[art.º 36.º, n.º 1, alínea t), do Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais (ETAF)]

I. Relatório

O Senhor Juiz do Juízo Administrativo Comum do Tribunal Administrativo de Círculo de Lisboa (doravante TAC de Lisboa) veio requerer oficiosamente, junto deste TCAS, ao abrigo do disposto na alínea t) do n.º 1 do art.º 36.º do ETAF, a resolução do Conflito Negativo de Competência, em Razão da Matéria, suscitado entre si e o Senhor Juiz do Juízo Administrativo Social do mesmo Tribunal, uma vez que ambos se atribuem mutuamente competência, negando a própria, para conhecer da ação ali intentada por AA (doravante A.) contra a Caixa Geral de Aposentações (doravante R. ou CGA).

Chegados os autos a este TCAS, foi dado cumprimento ao disposto no art.º 112.º, n.º 1, do Código de Processo Civil (CPC). As partes nada disseram.

Foram os autos com vista ao Ilustre Magistrado do Ministério Público (IMMP), nos termos do art.º 112.º, n.º 2, do CPC, que emitiu pronúncia no sentido de a competência ser atribuída ao Juízo Administrativo Comum.

É a seguinte a questão a decidir:

a. A competência para decidir ação, que deu entrada em juízo em 17.10.2014, e em que está em causa a obtenção do pagamento de uma indemnização, por parte da CGA, com fundamento em responsabilidade civil extracontratual, cabe ao Juízo Administrativo Social do TAC de Lisboa ou ao Juízo Administrativo Comum do mesmo Tribunal?

II. Fundamentação

II.A. Para a apreciação do presente conflito, são de considerar as seguintes ocorrências processuais, documentadas nos autos:

1. Em 17.10.2014, o A. instaurou, no TAC de Lisboa, uma ação administrativa contra a CGA, conforme petição inicial, da qual consta, designadamente, o seguinte:

“1.O A foi notificado a 27.06.2014 pela R, de que “O requerente nunca foi subscritor da CGA nem esteve em situação que reunisse condições para a respectiva inscrição – art.º 1.º, 35.º e 35.º do Est. Aposentação” (DOC.1);

2. Todavia, o A exerceu funções públicas, enquanto militar, entre 19.11.1973 a 15.02.1975 (DOC.2);

3. Tendo também o ora A exercido funções públicas civis entre 01.01.1970 a 30.09.1973 (DOC. 3);

4. Ou seja, foi o A funcionário público entre 01.01.1970 a 15.02.1975;

5.Sendo assim subscritor da CGA por um período de seis anos consecutivos;

6. E constituindo o facto da R o nunca ter considerado como subscritor da CGA, mesmo alegando a aplicação do art. 40.º do E.A. da CGA, a praticar e de forma continuada, acto tributário ilícito gerador de responsabilidade civil extracontratual, nos termos dos arts. 2.º e 3.º do DL n.º 48.051, de 21 de Novembro de 1967, porque desse acto ilícito resultam danos patrimoniais e não patrimoniais emergente a acto de gestão pública da R;

7. Provocando ao A um dano emergente e lucro cessante de € 6.630,98, de que este pretende vir a ser indemnizado pela R, nos termos dos arts. 483.º e 566.º do Código Civil;

8. A que deverá ser acrescida a indemnização não inferior a € 2.500,00 por danos não patrimoniais;

(…)

15. A mera culpa da R é evidente, ao arguir a não existência do direito do A com base numa má interpretação da Lei, mormente pela inclusão da situação contributiva do A na revogação do DL 363/86;

16. O dano reporta-se ao valor de todas as prestações de que o A deveria de ter auferido desde o início da sua idade de reforma até a actualidade, ou seja € 6.630,98, valor esse a título de dano patrimonial emergentes que deverá ser adicionada a indemnização não inferior a € 2.500,00 por danos não patrimoniais; e;

17. Finalmente o nexo de causalidade adequada consiste na conexão entre o facto voluntário ilícito e negligente da R, relativamente ao prejuízo material do A em estar privado da sua pensão de invalidez da CGA pelos seus seis anos de funcionalismo público” (cfr. ...).

