Acordão do Tribunal Central Administrativo

Acórdãos TCAS	Acórdão do Tribunal Central Administrativo Sul
Processo:	02218/06

Secção:	CA-2º JUÍZO


Data do Acordão:	05/09/2013

Relator:	ANTÓNIO VASCONCELOS

Descritores:	NULIDADE DA SENTENÇA – EXCESSO DE PRONÚNCIA. ACÇÃO SOBRE RESPONSABILIDADE CIVIL EXTRACONTRATUAL DO ESTADO E DEMAIS PESSOAS COLECTIVAS PUBLICAS PREVISTA NO DECRETO – LEI Nº 48051 – PRAZO DE PRESCRIÇÃO.

Sumário:	I – É nula a sentença, por excesso de pronúncia, porquanto apenas podia conhecer da questão da excepção peremptória da prescrição do direito de indemnização da Recorrente Autora relativamente ao R. Estado Português, e não relativamente ao R. Município de Lagoa que não a invocou – artigos 668º nº 1 al. d) , 2ª parte do Código de Processo Civil, artigo 303º do Código Civil e artigos 487º, 488º e 496º do Código de Processo Civil. II – A acção sobre responsabilidade civil extracontratual do Estado e demais pessoas colectivas públicas prevista no Decreto – Lei nº 48051, está sujeita ao prazo de prescrição de três anos, nos termos do artigo 498º do Código Civil.






Aditamento:

Decisão Texto Integral:

Acordam, em Conferência , na Secção de Contencioso Administrativo, 2º Juízo , do Tribunal Central Administrativo Sul:

A………. – Investimentos ,,,,,,,,,,,,,,,, S.A., com sinais nos autos, inconformada com o saneador - sentença proferido pelo TAF de Loulé, em 26 de Novembro de 2005, que julgou procedente a excepção peremptória da prescrição nos presentes autos de acção administrativa comum e consequentemente absolveu do pedido os RR. Município de Lagoa e Estado Português, dele recorreu e, em sede de alegações, formulou as seguintes conclusões:

“ 1ª. A prescrição configura-se como um meio de defesa processual, que necessita de ser invocada por aquele a quem aproveita, não sendo do conhecimento oficioso do Tribunal (v. arts. 303º do Cód. Civil e art. 496º do CPC) – cfr. texto nºs. 1 e 2;
2ª. A douta sentença recorrida é nula, por excesso de pronúncia, pois conheceu de questão de que não podia tomar conhecimento – excepção peremptória da prescrição dos direitos de indemnização da A. relativamente ao R. Município de Lagoa, que não

