| Decisão Texto Integral: | O Estado Português, representado pelo Ministério Público, vem recorrer da sentença proferida pelo Mmo. Juiz do Tribunal Administrativo e Fiscal de Lisboa, concluindo como segue:
1. A sentença recorrida, ao julgar que se encontravam cumulativamente reunidos os pressupostos da responsabilidade civil extracontratual do Estado por factos ilícitos praticados pelos seus órgãos ou agentes, violou o disposto nos artºs. 2º, nº l e 6º do DL nº 48051 de 21 de Novembro de 1967;
2. O Tribunal a quo apreciou mal a prova:
3. Ainda que assim não entenda, sempre se dirá que a matéria de facto é insuficiente para o Tribunal considerar verificados os requisitos da responsabilidade civil extracontratual;
4. Não tem cabimento o pagamento de qualquer indemnização por parte do Réu Estado Português às Autoras, uma vez que não ficou demonstrada, na sentença, a existência de qualquer dano.
5. «A demonstração de prejuízo irreparável ou de difícil reparação é feita com alegação e pormenorização de factos que pela sua credibilidade, notoriedade ou verosimilhança, levem o julgador a concluir pela existência de prejuízo irreparável ou de difícil reparação» (Ac. do S.T.A., de 6.3.2001);
6. Em conclusão: deve a sentença recorrida ser revogada, dada a errada análise da matéria de facto e errada interpretação quanto ao direito aplicável;
7. E em consequência, absolver-se o Réu Estado Português do pedido indemnizatório formulado pelas Autoras. Como vos parecer ser de melhor Justiça.
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As Recorridas, Texto ………….., Lda, D……….. – Sociedade ……………, Lda. e A…. – ……………, Lda., contra-alegaram, concluindo como segue:
1. A inquirição oficiosa das testemunhas requeridas pelo Réu é inútil e não leva a um apuramento mais aprofundado da verdade material, pois que as partes acordaram em que o Estado tentou mitigar, até certo ponto, com a adopção de medidas provisórias quanto à utilização de livros de texto antes da adopção da reforma do ensino que introduziu, os prejuízos que causou às editoras;
2. Os testemunhos pretendidos ou confirmavam como é plausível a adopção das referidas medidas ou contrariavam essa tese e seriam assim desfavoráveis ao Réu;
3. Em qualquer caso, a prova designadamente documental produzida, actas de reuniões, ofícios, e até os próprios textos legais, confirmam plenamente a versão da adopção das medidas provisórias aludidas e a razão das mesmas, dispensado o Tribunal de novas diligências que, embora involuntariamente, teriam efeitos dilatórios;
4. A conduta assumida pela Administração Publica ao longo do processo a que se reporta o litígio sub júdice, amplamente documentada em actos administrativos de vários tipo, incluindo medidas tomadas sob forma legislativa, e noutros casos evidenciados por actas oficiais, ofícios e a prova testemunhal produzida, evidenciaram claramente ter havido por parte do Réu, isto é, em termos que lhe são imputáveis, violação dos princípios da boa-fé e da confiança, hoje consignados nos art.ºs 266, 2 da Constituição e 6º-A, do Código de Procedimento Administrativo.
5. Daqui decorre que esses actos praticados pela Administração, por ofenderem esse principio da legalidade e da confiança, têm de considerar-se ilegais e neste caso simultaneamente ilícitos porque geradores de danos injustiçados perante o ordenamento jurídico.
6. Ao contrário do que refere o Recorrente não inexiste a conduta ilícita e culposa da administração que se causa adequada de danos, como é a situação concreta, conduz à responsabilidade civil da Administração por actos de gestão pública, nos termos do Decreto-Lei 48.051 de 21 de Novembro de 1997, artº 6º.
7. O Tribunal considerou e em nosso ver bem, haver danos, entendeu a nosso ver mal, que não os podia quantificar, usando para tanto a faculdade que lhe é concedida pelo art.º 661º nº 2, do CPC.
8. A inferência feita pelo Recorrente de que a não fixação do quantum indemnizatório envolve necessariamente a inexistência do dano ou a sua não comprovação, não tem fundamento legal, como resulta claramente do próprio preceito há pouco citado – artº 661, 2, do CPC - e também dos arts. 564, nº 1, e 566, nº 3 do Código Civil.
9. No caso concreto porém, e de acordo com o artº 661, nº 2, porque havia elementos para fixar o quantum indemnizatório o tribunal deveria ter imediatamente liquidado o montante da condenação.
10. Seja como for, o que não há é razão para censurar a sentença pelos motivos apresentados no recurso, pois que a sua eventual correcção deveria ser de acordo com o correcto cumprimento das normas processuais favorável às AA, satisfazendo os seus pedidos de condenação.
Deve, assim, pelos fundamentos invocados, o presente recurso ser rejeitado, como parece de estrita Justiça.
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Colhidos os vistos legais e entregues as competentes cópias aos Exmos. Juízes Desembargadores Adjuntos, vem para decisão em conferência.
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Pelo Senhor Juiz foi julgada provada a seguinte factualidade:
1. A Texto ………. Lda. está presente no mercado da edição escolar há mais de 27 anos e faz parte da União dos Editores Portugueses (UEP) onde desempenha os cargos de membro da Direcção e de Presidente do Conselho de Educação.
2. A actividade editorial escolar, que tem como objectivo a publicação de manuais escolares e respectivos materiais auxiliares, dependem de calendários de adopção estabelecidos pelo Ministério da Educação (ciclos de ensino, anos de escolaridade, disciplinas), assim como de programas homologados pelo mesmo Ministério, disciplina a disciplina.
3. O Ministério da Educação (ME) dita anualmente, os prazos durante os quais os professores deverão analisar e seleccionar os manuais escolares, pelo que as editoras escolares têm de cumprir rigorosamente esses prazos estabelecidos, colocando nas escolas os manuais escolares para os professores os poderem analisar, seleccionar e adoptar para o ano lectivo seguinte.
4. Para cumprimento das especificidades da actividade editorial é necessário, por parte das editoras escolares, um rigoroso planeamento de tempo e de recursos que permita a correcta e atempada concepção, produção, divulgação e posterior disponibilização dos manuais, de forma a que as escolas possam adoptar os livros no início do 3° período escolar e que o mercado possa ser abastecido, a fim de que todos os novos livros se encontrem disponíveis nas livrarias, no início do ano lectivo, em número suficiente.
5. Aquela preparação, dada a sua complexidade, tem início com a aprovação dos programas do Ministério da Educação com, pelo menos, 18 meses de antecedência sobre a data de adopção dos manuais pelas escolas, porque a produção dos manuais e respectivos materiais de apoio envolve a mobilização de avultados recursos, humanos e materiais, aos mais diversos níveis, o que implica um extenso período de trabalho em termos de preparação e concepção.
6. A editora tem que, designadamente, analisar as propostas de projectos, submetendo-os ao crivo dos seus consultores pedagógicos e assessores científicos, para análise da sua viabilidade e adequação naquelas vertentes, proceder ao estudo de viabilidade económica, o qual pressupõe, para o apuramento dos custos, o próprio planeamento do formato do manual, de quantas páginas será constituído, em quantas cores será impresso, quantas inserções de imagens terá quantas inserções de textos de outros autores poderá conter, etc., após o que poderá surgir a decisão de publicação, a qual, por sua vez, implica a contratação das equipas de autores e a designação das equipas de coordenadores e de consultores científicos e pedagógicos; o acompanhamento por estes dos trabalhos de desenvolvimento dos originais das obras pelos autores; a entrega dos originais; a paginação e fotocomposição dos textos; a saída das primeiras, segundas e, bem frequentes, terceiras, e por vezes, quartas e quintas provas e sua respectiva revisão (revisão linguística, bem como revisão tipográfica), por parte dos coordenadores de edição e pelos próprios autores; a contratação de consultores pedagógicos e científicos, autoridades especialistas nas matérias, que vão acompanhando todo o processo de revisão científica e pedagógica; os trabalhos de desenho e arte final; a concepção do design gráfico das capas e dos próprios projectos dos manuais pelo sector criativo; o desenvolvimento dos projectos gráficos; a fotocomposição dos manuais; os trabalhos desenvolvidos pelo estúdio gráfico; a fotografia; a montagem.
7. Em 2000, o Ministério da Educação iniciou um processo de revisão curricular do ensino secundário que veio a ser formalmente consagrada através do Decreto-Lei nº 7/2001, de 18 de Janeiro, que fixou como data para a entrada em vigor do novo plano curricular do secundário - no que toca ao 10.° ano de escolaridade - o ano lectivo de 2002/2003.
8. No dia 15 de Fevereiro de 2000, realizou-se uma reunião entre a UEP e a Secretária de Estado da Educação, Dra. Ana …………….., na qual também estiveram presentes representantes do Departamento de Educação Básica (DEB) e do Departamento do Ensino Secundário (DES), da qual foi elaborado pela UEP "acta" com o teor de folhas 104 e 105 dos autos, cujo teor se dá por reproduzido.
9. Em conformidade com o compromisso assumido naquela reunião, o Ministério da Educação enviou às Associações de Editores e Livreiros - no início de Março de 2000 - uma lista dos novos programas para o 10º ano do ensino secundário, com as respectivas datas de conclusão, as quais oscilavam entre Abril e Setembro de 2000. Cfr. documento de folhas 106 a 114 dos autos, cujo teor se dá por integralmente reproduzido.
10. Em 28 de Março de 2000. os Editores foram notificados de urna nova versão actualizada da lista de programas e respectivas datas de conclusão, contendo ligeiras alterações, em que a data mais tardia aí prevista para a entrega dos programas era 9/10/2000. Cfr. documento de folhas 115 a 118 dos autos, cujo teor se dá por reproduzido.
11. Em 14 de Abril de 2000, a UEP dirigiu uma carta ao então Ministro da Educação, Dr. …………………, alertando-o para os riscos e prejuízos decorrentes da prevista entrada em vigor dos novos programas do ensino secundário a partir de 2001/02 mas - ainda assim - manifestando uma atitude construtiva e dispondo-se para colaborar de modo a que a reforma curricular pudesse, apesar do apertado calendário, ser um sucesso. Cfr. documento de folhas 119 a 124 dos autos, cujo teor se dá por reproduzido.
