecimento de produtos ou a prestação de serviços.

No caso dos autos, como referido, não se discute a admissibilidade de o custo anual do suporte, manutenção e assistência técnica a prestar pelo adjudicatário após 1 de janeiro de 2026 ser de € 0,00, posto que dessa prestação de serviços decorra, diretamente, para o adjudicatário, um benefício económico; No caso das propostas apresentadas pelas contrainteressadas o que sucedeu é que esse custo foi incluído, ou diluído, no preço que apresentaram para o projeto, como expressamente referiram nas propostas, ao invés de terem procedido à sua identificação, separadamente daquele, nos termos prescritos pelas peças do procedimento.

A omissão da sua indicação e do documento correspondente integra a causa de exclusão das propostas prevista na alínea a) do n.º 1 do artigo 70.º do CCP, pois que corresponde à falta de apresentação de um dos atributos e do documento que o contém, nos termos do que se dispõe no artigo 57.º, n.º 1, do CCP.

E mais. A omissão em causa, ao incidir sobre um atributo da proposta a que corresponde um dos fatores que densificam o critério de adjudicação impossibilita a comparação e avaliação das propostas, já que o modelo respetivo supõe que o preço daquele custo seja separado do preço da proposta, o que conduz, também, à exclusão, nos termos do disposto na alínea c) do n.º 1 do artigo 70.º.

Na verdade, a inclusão do preço da manutenção após 1 de janeiro de 2026 na proposta de preço global, correspondente aos custos de produção, licenciamento e suporte, manutenção e assistência técnica até 31 de dezembro de 2025, impossibilita a comparação dessas propostas com aquelas que, em cumprimento das disposições concursais, discriminaram um e outro preço, pois que, no caso das primeiras não é possível alcançar, no preço global, qual a parte correspondente a cada um dos preços a atender no âmbito do modelo de avaliação das propostas.

É, assim, forçoso concluir pela procedência da alegação da recorrente, nesta parte, devendo a sentença recorrida ser revogada e julgado procedente o pedido de anulação do ato de adjudicação.

ii) Da invalidade do modelo de avaliação

A recorrente veio, ainda, atacar o julgado na parte em que desconsiderou as invalidades por si apontadas ao modelo de avaliação das propostas.

Segundo a tese da recorrente, o modelo de avaliação das propostas, ao considerar e ponderar, enquanto fatores densificadores do critério de adjudicação, o “preço” (correspondente aos custos de produção, licenciamento e suporte, manutenção e assistência técnica até 31 de dezembro de 2025) e o “custo anual do suporte, manutenção e assistência técnica após 1 de janeiro de 2026”, duplicando fatores relativos aos custos, favoreceu a manipulação dos preços apresentados e, ao atribuir o mesmo coeficiente de ponderação a fatores quantitativos com um peso muito diferenciado no valor global do contrato, de cerca de 95% e 5%, respetivamente, não se apresenta apto a selecionar a proposta economicamente vantajosa, uma vez que possibilita a seleção de propostas com um montante global superior, apenas em razão do montante proposto para o custo anual do suporte, manutenção e assistência técnica, após 1 de janeiro de 2026.

Vejamos se assim é.

Antes de mais, importa assentar que a atuação administrativa, quando autodeterminada, não representa um espaço de liberdade alheio ao controlo judicial ou cujo controlo se limite aos casos de erro manifesto de apreciação (3); a atividade administrativa típica, que se exerce através do ato, do contrato e do regulamento, configura um espaço de atuação normativamente enquadrado, que tem a lei como fundamento habilitador e densificador do exercício da competência, que será maior nos casos de vinculação e menor nos casos de autodeterminação.

Mas a autodeterminação, que apenas existe por opção do legislador, quando reconhece que a resolução do caso concreto não se compadece com a generalidade e abstração da previsão normativa e reclama o exercício de valorações próprias da função administrativa, não está a salvo do controlo judicial; o que sucede é que o controlo a levar a cabo é feito de forma negativa, através da verificação do cumprimento das vinculações aplicáveis, em cada caso.

No caso de que nos ocupamos, da elaboração do modelo de avaliação das propostas, importa ter presentes as vinculações constantes das normas aplicáveis, que determinam, designadamente que dele constem explicitados, de forma clara, os fatores e subfatores relativos aos aspetos da execução do contrato submetidos à concorrência pelo caderno de encargos, os quais, norteados pela finalidade de selecionar a proposta economicamente mais vantajosa, em função dos objetivos e necessidades da entidade adjudicante, devem estar ligados ao contrato a celebrar. É o que decorre das disposições contidos nos artigos 74.º, n.º 1, alínea a) e n.º 2, 75.º, 139.º, todos do CCP. No mais, importa atender aos princípios gerais que regem o exercício da atividade administrativa e os especiais que regem a contratação pública.

