| Decisão Texto Integral: | 1. Relatório
L...... (doravante A., Requerente ou Recorrente) requereu, no Tribunal Administrativo e Fiscal de Loulé, providência cautelar contra o Município de Tavira (doravante Requerido ou Recorrido), para suspensão de eficácia do ato administrativo que lhe determinou a execução de trabalhos de limpeza do prédio melhor identificado nos autos e consolidação das estruturas do mesmo.
Em 23 de setembro de 2025, o referido Tribunal julgou improcedente a providência requerida, condenando-a em taxa sancionatória excecional de 5 UC (510,00 €).
Inconformada, a Recorrente interpôs recurso jurisdicional dessa decisão para este Tribunal Central Administrativo, concluindo nos seguintes termos:
“1ª - Vem o presente recurso interposto da douta decisão que julgou improcedente o processo cautelar e, em conformidade, recusou a adopção da providência cautelar solicitada pela Requerente, entre outros.
2ª - A Recorrente discorda da decisão supra referida.
3ª - Ora, é bom de ver que, a efectivar-se a decisão determinada, tal levará à tomada de posse administrativa contra a qual a Recorrente luta.
4ª - A Recorrente verá a sua pretensão irreversivelmente irreparável, motivada por factos que lhe são completamente alheios.
5ª - Desde logo resulta daí o periculum in mora: se não for tomada uma medida antecipatória de suspensão de eficácia de acto administrativo – que se requer na presente providência cautelar – a tomada de posse administrativa será levada a cabo pela Câmara Municipal, e quando for decidida a acção a esta principal, muito provavelmente já não haverá volta a dar.
6ª - No que ao periculum in mora respeita, a Recorrente necessita de ter acesso urgente à ruína para que possa cumprir com o estipulado pela Recorrida.
7ª - A tomada de posse por parte da Recorrida, no cumprimento do decidido no acto que se pretende sindicar, irá causar um dano irreparável à Recorrente.
8ª - É do pleno direito da Recorrente lhe seja dado o acesso à sua propriedade.
No mais,
9ª - Ao contrário do que vem referido na douta decisão, a Recorrente não se contradiz ao referir que não tem acesso ao prédio.
10ª - É certo que no ano de 2023 a Recorrente contratou um pedreiro para que, minimamente e, dentro daquilo que lhe era possível, procedesse à limpeza e reparação do local.
11ª - A Recorrente nunca o negou, nem se contradisse,
12ª - Aliás, foi a própria que comunicou tais factos à Recorrida.
13ª - No entanto, toda esta situação e, a falta de acesso permanente não poderá continuar a prolongar-se.
14ª - A Recorrida soube agir de imediato após denúncia apresentada pelos confinantes da Recorrente, procedendo a uma vistoria e, consequentemente, interpelando a Recorrente para que procedesse à limpeza e reparação do prédio.
15ª - No entanto, não soube fazê-lo aquando a Recorrente apresentou a sua defesa, participando os factos que a levam a não conseguir cumprir com a limpeza, manutenção e reparação necessárias.
16ª - A Recorrida bem sabe e, é perfeitamente visível nas fotografias juntas aos presentes autos pela mesma, da existência de edificações que impedem o acesso da Recorrente ou terceiros à sua propriedade.
17ª - Os trabalhos executados pelo pedreiro em 2023, foram meramente trabalhos temporários, dentro daquilo que lhe era possível fazer.
18ª - Há que ter em conta que a falta de condições de acesso a maquinaria e material adequados, faz com que, a limpeza e reparação do prédio se limite ao mínimo dos mínimos.
19ª - Tal facto será certamente perceptível aos Srs. fiscais que se deslocaram ou tornarão a deslocar ao local.
20ª - Como a Recorrida bem sabe e, afirmou nos autos, o antigo proprietário do prédio em causa, Sr. V......, pai da Recorrente, encontrava-se à data num lar de idosos e, já com idade avançada.
21ª - Motivo pelo qual, decidiu passar os seus bens, ainda em vida, para a sua filha, aqui Recorrente, nomeadamente, o prédio em causa,
22ª - Com vista a que a mesma pudesse agir em conformidade com o necessário, por já não estar em condições de o fazer.
23ª - Quanto ao auto de vistoria que a Recorrida alega anexar à sua notificação,
24ª - Não existe qualquer má-fé por parte da Recorrente ao invocar a nulidade de tal acto.
25ª - O invocado não corresponde, nada mais, nada menos, do que à verdade.
26ª - Não existe aqui qualquer omissão,
27ª - Nem qualquer falta à verdade.
28ª - É verídico que, no despacho remetido pela Recorrida se lê:
“(…) Pelo exposto, determino a L...... a execução dos trabalhos descritos no ponto 1 do auto de vistoria que se remete em anexo, que se revestem de urgência, num prazo de um mês para o início e de um mês para a subsequente conclusão dos mesmos (…)”.
29ª - Ao referir-se à limpeza e reparação do prédio, a Recorrente está simplesmente a fazer menção àquilo que sabe, por conhecimento próprio e, com base em notificações e vistorias anteriormente comunicadas.
30ª - Não tem a Recorrente como adivinhar quais os trabalhos mencionados nos pontos 1 e 2 de uma vistoria à qual não teve acesso.
31ª - A Recorrente desconhece quantos autos de vistoria foram elaborados e, a que vistoria a Recorrida se refere, neste caso em concreto.
32ª - A vistoria de que foi dado conhecimento à Recorrente é anterior a 2023.
33ª - Portanto, dada a notificação mais recente, quer a Recorrente crer que o auto de vistoria a que a Recorrida faz referência seja um outro posterior às antigas comunicações, compreendidas entre 2022/2023.
34ª - Todo o conteúdo acima, foi exposto na providência cautelar intentada.
35ª - A permitir-se que a Câmara Municipal de Tavira tome posse do edificado, tal permissão irá causa um dano irreparável à Requerente.
36ª - A permitir-se que a Câmara Municipal tome posse administrativa do local, a Recorrente perderá definitivamente a sua propriedade.
37ª - Património que lhe deixara o seu falecido pai e que, tanta estima e memórias de infância lhe traz.
38ª - Não pode a Recorrente conformar-se com a conduta adoptada pela Recorrida.
39ª - Entende a Recorrente que deverá a Recorrida agir em conformidade quanto às ilegalidades denunciadas,
40ª - Devendo ser ordenada a demolição das edificações construídas no caminho público adjacente ao prédio dos mesmos,
41ª - Caminho esse, o único acesso à propriedade da Recorrente.
42ª - Em face do exposto, e salvo melhor opinião, a Recorrente entende que se encontram alegados factos suficientes para justificar o fundado receio da constituição de uma situação de facto, encontrando-se, assim, preenchidos os fundamentos legais para a pretensão formulada.
43ª - Pelo que, ao decidir como decidiu, o Tribunal a quo violou o artigo 114.º e o artigo 117.º do CPTA.
Sem prescindir, e caso assim não se entenda,
44ª - Nos termos da alínea g), do n.º 3 do artigo 114.º do CPTA, no requerimento inicial de adopção de providência cautelar o requerente deve “especificar, de forma articulada, os fundamentos do pedido, oferecendo prova sumária da respectiva existência”.
45ª - Por sua vez, o n.º 4 do mesmo artigo diz que “na falta da indicação de qualquer dos elementos enunciados no número anterior, o interessado é notificado para suprir a falta no prazo de cinco dias.”