12. Realizou-se em 15 de Junho de 2000, uma reunião com a Secretária de Estado da Educação, na qual foram firmados os seguintes compromissos que constam do documento de folhas 125 e 126 dos autos, e no qual se refere designadamente o seguinte:
«5. Tendo presente a carta enviada pela UEP ao Senhor Ministro da Educação, em 14 de Abril, e face aos avultados prejuízos mencionados, que acarretaria a antecipação da adopção de novos manuais para 2001, destinados ao 10º ano de escolaridade, foi aceite:
a) que a Secretaria de Estado da Educação estaria disponível para prorrogar o prazo de vigência de adopção dos livros escolares destinados ao 12º ano por mais dois anos;
b) que a UEP envidaria esforços junto de todos os editores escolares no sentido de se conseguir a apresentação de novos manuais destinados ao 10º ano de escolaridade para o máximo número possível de disciplinas, embora tivesse salientado que, com certeza, tal seria impossível para a maior parte das disciplinas; por outro lado, a UEP salientou, também, que havendo apenas programas provisórios publicados, tal representaria um risco adicional o que, conjugado com o facto de ainda não ter sido publicado o decreto-lei da "revisão curricular" se estava no limiar da impossibilidade de publicação de novos manuais para o 10º ano.»
13. Em reunião, no dia 17 de Julho de 2000, com o Ministro da Educação e com a Secretária de Estado da Educação, a UEP voltou a manifestar as suas preocupações, tendo então obtido a garantia de que, face aos constrangimentos temporais existentes e aos atrasos entretanto registados por parte do ME (na elaboração e homologação dos novos programas, por exemplo), a entrada em vigor da revisão curricular para o ensino secundário seria adiada por um ano, devendo iniciar-se a partir de 2002/03 para o 10.° ano.
14. Em 25 de Julho de 2000, realizou-se nova reunião na Secretaria de Estado da Educação, na qual - entre outros temas - se analisou a evolução do processo de elaboração e homologação dos novos programas do ensino secundário, confirmando-se a ocorrência de significativos atrasos - por parte do ME - face ao que se encontrava inicialmente previsto, o que naturalmente preocupou os Editores.
15. Em 29 de Novembro de 2000, realizou-se outra reunião entre a Secretária de Estado da Educação e a UEP, tendo o Director do Departamento do Ensino Secundário entregue aos Editores uma listagem, onde se avaliava - numa escala de l a 3 - a probabilidade de a homologação dos novos programas se vir a fazer ate 31 de Dezembro de 2000. Cfr. documento de folhas 127 e 128 dos autos, que se dá por reproduzido.
16. Naquela reunião de 29 de Novembro de 2000 foram tratados os assuntos relatados na acta de folhas 129 e 130 dos autos, cujo teor se dá por integralmente reproduzido, e no qual se refere designadamente o seguinte:
«9. Programas novos de secundário - foi entregue pelo Dr. Domingos ………… listagem de datas prováveis de homologação dos novos programas. Os programas que não sejam homologados até 31 de Dezembro de 2000, sê-lo-ão, na sua esmagadora maioria, até 31 de Janeiro de 2001. Ocorrerão poucas "derrapagens" a esta data.»
17. Em 18 de Janeiro de 2001, foi publicado em Diário da República o Decreto-Lei n.° 7/2001, que estabeleceu os "princípios orientadores da organização e da gestão curricular dos cursos gerais e dos cursos tecnológicos do ensino secundário", e que veio formalmente consagrar a revisão curricular do ensino secundário.
18. Em 5 de Fevereiro de 2001, realizou-se nova reunião entre a UEP e representantes do Ministério da Educação, na qual foram abordados os problemas decorrentes dos atrasos na homologação dos novos programas do ensino secundário e as consequências negativas que daí advinham para os Editores escolares. Cfr. acta da reunião a folhas 132 a 136 dos autos, cujo teor se dá por integralmente reproduzido, e na qual se refere designadamente o seguinte:
«l. Novos programas para o ensino secundário Foi apresentado pelo Dr. ……………… um ponto da situação relativo a datas previstas para homologação dos novos programas de ensino secundário (10º ano na sua esmagadora maioria).
Ao contrário do que tinha sido anunciado pelo Director do DES na última reunião mantida com a UEP (a maior parte das homologações teriam lugar até 31.12.00). a actual previsão do DÊS aponta para grande número de homologações em Fevereiro e Março, encontrando-se algumas sem data prevista.
O Conselho de Educação da UEP manifestou a sua elevada preocupação com os atrasos que se têm vindo a registar relativamente aos novos programas e o receio de que a previsão apresentada nesta reunião possa ser, mais uma vez, irrealista - reduzindo-se a cada novo ponto da situação a possibilidade o de autores e editores terem um prazo razoável para elaborar os novos manuais escolares de 10º ano de escolaridade.»
19. A 14 de Março de 2001 realizou-se nova reunião. Cfr acta de folhas 137 e 138 dos autos, cujo teor se dá por reproduzido, e na qual se refere designadamente o seguinte:
«O Director do DÊS fez o ponto de situação relativamente aos novos programas do ensino secundário, tendo informado que à data da reunião se encontravam homologados 18 programas e, preparados para homologação, 17 outros
Dos programas que, no ponto de situação feito pelo mesmo responsável a 05.02.01, tinham homologação prevista para Fevereiro, foram, à data desta reunião, considerados como não prontos para homologação os seguintes: "Biologia Humana", "Ciências da Vida e do Ambiente", "Física e Química B", "Física A", "Literatura Portuguesa ", "Oficina de Design de Equipamento", "Oficina de Multimedia A", "Saúde e Socorrismo", "Tecnologias Informáticas", "Tecnologias de Mecânica".
Os programas tecnológicos dos cursos tecnológicos de "informática " e de "Ambiente e Conservação da Natureza" foram considerados em derrapagem quanto ao prazo de homologação. Foi observado que das 17 disciplinas de formação específica dos cursos gerais, 10 têm os programas homologados e 7 não. Entre estes, os casos de maior atraso são os de "História das Artes A e B" e "Artes Performativas A" - as três com programas previstos para Maio.Os restantes casos são "Literatura", "Biologia e Geologia", "Matemática Aplicada às Ciências Sociais. "Imagem e Som" - todos com razoável probabilidade de homologação em Março.
Das disciplinas de formação geral, por homologar, "Inglês " e "Alemão " têm homologação prevista para Março, e "Francês ", "Língua Portuguesa " e "Educação Física " para Abril.
Face ao exposto, a UEP manifestou mais uma vez a sua elevada preocupação com as sucessivas derrapagens nos prazos para homologação dos programas, pondo-se a descoberto, em cada novo ponto da situação, o risco de não existirem manuais escolares para vários dos novos programas de revisão curricular do ensino secundário,»
20. Em 3 de Maio de 2001, a UEP voltou a reunir com representantes do Ministério da Educação - Cfr. acta de folhas 140 e 141, cujo teor se dá por integralmente reproduzido, e na qual se referia designadamente o seguinte:
«3. No tocante aos novos programas do ensino secundário, o Dr. ……………….prestou as seguintes informações:
• a versão final do programa de Francês 10º ano será entregue ao DES a 04.05.01. pelo que
prevê a sua breve homologação:
• a versão final da parte de Geologia do programa de Biologia e Geologia 10º ano será enviada para as associações de editores a 04.05.01; a parle de Biologia do mesmo programa encontra-se ainda em fase de reformulação prevendo-se que seja finalizada na terceira semana de Maio;
• o programa de Física B 10º ano encontra-se na SEE para homologação:
• o programa de Química B 10º ano encontra-se na SEE para homologação;
• o DES prevê receber muito em breve a versão fina! do programa de Matemática aplicada às Ciências Sociais 10º ano;
• o programa de Língua Portuguesa 10º ano tem homologação prevista para o final do mês de Maio;
• mantêm-se atrasados os programas das disciplinas Artes Performativas A e B, história das Artes A e B, Educação Física, várias disciplinas do Curso Tecnológico de Ambiente e Conservação da Natureza; estes atrasos apontam para datas de homologação posteriores a Maio, tendo o Dr. …………………. indicado que a criação do curso de Ambiente e Conservação da Natureza se encontra ameaçada, em resultados dos atrasos na elaboração dos programas.
4. Tendo os representantes da UEP chamado, mais uma vez, a atenção para os atrasos que se têm vindo a registar na homologação dos programas e para a dificuldade de desenvolver novos manuais para novos programas de 10º ano em tão curto espaço de tempo, foi aflorada a possibilidade de o período de adopção para o 10º ano de escolaridade em 2002 ser diferente do 7º ano e poder ocorrer, por exemplo, em Julho.»
21. Muito pouco tempo depois, cm 31 de Maio de 2001, realizou-se nova reunião. Cfr. acta de folhas 145 e 146 dos autos, cujo teor se dá por integralmente reproduzido, e na qual se refere designadamente o seguinte:
«6. No que diz respeito aos novos programas para o 10º ano de escolaridade, o Dr. ………………. informou que a parte de Biologia do programa de Geologia e Biologia se encontra ainda em reformulação. Se até ao próximo dia 15 de Junho tal reformulação não se encontrar concluída, será procurada uma solução em consenso com os editores escolares.
7. Mantêm-se sem data prevista para homologação os programas de Artes Performativas A e B, História das Artes A e B. Algumas disciplinas técnicas e tecnológicas de 8 cursos tecnológicos registam atrasos. Em termos gerais, o Dr. …………….. informou que, de acordo com os dados que possui, os programas homologados à data desta reunião correspondem a um número de alunos (universos) não inferior a 95%,»
22. Entretanto, ocorreu uma remodelação na equipa ministerial do Ministério da Educação, tendo-se realizado - em 3 de Setembro de 2001 - uma nova reunião, desta feita com o recém-empossado Secretário de Estado da Educação, Prof. Dr. ………., o com o objectivo de efectuar um ponto da situação quanto ao andamento da revisão curricular e respectivos timings de preparação. Cfr. acta da reunião de folhas 151a 152 cujo teor se dá por integralmente reproduzido, e na qual se refere designadamente o seguinte:
«4. Foi apresentada a preocupação dos editores escolares associados relativamente às dificuldades de desenvolvimento e produção dos manuais escolares para 2002, atendendo ao atraso que se continua a registar na homologação dos novos programas de 7º e 10ºanos.
