| Decisão Texto Integral: | P:….. de Portugal – P.................. SA, com os sinais nos autos, inconformada com o acórdão proferido no Tribunal Administrativo e Fiscal de Sintra dele vem recorrer, concluindo como segue:
a. A sentença recorrida padece de vários erros de direito;
b. Desde logo, como se demonstrou, nos nºs 7 a 24 das presentes alegações (para onde se remete), a sentença recorrida, na parte em que julgou improcedente a arguida nulidade da deliberação da CMA de 14/01/1998, por falta de legitimidade processual e substantiva da C……. & M…… para requerer a transferência do posto de abastecimento para outro local, fez errónea interpretação do art. 133°/1 do CPA;
c. É que, na verdade, deve considerar-se que a mencionada deliberação, ao autorizar a transferência de um posto de abastecimento a favor de quem não era a entidade licenciada para o efeito - e que, portanto, não detinha legitimidade processual e substantiva para a requerer - carece de um seu elemento essencial, enquadrando-se na cláusula geral da primeira parte do nº 1 do art. 133° do CPA;
d. Como se demonstrou com o apoio de autorizada doutrina na matéria;
e. Também ficou demonstrado, nos nºs 25 a 51 destas alegações (que aqui se dão por reproduzidos), que a sentença recorrida, na parte em que julgou verificada a arguida excepção de caducidade do direito de acção, incorreu em errónea interpretação do art. 66° do CPA e do art. 59°/1 e 3 do CPTA;
f. Na verdade, de todos os factos assentes nos autos resulta evidente a qualidade de interessada directa da ora Recorrente nas diversas deliberações que a CMA foi tomando a propósito do pedido de transferência do posto de abastecimento em questão formulado pela contra-interessada;
g. E o art. 66° do CPA, nas suas alíneas b) e c), é claro no sentido de determinar a obrigatoriedade de notificação de actos administrativos àqueles em relação aos quais os mesmos "causem prejuízos" ou "extingam direitos ou interesses legalmente protegidos", como é manifestamente o caso da ora Recorrente;
h. Do exposto resulta também que a P.................. era "destinatária" das deliberações da CMA aqui em causa, nos termos e para os efeitos do prescrito no art. 59°/1 do CPTA;
i. É pacífico, portanto, que a P.................., enquanto detentora de legitimidade processual e substantiva para requerer a transferência do posto em questão - como reconhecido implicitamente na sentença recorrida, e como também já havia sido reconhecido pela CMA na sua deliberação de 20/01/1999 - e directamente lesada pela deliberação tomad-a em 14/01/1998, era notificada obrigatória de quaisquer deliberações relativas à transferência para outro local do posto que lhe está licenciado;
j. Como é certo, também, que uma decisão judicial que repristinasse a mencionada deliberação camarária de 14/01/1998 devia ser obrigatoriamente notificada à ora Recorrente - que não tinha conhecimento desse processo nem nele interveio -, enquanto directamente interessada na mesma, como se da prática de um novo acto administrativo se tratasse;
k. Ao não entender assim, a sentença/acórdão recorrida fez errónea interpretação do disposto no art. 66° do CPA;
l. Como fez também interpretação e aplicação inconstitucionais das alíneas b) e c) do mencionado art. 66° do CPA, por violação do disposto no art. 268°/3 da Constituição;
m. Do exposto decorre que in casu era aplicável o disposto no art. 59°/1 do CPTA e não o nº 3 do mesmo preceito, como também erroneamente se considerou na sentença recorrida (novamente com interpretação e aplicação inconstitucionais do citado preceito do CPTA, violando-se o disposto no art. 268°/3 da Constituição);
n. Sendo a acção tempestiva - e na hipótese de este Tribunal entender que não se verifica a arguida nulidade da deliberação da CMA de 14/01/1998 -, então, nos termos do disposto no art. 149°/3 do CPTA, deve conhecer da arguição (constante das conclusões q e r das alegações da Recorrente) de anulabilidade dessa deliberação por erro de facto e de direito nos respectivos pressupostos;
o. Ora, tendo ficado demonstrado (e como ficou implicitamente reconhecido na sentença recorrida) que a P.................. era a detentora da legitimidade processual e substantiva para requerer à CMA a transferência do posto de abastecimento em questão, este Tribunal só pode concluir que a deliberação da CMA de 14/01/1998 padece de erro de facto e de direito nos respectivos pressupostos e deve, por isso, ser anulada;
p. Por último, como se demonstrou nos nºs 56 a 65 destas alegações, a sentença recorrida padece de novo erro na parte em que julgou improcedente o vício de erro de facto e de direito assacado às deliberações da CMA de 6/10/2005 e de 26/07/2006;
q. É que ficou inequivocamente demonstrado nestas alegações que a transferência do posto para outro local foi concedida à C…….. & M…….. exclusivamente enquanto detentora do direito de exploração do posto G……… em questão.
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A contra-interessada e Recorrida C…….. & M…… – Combustíveis e Lubrificantes, Lda. contra-alegou, concluindo como segue:
I. A C…… & M….. Lda. requereu e adquiriu direitos para explorar um novo posto de gasolina, o qual inicialmente tinha as características de ser duplo, e para combustíveis R…... Vide Deliberações Camarárias de 1993, 1998, reiteradas pelas de 2005 e 2006.