2. Foi proferida decisão, no TAC de Lisboa – Juízo Administrativo Social, a 28.09.2020, da qual se extrai designadamente o seguinte:

“Compulsados os autos, constata-se que estes não cabem na competência material do Juízo Administrativo Social [cf. artigo 44.º-A, n.º 1, alínea b), do ETAF], pelo que deverão ser redistribuídos no âmbito do juízo administrativo materialmente competente.

De facto, embora o objecto do litígio tenha na sua génese uma pretensão anterior não satisfeita sobre não reconhecimento de qualidade de subscritor da CGA, na verdade, nesta acção, o Autor pede exclusivamente uma indemnização por alegada responsabilidade civil extracontratual por facto ilícito (a título principal e exclusivo, não sendo sequer cumulado com qualquer pretensão impugnatória ou condenatória de actos relativos a protecção social e sendo certo que quanto a essa matéria tudo indicia haver caso decidido e/ou caso julgado, o que, contudo, caberá ao juízo competente apreciar).

É, pois, competente o Juízo Administrativo Comum, o qual detém a competência residual [cf. artigo 44.º-A, n.º 1, alínea a), do ETAF].

Assim, remeta os autos à Secção Central para alteração da classificação do processo para o Juízo Administrativo Comum” ...).

3. Os autos foram remetidos à secção central e distribuídos no Juízo Administrativo Comum (cfr. ...

4. Foi proferida decisão no TAC de Lisboa – Juízo Administrativo Comum, a 30.01.2024, da qual se extrai designadamente o seguinte:

“A competência material do juízo administrativo social abarca “todos os processos relativos a litígios emergentes do vínculo de trabalho em funções públicas e da sua formação, ou relacionados com formas públicas ou privadas de proteção social, incluindo os relativos ao pagamento de créditos laborais por parte do Fundo de Garantia salarial, e das demais matérias que lhe sejam deferidas por lei;” (artigo 44.º-A, n.º 1, alínea b), do ETAF, na redação inicial).

Posteriormente, a competência material do juízo administrativo social foi enunciada nos seguintes moldes: “conhecer de todos os processos relativos a: i) Litígios emergentes do vínculo de emprego público, incluindo a sua formação; ii) Exercício do poder disciplinar; iii) Formas públicas ou privadas de previdência social; iv) Pagamento de créditos laborais por parte do Fundo de Garantia salarial; v) Efetivação de responsabilidade civil emergente de atos ou de omissões ocorridos no âmbito das relações jurídicas referidas nas subalíneas anteriores; vi) Demais matérias que lhe sejam deferidas por lei.” (artigo 44.º, n.º 1, alínea b), do ETAF, na redação do Decreto-Lei n.º 74-B/2023, de 28 de agosto).

No preâmbulo deste último diploma indica-se que: “Ao nível da primeira instância, e face às interpretações divergentes que se têm verificado relativamente ao âmbito da competência dos juízos administrativos sociais e dos juízos de contratos públicos, e que conduziram a diversos conflitos negativos de competência, clarifica-se o sentido das normas previstas nas alíneas b) e c) do n.º 1 do artigo 44.º-A do ETAF.”

Na mesma senda se dispunha, na lei de autorização legislativa que habilitou à prolação daquele Decreto-Lei n.º 74-B/2023, que a autorização tem como fito, entre o mais:

“e) Clarificar as competências dos juízos administrativos sociais nas matérias relativas a vínculos de emprego público, nomeadamente as respeitantes ao exercício do poder disciplinar e efetivação de responsabilidade civil, e dos juízos de contratos públicos, concretizando os tipos contratuais abrangidos;” (artigo 2.º, da Lei n.º 34/2023, de 19 de julho).