O Sr. Secretário de Estado da Educação informou que todos os programas de 10º ano se encontram prontos e deverão estar homologados até dia 28 de Setembro de 2001, com excepção do programa da disciplina de História da Arte. (...)
7. Relativamente à avaliação que o ME se encontra a fazer da viabilidade da implementação da reorganização curricular do ensino básico e secundário, o Sr. Secretário de Estado da Educação esclareceu que se trata de uma análise dos custos envolvidos no processo, não se prevendo que o processo seja suspenso. A UEP deu a conhecer que, do ponto de vista dos editores escolares, é necessário que o ME assuma as suas resoluções nesta matéria, considerando-se impensável neste momento adiar urna segunda vez a implementação da revisão curricular, atendendo ao investimento já realizado para desenvolver os manuais atempadamente, apesar do atraso na publicação e homologação dos novos programas.»
23. No dia 28 de Setembro de 2001 ocorreu nova reunião com o então novo Ministro da Educação, Prof. Dr. …………., e com a UEP. Cfr. documento de folhas 153 a 154, cujo teor se dá por integralmente reproduzido, e na qual se referia designadamente o seguinte:
«5. Os novos programas do ensino secundário encontram-se homologados, com excepção do programa de História das Artes, a homologar previsivelmente em Outubro de 2001. (...)
8. Relativamente à questão explicitamente colocada pelo Conselho de Educação da UEP sobre a data de implementação da reorganização curricular do ensino secundário, foi assegurado, sem qualquer reserva, pelo Sr. Ministro da Educação e pela Sra. Directora Adjunta do DES, que esta revisão curricular entrará em vigor no ano lectivo de 2002/03.»
24. Na sequência desta reunião, a UEP decidiu escrever uma carta ao Ministro da Educação, na qual referia designadamente o seguinte:
«Face aos recentes comunicados da APEL à comunicação social sobre a inviabilidade da entrada em vigor da Revisão do Ensino Secundário no ano lectivo 2002-03 a UEP (União dos Editores Portugueses) vem por este meio demarcar-se totalmente da posição daquela associação e reafirmar a sua disponibilidade para, de acordo com as decisões concertadas em reunião com o Sr. Ministro da Educação e o Sr. Secretário de Estado da Educação no passado dia 28 de Setembro, e em espírito de colaboração com o Ministério da Educação, garantir a publicação dos manuais escolares de 10º ano necessários ao sucesso da implementação da Revisão do Ensino Secundário.
Entende a UEP que nenhuma outra atitude responsável poderia tomar, atendendo quer aos compromissos e investimentos já feitos pelos editores escolares seus associados no sentido de garantir a publicação atempada dos referidos manuais.» Cfr. documento de folhas 161 dos autos cujo teor se dá por reproduzido.
25. No dia 9 de Janeiro de 2002, realizou-se nova reunião entre a UEP e o Secretário de Estado da Educação. Cfr. documento de folhas 162 e 163 cujo teor se dá por integralmente reproduzido, c no qual se refere designadamente o seguinte:
«5. O Sr. Secretário de Estado da Educação confirmou que a Revisão Curricular do Ensino Secundário será implementada, conforme previsto, no ano lectivo 2002/03 para o 10º ano de escolaridade, encontrando-se o Ministério da Educação a desenvolver todos os esforços necessários à concretização deste processo. Como tem sido referido no passado recente, os programas de alguns cursos tecnológicos, particularmente os ligados à área da biologia, poderão não estar concluídos, determinando a não abertura de algum cursos tecnológicos - mas sem comprometer o arranque global da Revisão Curricular na data prevista.»
26. No dia 7 de Março de 2002, ocorreu nova reunião entre a UEP e o Ministro da Educação, mais uma vez com o intuito de preparar a entrada cm vigor da revisão curricular do 10.° ano a partir do ano lectivo de 2002/03.
27. Em 28 de Março de 2002, a UEP remeteu ao Ministro da Educação uma lista dos manuais do 10º ano que os Editores nela associados haviam já preparado e que garantiam poder disponibilizar no mercado a tempo da entrada em vigor do novo plano curricular, prevista para o ano lectivo de 2002/03. Cfr. documento de folhas 166 a 168, cujo teor se dá por integralmente reproduzido, e no qual se refere designadamente o seguinte:
«Na sequência das informações prestadas na reunião que tivemos com V. Exa. em 7 de Março, e também no seguimento da nossa cana do passado dia 26 do corrente, junto remetemos a lista dos manuais escolares que os nossos associados garantem disponibilizar para adopção relativos ao 10° ano de escolaridade da nova revisão curricular.
Como Vossa Excelência sabe, a produção destes manuais tem envolvido um grande esforço da parte de autores, editores e empresas gráficas que assim, mais uma vez, possibilitam que a abertura do próximo ano lectivo possa decorrer nas melhores condições.»
28. Da lista de novos manuais para o 10º ano de escolaridade, preparados pelos Editores associados na UEP, constava um total de 68 manuais.
29. Em 6 de Abril de 2002 - após a realização de eleições gerais - tomou posse um novo Governo, o XV Governo Constitucional, e os novos responsáveis do Ministério da Educação.
30. A 9 Abril de 2002 a UEP enviou um fax ao novo Ministro da Educação, Prof. David Justino, solicitando uma reunião urgente para clarificação quanto à entrada em vigor da revisão curricular para o ensino secundário. Cfr. documento de folhas 169 e 170, cujo teor se dá por integralmente reproduzido, aí se referindo designadamente o seguinte:
« 1) Os Editores escolares representados pela UEP - União dos Editores Portugueses - solicitam a V. Exa. uma reunião a realizar com a maior brevidade possível, porquanto:
a) Actuando de acordo com Decreto-Lei nº 7/200 J de 2001/01/18, encetaram a produção de mais de uma centena de manuais escolares e auxiliares destinados ao 10º ano de escolaridade, cujo novo currículo está previsto entrar em vigor em Setembro de 2002;
b) O anterior Governo determinou que "(...) as escolas procederão à apreciação, selecção e adopção dos manuais escolares para as disciplinas do 10° ano de escolaridade em dois períodos:
- Entre 17 de Junho e 5 de Julho de 2002 para rodas as disciplinas do J 0a ano de escolaridade, à excepção das constantes da lista em anexo.
- Entre 4 e 13 de Setembro de 2002 para as disciplinas constantes da lista em anexo (disciplinas cujos programas foram aprovados após l de Dezembro de 2001)"...
c) Exceptuando alguns manuais cuja impressão havia sido já iniciada, os editores escolares filiados na UEP têm várias dezenas de títulos prontos a imprimir; a anterior equipa governamental (Ministro e Secretário de Estado da Educação, quer em reuniões havidas, quer por meio de carta) que os seus filiados asseguravam a publicação de manuais escolares para cerca de meia centena de disciplinas do 10" ano de escolaridade, cobrindo a totalidade das disciplinas dos Cursos Gerais, e grande parte das dos Cursos Tecnológicos;
e) Face ao grande volume de títulos torna-se indispensável que os editores reiniciem, de imediato, o processo de impressão desses manuais tendo em vista chegarem às escolas dentro dos prazos estipulados.
2) Ora, face à continuada informação veiculada através de vários órgãos da comunicação social quanto à suspensão iminente da implementação da Revisão Curricular do Ensino Secundário, torna-se indispensável e urgentíssimo uma clarificação por parte de Exa. no sentido de:
a) Dar a conhecer se, em termos formais e definitivos, o Ministério da Educação promove a completa suspensão da Revisão Curricular do Ensino Secundário para o ano lectivo de 2002/03
b) Saber-se o que vai acontecer ao currículo e aos programas do Ensino Secundário tendo em vista o ano lectivo 2003/04, porquanto tal decisão tem efeitos imediatos em relação à produção dos manuais escolares;
c) Informar os editores escolares do modo como o Ministério da Educação os pretende indemnizar face aos prejuízos decorrentes de uma eventual decisão que contraria o quadro legal no qual os agentes económicos são, legitimamente, obrigados a trabalhar.»
31. Na mesma data de 9 de Abril de 2002, a UEP escreveu também uma carta ao Ministro da Educação, onde - de forma um pouco mais detalhada - expôs os vários prejuízos que resultariam de uma eventual suspensão da revisão curricular do ensino secundário, juntando uma lista dos manuais que haviam já sido preparados pelos Editores associados da UEP, bem como um relatório acerca da revisão curricular do ensino secundário. Cfr. documento de folhas 171 a 180, cujo teor se dá por integralmente reproduzido, referindo-se aí designadamente o seguinte:
"Os editores escolares filiados na UEP asseguram a publicação dos manuais escolares para todas as disciplinas dos Cursos Gerais e para grande parte das disciplinas dos Cursos Tecnológicos, enviando-se em anexo uma listagem com menção às disciplinas e respectiva quantidade de títulos disponíveis por disciplina.
2. De acordo com a legislação ainda em vigor, os editores escolares filiados na UEP correspondem ao que lhes foi solicitado pelo Governo, tendo em vista os superiores interesses nacionais, porquanto defendia, por exemplo, a imperiosidade da implementação urgente da Reforma do Ensino Secundário face às mais elevadas taxas de abandono e de insucesso nos Cursos Tecnológicos.
Os editores escolares filiados na UEP procederam à admissão de dezenas de pessoas, à aquisição de mais equipamento, envolveram em regime de produção extraordinária várias centenas de autores, trabalhadores das próprias empresas e fornecedores (designers, ilustradores, fotógrafos, revisores, gráficos...)
3. Assim, o Governo, quer através do Decreto-Lei nº 7/2001 de 2001/01/08 quer através das múltiplas reuniões (cujas respectivas actas atestam a cumplicidade gerada para se atingir o objectivo da implementação da Reforma dentro dos prazos previstos) criou aos editores escolares direitos e expectativas juridicamente relevantes que conduzem a não poder outro Governo, igualmente legítimo, atacar esses direitos e essas expectativas retroactivamente por efeito de uma nova lei, sob pena de ter de indemnizar os privados pelos prejuízos sofridos.