46ª - Ao considerar que não estavam devidamente especificados todos os fundamentos do pedido, o Tribunal a quo, devia, ao abrigo do n.º 4 do artigo 114.º do CPTA, ter convidado a Requerente para, no prazo de 5 dias, suprir os fundamentos em falta, nomeadamente concretizando os fundamentos para a existência de periculum in mora.
47ª - A ausência deste convite para suprir as deficiências do requerimento inicial influiu directamente na decisão da causa, na medida em que deu origem a decisão.
48ª - Assim, uma vez que a omissão do Tribunal influi directamente na decisão causa, a referida decisão padece de nulidade, nos termos do n.º 1 do artigo 195.º do Código de Processo Civil, aplicável por força do artigo 1.º do CPTA – nulidade essa que se requer seja declarada.
49ª - Veio o Tribunal a quo considerar improcedente o processo cautelar.
50ª - Não pode a Recorrente conformar-se com tal decisão. Vejamos:
51ª - Assim, e tal como acima referido, a ausência daquele convite para suprir as deficiências do requerimento inicial influiu directamente na decisão da causa.
52ª - Uma vez que a omissão do Tribunal influi directamente na decisão causa, também por este motivo padece de nulidade a referida decisão, nos termos do n.º 1 do artigo 195.º do Código de Processo Civil, aplicável por força do artigo 1.º do CPTA – nulidade essa que se requer seja declarada.
Sem prescindir, e caso assim não seja entendido,
53ª - Ainda que assim não se entenda, então deveria o Tribunal a quo pelo menos ter dado oportunidade à Requerente para comprovar, em sede de produção de prova, os fundamentos de nulidade que invocava e invoca.
54ª - Assim, e não tendo sido dada oportunidade à Requerente de provar os fundamentos de nulidade do acto que invocou no seu requerimento inicial, bem como em sede de instrução e julgamento de processo não podia o Tribunal a quo ter proferido decisão no sentido que proferiu.
55ª - Ao decidir como decidiu, o Tribunal a quo violou o artigo 114.º e o artigo 117.º do CPTA.
TERMOS EM QUE,
a) Deve o presente recurso ser julgado procedente revogando-se a douta decisão recorrida e substituindo-a por outra que aceite o requerimento inicial apresentado pela Requerente, ordenando o prosseguimento dos autos, nomeadamente com a citação da Requerida; Sem prescindir, e caso assim não seja entendido,
b) Deve o presente recurso ser julgado procedente, considerando nula a decisão recorrida, por violação do n.º 4 do artigo 114.º do CPTA, e substituindo-a por outra que convide a Requerente a suprir as deficiências do requerimento inicial, no prazo de 5 dias.”
O Recorrido Município de Tavira apresentou contra-alegações, nas quais formulou as seguintes conclusões:
“A. Em processo cautelar, a providência só pode ser deferida se, cumulativamente, houver periculum in mora e fumus boni iuris, sendo, ainda, recusada quando, ponderados os interesses em presença, os danos da concessão superem os da recusa, assim art. 120.º CPTA.
B. A sentença recorrida aplicou corretamente tal critério, julgando improvável a procedência da ação principal e indeferindo a providência.
C. Ficou demonstrado que a Recorrente comunicou ao Município ter limpo o prédio e estar a reforçar paredes, correspondendo ao conteúdo do ato que agora pretende suspender.
D. Tal conduta configura aceitação do ato administrativo, “facto incompatível com a vontade de impugnar”, determinando exceção dilatória inominada e obstando à impugnação.
E. A invocação de “falta de auto de vistoria” é inócua perante o conhecimento efetivo e provado (cfr. facto provado “F” da douta sentença), do conteúdo do ato e das comunicações da própria Recorrente, pelo que não há qualquer vício invalidante.
F. As alegadas ilegalidades de terceiros e os litígios privados de acesso são irrelevantes para a apreciação da legalidade do ato municipal e devem ser tratados em sede própria. O Município não dirime conflitos entre particulares.
G. O ato impugnado insere-se no poder urbanístico do Município a limpeza e consolidação visam a conservação e segurança do edificado, podendo, em caso de incumprimento, recorrer-se a medidas executivas.
H. A tese de que a posse administrativa implica “perda definitiva da propriedade” é completamente infundada, sem qualquer respaldo legal, trata-se de um instrumento executivo e reversível, previsto no disposto do art.º 91.º RJUE, que não afeta a propriedade. Visa apenas assegurar o cumprimento de deveres legais.
I. Não se verifica a arguida nulidade por alegada preterição do art.º 114.º n.º 5, do CPTA, porquanto não houve falta de indicação de qualquer elemento do n.º 3, mas apenas discordância da Recorrente quanto à valoração judicial do que ela própria alegou.
J. O convite ao aperfeiçoamento do art.º. 114.º, n.º 5, do CPTA tem natureza facultativa, como expressão de poder discricionário do julgador, e não poder vinculado, conforme doutrina e jurisprudência maioritária.
K. Deve o recurso ser julgado improcedente, confirmando-se a decisão recorrida, com custas pela Recorrente.
“TERMOS EM QUE: Deve o presente recurso ser julgado improcedente, mantendo-se a decisão recorrida, assim se fazendo JUSTIÇA!”
O recurso foi admitido com subida imediata nos próprios autos e efeito devolutivo.
O Ministério Público junto deste TCA Sul, notificado nos termos e para efeitos do disposto no n.º 1, do artigo 146.º do CPTA, emitiu parecer no sentido da improcedência do recurso apresentado, devendo, no entanto, ser anulada a sentença na parte que julga a má-fé.
Com dispensa dos vistos, atento o carácter urgente dos presentes autos, mas com envio prévio do projeto de Acórdão aos Srs. Juízes Desembargadores adjuntos, foi o processo submetido à conferência para julgamento.
2. Delimitação do objeto do recurso
Considerando que o objeto do recurso é delimitado pelas conclusões da alegação da apelante, não podendo este Tribunal conhecer de matérias nelas não incluídas, a não ser que as mesmas sejam de conhecimento oficioso (cfr. artigos 144.º, n.º 2 e 146.º, n.º 4 do Código de Processo nos Tribunais Administrativos (CPTA), 608.º, n.º 2, 635.º, n.ºs 4 e 5 e 639.º, n.ºs 1 e 2, do CPC ex vi artigos 1.º e 140.º do CPTA), cabe a este Tribunal apreciar se
a. Foi cometida nulidade processual decorrente da preterição de convite ao aperfeiçoamento para suprimento das deficiências do requerimento inicial;
b. A sentença padece de défice instrutório e incorreu em erro de julgamento.
3. Fundamentação de facto
3.1. Na decisão recorrida deram-se como provados os seguintes factos:
“A. Em 09 de Agosto de 2021, foi exarada a informação n.º 8012/2021, cujo teor é abaixo reproduzido (PA, doc. 005006257, fls. 71 do PDF):
“(…) “(texto integral no original; imagem)”
B. Por ofício de 04 de Outubro de 2021, a Entidade Requerida comunicou à Requerente o teor abaixo reproduzido (PA, fls. 63 do PDF):
“(…)“(texto integral no original; imagem)”
C. Em 10 de Novembro de 2021, foi realizada vistoria ao prédio das V….., para “…verificação das condições de segurança, salubridade e/ou arranjo estético, ao abrigo do artigo 90.º do Decreto-Lei n.º 555/99, de 16 de Dezembro…”, e cujo teor é abaixo parcialmente reproduzido (doc. 1 junto com a oposição):
“(…)“(texto integral no original; imagem)”
(…)”
D. Por ofício de 29 de Julho de 2022, a Entidade Requerida comunicou a V...... o teor abaixo reproduzido (doc. 2 junto com a oposição; PA, doc. 005006257, fls. 88 do PDF):
“(…)
(…)
E. Por ofício de 24 de Agosto de 2022, a comunicação atrás mencionada foi enviada à Requerente (doc. 3 junto com a oposição).