II. As Deliberações Camarárias de 1993 e de 1998, bem como as subsequentes, não o admitem a hipótese de um erro na atribuição de tal Direito.
III. Não pode ter havido um erro nos pressupostos das Deliberações Camarárias: Além de não ser o mesmo terreno: a C…… & M…….., expressamente informou que o novo posto seria de uma outra petrolífera: a R…..
IV. O TAC de Lisboa e o STA, que deliberaram o carácter vinculativo das Deliberações Camarárias de 1993 e 1998, nunca consideraram que a P.................. teria que ter sido notificada de tais Deliberações, nem tão pouco tinha que intervir como contra-interessada nos referidos processos judiciais.
V. A C…….. & M…. tinha legitimidade para requerer a concessão de um posto de combustíveis, pois fê-lo em seu nome próprio, e não em nome e representação da P.................. - não houve erro nos direitos invocados, nem o direito foi concedido no intuitu personae da P.................. (para o novo posto até foi indicada a R…….).
VI. Afastada a nulidade, e tratando-se de uma se apreciar um questão que apenas pode ser motivo de anulabilidade, o prazo não se conta a partir da notificação directa da P.................. de tais deliberações, pois não era a interessada nas referidas deliberações: Não foi ele quem formulou o pedido. É ao requerente que se tem que notificar a deliberação que recaiu sobre o mesmo.
VII. A Recorrente não tem prejuízos: o posto de combustíveis que actualmente lhe está licenciado, ainda não foi mandado encerrar, e tem a licença de exploração válida para o ano de 2007. Se o não tem a funcionar é porque não quer - ninguém a impediu.
VIII. Também não tem direitos legalmente constituídos: apenas possui licenças de exploração emitidas pela CMA, a título precário, por um ano, sem obrigatoriedade de renovação.
IX. Assim, não tinha que ser notificada, por não se consubstanciar a previsão das alíneas b) e c) do art° 66° do CPA.
X. A interposição da presente acção, além desprovida de fundamento, quanto aos direitos que reclama, foi interposta depois de decorrido o prazo de caducidade previsto na alínea b) do art° 58° do CPTA.
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Colhidos os vistos legais e entregues as competentes cópias aos Exmos. Juízes Desembargadores Adjuntos, vem para decisão em conferência.
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O Tribunal a quo julgou provada a seguinte matéria de facto:
A. A Autora P..................de Portugal – P.................., em 08/03/1984, apresentou na Câmara Municipal da A…….. pedido de licenciamento de instalação de posto de armazenagem e abastecimento de combustíveis líquidos no ……………., junto à Estrada ………… …., que correu termos sob o n° …..-PD/84 - Acordo;
B. Em reunião da Câmara Municipal da A................., datada de 08/07/1986 foi deliberado aprovar o pedido de licenciamento que antecede, "condicionado a que a P.................. construa campo desportivo polivalente, de 20x40 metros, dentro dos limites do logradouro da Escola Primária do ………….. obra estimada em 2.500 contos" - doe. de fls. 22-23 dos autos
C. Em sequência, em 24/07/1986 a edilidade deliberou conceder à Autora licença de construção para o posto de abastecimento supra referido, o que corresponde ao alvará de licença n° 471, de 28/11/1986 - Acordo e does. de fls. 46, 47 e 96 do proc. cautelar sob n° ………./06.8BESNT apenso
D. A Autora procedeu, à sua conta, aos trabalhos de construção civil do posto de abastecimento, assumindo a responsabilidade pela direcção e execução da obra - Acordo;
E. Em 07/11/1986, foi lavrado termo de responsabilidade pelo engenheiro Armado José ……………., "(..) pela direcção e execução da obra que P..................de Portugal EP - P.................., pretende levar a efeito junto da Estrada ………….., em …………… (...)"- doe. de fls. 48 do proc. cautelar n° ………./06.8BESNT apenso;
F. Pelo ofício datado de 14/11/1986, sob n° 012752, o Vereador em exercício, Armando ………….., informou a Autora de que "por deliberação de 30 de Setembro último, foi aceite por esta Câmara Municipal a transferência da quantia de 2 500 contos, por parte dessa empresa, com vista ao financiamento total das obras de construção de "ringue", a executar por força da concessão da autorização para instalação de posto de abastecimento de combustíveis no casal de ………... Mais informo que a entrega da referida quantia deverá efectuar-se no prazo de 15 dias." - doe. de fls. 50, do proc. cautelar apenso;
G. A Autora é proprietária dos depósitos e demais elementos do estabelecimento comercial do posto de combustíveis - Acordo;