4. Os editores escolares têm demonstrado ao longo dos últimos vinte e sete anos uma posição sempre construtiva, bem patente na legislação produzida e na qualidade dos manuais escolares a qual ombreia com a de qualquer dos países da União Europeia.
Não será, pois, nada de novo colocarmo-nos à disposição de V. Exa.. Senhor Ministro, para colaborarmos numa nova política que se pretenda implementar mas, como é óbvio, os editores escolares filiados na UEP estão condicionados pelos custos decorrentes dos vultuosos investimentos efectuados (podendo mesmo estar em risco de sobrevivência de algum dos editores), não podendo, consequentemente, ser feita tábua rasa do passado sem que se equacione a compensação dos respectivos prejuízos a curtíssimo prazo.»
32. Em 26 de Abril de 2002, realizou-se uma reunião entre a UEP e o ME, representado pelo Ministro e pelos dois Secretários de Estado, na qual o Ministro da Educação informou os Editores de que, na manhã daquele mesmo dia, o Conselho de Ministros havia aprovado um diploma suspendendo a revisão curricular do ensino secundário.
33. Naquela reunião, a UEP fez registar o seu ponto de vista quanto aos prejuízos resultantes da suspensão da revisão curricular, imputando esses mesmos prejuízos ao Ministério da Educação e responsabilizando-o pelo ressarcimento dos danos assim provocados aos Editores. Cfr. acta da reunião a folhas 182 e 183, cujo teor se dá por integralmente reproduzido, e na qual se refere designadamente o seguinte:
«O Conselho [de Educação da UEP] relembrou a carta que enviou ao Sr. Ministro da Educação relativa aos manuais do novo 10º ano de escolaridade que os editores têm prontos para imprimir no total de 68 manuais para 45 disciplinas, aos quais há ainda que acrescentar livros auxiliares, livros do professor e outros materiais audio-visuais.
Informaram ainda os representantes presentes que os custou destes livros e materiais estão avaliados em 5 milhões de euros, embora se possa considerar, ainda nesta fase, um desvio para mais ou para menos, da ordem dos 10%.
Segundo as informações avançadas relativa à suspensão da revisão curricular por um ano, a UEP fel notar que se verificará um prejuízo para os editores correspondente aos encargos financeiros relativos ao valor investido de 5 milhões de euros por um ano de suspensão. A UEP aguarda a listagem dos programas que vão sofrer alterações, pois só após essa listagem será possível determinar os custos efectivos da medida tomada de suspensão.
A UEP procurou auscultar a posição do Ministério da Educação com vista à reparação destes prejuízos, disponibilizando-se a encontrar uma solução negociada, que se fosse caso disso, poderia passar por um acordo, conforme o Ministério da Educação entendesse, de forma a evitar indemnização e demandas judiciais.
Sobre esta questão o Sr. Ministro da Educação considerou que o Ministério não se deve pronunciar sobre isso nem realizar qualquer acordo com os putativos litigantes. Mais disse que aqueles prejuízos, cuja avaliação da UEP está muito além da realidade, deveriam ser encarados como risco da actividade empresarial.»
34. A então Secretária de Estado da Educação, Prof.a Dr.a ……………., informou os Editores, por fax datado de 16 de Maio de 2002 que o período de vigência dos manuais do 10.° ano de escolaridade se prolongaria por mais um ano, não havendo -portanto - lugar à adopção de novos manuais para o ano lectivo 2002/03. Cfr. documento de folhas 190 dos autos, cujo teor se dá por reproduzido.
35. Em 20 de Junho de 2002, foi publicado em Diário da República o Decreto-Lei nº156/2002, determinando a suspensão da revisão curricular do ensino secundário.
36. Em reunião realizada no dia 18 de Setembro de 2002, a Secretária de Estado da Educação comunicou à UEP que, relativamente a 11 disciplinas, os novos programas entrariam em vigor em 2003/04 e que, consequentemente, haveria lugar à adopção de novos manuais para essas disciplinas. Cfr. documento de folhas 191 a 196, cujo teor se dá por integralmente reproduzido.
37. Quanto às restantes disciplinas, a revisão curricular permaneceu suspensa por ainda mais um ano, só no ano lectivo de 2004/05 é que a revisão curricular do ensino secundário entrou plenamente em vigor.
38. Em 26 de Março de 2004 foi publicado cm Diário da República o Decreto-Lei nº 74/2004, que veio expressamente modificar os ''princípios orientadores da organização e da gestão do currículo" do ensino secundário, e que definitivamente estabeleceu a data da entrada cm vigor da revisão curricular, fixando-a - no que diz respeito ao 10.° ano - para o ano lectivo de 2004/05.
39. Os projectos produzidos pela Texto ........ Lda, que apenas puderam ser comercializados no ano lectivo de 2003/04, foram os constantes do quadro abaixo e tiveram como custos de produção os valores indicados.
| LP- Página Seguinte 10° | 11. 547. 16 € |
| LP- Imaginário 10° | 16.028,73 € |
| Francês - Bleu, Blanc, Rouge 10° | 11. 720.6 1€ |
| Inglês - Englishes 10° | 35. 157. 26 € |
| Inglês - Outlook 10° | 1 6.394,30 € |
| Inglês - Zoom 10º | 2.819,856 |
| Filosofia - 705 Azul 10° | 14.1 87.06 € |
| Filosofia - A Cor das Ideias 10º | 22.669. 17 € |
| Matemática A 10° | 46.3 17,1 9 € |
| Física A 10º | 16.582.03 € |
| Química A 10° | 8. 68 1,62 € |
| Química - Jogo de Partículas 10° | 17.335. 83 € |
| Geografia A 10º | 16.347,056 € |
| História A 10° | 5.1 64.54 € |
| Economia A 10° | 19.674,71 € |
| Total | 260.627,11€ |
40. Os manuais produzidos pela Texto ......., Lda que apenas puderam ser comercializados no ano lectivo de 2004/05 foram os abaixo descriminados c tiveram como custos de produção os valores indicados.
| Geom. Descritiva A 10º - GD A | 1 04,63 € |
| Geom. Descritiva A 10° | 13. 222, 00 € |
| Organização Empresarial 10º Ano - OE | 1 5.444,75 € |
| Contabilidade 10° Ano | 12.868,61 € |
| Técnicas Administrativas 10° | 9.948.58 € |
| Matemática B 10° Ano | 13.140,01 € |
| MACS 10°-Mal. Api. C. Sociais | 17.505,84 € |
| Total | 83.234,42 € |
Da resposta às questões levadas à base instrutória
41. Aquando da suspensão da entrada em vigor da revisão curricular do ensino secundário operada pelo Decreto-Lei n° 156/2002. de 20 de Junho, a Texto Editores, Lda, tinha desenvolvido o processo produtivo até à fase dos fotolitos/películas fotográficas, fase imediatamente anterior à impressão, dos seguintes manuais escolares para o 10° ano de escolaridade, relativos à revisão curricular operada pelo Decreto-Lei n° 7/2001, de 18 de Janeiro:
Nome do Livro
LP - Faxina Seguinte 10°
LP - imaginário 10º
Francês - Bleu, Blanc, Rouge 10°
Inglês - English 10°
Inglês -Outlook 10º
Inglês - Zoom 10°
Filosofia - 705 Azul 10°
Filosofia - A Cor das Ideias 10°
Matemática A 10°
Física A l0º
Química A 10°
Química - Jogo de Partículas 10°
Geografia A 10°
História A 10"
Economia A 10°
Geometria Descritiva A 10° - GD A
Geometria Descritiva A 10°
Organização. Empresarial 10° Ano – OE
Contabilidade 10° Ano
Técnicas Administrativas 10°
Matemática B 10º Ano
MACS 10°-Mat. Apl. C. Sociais
42. Em Junho de 2002, o Grupo Texto Editores havia preparado no âmbito da revisão curricular determinada pelo Decreto-Lei n° 7/2001 de 18 de Janeiro, 22 manuais escolares para o 10° ano de escolaridade, com vista ao ano lectivo de 2002/2003, encontrando-se os mesmos já divulgados no mercado.
43. As editoras no ano em que não vigoraram os novos manuais, continuaram a comercializar os manuais até então adoptados.
44. Os adiamentos da homologação dos programas por parte do Ministério da Educação, estiveram relacionados, relativamente a algumas disciplinas, com os atrasos na entrega dos programas pelos seus autores.
45. Com a entrada em vigor do Decreto-Lei nº 74/2004, de 26 de Março, alguns manuais do 10° ano, como o de Organização Empresarial e o de Técnicas Administrativas, tiveram de sofrer alterações e reajustamentos em função das modificações dos programas introduzidos pelo Ministério da Educação, relativamente aos programas que tinham sido definidos no quadro do Decreto-Lei n° 7/2001, de 18 de Janeiro.
46. A Texto Editores, Lda, a D…………. - Sociedade ……………….., Lda, e a Aplicar - ……………., Lda. suportaram custos de divulgação dos manuais que não conseguiram comercializar por força da suspensão da revisão curricular do ensino secundário operada pelo Decreto-Lei n° 156/2002, de 20 de Junho.
47. A Texto ......, Lda e a D.......... - Sociedade ............ Lda. suportaram despesas de marketing relativamente aos livros que não conseguiram comercializar, por força da suspensão da revisão curricular do ensino secundário, operada pelo Decreto-Lei nº 156/2002 de 20 de Junho.
DO DIREITO
a. indeferimento de prova testemunhal - impugnação da decisão sobre a matéria de facto – itens 2 e 3 das conclusões;
No recurso interposto pelo Estado, aqui representado pelo Ministério Público, é claramente delimitado o respectivo objecto através dos fundamentos vazados nas conclusões (artº 685º-A nºs. 1 e 2 CPC), não constando em parte alguma dessas mesmas conclusões que o objecto do recurso inclua a reapreciação da prova mediante a impugnação da decisão proferida sobre pontos determinados da matéria de facto, sendo que, no caso, a prova é gravada.
Na hipótese de o Recorrente impugnar a decisão relativa à matéria de facto, impõe-se-lhe, desde logo, explicitar em sede conclusões essa finalidade impugnatória do probatório consignado na sentença, não bastando concluir pelo fundamento genérico de que “o tribunal apreciou mal a prova”, atendendo a que, por um lado, o objecto do recurso resulta das conclusões, vd. artºs. 684º nº 3 e 685º-A nº 1 CPC e, por outro, o erro de julgamento em matéria de facto tem um leque de causas muito vasto e nem todas implicam a observância do ónus estabelecido no artº 685º -B CPC.