invocou tal excepção ( v. arts. 498º, 660º/2 e 668º/1/d) do CPC; cfr. art. 303º do Cód. Civil) – cfr. texto nº 3 e 4;
3ª. A excepção peremptória da prescrição do direito de indemnização da ora recorrente apenas foi invocado pelo Estado Português (v. arts. 1º a 6º da contestação, a fls. 194 e 195 dos autos), pelo que os seus efeitos nunca poderiam aproveitar ou estender-se ao Município de Lagoa, que se limitou a apresentar defesa por impugnação (v. fls. 62 a 82 dos autos) – cfr. texto nº 5;
4ª . A douta sentença recorrida enfermaria de manifestos erros de julgamento, na parte em que absolveu o Município de Lagoa do pedido, com fundamento na verificação de excepção peremptória de prescrição, que não é do conhecimento oficioso do Tribunal (v. art. 303º do Cód. Civil) – cfr. texto nº. 6;
5ª. Mesmo que se considerasse que a invocação pelo Estado Português ad prescrição beneficiava o Município de Lagoa – o que se impugna -, sempre se teria de considerar verificada a sua interrupção, com a notificação do referido Município para os recursos contenciosos e pedido de declaração de causa legitima de inexecução (v. arts. 323º e 327º do Cód. Civil) – cfr. texto nº. 7;
6ª. A verificação de causa legitima de inexecução confere à ora recorrente o direito a ser indemnizada pelos “prejuízos resultantes do acto anulado pela sentença e da inexecução desta” (v. art. 7º e segs do DL 265-A/77, de 17 de Junho; cfr. arts. 166º e segs do CPTA) – cfr. texto nºs. 8 e 9;
7ª. Nos arts. 42º e 71º da p.i., a A., ora recorrente invocou expressamente, no que se refere à responsabilidade civil do Estado Português, que as respectivas actuações licitas – ratificação do PDM de Lagoa (v. RCM 29/94) – causaram-lhe prejuízos especiais e anormais, pelo que o Estado Português é responsável nos termos, além do mais, do art. 9º do DL 48051, de 21 de Novembro de 1967 – cfr. texto nºs. 10 e 11;
8ª. O art. 498º do C. Civil apenas estabelece o prazo de prescrição de direitos no caso de responsabilidade civil por actos ilícitos, não sendo aplicável à pretensão deduzida pelo ora recorrente contra o Estado Português, decorrente de prejuízos especiais e anormais resultantes da prática de actos lícitos (v. art. 9º do DL 48051; cfr. art. 309º do C. Civil) – cfr texto nº. 11;
9ª. O regime estabelecido pelo DL 380/99, de 22 de Setembro, não é aplicável in casu, pois o PDM de Lagoa foi elaborado, aprovado e ratificado em data muito anterior à da entrada em vigor daquele regime legal (v. arts. 12º e 13º do C. Civil; cfr. art. 152º do DL 380/99, de 22 de Setembro) – cfr. texto nº. 12;
10ª. O art. 143º/7 do DL 380/99, de 22 de Setembro, sempre seria inaplicável à pretensão da ora recorrente, pois não é susceptível de aplicação retroactiva (v. arts. 2º, 9º e 18º da CRP; cfr. arts. 12º e 13º do C. Civil) – cfr. texto nº. 13;
11ª. O art. 143º/7 do referido diploma sempre seria claramente inconstitucional (v. art. 204º da CRP), pois:
- O art. 18º/3 da Lei 48/98, de 11 de Agosto, não definiu o sentido e extensão da respectiva autorização legislativa no que se refere à quantificação do prazo de “caducidade” da responsabilidade civil do Estado Português, pela prática de actos lícitos (v. arts. 17º, 18º, 22º, 165º/1/s) e 2 e 204º da CRP);
- Este normativo viola frontalmente os princípios da igualdade, Estado de Direito Democrático e da justiça (v. arts. 2º, 9º, 13º, 18º e 266º da CRP), estabelecendo um regime discriminatório e desigual a favor do estado Português, no caso de responsabilidade civil pela prática de actos lícitos (cfr. art. 309º do C. Civil) – cfr. texto nºs. 14 e 15;
12ª. A douta sentença recorrida enferma assim de manifestos erros de julgamento, tendo violado frontalmente , além do mais, o disposto nos arts. 2º, 9º, 13º, 17º, 18º, 22º, 165º/1/s), 204º e 266º da CRP, nos arts. 487º, 488º, 496º, 498º, 660º/2, 668º/1/d) do CPC, nos arts. 12º, 13º, 303º, 306º, 309º, 323º e 327º do Cód. Civil, nos arts. 1º e 166º e segs. do CPTA, nos arts. 143º/7 e 152º do DL 380/99, de 22 de Setembro, no art. 18º/3 da Lei 48/98, de 11 de Agosto, bem como o disposto nos arts. 7º e segs. do DL 265-A/77, de 17 de Junho.”
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Apenas o R. Estado Português contra – alegou pugnando pela manutenção do decidido.
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Colhidos os vistos legais foi o processo submetido à conferência para julgamento.
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O saneador – sentença recorrido deu como provados os seguintes factos que se passam a transcrever:

A – Na sequência da publicação da Resolução do Conselho de Ministros nº 29/94, datada de 1994.05.10, foi ratificado o PDM de Lagoa e a A. fundamenta o seu pedido indemnizatório desde esta ocorrência.

B – A A. veio intentar a presente acção em 2005.05.10.

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Tudo visto cumpre decidir.

Veio o presente recurso jurisdicional interposto do saneador - sentença proferido pelo TAF de Loulé que julgou procedente a excepção peremptória da prescrição nos presentes autos de acção administrativa comum e consequentemente absolveu do pedido os RR. Município de Lagoa e Estado Português.