H. Em 14/09/1988 a Autora celebrou com Carlos ………….. e António …………….., na qualidade de únicos gerentes e em representação da sociedade comercial …… & ……… – Combustíveis Lubrificantes, Lda., contrato de cessão de exploração, pelo qual a primeira cede de exploração à sociedade que os segundos representam, o estabelecimento comercial constituído por um posto de abastecimento de combustíveis líquidos, situado na Estrada ……………., regido nos termos das cláusulas do documento complementar anexo, designado como contrato - doe. de fls. 53-56 e 57-65, do proc. cautelar apenso;
I. Estabelece o referido contrato de cessão de exploração celebrado entre a Autora e a Contra-interessada, o seguinte, que se extrai, por súmula: "Primeira a P.................., como dona e legítima possuidora do estabelecimento que é objecto deste contrato, cede a sua exploração ao Cessionário, para nele serem comercializados produtos derivados de petróleo e outros por ela fornecidos. (...) Vigéssima sexta: O contrato é celebrado pelo prazo de cinco anos prorrogando-se por períodos sucessivos de um ano, se nenhuma das partes o tiver denunciado." - doe. de fls. 58-65, do proc. cautelar apenso, para que se remete e se considera integralmente reproduzido, para todos os efeitos legais;
J. Em 28/02/1990 a Direcção-Geral de Energia concedeu o Alvará n° L/……. à Autora, para no prazo de 20 anos, explorar para venda, uma instalação de armazenagem de combustíveis no ………….., junto à E.M. ……. - doe. de fls. 66, do proc. cautelar apenso
K. Em 1993, José ………….., à altura sócio-gerente da ……… & …….Lda., invocando a qualidade de proprietário, requereu ao Presidente Câmara Municipal da A................. “informação sobre os condicionalismos especiais, além das normas gerais e específicas de construção a ter em conta no posto de abastecimento que se pretende levar a efeito”, na Estrada da Serra da Mina, junto ao lote 105 - does. de fls. 147 e 148-150 dos autos;
L. Sobre o requerimento que antecede recaiu a deliberação datada de 10/11/1993 da Câmara Municipal da A................., que concedeu a viabilidade requerida -does. de fls. 151, 152 e 153 dos autos;
M. Em sequência, em 04/03/1994, José …………, entregou nos serviços da Câmara Municipal da A................., projecto de arquitectura referente a uma estação de serviço Dupla R……., que pretende levar a efeito na Estrada ………. - …………, Freguesia da ……….., solicitando que lhe seja passada a respectiva licença de obras - cfr. doe. de fls. 156-167 dos autos;
N. Na sequência do ofício do Instituto de Gestão e Alienação do Património Habitacional do Estado, datado de 30/04/1997, em 12/05/1997, José ………….. dirigiu ao Presidente da Câmara Municipal da A................. o seguinte requerimento: "(..) tendo recebido o ofício com a referência Cap. 20.1/DIV, que junta e dá por integralmente reproduzido, vem, na sequência de anteriores requerimentos, dizer e requerer o seguinte:
a) O requerente tem vindo a acompanhar todo o processo quer na Câmara Municipal da A................. quer no I.G.A.P.H.E.
b) O requerente acaba de receber do I.G.A.P.H.E. o ofício (...) onde lhe é transmitido que «na sequência da realização do loteamento a construir no terreno denominado …………. e da sua transferência para o Município, este poderá eventualmente viabilizar a transferência do posto de combustíveis líquidos para uma das áreas sobrantes, incluídas naquele loteamento».
c) Assim, tomando em consideração que estão reunidas todas as condições para que finalmente o assunto possa ser resolvido, vem requerer a V. Exa. que se digne despachar favoravelmente:
3.1. O projecto de arquitectura P. ……./PO/94 adaptado ao espaço.
3.2. E tudo o requerido." - does. de fls. 168-169 e fls. 170 dos autos;
O. Em 09/01/1998 o Vereador da C.M.A., José ………….. apresentou "Proposta", à reunião daquela Câmara Municipal, relativa à "Transferência de localização de posto de venda de combustíveis líquidos", da mesma constando o que se extrai: "O Munícipe José ……………., na qualidade de sócio gerente da firma …………& ………., Lda. (...) é a legítima detentora do direito de exploração da actual bomba de combustíveis líquidos que se encontra instalada na Rua ………….., frente ao prédio nº ……, no ………… - A.................. Este equipamento está instalado neste local desde Dezembro de 1987, com actividade continuada e sempre sob a tutela desta firma.
O direito adquirido de exploração tem sido regular e formalmente consubstanciado através de pagamento das taxas devidas ao Município.
O supra mencionado Munícipe em função dos normativos previstos no Decreto-Lei 256/92 de 30 de Outubro, requereu à Câmara através do DF 5057/93 a viabilidade para instalar este posto de abastecimento de combustíveis líquidos no local indicado na planta anexa, viabilizado e por unanimidade pela Câmara, na sua reunião de 10 de Novembro de 1993.
Só agora e com o estudo e aprovação do Plano Pormenor para a zona onde o terreno se insere, vai ser possível à CMA sequência à viabilidade consagrada na deliberação supra mencionada.