F. Em 08 de Setembro de 2022, a Requerente enviou à Entidade Requerida a resposta, que se dá aqui por integralmente reproduzida, destacando-se os seguintes excertos (doc. 4 junto com a oposição):
“(…)
(…)
(…)”
G. Por carta de 29 de Setembro de 2022, a Requerente comunicou à Entidade Requerida pronúncia, em sede de audiência previa, que se dá aqui por integralmente reproduzida, e cujo o teor é abaixo parcialmente reproduzido (PA, doc. 005006257 fls. 76 do PDF):
“(…)
(…)”
H. Por ofício de 27 de Outubro de 2022, referência 2021/300.40.503/71, a Entidade Requerida comunicou à Requerente o teor abaixo reproduzido (doc. 5 junto com a oposição):
“(…)I. Por carta de 07 de Novembro de 2022, a Requerente comunicou à Entidade Requerida o teor abaixo reproduzido (PA, doc. 005006257, fls. 58 do PDF):
“(…)“(texto integral no original; imagem)”
J. Por ofício de 16 de Janeiro de 2023, a Entidade Requerida deferiu a pretensão da Requerente e prorrogou o prazo por mais 30 dias (PA, doc. 005006257, fls. 81 do PDF).
K. Por carta de 18 de Janeiro de 2023, a Requerente comunicou à Entidade Requerida das “…dificuldades que se prendem com o grande número de prédios envolvidos na doação em causa, ainda não foi possível terminar o processo de registo…”, requerendo a prorrogação de prazo por mais trinta dias (PA, doc. 005006257, fls. 7 do PDF).
L. Por carta de 22 de Fevereiro de 2023, a Requerente comunicou à Entidade Requerida idêntico pedido, e com os mesmos fundamentos, mencionados em K supra (PA, doc. 005006257, fls. 7 do PDF).
M. Por ofício de 04 de Abril de 2023, a Entidade Requerida enviou para a Requerente a comunicação abaixo reproduzida (PA, 005006257, fls. 83 do PDF):
“(…)“(texto integral no original; imagem)”
N. Por carta de 21 de Abril de 2023, a Requerente comunicou à Entidade Requerida idêntico pedido, e com os mesmos fundamentos, mencionados em K e L supra (PA, doc. 005006257, fls. 7 do PDF).
O. Por carta de 18 de Maio de 2023, em resposta a Requerente comunicou à Entidade Requerida o teor abaixo reproduzido (doc. 7 junto com a oposição):
“(…)“(texto integral no original; imagem)”
(…)”
P. Por ofício de 04 de Julho de 2023, a Entidade Requerida comunicou à Requerente de que havia recebido a comunicação da Requerente de 19 de Julho, “…a qual reitera a comunicação recebida em 18 de Maio, com o seguinte teor “o pedreiro encontra-se a tratar do reforço das paredes” (PA 005006257, fls. 87 do PDF).
Q. Em 16 de Abril de 2025, o fiscal da Entidade Requerida exarou a informação n.º 8254/2025, na qual consignou que “de acordo com o solicitado na informação n.º 12718/2024 da divisão jurídica, desloquei-me ao local e verifiquei que não foi efectuado qualquer trabalho ou limpeza do terreno em questão” (PA, fls. 64 do PDF):“(texto integral no original; imagem)”
R. Em 25 de Junho de 2025, o Presidente da Câmara Municipal de Tavira proferiu o despacho abaixo parcialmente reproduzido (doc. 005008161, junto com o requerimento de 22.09.2025):
“(…)“(texto integral no original; imagem)”
*
3.2. Nada se consignou na sentença quanto a factos não provados.
3.3. O mesmo em sede de motivação de facto.
4. Fundamentação de direito
4.1. Da nulidade processual
Sustenta a Recorrente que, considerando não estarem devidamente especificados todos os fundamentos do pedido, impunha-se ao Tribunal a quo, ao abrigo do artigo 114.º, n.º 4 do CPTA, proceder à sua notificação para suprir os fundamentos em falta, nomeadamente concretizando os fundamentos para a existência de periculum in mora. Ao não tê-lo feito advoga que o Tribunal a quo cometeu nulidade processual que influiu na decisão da causa, nos termos do artigo 195.º, n.º 1 do CPC.
Dispõe-se no art.º 195.º, n.º 1 do CPC que “[…] a prática de um ato que a lei não admita, bem como a omissão de um ato ou de uma formalidade que a lei prescreva, só produzem nulidade quando a lei o declare ou quando a irregularidade cometida possa influir no exame ou na decisão da causa”.
Como se infere deste dispositivo a omissão de um ato ou formalidade que a lei prescreve configura uma irregularidade que só determina a nulidade do processado subsequente àquela omissão se influir no exame e decisão da causa, recordando-se que «[o]legislador em parte alguma esclarece quando é que se deve entender que a irregularidade cometida influiu no exame ou na decisão da causa, pelo que “só caso por caso a prudência e a ponderação dos juízes poderão resolver”– vide Artur Anselmo de Castro, Direito Processual Civil Declaratório, Volume III, Almedina, 1982, pág. 109»(Ac. do TCA Norte, P. 00545/08.4BEBRG, de 30 de novembro de 2011).
Estamos no âmbito de uma providência cautelar em que, ao abrigo do art.º 120.º, n.º 1 e 2 do CPTA, se estabelecem como requisitos, de preenchimento cumulativo, para a sua adoção (i) a verificação de fundado receio da constituição de uma situação de facto consumado ou da produção de prejuízos de difícil reparação para os interesses que o requerente visa assegurar no processo principal (periculum in mora), (ii) a probabilidade de que a pretensão formulada ou a formular nesse processo venha a ser julgada procedente (fumus boni iuris) e (iii) caso se verifiquem estes dois requisitos, o tribunal terá ainda de proceder ao juízo relativo à ponderação dos interesses públicos e privados em presença, que poderá determinar a recusa da providência quando, num juízo de proporcionalidade, os danos que resultariam da sua concessão se mostrem superiores àqueles que podem resultar da sua recusa, sem que possam ser evitados ou atenuados pela adoção de outras providências.
Como demanda o art.º 114.º, n.º 3, al. g), do CPTA, no requerimento cautelar deve o requerente especificar, de forma articulada, os fundamentos do pedido, oferecendo prova sumária da respetiva existência, recaindo sobre o requerente da providência um ónus de alegação dos factos, concretos, concretizados e consubstanciados, que configurem a probabilidade de procedência da ação principal e o fundado receio da constituição de uma situação de facto consumado ou a produção de prejuízos de difícil reparação para os interesses que o requerente visa assegurar no processo principal. Alegação relativamente, à qual, recairá sobre aquele o ónus da prova nos termos do art.º 342.º do CC.
Prevendo-se no n.º 5 do art.º 114.º do CPTA que, “[n]a falta de indicação de qualquer dos elementos enunciados no n.º 3, o interessado é notificado para suprir a falta no prazo de 5 dias”.
A respeito da questão submetida à apreciação deste Tribunal, pronunciou-se o Supremo Tribunal Administrativo por Acórdão de 10.11.2022, proferido no processo 012/22.3BELSB, dando conta que,
«Daqui resulta, desde logo, que o Requerente apenas é notificado para aperfeiçoar o requerimento quando não tenha especificado os fundamentos do pedido e oferecido prova sumária da respetiva existência, mas não quando, tendo especificado aqueles fundamentos, não tenha oferecido prova suficiente para fundamentar a sua procedência.