A – DA NULIDADE DA DECISÃO A QUO

Nas conclusões 1ª. A 4ª. da sua alegação a ora Recorrente sustenta que a decisão em crise padece de nulidade por excesso de pronúncia, pois conheceu de questão de que não podia tomar conhecimento - excepção peremptória da prescrição dos direitos de indemnização da A. relativamente ao R. Município de Lagoa, que não invocou tal excepção - , citando a propósito o disposto nos artigos 498º, 660º nº 2 e 668º nº 1 al. d) do Código de Processo Civil conjugados com o disposto nos artigos 303º do Código Civil e 493º e 496º do Código de Processo Civil.
Assiste inteira razão à ora Recorrente.

Com efeito, a excepção peremptória da prescrição dos direitos de indemnização da ora Recorrente foi apenas suscitada pelo R. Estado Português, pelo que jamais poderia aproveitar ou estender-se ao R. Município de Lagoa.
Resulta do artigo 303º do Código Civil, sob a epígrafe “ Invocação da prescrição” o seguinte:
“ O tribunal não pode suprir, de oficio, a prescrição; Esta necessita, para ser eficaz, de ser invocada judicial ou extrajudicialmente, por aquele a quem aproveita, pelo seu representante ou, tratando-se de incapaz, pelo Ministério Publico”.
Nesta conformidade, o Acórdão da Relação de Coimbra, de 16 de Abril de 2002, citado pela aqui Recorrente, decidiu o seguinte, cujo sumário passamos a transcrever:
“ I – A prescrição só aproveita e beneficia a segunda R. como meio de defesa que é dita “pessoal”, não podendo aproveitar ou estender-se à primeira R.
II – A prescrição, como excepção peremptória que é, tem de ser invocada pelo interessado, uma vez que não é de conhecimento oficioso (cfr. artigos 303º do Código Civil, 493º e 496º do Código de Processo Civil)”.
No caso em apreço, conforme adiantamos supra, apenas o R. Estado Português invocou a excepção peremptória da prescrição do direito de indemnização da ora Recorrente, limitando-se o R. Município de Lagoa, não invocando na sua contestação qualquer excepção (cfr. fls. 62 a 81 dos autos), pelo que os efeitos da invocação e procedência de tal excepção da prescrição invocada pelo R. Estado Português nunca poderiam aproveitar ou estender-se ao R. Município de Lagoa.
O artigo 668º nº 1 al. d) do Código de Processo Civil estatui que a sentença é nula quando o juiz deixe de pronunciar-se sobre questões que devesse apreciar ou conheça de questões de que não podia tomar conhecimento – cfr. artigo 660º nº 2 , 2ª parte do Código de Processo Civil.
Como salienta MIGUEL TEIXEIRA DE SOUSA in ESTUDOS SOBRE O NOVO PROCESSO CIVIL, pag. 222, “ Verifica-se este excesso sempre que o tribunal utilize, como fundamento da decisão, matéria não alegada ou condene ou absolve num pedido não formulado, bem como quando conhece de matéria alegada ou pedido formulado em condições em que está impedido de o fazer. Assim, por exemplo, é nula a decisão ex officio matéria que não é de conhecimento oficioso ( cfr. artigo 660º nº 2, 2ª parte), é nulo o Acórdão que se pronuncia, sem prévia reclamação da parte, sobre matéria apreciada no despacho do Relator ( STJ – 26/9/1990, BMJ, 329, 429, cfr. artigo 700º nº 3) , é nula a sentença que, depois de julgar procedente o pedido principal, conhece do pedido subsidiário e o julga igualmente procedente ( STJ 17/11/1994, CJ- Sum. 94/3, 143) e é também nula a decisão que aprecia uma condição resolutiva não alegada pelas partes (RL – 14/12/1995, CJ 95/5, 151)”.
Aliás, “ as questões a que se reporta a al. d) do nº 1 do artigo 668º do CPC são os pontos de facto e/ou de direito concernentes ao pedido, à causa de pedir e às excepções”- cfr. Acórdão do STJ de 31/5/2005 in Proc. 05/B1730, disponível em www.dgsi.pt.
Em conformidade com o explanado, a decisão em crise decidiu extra vel ultra petitum pois apenas poderia ter conhecido da excepção peremptória de prescrição do direito de indemnização da ora Recorrente relativamente ao R. Estado Português, e não relativamente ao R. Município de Lagoa que não a invocou, sendo, por conseguinte, nula tal decisão por excesso de pronúncia ( cfr. artigo 668º nº 1 al. d) do Código de Processo Civil, artigo 303º do Código Civil e artigos 487º, 488º, e 496º do Código de Processo Civil ).
Termos em que, procedendo na íntegra as conclusões 1ª a 4ª da alegação da Recorrente, é de declarar nulo o saneador – sentença recorrido por excesso de pronúncia, na parte em que julgou procedente a excepção da prescrição relativamente ao R. Município de Lagoa e absolveu este do pedido.