Foi apresentado pelo requerente para esta zona de terreno, um projecto de construção no pressuposto de o poder desenvolver a curto prazo, o que não foi possível por razões somente de natureza processual relacionadas com a legitimidade do terreno a favor da C.M.A. A curto prazo estão reunidas as condições legais e formais conducentes à plena eficácia do acto viabilizado e possível através da celebração de um protocolo que vincule ambas as partes ao integral respeito pela aprovação para o local, do respectivo posto de combustíveis líquidos, em substituição daquele que terá de ser imperativamente desactivado, devido à já referida legislação que fixa o prazo de 5 anos para correcção destas situações e que teve já o seu terminus em 30/10/97. Assim, propõe-se para discussão e aprovação o seguinte:
a) Que o lote de terreno definido na planta anexa que vai constituir no Plano de Pormenor, fracção a favor do Município, seja permutado logo que legalmente estejam reunidos todos os requisitos a favor da firma requerente para o mesmo uso de actividade daquela que vinha exercendo no local a desactivar pelas razões já aduzidas.
b) Que sendo ainda previsível algum tempo até que estejam reunidas todas as condições conducentes à escritura de permuta, e acordados nos termos desta, se proceda à celebração de um protocolo de acordo que permita à requerente desenvolver acções no terreno com vista à construção do seu equipamento já definidos no projecto de construção existente na CMA para apreciação dos serviços.
c) A presente proposta deve baixar aos serviços Técnicos da Câmara, de modo a que o projecto existente possa ser analisado em articulação com o estudo do Plano de Pormenor da zona." - doe. de fls. 25-26 dos autos;
P. Em 14/01/1998 a Câmara Municipal da A................. aprovou a proposta que antecede, tendo deliberado aprovar o pedido de "transferência de localização de posto de abastecimento de combustíveis" - doe. de fls. 24 e 27 dos autos;
Q. O que não foi precedido de autorização da Autora - Acordo;
R. A Autora em 13/07/1998 interpôs recurso contencioso de anulação no TAC de Lisboa, da deliberação datada de 14/01/1998, assente em P), o que correu termos sob n° ……./98, 2a Secção - doe. de fls. 99, do proc. cautelar apenso;
S. Em 05/01/1999 a Câmara Municipal da A................. emitiu a Licença de Uso Privativo do Domínio Público n° ………/1999, a favor de ……… e ……. Lda., com sede na Estrada ………….. ou ……….. n° ……., relativamente à "ocupação de via pública c/ l bomba dupla de gasolina (...)" - doe. de fls. 173 dos autos;
T. Em 1989, 1990, 1991, 1992, 1993, 1994, 1995, 1996, 1997, 1998 e 1999 a Câmara Municipal da A................. emitiu as respectivas guias de receita, relativas ao pagamento anual das taxas de ocupação de via pública e de publicidade, a favor da Contra-interessada - cfr. does. de fls. 174-196 dos autos;
U. Em 08/01/1999 a Autora formulou junto da Entidade Pública Demandada pedido que lhe fosse passada em seu próprio nome a licença anual de ocupação de via pública do posto de abastecimento situado na Estrada ………….., no ……….. - does. de fls. 105, 106-107 e 108-109, do proc. cautelar apenso;
V. O requerimento que antecede foi deferido, por despacho do Presidente da CMA, datado de 23/02/1999 - does. de fls. 105, 106-107 e 108-109, do proc. cautelar apenso;
W. Em reunião de 20/01/1999 a Câmara Municipal da A................. deliberou revogar, por ilegalidade, a deliberação de 14/01/98, assente em P), com o seguinte teor:
“Considerando que:
1. Em 8 de Março de 1984, a P.................. apresentou, à C.M.A., pedido de licenciamento para instalação de um posto de abastecimento de combustíveis líquidos na Rua …………. frente ao prédio n° …… do …………, o qual correu termos sob o nº ……….-PD/84;
2. Em 8 de Julho de 1986, deliberou a C.M.A. aprovar o pedido identificado no ponto 2 da presente proposta;
3. Em 24 de Julho de 1986 foi concedido, pela C.M.A. à P.................., o alvará de licença de construção nº 4781;
4. A P.................. pagou à CMA o montante de ESC:2.500.000, em cumprimento da deliberação de 8.7.86;
5. A P.................. tem pago as taxas anuais relativas à ocupação da via pública e publicidade;
6. Não existe no processo………..-PD/84, nenhum pedido de averbamento, ao alvará identificado no ponto 3 da presente proposta, de substituição do titular da licença de alvará;
7. Em 14 de Setembro de 1988, a P.................. e a Sociedade ………. & ………., Lda., celebraram por escritura pública um contrato de cessão de exploração comercial do posto de abastecimento em causa;
8. O contrato mencionado no nº supra, apenas confere à Sociedade ……… & ………, Lda. a exploração do referido posto de abastecimento, pelo prazo de vinte e cinco anos, nos termos da cláusula vigésima sexta;