A recorrente veio alegar que o modelo de avaliação aplicável ao procedimento em litígio se mostra violador do princípio da proporcionalidade, na vertente da adequação, uma vez que ao duplicar o fator respeitante aos custos, com a aplicação de igual coeficiente de ponderação, não se mostra adequado à seleção e escolha da proposta economicamente mais vantajosa.

O tribunal a quo não enfrentou com detalhe a questão suscitada, tendo limitado o discurso fundamentador, a propósito, à consideração de que «…a fixação do critério de adjudicação cabe à Entidade Demandada no uso do seu poder discricionário.».

Vejamos.

Nos termos do disposto no artigo 266.º, n.º 2, da Constituição da República Portuguesa (CRP), a atividade administrativa está subordinada ao respeito pelo princípio da proporcionalidade, estabelecendo-se no artigo 7.º do Código do Procedimento Administrativo (CPA), que

1 - Na prossecução do interesse público, a Administração Pública deve adoptar os comportamentos adequados aos fins prosseguidos.​

2 - As decisões da Administração que colidam com direitos subjetivos ou interesses legalmente protegidos dos particulares só podem afectar essas posições na medida do necessário e em termos proporcionais aos objectivos a realizar.​

​Como é sabido, o princípio da proporcionalidade comporta as três vertentes, da adequação, necessidade e equilíbrio, mas, a primeira, a da adequação ou idoneidade, tem vindo a ser autonomizada, desde logo pela lei, que a individualiza no n.º 1 do artigo 7.º do CPA, e por alguma doutrina, que lhe reconhece um efeito normativo próprio, que opera em contextos decisórios em que não intervêm juízos ponderativos de interesses concorrentes. Como refere Pedro Gonçalves (4), «…nos casos em que a administração é chamada a formular juízos isolados, a exigência jurídica que o processo decisório requer consiste “na adequação da decisão à situação”, num contexto em que se impõe uma conexão lógica entre meio e fim, sem se suscitar uma ponderação de interesses concorrentes. O campo específico de operação do princípio da adequação é, pois, aquele em que a Administração desenvolve um poder de apreciação ou de valoração que não envolve uma consideração ou ponderação valorativa de outros interesses, como sucede na discricionariedade de apreciação (…). Neste âmbito, cabe à Administração orientar-se exclusivamente pelo critério de escolha da solução (da decisão) adequada para a realização do interesse público indicado ou revelado na norma de competência.».

A questão a decidir consiste em verificar se a opção feita na elaboração do modelo de avaliação das propostas, ao considerar, separadamente, dois fatores respeitantes aos custos, com impacto diferenciado no valor total do contrato, com o mesmo coeficiente ponderativo, observou o referido princípio da adequação, ou seja, se essa opção se mostra apta à finalidade imposta pela norma de competência, qual seja, a de escolher a proposta economicamente mais vantajosa em função dos objetivos e necessidades da entidade adjudicante visados com a celebração do contrato destinado ao Fornecimento de plataforma informática para gestão do bairro comercial digital do centro histórico de Ponta Delgada, plataforma digital de gestão logística e smart lockers.

Compulsado o probatório assente verifica-se que o critério de adjudicação, da proposta economicamente mais vantajosa, foi determinado na modalidade multifator, com avaliação e ponderação dos fatores i) preço, ii) prazo para a apresentação de prova de conceito, iii) prazo para a apresentação de versão de teste, iv) prazo para implementação, v) custo anual do suporte, manutenção e assistência após 1 de janeiro de 2026 e vi) prazo de garantia.

Do modelo de avaliação constante do Anexo IV ao artigo 16.º do programa do procedimento, enunciado no ponto 2., da factualidade provada, resulta que os fatores relativos aos custos, preço e custo anual do suporte, manutenção e assistência após 1 de janeiro de 2026, são ali ponderados com o mesmo coeficiente, de 20%.

Mais consta do referido modelo de avaliação que aqueles fatores serão classificados de acordo com a expressão matemática ali enunciada, qual seja, quanto ao fator preço, (1-(PP/PB)) x100, onde PP corresponde ao preço da proposta e PB ao preço base do lote 1, que era de € 238 000,00, nos termos do disposto no artigo 17.º do programa do procedimento; quanto ao fator custo anual do suporte, …após 1 de janeiro de 2026, (1-(PP/PB))x100, onde PP corresponde ao custo anual da proposta e PB ao custo de referência, de € 2 500,00.