Ou seja, se a resposta à matéria de facto quesitada levada ao probatório em sede de sentença é objecto de impugnação no recurso, recai sobre o recorrente o ónus de “(..) especificar obrigatoriamente, na alegação de recurso, não só os pontos de facto que considera incorrectamente julgados, mas também os concretos meios probatórios, constantes do processo ou do registo ou gravação nele realizada, que em sua opinião impunham decisão sobre os pontos da matéria de facto impugnados diversa da adoptada pela decisão recorrida (..)” – vd. artº 685º -B, nº 1 a) e b) CPC – ónus que se impõe em igual medida sobre o recorrido quando exerça esta faculdade - vd. artºs. 684º-A nº 2 e 685-B nº 5, CPC.
Seguindo a doutrina especializada que vem sendo citada, na circunstância de ter ocorrido a gravação da prova testemunhal produzida – como é o caso, vide actas das sessões de audiência de julgamento a fls. 1162 a 1166 e 1168 a 1169 dos autos - por disposição expressa do artº 685º -B nº 2 CPC impõe-se, ainda, “(..) a indicação exacta das passagens da gravação em que se funda a impugnação da decisão de facto (..) o não cumprimento deste ónus implica a imediata rejeição do recurso no que se refere à impugnação da matéria de facto (..)”. (1)
O que no caso não foi observado pois, no que ora importa à presente questão, o recurso interposto pelo Estado apresenta o seguinte quadro:
(i) no item 2 das conclusões diz o Ministério Público que “O Tribunal a quo apreciou mal a prova”;
(ii) no sub-título “Questão Prévia” do corpo alegatório expõe-se que por despacho exarado em acta de audiência de julgamento – vide acta a fls. 1109 e 11010 dos autos – foi indeferido o requerido arrolamento e inquirição de três testemunhas, a saber, Ministro da Educação, Secretário de Estado e Assessor deste, sendo que o ora Recorrente “(..) continua a entender que os depoimentos em questão seriam de enorme utilidade, precisamente para fazer o enquadramento da situação e para completar o depoimento das testemunhas restantes, designadamente, ao quesito 4 – que veio a ser dado como não provado. Entende assim o Réu Estado que o Sr. Juiz a quo coarctou a produção de prova superveniente, sem qualquer fundamento. (..)” – vd. fls. 1297/1298 dos autos.
(iii) no item 3 das conclusões diz o Ministério Público que “a matéria de facto é insuficiente para o Tribunal considerar verificados os requisitos da responsabilidade civil extracontratual”.
*
A questão do indeferimento da prova testemunhal arrolada e requerida pela defesa no processo - apresentada no corpo alegatório e ausente das conclusões de recurso - apenas releva se se traduzir em insubsistência probatória de natureza substantiva no âmbito do caso concreto trazido a juízo.
Ou seja, apenas releva se faltar suporte probatório válido para o elenco de matéria de facto dada como provada pelo julgador, tendo como referência o quadro normativo que disciplina a respectiva admissibilidade, força probatória e valor no tocante às várias espécies de meios de prova presentes no processo.
A insubsistência há-de revelar-se na economia do caso concreto pela incapacidade jurídica de uma dada fonte probatória formar e sustentar de modo juridicamente válido a convicção expressa pelo julgador no específico sentido consignado na sentença, implicando que, do confronto entre os factos levados ao probatório e os meios de prova carreados que serviram de fundamento à decisão, resulte a incorrecção do julgado.
Do que vem dito se conclui que a impugnação do despacho de indeferimento de meio de prova testemunhal arrolado e requerido por qualquer das partes tem que ser uma decorrência do vício de sentença por erro na subsunção da factualidade fixada na previsão da norma aplicada, seja porque há insuficiência de prova, seja porque foram considerados meios de prova distintos daqueles que a lei exige, porque não os admite ou são ilícitos, carecendo de força e eficácia que permita justificar a solução jurídica do caso concreto declarada na sentença.
Exactamente por isso, o recurso do despacho de indeferimento do meio de prova requerido bem como a alegada insuficiência da factualidade levada ao probatório para sustentar o sentido decisório da sentença proferida, implicam que o Recorrente impugne a decisão sobre a matéria de facto nos termos adjectivos já referidos supra expressos no artº 685º -B, nº 1 a) e b) e nº 2 CPC, aplicável nesta sede ex vi artº 140º CPTA.
Como tal não foi observado, não é possível ao Tribunal de recurso conhecer das questões suscitadas nos itens 2 e 3 das conclusões, o primeiro com referência à “Questão Prévia” do corpo alegatório.
b. alegações e conclusões de recurso - função processual - itens 1 e 4/5 das conclusões;
No item 1 das conclusões de recurso diz-se que a “sentença recorrida, ao julgar que se encontravam cumulativamente reunidos os pressupostos da responsabilidade civil extracontratual do Estado por factos ilícitos praticados pelos seus órgãos ou agentes, violou o disposto nos artºs. 2º nº 1 e 6º do DL 48051” e nada mais.
O conteúdo generalista do item 1 das conclusões significa que o respectivo texto tanto serve para ser aplicado neste, como noutro qualquer recurso doutra qualquer acção cuja causa de pedir se funde na responsabilidade civil extracontratual do Estado por facto ilícito, na medida em que, alegando-se tudo de modo geral e abstracto – são todos os pressupostos e os artºs. 2º e 6º do DL 48051 – em rigor não se indica nenhum fundamento específico de erro de julgamento relativamente à sentença de que se recorre.
*
Nos itens 4/5 das conclusões com referência ao corpo alegatório no segmento de fls. 1297 repetido a fls. 1301, o Ministério Público alega que o Tribunal a quo não se procedeu ao apuramento do quantum indemnizatório do dano pelo que entendeu “(..) relegar para execução de sentença a liquidação dos danos sofridos pelas Autoras (..)”.
No mais do corpo alegatório, depois de enunciar os conceitos de facto, ilicitude, culpa, dano e nexo de causalidade, o texto de fls. 1299-1303 evidencia a total ausência de referência específica ao discurso jurídico fundamentador da sentença ora sob recurso, nomeadamente em sede de enquadramento jurídico da factualidade levada ao probatório no segmento de fls. 1261 a fls. 1270.
De fls. 1300 -1303 transcreve-se como segue:
“(..) A sentença recorrida considerou verificados todos estes pressupostos, condenando o Réu Estado a indemnizar as Autoras em quantia a liquidar em execução de sentença.
Esclarece-se que as Autoras especificaram na sua petição os montantes a que cada uma se acha com direito.
O facto ilícito, segundo a sentença, consistiu no abalo da confiança das Autoras, merecedor da tutela do direito.
Tal conclusão é vaga como, de resto, são vagos todos os outros fundamentos que levaram a sentença recorrida a concluir pela verificação cumulativa dos requisitos restantes.
A sentença não demonstra a natureza ilícita e culposa da actuação da Administração, para efeitos de responsabilidade, não mencionando qualquer acto ou omissão ou violação de norma.
Apenas considerou que a Administração não usou de toda a prudência no seu procedimento, sendo "censurável a ruptura da situação de confiança em que as autoras haviam sido investidas pelos próprios serviços".
Tal conclusão gera a emissão de um juízo de valor subjectivo, mas não mais do que isso.
Quanto ao quantum indemnizatório.
Mais uma vez. a sentença espelha as dificuldades de enquadramento da matéria dada como assente e o direito.
As Autoras apresentaram pedidos específicos na sua petição.
Todavia, e porque não foi possível apurar um quantum indemnizatório, a sentença relegou para posterior momento o apuramento do montante.
Ora, a sentença refere que está "identificada uma perda na esfera patrimonial das autoras. Está verificado o dano".
E, mais adiante:
«Nesta sede há porém que atender a que as editoras no ano em que vigoraram os novos manuais, continuaram a comercializar os manuais até então adoptados (facto 43 (teoria da indemnização).»
Mais uma vez, a sentença fica-se por generalidades, não identificando em que consistiu o dano sofrido.
Como é jurisprudência pacífica, cabe ao julgador fixar a indemnização, guiando-se por critérios objectos e não à luz de factores meramente subjectivos.
Face à análise da sentença recorrida, o que está em causa, na perspectiva do recorrente, é a não verificação da ilicitude.
O conceito de ilicitude está vertido no artigo 6.° do Decreto-Lei n.° 48051, onde se refere que "se consideram ilícitos os actos jurídicos que violem as normas legais e regulamentares ou os princípios gerais aplicáveis e os actos materiais que infrinjam estas normas e princípios ou ainda as regras de ordem técnica e de prudência comum que devam ser tidas em consideração".
Nem sempre assim é.
[seguem-se citações de Marcello Caetano, Gomes Canotilho e Margarida Baeta Cortês]
(..)
Há, pois, que concluir que, no caso dos autos, ao contrário do que o julgador entendeu, não se verificou o requisito da ilicitude, improcedendo, por isso, a sentença recorrida.
Afirmar que o comportamento da Administração foi censurável e que abalou a confiança das Autoras, não reveste acto ilícito. (..)”
*
O que significa que o ora Recorrente não respeita a função adjectiva atribuída pela lei processual às alegações e conclusões de recurso, ex vi artº 140º CPTA, segundo a qual os recursos ordinários das decisões proferidas pelos tribunais administrativos se regem, com as necessárias adaptações, pelo disposto na lei processual civil, tendo especial interesse, no caso dos autos, o disposto no artº 685º-A nº 1 CPC, “O recorrente deve apresentar a sua alegação, na qual concluirá, de forma sintética, pela indicação dos fundamentos por que pede a alteração ou anulação da decisão.”