Na verdade, no âmbito da admissão liminar do requerimento cautelar não é exigido ao juiz da causa que formule qualquer juízo sobre o conteúdo do pedido formulado, ou sobre a suficiência da prova oferecida para a sua fundamentação, mas apenas que verifique a sua regularidade formal, ou seja, que verifique que o mesmo requerimento contém os elementos essenciais para que sobre ele possa recair uma decisão de mérito.
11. É certo, como referem Mário Aroso de Almeida e Carlos Alberto Fernandes Cadilha, que o suprimento da irregularidade, ou a correção do vício ou da falha do requerimento cautelar «pode, inclusivamente, dizer respeito à formulação do pedido ou à alegação dos factos que servem de causa de pedir», mas, como reconhecem os mesmos autores, comentando o Acórdão do TCA de 19 de janeiro de 2012, proferido no Processo n.º 8318/11, da conjugação da alínea g) do número 3 e do número 5 do artigo 114.º do CPTA não se retira que «seja admissível o convite ao aperfeiçoamento para suprir uma causa de pedir inexistente ou para alterar ou ampliar a causa de pedir invocada, designadamente quando falte no requerimento a indicação dos factos respeitantes ao periculum in mora» - cfr. Comentário ao Código de Processo nos Tribunais Administrativos, 4ª ed., 2021, pp. 985-987.
Os referidos autores estabelecem uma relação entre o regime estabelecido no artigo 114.º e o estabelecido no artigo 87.º do CPTA, relativo ao despacho pré-saneador, que faz, de forma mais clara, a distinção entre as irregularidades, que correspondem à «falta de requisitos legais da petição inicial ou da contestação, ou à falta de um documento que devia ser junto», e as deficiências, que correspondem a «insuficiências ou imprecisões na exposição ou concretização da matéria de facto alegada» - cf. ob. cit., pp 701-702.
Assim, e para os autores citados, é necessário «distinguir entre o convite às partes para corrigir o articulado irregular, isto é, o articulado que não obedece aos requisitos formais, como são os previstos nas alíneas a) a f) e h) e i) do n.º 3 do presente artigo 114.º, que deve entender-se como um poder vinculado, e o convite para corrigir um articulado deficiente, isto é, o articulado que contém imprecisões ou insuficiências na exposição ou na concretização da matéria de facto que constitui a causa de pedir, a que se refere a alínea g) do mesmo n.º 3, que corresponde a um poder não vinculado ou a uma mera faculdade» - cfr. ob. cit., p. 987.
12. Do exposto resulta evidente que o TAF de Lisboa não estava obrigado a convidar o Requerente a aperfeiçoar o seu requerimento inicial, com fundamento na insuficiente concretização da matéria de facto alegada para preencher os requisitos de que depende a concessão da tutela cautelar requerida, não constituindo, por isso, a omissão daquele convite uma nulidade processual passível de invalidar a decisão final da causa.
Aliás, e conforme este Supremo Tribunal Administrativo tem afirmado reiteradamente, impende sobre o Requerente «o ónus geral de alegação da matéria de facto integradora dos requisitos legais de que depende a concessão da providência requerida, nomeadamente, o relativo ao periculum in mora, cabe ao requerente [cfr. arts. 342.º do CC, 114.º, n.º 3, al. g), 118.º e 120.º do CPTA, 365.º, n.º 1, do CPC/2013], bem como o ónus do oferecimento de prova sumária de tais requisitos», não cabendo, pois, ao Tribunal, o dever de promover o suprimento da sua falta - cfr. Acórdão de 17 de dezembro de 2019, proferido no Processo n.º 0620/18.7BEBJA.
O facto de a lei conferir ao juiz a faculdade de convidar o requerente a corrigir eventuais insuficiências na concretização da matéria de facto alegada, se entender que essa correção é útil à decisão da causa, não significa que o juiz se deva substituir à parte no cumprimento dos seus ónus processuais, tanto mais que um eventual convite ao aperfeiçoamento do requerimento inicial apenas serviria para a aclaração da causa de pedir concretamente invocada, e não para a sua alteração ou ampliação.»
Também no Ac. deste TCA Sul de 13.4.2023, proferido no processo 2875/22.3BELSB, se entendeu, a respeito do n.º 5 do art.º 114.º do CPTA que,
“como assinalam Mário Aroso de Almeida e Carlos Alberto Fernandes Cadilha, “o convite para corrigir o articulado deficiente, isto é, o articulado que contém imprecisões ou insuficiências na exposição ou concretização da matéria de facto que constitui a causa de pedir, a que se refere a alínea g) do [n.º 3 do artigo 114.º], que corresponde a um dever não vinculado ou uma mera faculdade (…), o poder do juiz é discricionário e, como tal, o seu não exercício não pode fundar a arguição de nulidade” (Comentário ao Código de Processo nos Tribunais Administrativos, 2017, p. 940).
E a prolação de tal despacho de aperfeiçoamento fora do momento processual próprio, e implicando a apresentação de uma nova contestação, é incompatível com o caráter urgente e célere do processo cautelar, como se entendeu no acórdão deste TCAS de 23/02/2006, proc. 01378/06, já invocado no douto parecer.
Donde, a omissão de indicação dos fundamentos do pedido implicará, após a fase dos articulados, a recusa da tutela cautelar”.
Do exposto emerge que nas situações em que esteja em causa articulado deficiente, ou seja, que contém imprecisões ou insuficiências na exposição da matéria de facto, designadamente a que se dirige à consubstanciação dos pressupostos de adoção das medidas cautelares como o fumus boni iuris e o periculum in mora, o convite previsto no art.º 114.º, n.º 5 do CPTA não corresponde a um dever vinculado do tribunal, mas antes a um dever não vinculado ou mera faculdade, de tal forma que sendo o poder do juiz discricionário, o seu não exercício não corresponde a uma nulidade processual.
Consequentemente, ainda que se aceitasse que o Tribunal a quo teria considerado que a Recorrente não alegou de forma concretizada, objetiva e consubstanciada os factos integrantes do fumus boni iuris ou do periculum in mora, sem para o efeito proferir despacho de convite ao aperfeiçoamento do seu articulado, não representa a preterição de uma formalidade prescrita pela lei que, por influir no exame da causa, constitua uma nulidade processual.
Todavia, cumpre evidenciar que nos autos em momento algum o Tribunal a quo considerou não estarem devidamente especificados os fundamentos do pedido, designadamente aqueles que concretizam o periculum in mora.
Na realidade, o Tribunal a quo, iniciando a apreciação do mérito da providência cautelar pelo requisito do fumus boni iuris, o que entendeu foi que face aos fundamentos (ou vícios) invocados não se mostrava provável a procedência da ação, julgando-o não verificado e, consequentemente, por serem cumulativos os pressupostos de adoção das medidas cautelares, não apreciou, por prejudicado, o periculum in mora, nem procedeu à ponderação de interesses.
Ou seja, não esteve em causa qualquer insuficiência ou deficiência dos fundamentos avançados pela Requerente no requerimento inicial, mas sim a sua improcedência no que ao fumus boni iuris respeita, a determinar a desnecessidade, portanto, de apreciação do periculum in mora. E, de resto, o que se denota é que a Recorrente nem sequer expressa ou concretiza em que medida o seu articulado careceria de aperfeiçoamento.