Do enunciado ressalta que são ponderadas no modelo de avaliação duas parcelas do custo total do contrato – a do preço global, que corresponde aos custos de produção, licenciamento e suporte, manutenção e assistência técnica até 31 de dezembro de 2025, cujo limite máximo pelo qual a entidade adjudicante se propõe pagar é de € 238 000,00 (cfr. artigos 8.º, n.º 1, alínea b) e 17.º, i), do programa do procedimento) e a do denominado custo anual do suporte, manutenção e assistência técnica, incluindo manutenção evolutiva após 1 de janeiro de 2026, cujo montante máximo anual a entidade adjudicante não limitou através da fixação de parâmetros-base mas indicou como valor de referência no modelo de avaliação das propostas € 2 500,00/ano.

Do confronto entre os referidos valores é possível constatar que estamos face a montantes com um peso muito diferenciado na economia do contrato, com o primeiro a representar mais de 95% daquele valor total. Donde, a atribuição do mesmo coeficiente de ponderação, no caso, de 20%, vai traduzir-se numa sobrevalorização daquele custo de suporte após 1 de janeiro de 2026 face ao custo da produção, licenciamento e suporte, manutenção e assistência técnica da plataforma.

De acordo com o que se referiu a propósito dos limites a que se encontra sujeito o exercício da atividade administrativa autodeterminada ou valorativa, importa verificar se os mesmos foram respeitados na elaboração do presente modelo de avaliação, designadamente no que respeita à adequação dos fatores escolhidos e à ponderação que lhes foi atribuída ao critério de adjudicação – da proposta economicamente mais vantajosa – e à finalidade visada – a escolha da melhor proposta, a economicamente mais vantajosa em função dos objetivos visados com a celebração do contrato.

Ora, estando em causa a celebração de um contrato que visa o fornecimento de uma plataforma informática para gestão do bairro comercial digital do centro histórico de Ponta Delgada, incluindo o suporte, manutenção e assistência técnica inerente a esse fornecimento e até 31 de dezembro de 2025, a par com a posterior assistência técnica após 1 de janeiro de 2026, incluindo suporte e manutenção, também evolutiva, pelo período mínimo de 5 anos, nos termos do disposto na cláusula 5.ª das especificações técnicas do caderno de encargos, não se alcança de que forma a sobrevalorização da parcela de custos que, como se referiu, representa cerca de 5% do valor total do custo do contrato sirva a finalidade visada, de escolher a proposta mais vantajosa, no que aos fatores referentes aos custos respeita.

Mais. Se compararmos as pontuações obtidas, nesses fatores respeitantes aos custos, pela proposta adjudicatária, cujo valor total era de € 140 491,40, com a proposta apresentada pela autora, aqui recorrente, cujo valor total era de 128 820,00 (118 820,00+10 000,00), verifica-se a diferença nas pontuações obtidas, que foram, no conjunto desses dois fatores, de 28,1940 (8,1940+20000) pontos para a primeira, e de 14,0151 (10,0151+4,0000) pontos para a segunda, segundo o quadro de avaliação de propostas elaborado pelo júri e enunciado no ponto 26., do probatório aditado. Essa diferença revela que o valor total da proposta apresentada pela autora era cerca de 8% inferior ao da proposta apresentada pela adjudicatária e obteve, nesses fatores, uma pontuação inferior em cerca de 50%.

Em suma, a repartição dos fatores relativos aos custos – preço global e custos de manutenção após 1 de janeiro de 2026 pelo período mínimo de 5 anos, com a atribuição do mesmo coeficiente de ponderação no modelo de avaliação das propostas, conduz a uma sobrevalorização não justificada do fator respeitante aos custos de manutenção após 1 de janeiro de 2026, incompatível com a finalidade visada com a aplicação do critério de adjudicação da proposta economicamente mais vantajosa, já que pode traduzir-se no favorecimento de propostas de custo total superior.

Procede, assim, a alegação da recorrente a respeito da invalidade do modelo de avaliação das propostas no qual assentou o ato de adjudicação que, também com este fundamento, deve ser anulado.

Como os fundamentos da anulação do ato de adjudicação obstam ao aproveitamento dos atos praticados após a aprovação do modelo de avaliação das propostas, cuja invalidade aqui foi declarada, ainda que a título incidental, não pode proceder o pedido de reordenação das propostas com a ordenação da proposta da autora em primeiro lugar, aqui recorrente, o que conduz a que ao recurso seja concedido apenas parcial provimento.

As custas, da ação e do recurso, serão suportadas pela recorrente e pela recorrida, em razão do decaimento, que foi de 20% e 80%, respetivamente.

Por tudo o que vem de ser expendido, acordam em conferência os juízes que compõem a presente formação da subsecção de Contratos Públicos da secção de Contencioso Administrativo do Tribunal Central Administrativo Sul em conceder parcial provimento ao recurso, revogar a sentença recorrida e julgar a ação parcialmente procedente.

Custas pela recorrente e pela recorrida em razão do decaimento, que foi de 20% e 80%, respetivamente (artigo 527.º, n.º 1, do CPC).

Registe e notifique.

Lisboa, 25 de fevereiro de 2026