B – DA ALEGADA NÃO PRESCRIÇÂO DA RESPONSABILIDADE CIVIL DO R. ESTADO PORTUGUÊS

Nas conclusões 7ª e 8ª da sua alegação a ora Recorrente sustenta que “nos arts. 42º e 71º da p.i., a A., ora recorrente invocou expressamente, no que se refere à responsabilidade civil do Estado Português, que as respectivas actuações licitas – ratificação do PDM de Lagoa (v. RCM 29/94) – causaram-lhe prejuízos especiais e anormais, pelo que o Estado Português é responsável nos termos, além do mais, do art. 9º do DL 48051, de 21 de Novembro de 1967 – cfr. texto nºs. 10 e 11;(…)
O art. 498º do C. Civil apenas estabelece o prazo de prescrição de direitos no caso de responsabilidade civil por actos ilícitos, não sendo aplicável à pretensão deduzida pelo ora recorrente contra o Estado Português, decorrente de prejuízos especiais e anormais resultantes da prática de actos lícitos (v. art. 9º do DL 48051; cfr. art. 309º do C. Civil) – cfr texto nº. 11”
Analisemos a questão.
Aceitando a tese da ora Recorrente de que o fundamento da acção de indemnizar por parte do R. Estado resulta da ratificação do PDM de Lagoa em 10 de Maio de 1994, o alegado direito de indemnização está efectivamente sujeito ao prazo de prescrição de três anos previsto no artigo 498º do Código Civil. Refuta-se deste modo a tese da Recorrente que não justifica sequer (tão pouco de forma indiciadora) a razão pela qual contesta a não aplicação do prazo do artigo 498º do Código Civil, limitando-se apenas a fazer uma mera afirmação de que “ não está sujeito ao prazo de prescrição de três anos”, colocando , entre parêntesis, o artigo 309º do Código Civil.
Ora, o prazo de prescrição ordinária de vinte anos previsto no artigo 309º do Código Civil não é aplicável às acções de efectivação de responsabilidade civil, para as quais se fixou expressamente o prazo de três anos, no artigo 498º do Código Civil, independentemente do facto gerador ser um acto licito ou ilícito.
Assim, à data do facto invocado pela A. – a ratificação do PDM em 10 de Maio de 1994 – vigorava norma expressa, fixando o prazo de prescrição aplicável. Tratava-se do artigo 71º nº 2 da LPTA, que se manteve em vigor durante todo o período em que o direito podia ser exercido ( e só deixou de vigorar em 1 de Janeiro de 2004).
Dispunha o citado artigo 71º nº 2 da LPTA que: “ o direito de indemnização por responsabilidade civil extracontratual dos entes públicos e dos titulares dos seus órgãos agentes por prejuízos decorrentes de actos de gestão pública, incluindo o direito de regresso, prescreve nos termos do artigo 498º do Código Civil”.
Tal norma não fazia qualquer distinção entre a responsabilidade por actos lícitos ou ilícitos, sendo aplicável a ambos os tipos de responsabilidade, como era jurisprudência unânime. A titulo exemplificativo podem citar-se os seguintes Acórdãos do STA :
1 – “ Sendo esta uma acção proposta com fundamento em responsabilidade civil extracontratual dos entes públicos, o direito de indemnização prescreve nos termos do artigo 498º do Código Civil – é o que se dispõe no artigo 71º nº 2 da LPTA” - cfr. Acórdão de 2 de Maio de 2006 in Proc. nº 990/05;
2 – “ A acção sobre responsabilidade civil extracontratual do Estado e demais pessoas colectivas públicas previstas no Decreto – Lei nº 48051está sujeita a um prazo de “prescrição” em geral de três anos, nos termos do artigo 498º do Código Civil, para onde remete o nº 2 do artigo 71º da LPTA ( cfr. ainda o artigo 5º do Decreto – Lei nº 48051)”- cfr. Acórdão de 16 de Março de 2005 in Rec. nº 062/05.
3 – “ A acção teve em mira a efectivação de responsabilidade civil extracontratual por acto de gestão publica. Ora, como resulta do artigo 71º nº 2 ad LPTA o direito de indemnização nesses casos prescreve nos termos do artigo 498º do Código Civil “.- cfr. Acórdão de 18 de Dezembro de 2002 in Proc. nº 0219/02.
4 – “ O direito de indemnização com base na ilegalidade da integração na REN de determinado terreno, supostamente causador de prejuízos para a A., encontra-se prescrito, nos termos do artigo 498º nº 3 do Código Civil provando-se que à data da propositura da acção tinham já decorrido 3 anos sobre a aludida integração “ – Acórdão de 13 de Novembro de 2002 in Proc. nº 47860.