No caso dos autos, o que se revela é que a prolação de convite ao aperfeiçoamento para suprimento de eventuais deficiências do requerimento inicial, quando, além de as mesmas não se verificarem, o Tribunal não iria apreciar o periculum in mora, consubstanciaria um ato inútil e, portanto, cuja prática é proibida por lei (artigo 130.º do CPC).
Considerando o exposto, impõe-se concluir que não foi cometida qualquer nulidade processual.
4.2. Do défice instrutório
Sustenta, ainda, a Recorrente que o Tribunal a quo deveria ter dado oportunidade à Requerente para comprovar, em sede de produção de prova, os fundamentos de nulidade do ato que invocou no requerimento inicial, não podendo ter proferido decisão no sentido adotado, no que violou o artigo 114.º e 117.º do CPTA.
Importa considerar que, no seu requerimento inicial, a Requerente apresentou rol de testemunhas e requereu a sua audição em declarações de parte. O Tribunal proferiu sentença sem produzir tal prova e proferir despacho nos termos do n.º 5 do artigo 118.º do CPTA.
Ora, a omissão de diligências de prova que possa afetar o julgamento da matéria de facto, acarreta a anulação da sentença por défice instrutório (entre outros os Acs. deste TCA Sul de 7.1.2021, proferido no processo 235/20.0BEBJA, de 6.1.2023, proferido no processo 80/16.7BELRA, de 4.4.2024, proferido no processo 548/18.7BESNT).
Contudo, como qualquer direito, o direito à prova não é um direito absoluto na sua essência, isto é, não é um direito ilimitado. De tal forma que pode comportar restrições, designadamente colocadas em função de interesses atinentes à lógica e à finalidade do processo.
Em conformidade, refira-se que, no âmbito das providências cautelares, dispõe-se nos n.ºs 1, 3 e 5 do art.º 118.º do CPTA que,
1 - Juntas as oposições ou decorrido o respetivo prazo, o processo é concluso ao juiz, podendo haver lugar a produção de prova, quando este a considere necessária.
3 - O juiz pode ordenar as diligências de prova que considere necessárias, não sendo admissível a prova pericial.
5 - Mediante despacho fundamentado, o juiz pode recusar a utilização de meios de prova quando considere assentes ou irrelevantes os factos sobre os quais eles recaem ou quando entenda que os mesmos são manifestamente dilatórios.
Como resulta deste normativo, atenta a celeridade e eficiência que devem pautar o processo cautelar, a produção de prova – e, portanto, o direito a esta - só tem lugar quando o juiz a considere necessária, devendo ler-se o n.º 1 do art.º 118.º do CPTA em conjugação com os seus n.ºs 3 e 5.
O n.º 3 deste normativo concretiza o princípio do inquisitório “na dimensão de que o juiz não tem de satisfazer-se com as provas carreadas pelas partes, podendo ordenar oficiosamente a produção de outros meios de prova (cfr. artigo 367.º, n.º 1 do CPC) e promover diligências que não lhe tenham sido requeridas, mas que considere necessárias. (…) [C]abendo ao juiz determinar, em função do caso concreto, quais devem ser utlizadas para se obter o adequado esclarecimento das questões colocadas. Cumpre, em todo o caso, ter presente que este esclarecimento deve ser o estritamente necessário, atendendo ao caráter sumário da apreciação que, em sede cautelar, cumpre realizar, atenta a celeridade exigida na resolução do processo, devendo ser evitada a promoção oficiosa da produção de prova inútil ou, em todo o caso, excessiva.” (Mário Aroso de Almeida e Carlos Alberto Fernandes Cadilha, Comentário ao Código de Processo nos Tribunais Administrativos, 4.ª edição, Almedina, pp. 1009-1010).
Por sua vez, o n.º 5 do art.º 118.º do CPTA “explicita, entretanto, que, tal como em processo civil, o juiz não está limitado à possibilidade de ordenar a produção dos meios de prova requeridos pelas partes, mas pode, pelo contrário, recusar diligências que lhe tenham sido requeridas, quando “considere assentes ou irrelevantes os factos sobre os quais eles recaem ou quando entenda que os mesmos são manifestamente dilatórios” (Mário Aroso de Almeida e Carlos Alberto Fernandes Cadilha, Comentário ao Código de Processo nos Tribunais Administrativos, 4.ª edição, Almedina, pp. 1009-1010).
Cumprindo ao julgador, no âmbito das providências cautelares, ponderar se a produção de prova é ou não necessária para o apuramento da matéria de facto pertinente, há que ter em conta que, por um lado, a prova é sumária [art.º 114.º, n.º 2 al. g) do CPTA], feita com base perfunctória e indiciária, e, por outro, que incidindo a prova sobre factos (ou ocorrências) concretos que permitam dar como verificados os requisitos de que depende o decretamento da providência, ela excluirá conceitos, proposições normativas ou juízos jurídico-conclusivos.
Por outro lado, refira-se que o juiz está sempre limitado pela proibição de prática de atos inúteis prevista no art.º 130.º do CPC.
Adiante-se que a Recorrente convoca os artigos 114.º e 117.º do CPTA, mas estes reportam-se ao requerimento inicial e à citação, sem nada relevarem à questão que alega do imputado défice instrutório em que a sentença teria incorrido.
E, no que esta questão releva, limita-se a sustentar que se imporia comprovar, em sede de produção de prova, os fundamentos de nulidade do ato que invocou no requerimento inicial, mas não concretiza quais são os factos, por si alegados, sobre os quais entende ser necessária a produção de prova que por si foi requerida.
Isto é, sabido que a prova incide sobre factos – e não sobre fundamentos de nulidade - este Tribunal desconhece in totum, porque a Recorrente, não concretiza, a factualidade, consubstanciadora dos vícios que imputou ao ato suspendendo, sobre a qual se mostrava necessário haver lugar à instrução.
Acrescente-se que, lido o requerimento inicial, à luz das soluções plausíveis de direito não se antevê, nem a Recorrente o demonstra, qual a factualidade cuja prova se mostrava necessária à decisão da causa.
Neste sentido, não se pode aceitar que a sentença padeça do défice instrutório que lhe é imputado.
4.3. Do erro de julgamento de direito
A Recorrente dissente da sentença, sustentando que não sendo determinada a suspensão de eficácia do ato, a tomada de posse administrativa será levada a cabo pela Requerida, causando-lhe um dano irreversivelmente irreparável, porque perderá definitivamente a sua propriedade, resultando daí o periculum in mora.
Aduz que não se contradiz ao referir que não tem acesso ao prédio, antes tendo sido a própria a comunicar que em 2023 contratou um pedreiro para proceder à limpeza e reparação do local, mas que se trataram de trabalhos temporários dentro do que era possível fazer.
Advoga que a Recorrida não desconhece a existência de edificações que lhe impedem, e a terceiros, o acesso ao prédio e que esta, não obstante ter participado os factos que a levam a não conseguir cumprir com a limpeza, manutenção e reparação necessárias, nada fez. E que a falta de condições de acesso a maquinaria e material adequados, faz com que, a limpeza e reparação do prédio se limite ao mínimo.
Alegando que não existe má-fé ao invocar a nulidade do auto de vistoria, pois ao referir-se à limpeza e reparação do prédio está a mencionar o que sabe com base em notificações e vistorias anteriormente comunicadas, não tendo como adivinhar os trabalhos mencionados nos pontos 1 e 2 de uma vistoria à qual não teve acesso, desconhecendo a que vistoria a Requerida se refere, apenas tendo conhecimento de uma anterior a 2023.