Ou seja, configurando-se o recurso como o meio processual pelo qual se submete a decisão judicial a nova apreciação por outro tribunal, tendo por objecto quer a ilegalidade da decisão quer a sua nulidade, arºs. 676º e 668º CPC, é pela alegação e conclusões que se fixa o conteúdo do recurso: nas alegações, a parte há-de expor as razões por que ataca a decisão recorrida; nas conclusões, há-de fazer a indicação resumida dos fundamentos por que pede a alteração ou a anulação da decisão recorrida, vd. artºs. 684º nº 3 e 685º-A nº 1 CPC, este último decorrente da reforma introduzida pelo DL 303/2007 e reproduzindo quase integralmente o anterior artº 690° tanto do CPC/1939 como da reforma proveniente do DL 329-A/95.
Segundo a doutrina, “(..) O tribunal superior tem de guiar-se pelas conclusões da alegação para determinar, com precisão, o objecto do recurso; só deve conhecer, pois, das questões ou pontos
compreendidos nas conclusões, pouco importando a extensão objectiva que haja sido dada ao recurso, quer no requerimento de interposição, quer no corpo de alegação (..)
(..) o despacho ou sentença deve ser revogado no todo ou em parte. É claro que a demonstração desta tese implica a produção de razões ou fundamentos. Essas razões ou fundamentos são primeiro, expostos, explicados e desenvolvidos no curso da alegação; hão-de ser, depois, enunciados e resumidos, sob a forma de conclusões, no final da minuta.
É claro que, para serem legítimas e razoáveis, as conclusões devem emergir logicamente do arrazoado feito na alegação. As conclusões são as proposições sintéticas que emanam naturalmente do que se expôs e considerou ao longo da alegação (..)” (2).
Neste domínio as sucessivas alterações adjectivas nada de essencial vieram inovar, como resulta do disposto nos normativos referidos: "(..) o recorrente deve apresentar, sob pena de deserção do recurso, uma alegação na qual indique os fundamentos por que pede a alteração ou a anulação da decisão recorrida (..)
As alegações devem terminar com a apresentação das conclusões, nas quais, quando o recurso verse sobre matéria de direito, devem ser indicadas as normas jurídicas violadas, o sentido dado pelo recorrente à interpretação e aplicação das normas que fundamentam a decisão e ainda, se for invocado um erro na determinação da norma aplicável, a norma jurídica que devia ter sido aplicada. A especificação dos fundamentos do recurso pelo recorrente destina-se a delimitar o seu objecto (..)” (3).
Cumpre, sobremaneira, salientar que não cabe confundir questões com considerações, “(..) São, na verdade, coisas diferentes: deixar de conhecer de questões de que devia conhecer e deixar de apreciar qualquer consideração argumento ou razão produzida pela parte. Quando as partes põem ao Tribunal qualquer questão, socorrem-se, a cada passo, de várias razões ou fundamentos para fazer valer o seu ponto de vista; não lhe incumbe apreciar todos os fundamentos ou razões em que elas se apoiam para sustentar a sua pretensão. (..)” (4).
Pelo exposto, dado o conteúdo generalista do item 1. das conclusões de recurso e do segmento do corpo alegatório que lhe respeita, não cabe conhecer do mesmo.
c. sacrifício não intencional de direitos subjectivos patrimoniais em favor do interesse público - prejuízo patrimonial;
Arrumadas acima as questões adjectivas cabe analisar a questão de fundo trazida a recurso nos itens 4/5 das conclusões com referência ao corpo alegatório no segmento de fls. 1297 repetido a fls. 1301, no tocante ao invocado não apuramento do quantum indemnizatório do dano pelo que a sentença sob recurso decidiu “(..) relegar para execução de sentença a liquidação dos danos sofridos pelas Autoras (..)”.
*
Balizada a temática, cumpre determinar o bloco normativo aplicável ao elenco de matéria de facto provada, em ordem a saber se a sucessão de versões reformulatórias dos programas de disciplinas do 10º ano do ensino secundário para o ano lectivo de 2002/2003 seguida da suspensão a 20.06.2002 (ordenada no artº único DL 156/2002, 20.6) da revisão curricular (inicialmente prevista pelo artº 20º/1 DL 7/2001, 18.1), suspensão que terminou em 2004 com a introdução de nova revisão curricular (pelo artº 18º/1 e revogação dos DL’s 7/2001 e 156/2002 pelo artº 19º/1/a)/b), ambos do DL 74/2004, 26.3), originaram danos aleatórios e indemnizáveis (lato sensu) na esfera jurídica das sociedades comerciais editoras de manuais escolares, aqui Recorridas, materializados nos incidentes editoriais com os conteúdos dos manuais em causa, levados ao probatório nos itens 7 a 38 e 39 a 47 do probatório.
*
O enquadramento jurídico configurado pelas partes e pelo Tribunal a quo insere a solução do litígio na modalidade da responsabilidade civil extracontratual por facto ilícito fundada na violação do princípio da confiança.
Todavia, a nosso ver, a problemática trazida a juízo convoca distinta apreciação jurídica, centralizada no princípio da separação de poderes apreciado nas duas vertentes que ao caso importam; a primeira,
(i) atende ao papel reservado ao legislador democraticamente legitimado, maxime, ao Governo, no que respeita à liberdade competencial de conformação das soluções primárias de desenvolvimento das bases do sistema da política educativa,
(ii) cuja competência de concretização, em via secundária, é materialmente assumida pela função administrativa que tem a incumbência destas matérias, no respeito pelo espaço de liberdade conferido por lei e limitado pelo bloco de legalidade.
Neste segundo plano estamo-nos a referir ao concreto exercício da função administrativa necessário à tomada de decisões na redefinição dos planos curriculares para o 10º ano do ensino secundário, que no caso concreto se estende de Fevereiro/2000 a Março/2004 data da entrada em vigor do DL 74/2004 que define a nova revisão curricular na sequência da suspensão ordenada em 20.06.2002 pelo DL 156/2002 – vd. itens 7 a 38 do probatório.
*
Do citado bloco de legalidade que rege nesta matéria resulta evidente a estreita e complexa interligação de competências do legislador e da função administrativa.
A saber, temos a “definição dos planos curriculares dos ensinos básico e secundário” pelo Governo, mais a aprovação ministerial dos “respectivos conteúdos programáticos”, tudo em “regime de experiência pedagógica” e acompanhado por um “conselho de acompanhamento da reforma curricular” – vd. DL 286/89, 29.8 (no que se refere ao ensino secundário, revogado pelo DL 7/2001 de 18.1, este suspenso pelo DL 156/02, 20.6 até ao DL 74/2004, 26.3) – vd. itens 7 a 38 do probatório.
A seguir rege a aprovação ministerial dos “programas de cada uma das disciplinas e áreas disciplinares dos ensinos básico e secundário”, o “sistema de adopção e o período de vigência dos manuais escolares correspondentes aos programas”, pelos mínimos de 4 anos no básico e 3 anos no secundário, “não sendo permitidas alterações à lista dos manuais adoptados”, adopção de manuais da competência dos “conselhos pedagógicos, sob proposta dos concelhos de disciplina” e “feita durante as primeiras quatro semanas do 3º período do ano lectivo anterior ao início do período de vigência dos programas”, sendo as listas de manuais afixadas nas escolas “no prazo de 10 dias após expirar o prazo” de adopção dos ditos manuais que corre durante as 4 semanas do 3º período do ano lectivo anterior à vigência dos programas das disciplinas e áreas disciplinares – vd. DL 369/90, 26.11.
*
Por sua vez, a factualidade levada ao probatório evidencia que, ainda na vigência dos planos curriculares definidos pelo DL 286/89, 29.08, o processo de revisão curricular para o 10º ano de escolaridade/ano lectivo de 2002/2003 conheceu várias versões na listagem de programas para as disciplinas, o que se reflectiu na necessidade de apresentação de novos manuais, sendo que tais vicissitudes prosseguiram na sequência da introdução de novas políticas no ensino secundário pelo DL 7/2001, 18.01 (que revogou o DL 286/89 citado), e se mantiveram ao longo de sucessivas actualizações nas listas dos novos programas disciplinares, acrescida de mudança de Governo pelo meio (6.4.2002) e outras tantas reuniões entre entidades oficiais e entidades privadas - Ministro e Secretários de Estado da Educação, Departamento de Educação Básica (DEB), Departamento do Ensino Secundário (DES), Associação de Editores e Livreiros (AEP) e União dos Editores Portugueses UEP – até à suspensão da revisão curricular do ensino secundário de escolaridade/ano lectivo de 2002/2003 pelo DL 156/2002, 20.6, vd. itens 7 a 38 do probatório.
No tocante à lista dos manuais do 10º ano, num total de 68 manuais para 45 disciplinas já prontos de acordo com o novo plano curricular do ano lectivo 2002/2003, a factualidade levada ao probatório evidencia a causação não intencional de danos na esfera jurídica das sociedades editoras ora Recorridas por via da decisão política intencionalmente orientada e plasmada no DL 156/02, 20.6 até ao DL 74/2004, 26.3 de suspensão da revisão curricular do ensino secundário de escolaridade/ano lectivo de 2002/2003 e consequente actividade administrativa no âmbito da competência dos diversos departamentos integrados na orgânica do Ministério da Educação, v.g., em função da homologação ministerial de programas de disciplinas do 10º ano na base do DL 7/2001, de apresentação da listagem do “(..) conjunto de programas de 10º ano … para 11 disciplinas estabelecidas pelo DL nº 7/2001, de 18 de Janeiro, que a partir do ano lectivo 2003/04 serão leccionados nas disciplinas homólogas do plano de estudos do ensino secundário actualmente em vigor (estabelecido pelo DL nº 286/89 de 29de Agosto)” e “(..) Para as disciplinas da estrutura disciplinar estabelecida (DL nº 286/89) correspondentes a estes programas, terá lugar em 2003 a adopção de novos manuais escolares para o ano lectivo 2003-04. Para as disciplinas não incluídas no referido documento manter-se-ão os manuais escolares actualmente em vigor nas escolas, pelo período de mais um ano lectivo (2003-04) …(..)”, . – vd. itens 27, 28, 33, 39, 40, 41, 42, 45, 46 e 47 e 36 do probatório e respectivo suporte documental transcrito a fls. 191/194 dos autos.
*
Com base no descrito elenco de matéria de facto provada, é exactamente neste ponto que nos afastamos do enquadramento de direito sufragado pelas partes e pelo Tribunal a quo em sede de responsabilidade civil do Estado.