9. Nos termos do disposto na cláusula trigésima primeira do contrato mencionado no n" 7 da presente proposta, “Caducado ou resolvido o contrato, deve o cessionário, no prazo máximo de 30 dias, restituir à P.................. o estabelecimento com todo o equipamento e material, que são propriedade desta e retirar as mercadorias que lhe pertencem”;
10. A deliberação de 14 de Janeiro de 1998, ao aprovar a transferência de localização do posto de abastecimento violou a lei por erro em pressupostos de facto, atento que considerou ter o munícipe José …………., sócio gerente da sociedade ………. & …….., Lda., legitimidade para requerer aquela transferência:
11. O lote de terreno, para o qual se aprovou a transferência da localização do posto de abastecimento não era, à data da deliberação de 14.01.98, propriedade da C.M.A., vedada lhe estava o exercício de qualquer acto de disposição sobre aquele;
Propõe-se que:
Seja revogada a deliberação da CMA de 14 de Janeiro de 1998, notificando-se a sociedade ………. & ………., Lda.,em conformidade.” - does. de fls. 28-30 dos autos;
X. Da deliberação que antecede, datada de 20/01/1999, foi interposto recurso contencioso de anulação pela Contra-interessada, que correu termos no TAC de Lisboa, sob n° ……/99, 1a Secção, sem que a Autora tivesse sido indicada como contra-interessada - Acordo;
Y. Em 05/05/1999 a Câmara Municipal da A................. deliberou, sobre "Posto de abastecimento de combustíveis - Exposição / recurso apresentado pela Sociedade ………. e ……….., Lda", o seguinte:
“Considerando que:
l - A Sociedade ……….. e ………., Lda., veio através de exposição solicitar à Câmara Municipal da A................. a celebração de um protocolo tendo por base as deliberações de Câmara de 10.11.93 e 14.01.98, através das quais foi, respectivamente, autorizada a transferência do posto de abastecimento de combustível, sito na Rua …………. (frente ao prédio n" 2) do ………. e aprovada a permuta de terrenos com vista à transferência daquele posto de abastecimento;
2 - A deliberação camarária de 14.01.98, foi, expressamente objecto de revogação em reunião de 20.01.99, encontrando-se nesta, implicitamente revogada, a tomada em 10.11.93, por a mesma lhe fazer directamente referencia;
3 - Aquela revogação teve por base, por um lado, o facto de a Sociedade em causa não possuir legitimidade para solicitar a transferência do posto de combustível, por não deter a titularidade do mesmo, e por outro, o facto de aquela transferência não se poder efectivar, em virtude de o lote de terreno em questão não ser propriedade da Câmara Municipal da A.................;
(...)
Propõe-se:
1 - Não dar provimento ao requerido pela sociedade ……. e ………., Lda.
2 - Comunicar o teor da presente deliberação aquela Sociedade." - doe. de fls. 155 dos autos;
Z. Por sentença proferida em 18/10/1999, o recurso contencioso sob n° ……../98, assente em R), foi julgado extinto, por impossibilidade superveniente, determinado pela perda de objecto, por revogação da deliberação recorrida pela C.M.A. - does. de fls. 100-101 e 102-104, do proc. cautelar apenso;
AA. Em 1999, a Câmara Municipal da A................. dirigiu à Contra-interessada o seguinte ofício:
“Em resposta à exposição de V. Exa., em que solicita que a Câmara Municipal se disponibilize a estabelecer com a requerente um protocolo para dar seguimento às deliberações datadas de 10.11.93 e 14.01.98 da Câmara Municipal, através das quais foi respectivamente autorizada a transferência do posto de abastecimento de combustível, sito na Rua …………. (frente ao prédio nº …….) do casal de ……… e aprovada a permuta de terrenos com vista à transferência daquele posto de abastecimento, informo V. Exa. de que foram objecto de revogação as deliberações camarárias de 10.11.93 e 14.01.98, em reunião datada de 20.01.99.
Pelo exposto (..) foi a pretensão da requerente indeferida por deliberação aprovada por unanimidade em reunião datada de 5 de Maio de 1999 (..)” -- doe. de fls. 154 dos autos;
BB. No âmbito do recurso contencioso de anulação, a que se refere em X), em 08/10/2002 foi proferida decisão de anulação da deliberação recorrida, datada de 20/01/1999 - Acordo;
CC. Decisão que foi confirmada pelo acórdão proferido em 13/05/2003 pelo STA, no âmbito do processo n° ……../2003, da 1° secção, 2° subsecção -Acordo e doe. constante do proc. adm., para que se remete;
DD. Em 14/07/2004 a Contra-interessada requereu a execução da decisão transitada em julgado, assente em CC) - Acordo;
EE. Em 08/10/2004 a Contra-interessada remeteu à Autora e em 11/10/2004 a mesma recepcionou, a seguinte carta, da mesma constando o que se extrai: "(...) Em conformidade com as várias conversações havidas com V. Exas. serve a presente para confirmar que aguardamos que a Câmara Municipal da A................., brevemente assuma o cumprimento da decisão do Supremo Tribunal Administrativo que reconheceu as deliberações camarárias de 1993 e 1998 e, assim, a ……….& …….. Lda. veja, por fim, a concretização da entrega, pela C.M.A. do terreno para instalação do posto de combustíveis.