Assim, a alteração na redação da alínea b), do n.º 1, do artigo 44.º-A, do ETAF, não visou proceder a uma alteração substantiva do seu âmbito de aplicação, mas tão só clarificar o que dela já constava desde a sua redação inicial.

Entendimento diverso conduziria à inconstitucionalidade orgânica da norma em apreço, por não ter sido dimanada ao abrigo da competente autorização da Assembleia da República.

O legislador – como expressamente assume na Lei de autorização legislativa e no preâmbulo do Decreto-Lei autorizado – visou facilitar a interpretação do âmbito dos litígios a julgar pelo juízo social, com vista a uma mais harmoniosa aplicação do preceito e para um melhor funcionamento da especialização da jurisdição administrativa.

(…)

Assim, está em causa uma relação jurídica de previdência social, com natureza pública, o que se insere no âmbito de competência do juízo administrativo social.

Conclui-se, pois, que o juízo administrativo social deste Tribunal é o competente, em razão da matéria, para conhecer do presente processo.

Nos termos e com os fundamentos expostos, declaro o juízo administrativo comum deste Tribunal incompetente em razão da matéria” (...).

5. Quando os presentes autos chegaram a este Tribunal, ambas as decisões judiciais tinham transitado em julgado (cfr. plataforma Magistratus, designadamente ...

*

II.B. Apreciando.

Considerando o quadro processual descrito, cumpre decidir qual o juízo de competência especializada administrativa materialmente competente para o conhecimento dos autos.

Vejamos, então.

Nos termos do art.º 36.º, n.º 1, alínea t), do ETAF, compete ao Presidente de cada Tribunal Central Administrativo “conhecer dos conflitos de competência entre tribunais administrativos de círculo, tribunais tributários ou juízos de competência especializada, da área de jurisdição do respetivo tribunal central administrativo”, sendo que, no âmbito do contencioso administrativo, os conflitos de competência jurisdicional encontram-se regulados nos art.ºs 135.º a 139.º do Código de Processo nos Tribunais Administrativos (CPTA).

Estabelece-se no n.º 1 do art.º 135.º do CPTA que a resolução dos conflitos “entre tribunais da jurisdição administrativa e fiscal ou entre órgãos administrativos” segue o regime da ação administrativa, com as especialidades resultantes das diversas alíneas deste preceito, aplicando-se subsidiariamente, com as necessárias adaptações, o disposto na lei processual civil (cfr. art.ºs 109.º e ss. do CPC).

Por sua vez, o art.º 136.º do mesmo diploma estatui que “a resolução dos conflitos pode ser requerida por qualquer interessado e pelo Ministério Público no prazo de um ano contado da data em que se torne inimpugnável a última das decisões”.

Entende-se (como tem sido pacífico na jurisprudência deste TCAS) que, apesar de o art.º 136.º do CPTA manter a redação originária, a mesma não afasta a aplicação da norma constante do n.º 1 do art.º 111.º do CPC, a qual deve ser também aplicada no contencioso administrativo, com as devidas adaptações, ex vi art.º 135.º, n.º 1, do CPTA.

Ademais, o âmbito da jurisdição administrativa e a competência dos tribunais administrativos, em qualquer das suas espécies, é de ordem pública e o seu conhecimento precede o de qualquer outra matéria (art.º 13.º do CPTA).