Efectivamente, do nosso ponto de vista não merece acolhimento enquadrar na responsabilidade civil por factos ilícitos, causadores de prejuízo, as deficiências imputadas à actividade administrativa necessária à determinação firme e atempada de programas e manuais escolares do 10º ano do secundário no âmbito do processo de revisão curricular, seja na veste de acto jurídico seja na veste de facto material, desde logo porque, no tocante à ilicitude do acto administrativo, coincidente com a noção de ilegalidade, tal implica assacar de ilicitude por violação grosseira do princípio da confiança o próprio acto legislativo que materializa a alteração de pressupostos da política educativa aquando da suspensão ordenada pelo DL 156/2002, 20.6 e aplicados no DL 74/2004, 26.3.
A questão há-de integrar-se levando em conta o princípio da separação de poderes nos dois planos de análise já acima referidos, seja
(i) o espaço de liberdade do legislador para tomar as opções de política educativa que entenda por adequadas à prossecução do interesse público, seja
(ii) o espaço de valoração própria da função administrativa, no tocante à subsequente actividade concretizadora do interesse público prosseguido, embora causadora de prejuízos não intencionais, isto é, decorrentes do sacrifício de direitos patrimoniais das ora Recorridas em benefício do interesse público da colectividade.
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No quadro do reconhecimento do direito à reparação dos danos resultantes de sacrifício legítimo de direitos patrimoniais dos particulares mediante indemnização com fundamento na noção constitucional de sacrifício da propriedade por razões de interesse público e por quaisquer actos de efeitos afins das medidas ablativas expressamente previstas no artº 62º nº 2 CRP (requisição e expropriação), diz-nos a doutrina especializada que “(..) A referência constitucional à obrigação de indemnizar pretende acentuar que o direito fundamental de propriedade, não obstante constituir um direito enfraquecido, isto é, um direito “cuja subsistência se encontra condicionada à sua compatibilidade com o interesse público”, não pode ser retirado aos particulares sem uma compensação pecuniária. (..)
As concepções que preconizam o alargamento da categoria de actos lícitos aos actos não finalísticamente dirigidos à imposição de sacrifícios admitem esta conclusão.
Assim, no Direito alemão, reconhece-se, actualmente, que as fórmulas “agressão com efeito expropriatório” e “agressão idêntica à expropriação” constituem apenas o “sobretudo terminológico” (terminologischen Mantel) da responsabilidade civil do Estado por danos não queridos e afirma-se que a obrigação de indemnizar se funda no princípio do sacrifício consagrado nos §§ 74 e 75 da Introdução ao Código Prussiano.
Importa, no entanto, reconhecer no seguimento da lição de Cavaleiro de Ferreira, que há ainda intenção se o sacrifício do direito de propriedade é visto como certo, porque, embora não constitua fim subjectivo da vontade, a certeza da sua verificação implica a sua aceitação como meio para realizar esse fim. Esta realização acarreta necessariamente a verificação do dano. O sacrifício de direitos subjectivos patrimoniais previsto como certo pelo legislador é, por isso, incluído no objecto da vontade. A ablação intencional da propriedade pode, eventualmente, verificar-se mesmo que o legislador tenha previsto a verificação do sacrifício da propriedade privada apenas como uma possibilidade; decisivo é que ela tenha sido objecto da intenção. (..)” (5)
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Aplicando a doutrina exposta na valoração da matéria de facto levada ao probatório referente à actividade administrativa desenvolvida pelas entidades públicas no âmbito do Ministério da Educação e departamentos orgânicos, tendo por finalidade a reformulação de programas disciplinares, que já se verificava anteriormente à mudança de Governo (6.4.2002), seguida de mais reformulações de programas e adopção de novos manuais em 11 disciplinas já com o novo elenco governamental e que culminou na suspensão da revisão curricular em curso - vd. factualidade levada ao probatório nos itens 27, 28, 33, 36, 39, 40, 41, 42, 45, 46 e 47 - conclui-se que as entidades públicas não visaram específicamente a produção de quaisquer decréscimos de valor patrimonial na esfera jurídica dos sujeitos atingidos – as ora aqui Recorridas - porque não era esse o efeito jurídico declarado nem se pode concluir que constituísse um efeito intelectualmente antecipado como de verificação provável e, ainda assim, aceite aquando da conformação da vontade normativa.
Todavia, pese embora toda esta construção de não intencionalidade do lado do agir administrativo, é uma evidência o nexo de causalidade existente entre a concreta actividade administrativa exercida em benefício da colectividade, do bem comum, do interesse público prosseguido (planos curriculares do sistema de ensino na sequência da competência legislativa governamental – artºs. 164º i) e 198º nº 1 c) CRP) e o sacrifício do interesse patrimonial das ora Recorridas materializado nos prejuízos causados, ambos levados ao probatório nos itens 7 a 27, 28, 33, 39, 40, 41, 42, 45, 46, 47 e 36.
Prejuízos que, estranhamente à questão invocada nos itens 4/5 das conclusões de recurso, além de especificados no probatório são objecto da fundamentação de direito em sede sentença pelo Tribunal a quo, nos segmentos a fls. 1267 e 1269 dos autos, nos termos que se transcrevem:
“(..)
Está provado que em Junho de 2002 a Texto ,………. Lda tinha desenvolvido o processo produtivo até à fase dos fotolitos/películas fotográficas, fase imediatamente anterior à impressão de 22 manuais escolares para o 10° ano de escolaridade, relativos à revisão curricular operada pelo Decreto-Lei n° 7/2001, de 18 de Janeiro (facto 41)).Tais manuais haviam sido já divulgados no mercado, haviam sido já objecto de campanhas de publicidade e marketing (factos 42, 46 e 47).
(..)
Está provado que a Texto ……… Lda apenas pôde comercializar no ano lectivo 2003/04 ou no ano lectivo de 2004/05 alguns manuais escolares que previra comercializar no ano lectivo de 2002/03 (factos 39 e 40) e que já tinha desenvolvido o processo produtivo até à fase dos fotolitos/películas fotográficas, fase imediatamente anterior à impressão de 22 manuais escolares para o 10° ano (facto 41).
Está também provado que com a entrada em vigor do Decreto-Lei n° 74/2004 de 26 de Março, alguns manuais do 10° ano, como o de Organização Empresarial e o de Técnicas Administrativas tiveram de sofrer alterações e reajustamentos em função das modificações dos programas introduzidos pelo Ministério da Educação, relativamente aos programas que tinham sido definidos no quadro do Decreto-Lei n°7/2()01, de 18 de Janeiro (facto 45).
Está provado que a Texto ……….., Lda, a D………… - Sociedade ……………….., Lda, e a A…… - ………………, Lda, suportaram custos de divulgação dos manuais que não conseguiram comercializar por força da suspensão da revisão curricular do ensino secundário operada pelo Decreto-Lei n° 156/2002, de 20 de Junho, e que a Texto …………, Lda e a D………. - Sociedade ……………….., Lda suportaram despesas de marketing relativamente aos livros que não conseguiram comercializar, por força da suspensão da revisão curricular do ensino secundário, operada pelo Decreto-Lei n° 156/2002, de 20 de Junho (factos 46 e 47).
Está pois identificada uma perda na esfera patrimonial das autoras. Está verificado o dano.
Nesta sede há, porém, que atender a que as editoras no ano em que vigoraram os novos manuais, continuaram a comercializar os manuais até então adoptados (facto 43) (teoria da indemnização). (..)”
*
Tais prejuízos patrimoniais assumem a natureza de consequências acessórias da decisão administrativa, acessoriedade que, em substância, não envolve nenhum juízo de invalidade sobre o agir administrativo na medida em que os actos praticados se mostram em relação de conformidade com o bloco de legalidade em que se inserem.
Efectivamente, trata-se de consequências danosas não intencionais decorrentes do exercício de funções pelas entidades públicas envolvidas – Ministério da Educação e departamentos nele integrados - na complexa actividade administrativa inerente à política de planos curriculares (DL 286/89 revogado pelo DL 7/2001) e de adopção e vigência de manuais escolares, cujo procedimento consta de previsão normativa definida pela calendarização dos prazos administrativos necessários à programação, homologação de conteúdos das disciplinas e adopção dos manuais escolares (DL 369/90, 29.11) até à entrega de todo o processo para a esfera de competência das entidades privadas, os editores escolares e ora Recorridas, em ordem à produção para colocação no mercado.
Programação, homologação de conteúdos e adopção dos diversos manuais escolares que por parte das entidades administrativas não observou os prazos definidos do DL 286/89 concretamente no tocante ao prazo de aprovação ministerial e divulgação dos programas e consequente prazo de adopção dos manuais escolares pelas escolas – vd. artºs. 1º nº 3 e 5º nº 1 DL 286/89,29.08.
O que significa que a matéria de facto levada ao probatório demonstra a ocorrência de vicissitudes no domínio funcional das entidades administrativas, a que as editoras escolares e ora Recorridas são alheias, vicissitudes reflectidas no esmagamento dos períodos de calendarização das diversas fases administrativas do procedimento referente à adopção dos manuais escolares até culminar na suspensão de todo o procedimento de revisão curricular relativo ao ano escolar de 2002/2003 do 10º ano do secundário (artº único DL 156/2002).
Sendo que todas estas funções administrativas, objecto de previsão e calendarização no citado DL 286/89 por reporte ao ano escolar compreendido entre 1/Setembro de cada ano e 31/Agosto do ano seguinte – vd. artº 4º nº 1 DL 7/2001, 18.01e 3º nº 1 DL 74/2004, 26.03 -, antecedem a passagem do processo para o domínio da actividade privada editorial dos manuais pelas ora Recorridas.
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De modo que o sacrifício não intencional de direitos subjectivos patrimoniais em benefício do interesse público tem solução jurídica própria no princípio geral da responsabilidade da administração por factos lícitos regulado no artº 9º nº 1 do DL 48051, 21.11.1967.
d. responsabilidade por acto lícito – artº 9º nº 1 DL 48051 de 21.11.1967;
Atendendo à data de ocorrência dos factos relevantes levados ao probatório, e como vem sendo dito, o objecto da causa convoca as soluções normativas do DL 48 051, diploma centrado exclusivamente na responsabilidade civil das entidades públicas no exercício da função administrativa, cabendo, por isso, enquadrar tais soluções em via de conformidade com o regime da responsabilidade por danos civilmente imputáveis ao Estado nos novos termos prescritos pelo artº 22º da CRP dispositivo constitucional directamente aplicável conforme é entendimento doutrinário dominante. (6)
O que relativamente às consequências danosas indirectas (danos aleatórios) da esfera jurídica das Recorridas implica, em juízo de responsabilidade civil do Estado, a configuração de tais danos como sacrifício patrimonial compensável mediante indemnização, isto é, fora do domínio das vinculações sociais não indemnizáveis.