Dado que esta firma, espera que por fim seja consubstanciada, pela CMA a concessão do referido posto vimos, pela presente disponibilizarmo-nos para encetarmos conversações com a GALP no sentido de ser essa a Empresa a instalar o posto de combustíveis (..)"- does. de fls. 138, 139 e 140 dos autos;
FF. A Entidade Pública Demandada e Contra-interessada estabeleceram negociações com vista a pôr termo ao processo de execução, a que se refere DD) - Acordo;
GG. A Autora rescindiu com a Contra-interessada o contrato de cessão de exploração do posto de combustíveis, assente em H), com efeitos no dia 10/08/2005 - Acordo e doe. de fls. 110-111 do proc. cautelar apenso;
HH. Desde então o posto de combustíveis encontra-se inactivo - Acordo;
II. Na sequência das negociações referidas em FF), em 06/10/2005 foi submetida à Câmara Municipal da A................. a “Proposta n° ……./2005”, a qual foi aprovada, com o seguinte teor:
“Considerando:
1 - A factualidade e as conclusões do parecer jurídico anexo à presente proposta;
2 - É jurisprudência consensual que as sentenças dos Tribunais Administrativos podem ser executadas por acordo;
3 - A Sociedade ……. e …….., Lda. requereu ao Tribunal Administrativo e Fiscal a execução da sentença que anulou a deliberação tomada em reunião de Câmara de 20 de Janeiro de 1999;
Propõe-se que:
l - A Câmara Municipal da A................. deliberar aceitar a proposta formulada pela requerente como termos de referência para o licenciamento de um posto de abastecimento de combustíveis, desde que o mesmo respeite as normas legais e regulamentares do urbanismo e da construção ao caso aplicáveis, e também ás seguintes condições:
a) Apresentar a Sociedade …….. e …………, Lda. no prazo de 20 dias pedido de extinção da instância por inutilidade superveniente da lide na execução que corre termos pelo Tribunal Administrativo e Fiscal de Lisboa (1° Juízo liquidatário), apenso ao processo nº ……/99;
b) Proceder á execução de um Parque Infantil, bem como ao ajardinamento da área envolvente, tal qual o mesmo seja definido no projecto final.” - does. de fls. 31-32 e de fls. 33-38 dos autos;
JJ. Não obstante as negociações, a Contra-interessada não requereu a inutilidade superveniente da lide da instância de execução, a que se refere em DD), prosseguindo o processo os seus termos - Acordo;
KK. No final de 2005 chegou ao conhecimento da Autora que em 06/10/2005 a Câmara Municipal da A................. (em execução de sentença) terá deliberado executar a sua anterior deliberação de 14/01/1998, autorizando o pedido da Contra-interessada para transferência da localização do posto de armazenagem e abastecimento de combustíveis líquidos situado no ……….., junto à Estrada …………. - Confissão;
LL. Em 05/01/2006 a Autora formulou à Entidade Pública Demandada, um pedido de informações e de emissão de certidão, relativos à deliberação tomada pela Câmara Municipal da A................., em 06/10/2005 - doe. de fls. 114-117 do proc. cautelar apenso e constante do proc. adm.;
MM. O que pela Autora foi reiterado em 03/05/2006 - doe. de fls. 118-119 do proc. cautelar apenso;
NN. A certidão requerida foi entregue à Autora em 05/06/2006 - Acordo e fls. 27 do proc. cautelar apenso;
OO. Em 21/07/2006 a Autora deduziu processo cautelar contra as ora Demandadas, requerendo a suspensão de eficácia das deliberações ora impugnadas, o que correu termos neste Tribunal Administrativo e Fiscal de Sintra, sob n°……/06.8BESNT, apenso aos presentes autos;
PP. Em 26/07/2006 a Câmara Municipal da A................. aprovou a Proposta n° …./2006, datada de 20/07/2006, da mesma constando o que se extrai:
“Considerando que:
1-Por deliberação de 14 de Janeiro de 1998 a Câmara Municipal da A................. aprovou a transferência de localização do posto de abastecimento de combustíveis instalada na …………, frente ao prédio nº…, no ……………., A................., e após diversas hipóteses, para o local junto à rotunda localizada na estrada do ………, a norte da Urbanização do ……….. e a nascente daquela via.
2 - O lote de terreno aludido supra, e nos termos da referida deliberação, que vai constituir no Plano Pormenor, fracção a favor do município, será permutado logo que legalmente estejam reunidos todos os requisitos.
3 - O referido terreno é abrangido pelo P…… -Plano de urbanização da A................. - Zona nascente, conforme Declaração nº ……./2001, de 24 de Agosto - D.R. n° 196 - II Série. (..)
7 - O local junto à rotunda localizada na estrada do ……………., a norte da Urbanização do …………. e a nascente daquela via, onde se irá implantar o posto de abastecimento de combustível, está integrada na área de cedência para o domínio público, conforme planta anexa do loteamento do ……..
8 - Nos termos do nº 3, do artigo 44° do RGEU, in fine, após emissão do alvará as parcelas de terreno cedidas ao município integram-se automaticamente no domínio público municipal.
9 - O automatismo referido já se despoletou com a emissão do respectivo alvará.
10 -A área está integrada no domínio público municipal.
11- Na área em referência, pretende-se a construção de um equipamento de lazer e de estímulo à prática desportiva, em conjunto com o referido equipamento privado - posto de abastecimento de combustível, destinado à satisfação de procura daquela malha urbana, no sentido de valorizar e qualificar a Cidade da A..................
12 - O regulamento do PDM estabelece o conceito e a necessidade de desenvolvimento detalhado de Área Verde de Protecção e Enquadramento urbano, sendo necessário, para o efeito, proceder à elaboração de Plano de Pormenor para a área de implantação do equipamento privado e zona envolvente.