Atenta a data de entrada em juízo da presente ação administrativa [17.10.2014], data por referência à qual se fixa a competência (cfr. art.º 5.º do ETAF), é ainda de considerar o disposto no art.º 44.º-A, do ETAF, aditado pela Lei n.º 114/2019, de 12 de setembro e na sua redação originária, nos termos do qual:

“1- Quando tenha havido desdobramento em juízos de competência especializada, nos termos do disposto no artigo 9.º, compete:

a) Ao juízo administrativo comum conhecer de todos os processos do âmbito da jurisdição administrativa e fiscal que incidam sobre matéria administrativa e cuja competência não esteja atribuída a outros juízos de competência especializada, bem como exercer as demais competências atribuídas aos tribunais administrativos de círculo;

b) Ao juízo administrativo social, conhecer de todos os processos relativos a litígios emergentes do vínculo de trabalho em funções públicas e da sua formação, ou relacionados com formas públicas ou privadas de proteção social, incluindo os relativos ao pagamento de créditos laborais por parte do Fundo de Garantia Salarial, e das demais matérias que lhe sejam deferidas por lei…”.

Como referido na decisão de 17.07.2024 deste TCAS (Processo: 171/19.2BELSB):

“[O] Juízo administrativo comum funciona como juízo de competência material residual, ou seja, abarcando as matérias que não estejam incluídas no âmbito dos juízos especializados. A competência material especializada prevalece sob a competência material comum precisamente porque esta é residual.

Na delimitação de competências entre o juízo comum e os diferentes juízos especializados dos tribunais administrativos (e estes entre si), afigura-se-nos evidente que o legislador de 2019 atendeu ao objeto material das causas, relevando as especificidades que decorrem do direito substantivo que regula as correspondentes relações jurídicas, associando, no que aqui importa, as áreas de competência do juízo administrativo social ao direito especial da função pública e ao denominado direito da segurança social.

(…) A competência, como medida de jurisdição atribuída a cada tribunal para conhecer de determinada questão a ele submetida, e enquanto pressuposto processual, determina-se pelos termos em que a acção é proposta, isto é, pelos pedidos e causas de pedir.

Como é entendimento generalizado da Jurisprudência dos Tribunais Superiores e da Doutrina, a competência do tribunal “afere-se pelo quid disputatum (quid decidendum, em antítese com aquilo que será mais tarde o quid decisum)” (…) A competência do tribunal não depende, pois, da legitimidade das partes nem da procedência da acção. É ponto a resolver de acordo com a identidade das partes e com os termos da pretensão do Autor compreendidos aí os respectivos fundamentos, não importando averiguar quais deviam ser as partes e os termos dessa pretensão” - MANUEL DE ANDRADE, Noções Elementares de Processo Civil, Coimbra, 1979, pág. 91 e, por todos o acórdão do Tribunal de Conflitos de 4-7-2006, proc.11/2006, e ainda o Ac. do STJ de 14-5-2009, proc. 09S0232, sublinhando todavia que o tribunal, apesar de atender apenas “aos factos articulados pelo autor na petição inicial e à pretensão jurídica por ele apresentada (causa de pedir e pedidos) não está vinculado às qualificações jurídicas do autor”.

É ainda pertinente chamar à colação o entendimento unânime entre ambos os TCA, no tocante à densificação do alcance da competência do Juízo Administrativo Social. Assim, escreveu-se na decisão deste TCAS de 23.06.2023 (Processo: 658/21.7 BESNT):

“[A] norma vertida na alínea b) do n.º 1 do artigo 44.º-A do ETAF, segundo a qual ao juízo administrativo social compete dirimir, para além das demais matérias que lhe sejam deferidas por lei, os processos relativos a litígios (i) emergentes do vínculo de trabalho em funções públicas e da sua formação ou (ii) relacionados com formas públicas ou privadas de protecção social, deve ser interpretada no sentido mais restrito de atribuir competência para dirimir apenas os litígios relacionados com formas públicas ou privadas de protecção social associada ao trabalho”.

Ademais, no sentido da natureza inovatória da redação dada ao art.º 44.º-A, n.º 1, alínea b), do ETAF, pelo DL n.º 74-B/2023, de 28 de agosto, chama-se à colação a decisão deste TCAS de 19.04.2024 (Processo: 1640/22.2BELRS), onde se refere:

“[O] legislador de 2023 (…) incluiu (…) [,] no âmbito da esfera de competência do juízo administrativo social, todos os litígios relacionados com o exercício do poder disciplinar (em geral e não apenas os emergentes do vínculo de trabalho em funções públicas).