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Dada a delicadeza e complexidade da matéria convém tomar respaldo na doutrina especializada relativamente ao nº 1 do artº 9º DL 48051, que diz que o Estado e demais pessoas colectivas de direito público,
§ “indemnizarão os particulares a quem, no interesse geral, mediante actos administrativos legais ou actos materiais lícitos, tenham imposto encargos ou causado prejuízos especiais e anormais”.
Quanto aos requisitos desta forma de responsabilidade tal significa que “(..) Tem de haver um sacrifício especial e anormal, isto é, um sacrifício que não seja imposto à generalidade das pessoas mas a pessoa certa e determinada em razão de uma posição só dela, e que não possa considerar-se um risco normalmente suportado por todos em virtude da vida em colectividade.
Subentende-se que o sacrifício há-de ser certo, actual (não eventual) e duradouro (..) resultar de um acto administrativo legal ou de uma operação material lícita. (..) consistir na imposição de um encargo – o que abrange a hipótese de um dever de prestar ou de fazer algo – ou na produção de um prejuízo.
A lei não nos esclarece sobre o modo de calcular a indemnização devida … Mas sempre se tem entendido … que devem aplicar-se aqui as regras da expropriação por utilidade pública, pelo que a indemnização corresponderá ao valor actual e efectivo dos bens sacrificados, como contrapartida desse sacrifício. (..)” (7)
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Todavia, l’apport do artº 22º da CRP no tocante aos pressupostos do dever de indemnizar vazados no DL 48051 traduziu-se num “(..) ponto que é de capital importância: os princípios fundadores do referido dever [de indemnizar] … já não são princípios de valor equiparável ao da lei ordinária [exclusivamente aplicáveis à administração]; têm todos eles valor supralegal, visto que vieram a ser acolhidos pela Constituição de 76 de modo a compartilharem da qualidade jurídica que é própria das suas normas. Normas que vinculam todos os poderes do Estado, o legislador inclusive. (..)
Quanto à ideia da igualdade de todos perante os encargos públicos, princípio fundador da chamada “responsabilidade objectiva” – seja ela “pelo risco” seja ela por “facto lícito” – as dúvidas de constitucionalização nem sequer se colocam. Antes de 1976, a sua sede em direito positivo português poderia ser apenas conferida pelos artºs. 8º e 9º do DL 48051. Hoje é indiscutível que tal sede se encontra, também, nos princípios gerais da igualdade (artº 13º da CRP) da proporcionalidade da acção estadual (artºs. 18º nº 2 e 266º nº 2) e do “Estado de direito democrático”.
Todos estes princípios têm em comum o facto de condenarem o arbítrio do Estado.
A igualdade perante os encargos públicos e o seu reverso – a necessária compensação de todos os sacrifícios que sejam graves e especiais – não são mais do que refracções, do que concretizações da proibição geral de condutas estatais arbitrárias; assim sendo, o locus fundamental da sua positivização há-de situar-se agora nos artºs. 2º, 13º, 18º e 266º da CRP. (..) Nos termos do artº 22º, o legislador ordinário não está proibido de reordenar e reconformar os pressupostos do dever de indemnizar da administração. Está proibido sim de os fazer “voltar atrás” (..)”.
Neste quadro, o artº 22º CRP mantém o regime da responsabilidade exclusiva da administração em todos os casos previstos pelo DL 48051 ou seja “(..) ocorrerá responsabilidade exclusiva da administração sempre que o dever público de indemnizar decorrer de: (i) acto lícito perigoso ou acto lícito impositor de sacrifício (artºs. 8º e 9º) (..)”, mantendo-se ainda a invariabilidade de critérios para a determinação do montante do valor a indemnizar por expropriação ou por imposição de sacrifício . (8)
e. prejuízo patrimonial - liquidação em execução de sentença – itens 4/5 das conclusões;
Resta uma referência à questão do quantum indemnizatório, embora breve porque o Recorrente não a levou expressamente à síntese das conclusões de recurso.
Efectivamente a matéria do valor indemnizatório limita-se a ser alegada no corpo alegatório nos exactos termos acima transcritos de que “(..) não foi possível apurar um quantum indemnizatório, a sentença relegou para posterior momento o apuramento do montante. (..)” embora, por razões de cautela processual, se entenda implícita no item 4 das conclusões no sentido de que “(..) Não tem cabimento o pagamento de qualquer indemnização por parte do Réu Estado Português às Autoras, uma vez que não ficou demonstrada, na sentença, a existência de qualquer dano. (..)”.
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Todavia, não assiste razão ao Recorrente, na medida das razões de facto e de direito, levadas ao probatório e acima expostas.
Dito de outro modo, atendendo ao elenco dos danos patrimoniais levados ao probatório e respectiva subsunção no conceito normativo de prejuízos especiais (não impostos à generalidade das pessoas) e anormais (insusceptíveis de constituir um risco normal decorrente do caso concreto de vida em colectividade) que o artº 9º nº 1 DL 48051 preceitua a título de requisitos desta forma de responsabilidade do Estado por factos lícitos, como já referido supra.
Condenar em obrigação ilíquida não é o mesmo que condenar por danos não alegados ou alegados e não provados.
A especificação dos danos patrimoniais consta do probatório da sentença proferida em 1ª Instância e parte do valor pecuniário também.
O que a sentença sob recurso declara, e bem, é o efeito condenatório em execução de sentença ao abrigo do regime civilista sistematicamente inserido no artº 661º nº 2 CPC - hoje artº 609º nº 2 do novo código aprovado pela Lei 41/2013, 26.06 - na exacta medida em que “(..) não se verifica a impossibilidade absoluta de averiguar o valor exacto dos danos (..)” como se pode ler do segmento a fls. 1271 dos autos.
Tal significa remeter para a acção executiva o apuramento do montante pecuniário exacto da indemnização para efeitos de quantificação monetária da obrigação ressarcitória no que tange aos “factos constitutivos da liquidação da obrigação” relativamente ao pedido determinado deduzido pelo Autor.
O que é distinto de, no incidente de liquidação do processo executivo em que o título é a sentença condenatória, averiguar dos eventos a ressarcir em termos substantivos, isto é, pretender colmatar a falta de substanciação do pedido (causa de pedir) deduzido na acção condenatória no tocante aos factos respeitantes ao dano sofrido.
Não é o caso.
No incidente de liquidação de sentença procede-se ao apuramento do valor em falta relativamente aos danos especificados no probatório da sentença condenatória, sendo exactamente nestes termos que o Tribunal a quo se expressa, como decorre do segmento de fls. 1271, que a seguir se transcreve, evidenciado a negrito e sublinhado:
“(..) Relega-se assim para execução de sentença a liquidação dos danos patrimoniais sofridos pelas Autoras e provados nos presentes autos decorrentes da decisão de suspensão do procedimento de revisão curricular após um (longo) procedimento de diálogo entre os editores e o Ministério da Educação para implementar o calendário estabelecido no Decreto-Lei nº 7/2001 de 18 de Janeiro. (..)”.
Pelo exposto improcede a questão trazida a recurso no corpo alegatório e implícita nos itens 4/5 das conclusões.
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Nesta sede de acção declarativa não há lugar à condenação de juros indemnizatórios por mora a partir da citação, na medida em que a iliquidez da obrigação indemnizatória não é imputável ao Estado, aqui na posição jurídica de devedor - vd. artº 805º nºs. 1 e 3 C. Civil.
*
De quanto vem de ser dito decorre a confirmação da sentença proferida, embora enquadrada em forma distinta de responsabilidade.
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Termos em que acordam, em conferência, os Juízes Desembargadores da Secção de Contencioso Administrativo do Tribunal Central Administrativo Sul em julgar improcedente o recurso e, por diverso enquadramento jurídico, confirmar a sentença proferida de condenação do Estado Português a título de indemnização por imposição de sacrifício, no pagamento a favor dos Recorridos do valor resultante a liquidar em execução de sentença.
Não são devidos, nesta sede declarativa, juros de mora a partir da citação por a falta de liquidez não ser imputável ao Estado (artº 805º nºs. 1 e 3 CC).
Custas a cargo do Recorrente.
Lisboa, 11.SET.2014,
(Cristina dos Santos) ………………………………………………………………….
(Paulo Gouveia) …………………………………………..…….…………………….
Declaração de voto: não concederia provimento ao recurso, mas por concordar em pleno com a sentença recorrida, donde resulta que discordo apenas na parte referente aos juros.
(Catarina Jarmela) …………………………………………………………………….
(1) Lebre de Freitas, CPC – Anotado, Vol. 3º Tomo I, 2ª ed. Coimbra Editora/2008, págs.61/62, 45/65/124.
(2) Alberto dos Reis, Código de processo civil anotado, Vol. V, Coimbra, 1881, págs.309 e 359.
(3) Miguel Teixeira de Sousa, Estudos sobre o novo processo civil, Lex, 2a edição, págs.524 a 526.
(4) Alberto dos Reis, Código de processo civil anotado, Vol.V, p.143; Anselmo de Castro, Direito processual civil declaratório, Vol. III, pág.142.
(5) Rui Medeiros, Ensaio sobre a responsabilidade civil do Estado por actos legislativos, Almedina/1992, págs. 309/310.
(6) Rui Medeiros (org.), Comentário ao regime da responsabilidade civil extracontratual do Estado e demais entidades públicas – Universidade Católica Editora/2013, págs. 40/41.
(7) Marcello Caetano, Manual de direito administrativo, Vol. II, Almedina/1983, págs.1240/1241.
(8) Maria Lúcia Amaral, Responsabilidade do Estado e dever de indemnizar do legislador, Coimbra Editora /1998, págs.456/458 nota (123), 54/55 nota (39), 616/617 nota (342) e 627. |