Propõe-se:
Nos termos dos artigos 74º e 77° do DL nº…../99 de 22.09, que a CMA delibere:
1. Ordenar a elaboração do Plano de Pormenor para o local junto à rotunda localizada na estrada do …………, a norte da Urbanização …………. e a nascente daquela via;
2. Fixar como termos de referência do Plano de Pormenor em causa o seguinte:
i. A construção de uma área verde com equipamento de lazer e de estímulo á prática desportiva, e
ii. A construção de um posto de abastecimento de combustível.”- doe. de fls. 135-137 dos autos;
QQ. A Autora instaurou a presente acção administrativa especial em 28/08/2006, mediante envio por correio postal - doe. fls. l e 2 dos autos.
DO DIREITO
a. contrato de cessão de exploração comercial de 14.09.1988; deliberação camarária de 14.01.1998; falta de legitimidade jurídico-civil;
Decorre claramente do probatório assente no acórdão sob recurso, que a sociedade ora Recorrida tem vindo a invocar, seja nos procedimentos desencadeados por si junto da Câmara Municipal da A................. seja nos presentes autos, o contrato de cessão de exploração comercial celebrado em 14.09.1988 com a sociedade ora Recorrente em ordem a fundamentar a titularidade de sujeito de situações jurídicas que não lhe assistem de direito.
O contrato de cessão de exploração comercial que tem por objecto o posto de armazenagem e abastecimento de combustíveis líquidos situado no ……….., Estrada ……………., actual Rua …………, foi celebrado em 14.09.1988 entre a ora Recorrente P..................de Portugal, P.................. SA e a ora Recorrente ……… & …… – Combustíveis Lubrificantes Lda.
Naquele contrato a ora Recorrente tem a qualidade de cedente e titular do licenciamento de construção mediante alvará nº …./28.11.1986 e do licenciamento de exploração e venda de combustíveis naquele posto conforme alvará emitido pela Direcção Geral de Energia nº L/272/28.02.1990 e a ora Recorrida tem a qualidade de cessionária.
Tanto o contrato de cessão de exploração bem como os referidos alvarás constituem matéria de facto levada ao probatório, respectivamente, nos ponto H e pontos C e J.
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Como é sabido, o contrato de cessão de exploração, de cessão de exploração comercial, ou de locação de estabelecimento “(..) consiste numa forma de negociação do estabelecimento comercial traduzida numa transferência temporária e onerosa da sua exploração e em que o explorador não recebe qualquer remuneração como se fora um gerente, tendo antes de pagar uma renda ao locador, explorando o estabelecimento por sua conta e risco (..)”. (1)
O que na economia dos autos significa que a ora Recorrida ……. & ……. – Combustíveis Lubrificantes Lda. de acordo com o quadro contratual convencionado em 14.09.1988 passou a exercer o comércio de “abastecimento dos reservatórios dos veículos automóveis” mediante “gasolinas, gasóleos e gases de petróleo liquefeitos para veículos automóveis”, juntamente com o gozo do dito posto enquanto estrutura física do estabelecimento comercial.
Conforme é de regra nos negócios jurídicos em geral, a declaração negocial vale com o sentido que um declaratário normal, colocado na posição do real declaratário, possa deduzir do comportamento do declarante, sendo que o sentido decisivo da declaração negocial é o que seria apreendido por esse declaratário padrão, conceito que tem por referência uma pessoa medianamente instruída e diligente, capaz de se esclarecer e determinar àcerca e perante as circunstâncias em que as declarações, à data dos preliminares e da formação do negócio, foram produzidas - vd. artº 236º nº 1, CC.
O que, tudo conjugado, significa que a ora Recorrida ……… & ….. – Combustíveis Lubrificantes Lda. exercendo o comércio de venda de combustíveis líquidos na qualidade de cessionária do contrato de cessão de exploração comercial de 14.09.1988, não tinha, nem tem, legitimidade para requerer a transferência de localização do posto em que se situa o estabelecimento de abastecimento da Estrada ……….. nº….., actual Rua …………, no …………………., para o posto da Estrada …….., junto ao lote ……, também na mesma localidade do ………, mediante substituição por desactivação daquele, cfr. matéria de facto levada ao probatório nos pontos K, L e O.
A citada falta de legitimidade da …… & …..– Combustíveis Lubrificantes Lda. decorre de os poderes de disposição sobre o mencionado posto de abastecimento constarem da esfera jurídica do cedente contratual, a ora Recorrente P..................de Portugal, P.................. SA na medida em que esta sociedade é a titular dos dois licenciamentos, o de construção do mencionado posto de abastecimento nos exactos termos do alvará camarário nº 471/28.11.1986 e o relativo à autorização de exploração e venda de combustíveis naquele posto a que se refere o alvará da DGE nº L/…./28.02.1990.
A expressão “posto de abastecimento de combustíveis líquidos” empregue no sentido de estabelecimento comercial em que se vendem combustíveis, constitui uma realidade jurídica distinta se empregue no sentido de significar o espaço físico do imóvel construído em que o estabelecimento comercial está instalado.
Tendo em atenção o conteúdo jurídico que substancia o contrato de cessão de exploração, é evidente que a propriedade do espaço físico do posto enquanto imóvel construído não foi objecto de transferência para a titularidade da cessionária ……… & …… - Combustíveis Lubrificantes Lda. no quadro contratual convencionado em 14.09.1988 com a cedente P..................de Portugal, P.................. SA, pelas razões de direito supra referidas, cfr. matéria de facto levada ao probatório nos pontos H e I.