Considera que a Requerida deve ordenar a demolição das edificações construídas no caminho público adjacente e que constitui o único acesso à propriedade da Recorrente.
Vejamos.
O art.º 120.º do CPTA enuncia os critérios de que a lei faz depender a possibilidade de concessão de providências cautelares, nos seguintes termos,
“1 - Sem prejuízo do disposto nos números seguintes, as providências cautelares são adotadas quando haja fundado receio da constituição de uma situação de facto consumado ou da produção de prejuízos de difícil reparação para os interesses que o requerente visa assegurar no processo principal e seja provável que a pretensão formulada ou a formular nesse processo venha a ser julgada procedente.
2 - Nas situações previstas no número anterior, a adoção da providência ou das providências é recusada quando, devidamente ponderados os interesses públicos e privados em presença, os danos que resultariam da sua concessão se mostrem superiores àqueles que podem resultar da sua recusa, sem que possam ser evitados ou atenuados pela adoção de outras providências.”
Assim, deste normativo resulta que são pressupostos, de preenchimento cumulativo, para a adoção de medida cautelar (i) a verificação de fundado receio da constituição de uma situação de facto consumado ou da produção de prejuízos de difícil reparação para os interesses que o requerente visa assegurar no processo principal (periculum in mora), (ii) a probabilidade de que a pretensão formulada ou a formular nesse processo venha a ser julgada procedente (fumus boni iuris) e (iii) caso se verifiquem estes dois requisitos, o tribunal terá ainda de proceder ao juízo relativo à ponderação dos interesses públicos e privados em presença, que poderá determinar a recusa da providência quando, num juízo de proporcionalidade, os danos que resultariam da sua concessão se mostrem superiores àqueles que podem resultar da sua recusa, sem que possam ser evitados ou atenuados pela adoção de outras providências.
Da circunstância de as condições de procedência das providências cautelares definidas no art.º 120.º, n.º 1 e n.º 2 do CPTA serem de verificação cumulativa, resulta que basta a não verificação de qualquer delas para que a providência seja julgada improcedente, a significar que fica prejudicada a apreciação dos demais requisitos (cf. art. 608.º, n.º 2 do CPC).
Na sentença recorrida o Tribunal julgou não verificado o requisito do fumus boni iuris, consequentemente não apreciou o periculum in mora, nem procedeu à ponderação de interesses. O que cumpre, pois, é averiguar se no juízo quanto à não probabilidade de procedência da ação principal errou.
Neste conspecto, recorda-se que o requisito do fumus boni iuris a lei exige que “seja provável que a pretensão formulada ou a formular nesse processo venha a ser julgada procedente”, isto é, sobre o requerente que impende o encargo de fazer prova sumária do bem fundado da pretensão deduzida no processo principal. O juiz tem, assim, que verificar em sede cautelar o grau de probabilidade de êxito do requerente na ação principal.
De notar que o juízo sobre a aparência do direito deve ser positivo, mas não deixa de ser apenas perfunctório. Ao julgar a providência o juiz não antecipa o julgamento da ação, não formulando um juízo de certeza da procedência, mas cumpre-lhe adiantar se é plausível e provável o seu êxito. E só em caso afirmativo pode decretar a providência.
Isto posto, o ato suspendendo – e, consequentemente, aquele que corresponde ao objeto da ação impugnatória – corresponde ao praticado em 25.6.2025 pelo Presidente da Câmara Municipal de Tavira que determinou a execução pela Recorrente dos trabalhos descritos no ponto 1 (concretamente, “remoção dos escombros, destroços e lixos, atualmente existentes no recinto interior do imóvel, bem como o saneamento e limpeza total do mesmo recinto, com o máximo cuidado para que não cause desabamento de nenhuma estrutura”) no prazo de 1 mês e no ponto 2 do auto de vistoria (a saber, “consolidação das estruturas confinantes com o prédio do Sr. Rogério Telmo de Jesus de modo a evitar a queda de elementos constituintes para a propriedade do referido senhor”) no prazo de 2 meses (factos C. e R.) e que, em caso de incumprimento, se diligencie pela tomada de posse administrativa do imóvel e execução coerciva dos trabalhos a expensas da Recorrente.
Para fundar o preenchimento do fumus boni iuris a Requerente alegou, no requerimento inicial, que (i) ao despacho não foi anexado o auto de vistoria o que a impossibilita de executar os trabalhos, no que entende acarretar a nulidade do ato, (ii) embora seja sua intenção proceder aos trabalhos necessários, os trabalhos de limpeza e reconstrução não são possíveis de ser realizados por, mostrando-se o caminho público que permite o acesso à propriedade da A. bloqueado pelas construções ilegais dos vizinhos (tais como um tanque e uma cozinha), lhe ter sido retirado o acesso aos prédios, daí advogando que caberia à Administração resolver primeiramente as ilegalidades com vista a permitir-lhe o acesso ao prédio e posteriormente ser concedido prazo.
Na sentença o Tribunal recorrido entendeu que, por um lado, ao informar a Requerida que procedera à limpeza do prédio, teria ocorrido a aceitação do ato pela Requerente – exceção dilatória inominada -, tendo esta manifestado a sua concordância e autovinculando-se àquele, não podendo, agora, alegar desconhecer o teor do auto de vistoria. Por outro, considerou que “a alegada dificuldade da Requerente aceder ao seu prédio por acção de terceiros é facto alheio à Entidade Requerida para efeitos da legalidade do acto suspendendo” e que “a alegada existência de ilegalidades urbanísticas nos prédios de terceiros, contíguos ao da Requerente, nada altera relativamente à sua posição jurídica e à aplicação de normas urbanísticas que impõem deveres sobre a utilização e conservação do edificado, e a sua aplicação pela Entidade Requerida”.
A respeito da aceitação do ato prescreve o artigo 56.º do CPTA que “não pode impugnar um ato administrativo com fundamento na sua mera anulabilidade quem o tenha aceitado, expressa ou tacitamente, depois de praticado” (n.º 1), entendendo-se que “a aceitação tácita deriva da prática, espontânea e sem reserva, de facto incompatível com a vontade de impugnar” (n.º 2).
Como escrevem Mário Aroso de Almeida e Carlos Alberto Fernandes Cadilha (in Comentário ao Código de Processo nos Tribunais Administrativos, 5.ª edição, Almedina, p. 414) “a ausência de aceitação do ato administrativo é um pressuposto processual autónomo, cuja falta implica a impossibilidade de impugnação ou a ilegitimidade superveniente, consoante a aceitação ocorra após a prática do ato, mas antes da propositura da ação, ou já na pendência desta. (…)
A figura da aceitação do ato poderá caracterizar-se como «um ato jurídico voluntário ao qual a lei reporta um certo efeito de direito – a perda da faculdade de impugnar – independentemente do particular ter ou não querido a efetiva produção desse resultado». Não se tratando de uma renúncia ao exercício do direito, a aceitação, como resulta do segmento final do n.º 1, só é relevante se for posterior à prática do ato lesivo. (…)
A manifestação de vontade pode ser expressa ou tácita, mas, tratando-se de uma manifestação tácita, deverá resultar da prática, espontânea e sem reserva de facto incompatível com a vontade de recorrer. Acresce que, nesta última hipóteses, a incompatibilidade com a vontade de impugnar decorre da qualificação jurídica que se efetue a partir de um facto ou de um conjunto de factos dos quais se possa depreender uma declaração tácita de aceitação do ato, devendo ter-se, para o efeito, em conta o que dispõe o artigo 217.º, n.º 1 do Código Civil quanto à declaração negocial tácita: a aceitação é tácita quando se deduz de factos que, com toda a probabilidade, a revelam.”