Concluímos do exposto que o prazo prescricional aplicável ao caso é o previsto no artigo 498º do Código Civil, invocado pelo R. Estado Português, e não o prazo ordinário previsto no artigo 309º do Código Civil, invocado pela ora Recorrente.
E apesar de já não estar em vigor o artigo 71º da LPTA á data da propositura da presente acção (revogada pelo CPTA), é ainda aplicável o artigo 498º do Código Civil dado que o Decreto – Lei nº 48051, embora não contendo norma expressa quanto ao prazo de prescrição, remete claramente para o regime jurídico de responsabilidade civil previsto no artigo 483º e ss. do Código Civil, como se pode ver no seu artigo 4º.
Por conseguinte, tendo a aqui Recorrente tomado conhecimento do direito a que se arroga a partir da ratificação do PDM e da sua entrada em vigor, em 1994, independentemente de conhecer toda a extensão dos danos – como se refere no artigo 498º do Código Civil, consequentemente o termo do prazo de prescrição ocorreu em 10 de Maio de 1997.
Refira-se que o aludido prazo de prescrição não se interrompeu com a instauração de qualquer das acções anteriormente interpostas pela A., ora Recorrente, uma vez que o Estado Português não foi parte em qualquer delas, nunca tendo ocorrido a sua citação, sendo certo igualmente que nos recursos contenciosos mencionados na petição inicial, sempre a A., ora Recorrente, invocava apenas a responsabilidade por facto ilícito contra o Município de Lagoa ( cfr. fls . 14 e 15 da alegação da Recorrente).
E só na presente acção veio a A. invocar contra ambos os RR. um alegado direito de indemnização pela prática de acto licito, fazendo, contudo, alusão indistintamente, às normas legais aplicáveis à responsabilidade por factos lícitos e ilícitos – cfr. artigos 42º e 71º da p.i. onde se indicam os artigos 2º, 8º e 9º do Decreto – Lei nº 48051.
Pelo exposto, ao considerar prescrito o direito de indemnização invocado pelo R. Estado Português, por força do artigo 498º do Código Civil, o saneador em crise não merece, nesta parte, a censura que lhe vem dirigida, devendo por isso ser confirmado.

Termos em que improcedem as conclusões 7ª e 8ª da alegação da Recorrente, tornando-se irrelevante o conhecimento das demais questões suscitadas nas restantes conclusões da sua alegação.
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Acordam, pois, os juízes que compõem a Secção de Contencioso Administrativo, 2º Juízo, deste TCAS, em conceder parcial provimento ao presente recurso jurisdicional e em consequência:

A – Declarar nula a sentença na parte em que julgou procedente a excepção peremptória da prescrição contra o R. Município da Lagoa e determinar a baixa dos autos para prosseguimento do conhecimento do mérito da acção contra este mesmo R.;

B – Negar provimento ao recurso jurisdicional na parte em que julgou procedente a excepção peremptória da prescrição contra o R. Estado Português e absolveu este do pedido, confirmando assim, nessa parte, o saneador – sentença recorrido.

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Sem custas em ambas as instâncias.

Lisboa, 9 de Maio de 2013
António Vasconcelos
Carlos Araújo
Teresa de Sousa