Disso deu conta o preâmbulo do aludido diploma quando refere que “Ainda no que toca ao juízo administrativo social, cabe também realçar a expressa inclusão, no âmbito da respetiva esfera de competência, dos litígios relacionados com o exercício do poder disciplinar e, bem assim, com a efetivação da responsabilidade civil emergente de atos ou omissões ocorridos no âmbito das relações jurídicas identificadas nas diversas subalíneas da alínea b) do n.º 1 do artigo 44.º-A do ETAF. (…).” ( sublinhado nosso).

(…) Vejamos (…) se podemos afirmar o caráter interpretativo da LN [o Decreto-Lei nº 74-B/2023, de 28/8, na parte em que alterou o artigo 44º-A no segmento que aqui nos ocupa – nº1, alínea b), ii)], ou seja, vejamos se a LN passa no teste que nos permitirá saber se a mesma é interpretativa.

Em primeiro lugar, importa saber se há uma declaração expressa contida no texto do diploma nesse sentido. E aqui, percorrido o texto do Decreto-Lei nº 74-B/2023, de 28/8, a resposta é negativa.

Tem igualmente significado a afirmação expressa do carácter interpretativo constante do preâmbulo do diploma. Aí, tal afirmação também não se mostra feita.

Por último, se o diploma nada determinar, o carácter interpretativo pode resultar ainda do texto (e até em conjugação com o teor do seu preâmbulo) quando for manifesta a referência (tácita) da nova fonte a uma situação normativa duvidosa preexistente. Também aqui, a resposta terá que ser negativa.

É verdade, e este Tribunal não o desconsidera, que (…) do preâmbulo do DL nº 74-B/2023, de 28/08, consta, além do mais, a propósito da competência dos juízos administrativos sociais, a referência a “interpretações divergentes” e “clarificação”. (…)

[A] clarificação do âmbito da competência do juízo administrativo social diz respeito aos litígios relativos a questões de proteção social (vide, entre outras, a Decisão do Presidente do TCA, de 01/07/22, no processo nº 196/21.8 BESNT)”.

Como referido na decisão de 26.04.2024 deste tribunal [(Processo: 1651/21.8BELSB), citada na decisão de 23.08.2024 (Processo: 1075/23.0BELSB)]:

“Ao nível da primeira instância, e face às interpretações divergentes que se têm verificado relativamente ao âmbito da competência dos juízos administrativos sociais e dos juízos de contratos públicos, e que conduziram a diversos conflitos negativos de competência, clarifica-se o sentido das normas previstas nas alíneas b) e c) do n.º 1 do artigo 44.º-A do ETAF.

Assim, no que toca ao juízo administrativo social, prevê-se que a respetiva competência abrange os processos relativos a litígios emergentes de qualquer tipo de vínculo de emprego público, ao invés de se circunscrever unicamente aos litígios emergentes do vínculo de trabalho em funções públicas, conforme resultava da versão originária da alínea b) do n.º 1 do referido artigo 44.º-A. Da mesma forma, o conceito de «formas públicas ou privadas de proteção social», originariamente empregue na redação inicial da norma delimitadora da competência do juízo administrativo social, é agora substituído pela noção, mais restrita e mais rigorosa, de «formas públicas ou privadas de previdência social». Neste sentido, clarifica-se que o juízo administrativo social não é o juízo comum de todos os litígios relacionados com questões de proteção social que cabem no âmbito da jurisdição administrativa, mas apenas dos litígios respeitantes a questões relacionadas com o sistema previdencial, refletindo assim, de forma mais fiel, aquela que era a intenção originária do legislador da Lei n.º 114/2019, de 12 de setembro”.