Em suma, como se sumariou no Acórdão deste Tribunal Central Administrativo Sul de 4.3.2010, proferido no processo 02745/07, disponível em www.dgsi.pt,
“Para a validade da aceitação, a lei exige diversos requisitos:
a) Há-de tratar-se de uma aceitação expressa ou tácita, mas posterior à prática do acto administrativo (artigo 56º nº 1 do CPTA).
b) Tratando-se de uma declaração tácita, terá de deduzir-se de factos que, com toda a probabilidade, revelem a incompatibilidade com a vontade de impugnar (artigos 217º nº 1 do Cod. Civil e 56º nº 2 do CPTA).”
Feito este enquadramento evidencia-se o erro em que incorreu o Tribunal a quo ao considerar que a conduta da Recorrente de proceder à limpeza e execução de trabalhos de reforço de paredes, por esta comunicada em 19.5.2023 (facto O.), portanto em momento anterior à prática do ato (em 25.6.2025), corresponderia à aceitação do ato administrativo. Com efeito, é que a aceitação do ato administrativo, relevante para o efeito de impossibilitar a sua impugnação, é a que ocorre “depois de praticado”. O que significa que não se poderia considerar que tal comportamento, ocorrido em momento significativamente anterior à prática do ato, teria como significado a aceitação do ato, para o efeito de julgar não verificado o requisito do fumus boni iuris por verificação de exceção dilatória impeditiva do conhecimento do mérito.
O Tribunal a quo entende, ainda, que configuraria abuso de direito, na modalidade de venire contra factum proprium, a invocação pela Recorrente do desconhecimento do auto de vistoria para o efeito de sustentar, agora, a invalidade do ato, aduzindo que “se a Requerente comunicou à Entidade Requerida que havia procedido à limpeza do prédio e que o reforço das paredes estava a ser executado, e o auto de vistoria e despacho subsequente determinaram precisamente a limpeza do prédio e a consolidação das estruturas confinantes ao prédio contíguo, como pode a Requerente, agora, alegar desconhecer o teor do auto de vistoria?”.
A Recorrente dissente, advogando não atuar de má fé, por entender que desconhece os trabalhos mencionados nos pontos 1 e 2 por não ter tido conhecimento do auto, na medida em que não sabe qual a vistoria a que o mesmo refere e que ao referir-se à limpeza e reparação do prédio se reporta a vistorias anteriormente comunicadas.
Como é sabido o abuso do direito, nas suas várias modalidades, pressupõe sempre que “o titular exceda manifestamente os limites impostos pela boa fé, pelos bons costumes ou pelo fim social ou económico desse direito” (artigo 334.º do CC).
Entre as modalidades de abuso de direito encontra-se o venire contra factum proprium cujos pressupostos são a existência dum comportamento anterior do agente suscetível de basear uma situação objetiva de confiança, a imputabilidade das duas condutas (anterior e atual) ao agente, a boa fé do lesado (confiante), a existência dum “investimento de confiança”, traduzido no desenvolvimento duma atividade com base no factum proprium e o nexo causal entre a situação objetiva de confiança e o “investimento” que nela assentou. Adiante-se que, como se deu conta no Acórdão do Supremo Tribunal de Justiça de 12.11.2013, proferido no processo 1464711.2TBGRD-A.C1.S1, disponível em www.dgsi.pt, «[o]s pressupostos enumerados não podem em caso algum ser aplicados automaticamente pois, como observa o autor que vimos a acompanhar, o venire contra factum proprium é, em última análise, “uma técnica....que não dispensa, e antes pressupõe, um controlo da adequação material da solução, com uma valoração global de todos os elementos à luz do ponto de vista da tutela da confiança legítima”; por isso, todos aqueles pressupostos “deverão ser globalmente ponderados, em concreto, para se averiguar se existe efectivamente uma “necessidade ético-jurídica” de impedir a conduta contraditória, designadamente, por não se poder evitar ou remover de outra forma o prejuízo do confiante, e por a situação conflituar com as exigências de conduta de uma contraparte leal, correcta e honesta – com os ditames da boa fé em sentido objectivo”».
A primeira questão que, todavia, subjaz à aplicação do instituto do abuso do direito é que o direito invocado resida na esfera daquele que o exerce, para o efeito de no seu exercício o seu titular exceder manifestamente os limites impostos pela boa fé, pelos bons costumes ou pelo fim social ou económico do mesmo. No caso, o que se imporia, em primeiro lugar, aferir é se a circunstância de, não ter sido remetido à Recorrente, juntamente com a notificação do ato aquele auto de vistoria que, nos termos alegados, lhe permitiria tomar conhecimento de quais eram afinal os comportamentos a adotar, determina a invalidade do ato administrativo. Só em caso afirmativo, é que haveria que equacionar se a invocação de tal invalidade (vício do ato) representava uma atuação em abuso de direito.
Como é sabido a fundamentação do ato administrativo não se confunde com a sua notificação e o conteúdo desta.
Com efeito, a primeira, regulada no art.º 268.º, n.º 3 da CRP e art.º 153.º, do CPA, demanda que a enunciação de forma expressa das premissas fácticas e jurídicas em que a decisão assenta, visando impor à Administração que pondere antes de decidir e, consequentemente, contribuir para uma mais esclarecida formação de vontade por parte de quem tem essa responsabilidade para além de permitir ao administrado seguir o processo intelectual que a ela conduziu. Entendendo-se que um ato estará devidamente fundamentado sempre que um destinatário normal possa ficar ciente do sentido dessa mesma decisão e das razões, de facto e de direito, que a sustentam, permitindo-lhe apreender o itinerário cognoscitivo e valorativo seguido pela entidade administrativa, e optar conscientemente entre a aceitação do ato ou o acionamento dos meios legais de impugnação.
Assim, prevê-se no artigo 153.º do CPA que “a fundamentação deve ser expressa, através de sucinta exposição dos fundamentos de facto e de direito da decisão, podendo consistir em mera declaração de concordância com os fundamentos de anteriores pareceres, informações ou propostas, que constituem, neste caso, parte integrante do respetivo ato” (n.º 1), sendo que equivale “à falta de fundamentação a adoção de fundamentos que, por obscuridade, contradição ou insuficiência, não esclareçam concretamente a motivação do ato” (n.º 2).
Por sua vez, a notificação é externa e posterior ao ato administrativo, constituindo um requisito de eficácia e não de validade do ato, em termos que a falta ou insuficiência da notificação não determinam a invalidade do ato.
E a respeito da notificação do ato administrativo prescreve o artigo 114.º, n.º 2 a) do CPA que, da mesma, devem constar “o texto integral do ato administrativo, incluindo a respetiva fundamentação, quando deva existir”.
Refira-se, ainda, que perante as insuficiências da notificação, a lei estabelece a inoponibilidade do ato administrativo quando a notificação ou a publicação, quando exigível, não deem a conhecer o sentido da decisão, atribuindo ao interessado a faculdade de, quando a notificação ou a publicação do ato administrativo não contenham a indicação do autor, da data ou dos fundamentos da decisão, requerer à entidade que proferiu o ato a notificação das indicações em falta ou a passagem de certidão que as contenha, bem como, se necessário, de pedir a correspondente intimação judicial, nos termos previstos nos artigos 104.º e seguintes do CPTA (artigo 60.º, n.ºs 1 e 2 do CPTA). Ou seja, prevê-se um regime de suprimento das deficiências e insuficiências da notificação a que o interessado deverá recorrer quando tal se mostre necessário à impugnação do ato.
Ora, a alegação da Recorrente, em sede de requerimento inicial, não assentou na falta de fundamentação do ato administrativo, mas sim na circunstância de, aquando da sua notificação, não ter sido remetido, juntamente com o despacho, o auto de vistoria para que este remete com vista à identificação dos trabalhos que lhe foram impostos.
Estamos, portanto, perante a imputação de uma deficiência da notificação do ato administrativo e não perante um vício do ato administrativo, o que significa que, ainda que o auto de vistoria não tenha sido, aquando da notificação, anexo ao despacho, daí não resulta qualquer invalidade do ato administrativo.
Assim sendo, não havia que aferir, como fez o Tribunal a quo, o abuso de direito. Nem há que o fazer agora, porque, na realidade, não dispõe a Recorrente de um direito que pudesse ser abusivamente exercido.
Contudo, embora com distintos fundamentos, o que sucede é que por este fundamento a ação principal não tem probabilidade de proceder.
Cumpre, agora, aferir se o Tribunal recorrido errou na asserção de que as alegadas dificuldades da Recorrente em aceder ao prédio – em virtude da ocupação por terceiros do caminho público de acesso ao mesmo -, com vista a realizar os trabalhos que lhe foram ordenados, não determinam a invalidade do ato.
Como se dá nota na sentença recorrida impendendo sobre os proprietários de edificações o dever de realizar “obras de conservação pelo menos uma vez em cada período de oito anos, devendo o proprietário, independentemente desse prazo, realizar todas as obras necessárias à manutenção da sua segurança, salubridade e arranjo estético” (artigo 89.º, n.º 1 do RJUE), encontrando-se proibidos de “dolosamente, provocar ou agravar uma situação de falta de segurança ou de salubridade, provocar a deterioração do edifício ou prejudicar o seu arranjo estético” (artigo 89.º-A, n.º 1 do RJUE). Sendo que “câmara municipal pode a todo o tempo, oficiosamente ou a requerimento de qualquer interessado, determinar a execução das obras necessárias à correção de más condições de segurança ou de salubridade ou das obras de conservação necessárias à melhoria do arranjo estético” e, bem assim, “ordenar a demolição total ou parcial das construções que ameacem ruína ou ofereçam perigo para a saúde pública e para a segurança das pessoas” (artigo 89.º, n.º 2 e 3 do RJUE). Mais se prevendo que “quando o proprietário não iniciar as obras que lhe sejam determinadas nos termos do artigo 89.º, não apresentar os elementos instrutórios no prazo fixado para o efeito, ou estes forem objeto de rejeição, ou não concluir aquelas obras dentro dos prazos que para o efeito lhe forem fixados, pode a câmara municipal tomar posse administrativa do imóvel para lhes dar execução imediata” (artigo 91.º do RJUE).
Resulta do probatório que em 10.11.2021 foi realizada vistoria ao prédio da Recorrente tendo-se aí constatado, em síntese, que “o imóvel encontra-se em avançado estado de ruína” e que “apresenta graves problemas de preservação, salubridade e arranjo estético, não reunindo condições para ser utilizado (…) para além de a situação no seu interior potenciar um risco agravado de incêndio, de segurança e de salubridade para os prédios limítrofes. A efetiva e progressiva degradação do imóvel poderão facilitar o colapso do mesmo” (facto C.).
Porque em 16.4.2025, realizada deslocação ao local pelos serviços da edilidade, se constatou que “não foi efectuado qualquer trabalho ou limpeza do terreno em questão” (facto Q.), em 25.6.2025 foi proferido o despacho suspendendo que determinou a realização dos trabalhos referidos naquela vistoria de 10.11.2021.
Ora, a alegação da Recorrente relevaria como determinante da invalidade do ato suspendendo se traduzisse uma impossibilidade do objeto ou conteúdo deste, nos termos artigo 161.º, n.º 2 al. c) do CPA.
Com efeito, entende-se que “[s]ão de objeto impossível os atos cujo efeito ou medida seja jurídica ou fisicamente impossível (…). Casos de (…) actos de objeto fisicamente impossível, a ordem de demolição de um prédio que já ruiu ou a ordem de cessação de fabrico dada a uma empresa que ainda não tem instalações” (Mário Esteves de Oliveira, Pedro Costa Gonçalves e J. Pacheco de Amorim, Código do Procedimento Administrativo Comentado, 2.ª edição, Almedina, p. 645). Está, pois, aqui em causa, além da impossibilidade jurídica, uma impossibilidade do objeto ou conteúdo do ato por razões de ordem material.
Contudo, nem a alegação da Recorrente, nem o probatório – ao qual este Tribunal se atém, em face de não lhe sido apontado qualquer erro de julgamento, nem concretizado o défice instrutório -, revelam esta impossibilidade física ou material do objeto do ato.
A alegação da Recorrente evidencia dificuldades na execução da decisão contida no ato por, alegadamente, o caminho de acesso ao prédio se encontrar bloqueado por construções que reputa ilegais. Mas, além de, se assim sucede, nada obstar a que, tratando-se de caminho público, inste (administrativa ou judicialmente) a edilidade a tomar as medidas de tutela da legalidade necessárias, não demonstra que mais do que meras dificuldades, estejamos perante uma verdadeira impossibilidade material do próprio objeto ou conteúdo do ato, que não da sua mera execução.
Acrescente-se que nada no probatório sustenta uma impossibilidade do objeto ou conteúdo do ato suscetível de determinar a sua invalidade. Na realidade, tudo aponta para que não se esteja perante meras dificuldades aparentemente acrescidas, porquanto a própria Recorrente em 18.5.2023 informou ter realizado os trabalhos de limpeza e encontrar-se a tratar do reforço das paredes (facto O.). Ou seja informou que teria executado, se não todos, pelo menos parte, dos trabalhos de “remoção dos escombros, destroços e lixos, atualmente existentes no recinto interior do imóvel, bem como o saneamento e limpeza total do mesmo recinto, com o máximo cuidado para que não cause desabamento de nenhuma estrutura” e estaria a realizar os trabalhos de “consolidação das estruturas confinantes”, evidenciando, pois, não se estar perante qualquer impossibilidade absoluta ou inexequibilidade do ato suspendendo.
Daí que a tal respeito haja que concluir no sentido pugnado pelo Tribunal a quo, qual seja de que, à luz de um juízo sumário e perfunctório, o ato não padece de qualquer das invalidades que lhe foram apontadas pela Recorrente e, consequentemente, não se mostra provável a procedência da ação principal.
Consequentemente, não se mostrando preenchido o requisito do fumus boni iuris, mostra-se prejudicada, por se tratarem de pressupostos cumulativos, a apreciação do invocado receio de constituição de uma situação de facto consumado ou da produção de prejuízos de difícil reparação, que se reportam ao periculum in mora (artigo 608.º, n.º 2 do CPC).
4.4. Da condenação em custas
Vencida, é a Recorrente condenada nas custas (art.ºs 527.º n.ºs 1 e 2 do CPC, 7.º, n.º 2 e 12.º, n.º 2 do RCP e 189.º, n.º 2, do CPTA).
5. Decisão
Nestes termos, acordam os juízes desembargadores da Subsecção Administrativa Comum, do Tribunal Central Administrativo Sul, em,
a. Negar provimento ao recurso e, em consequência, manter a sentença recorrida;
b. Condenar a Recorrente nas custas.
Mara de Magalhães Silveira
Ricardo Ferreira Leite
Alda Nunes
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