Refere-se, ademais, na decisão deste TCAS de 21.08.2024 (Processo: 1727/19.9BELSB):

“No mais, e no que para aqui importa –ações referentes para efetivação de responsabilidade civil emergente de atos ou de omissões ocorridos no âmbito das relações jurídicas para as quais é competente o juízo administrativo social -se atentarmos na asserção “Ainda no que toca ao juízo administrativo social, cabe também realçar a expressa inclusão, no âmbito da respetiva esfera de competência, dos litígios relacionados (…)com a efetivação da responsabilidade civil emergente de atos ou omissões ocorridos no âmbito das relações jurídicas identificadas nas diversas subalíneas da alínea b) do n.º 1 do artigo 44.º-A do ETAF.” , somos levados a concluir que o legislador de 2023, através do DL 74-B/2023, de 28 de agosto, entendeu, inovadoramente, que o Juízo Administrativo Social era o juízo mais preparado para o julgamento de todas as pretensões fundadas em responsabilidade civil em que o fundamento desta decorre de atos ou omissões para os quais é competente ao juízo administrativo social”.

Transpondo estes conceitos para o caso dos autos, cumpre sublinhar que o A. formulou o pedido mencionado em 1) do ponto II.A., contra a CGA, sustentando que esta indeferiu indevidamente a sua pretensão. Em face desse indeferimento, instaurou ação de responsabilidade civil extracontratual, peticionando indemnização por danos patrimoniais e não patrimoniais, alegando ter sido privado do valor que considera devido.

Há que, como referido, ter em conta, para a decisão do presente conflito, a redação originária do art.º 44.º-A do ETAF, atenta a data da propositura da ação.

Ora, in casu, é certo que o A. formula um pedido indemnizatório, sustentado em responsabilidade civil extracontratual, no qual o dano, a culpa e o nexo de causalidade são invocados com conexão com um alegado facto ilícito, atinente à relação do A. com o sistema de previdência, concretamente da sua não consideração como subscritor da CGA e do impacto de tal circunstância na sua pensão.

Com efeito, a petição é clara — sendo esse o quid disputatum que nos deve nortear — ao delimitar o objeto do pedido a uma indemnização por danos patrimoniais e não patrimoniais resultantes da alegada privação a que, na sua perspetiva, foi sujeito pela CGA.

Acresce que é pacífico que a nova redação do art.º 44.º-A do ETAF consubstancia lei nova, e não meramente interpretativa [cfr. ainda, a título meramente ilustrativo, porque mais recentes, as decisões deste TCA de 11.12.2025 (Processo: 981/21.0BELSB.CS1), de 13.11.2025 (Processo: 2539/23.0BELSB), de 15.09.2025 (Processo: 1579/17.3BELSB), de 25.03.2025 (Processo: 1866/18.3BELSB)].

Sendo, in casu, aplicável a redação originária do art.º 44.º-A do ETAF, não existe sustentação para considerar competente o Juízo Administrativo Social, dado o âmbito desta redação a que nos referimos e que não abrange situações como a dos autos.

Como tal, conclui-se que a competência material, in casu, é do Juízo Administrativo Comum do TAC de Lisboa [art.º 5.º e art.º 44.º-A, n.º 1, alínea b) (na redação originária), ambos do ETAF, art.º 2.º, n.º 1, alínea a), do DL n.º 174/2019, de 13 dezembro, conjugado com a alínea a) do art.º 1.º da Portaria n.º 121/2020, de 22 de maio].

III. Decisão

Face ao exposto, decide-se o presente conflito pela atribuição de competência para a tramitação e decisão do processo ao Juízo Administrativo Comum do Tribunal Administrativo de Círculo de Lisboa.

Sem custas.

Registe e notifique.

Baixem os autos.

Lisboa, d.s.

A Juíza Desembargadora Presidente,

(Tânia Meireles da Cunha)