O que significa que a ora Recorrida ……… & ……– Combustíveis Lubrificantes Lda. no requerimento de 12.05.1997 dirigido ao Presidente da C. M. da A................. no sentido de “(..) viabilizar a transferência do posto de combustíveis líquidos (..)” deduz pretensão de transferência de localização do posto de abastecimento de combustíveis líquidos de cuja licença de construção não é o titular inscrito no respectivo alvará camarário nº ……./28.11.1986 – vd. ponto N do probatório.
*
Em qualquer procedimento administrativo a legitimidade do requerente constitui pressuposto processual que o órgão administrativo deve conhecer na medida em que constitui questão que prejudica o desenvolvimento normal do procedimento ou impede a tomada de decisão sobre o objecto - vd. artº 83º CPA - o que significa que neste domínio da legitimidade do requerente procedimental cumpre ter em conta dois domínios jurídicos de conformação normativa, distintos entre si mas estreitamente correlacionados em ordem a conferir estabilidade ao acto praticado em vista de operações urbanísticas.
Em face do direito objectivo, conclui-se que a validade dos pressupostos de facto e de direito das operações urbanísticas e consequentes actos administrativos a seu propósito praticados, sejam eles autorizações, licenciamentos ou admissão de comunicações prévias, é aferida em via da sua exclusiva submissão às regras de direito de urbanismo, cujo cumprimento tais actos visam assegurar por antecipação à implantação de tais operações no terreno.
Assim sendo, os efeitos jurídicos declarados por tais actos administrativos em favor dos respectivos destinatários consubstanciam direitos de natureza urbanística em razão da respectiva conformidade com o complexo normativo urbanístico aplicável, sendo absolutamente inaptos para definir direitos próprios do ordenamento jurídico privado, nomeadamente, para o que aqui importa, do domínio jurídico civil.
Neste sentido, afirma-se que as autorizações, licenciamentos e comunicações prévias são actos administrativos emitidos sob reserva de direitos de terceiros, sendo actos administrativos que não têm a virtualidade de constituir, modificar ou extinguir relações jurídico-privadas, definindo apenas a posição do titular no domínio da relação jurídica estabelecida entre este e a pessoa jurídica de direito público em que se integra o órgão que praticou o acto tutelar da operação urbanística em causa, “(..) investindo-o, quando seja o caso, no “poder” de realizar a operação urbanística em causa e criando, ainda, algumas posições jurídicas instrumentais, como é o caso do direito ao alvará, não definindo, pelo contrário, a situação jurídica de terceiros, que não podem ver a sua esfera jurídica, designadamente os direitos que lhes decorrem de normas jurídico-privadas ou de convenções realizadas entre particulares, atentada pelas mesmas.
(..) a consequência automática da regra da subordinação exclusiva dos actos de gestão urbanística a normas de direito do urbanismo e a sua emissão sob reserva de direitos de terceiros não significa uma total desconsideração, por parte da Administração, das regras de direito privado . (..) Com efeito, o nº 1 do artº 9º do RJUE [DL 555/99, 16.12 e sucessivas alterações] e a Portaria nº 232/2008 de 11 de Março [actual Portaria nº 1110/2001 de 19.09] exigem não só que o requerente ou comunicante invoque, mas também que faça prova, aquando da apresentação do pedido, da titularidade de qualquer direito que lhe confira a faculdade de realizar a operação urbanística a que se refere a pretensão.
(..) Assim, consideramos que é dever dos órgãos municipais competentes averiguar se o particular tem, à luz do ordenamento jurídico que o define – o civil - legitimidade para iniciar o respectivo procedimento (isto nos termos do artº 9º do RJUE, no qual se exige uma demonstração e um controlo perfunctório deste pressuposto procedimental subjectivo, sem o qual não se gera um dever legal de decisão) (..) [sendo que] a apreciação da legitimidade é meramente formal, isto é, limitada a verificar se o requerente apresentou documento comprovativo de legitimidade sem ter que fazer quaisquer outras diligências no sentido de apurar se, de facto, o requerente é ou não titular da qualidade que invoca. (..)
(..) Trata-se [de actos] de carácter real (..) emanados em função das características objectivas do terreno, tendo em conta a regulamentação de urbanismo, e não em função da qualidade do requerente. (..)” (2)
Na medida em que o contrato de cessão de exploração apenas confere à sociedade ora Recorrida …… & …… – Combustíveis Lubrificantes Lda. o direito de exploração do estabelecimento comercial e não o direito de propriedade sobre o posto de abastecimento de combustíveis líquidos edificado pela ora Recorrente e sito na Estrada …………, actual denominação de Rua ……….., frente ao prédio nº ….., ………………, a conclusão a tirar é que a Recorrida não é titular de direito que lhe confira legitimidade jurídica para requerer a transferência de localização daquele mesmo posto para a Estrada …………., junto ao lote……..e consequente desactivação do posto edificado na Estrada …………..
Dito de outro modo, por título constitutivo de direito privado assente no contrato de cessão de exploração celebrado em 14.09.1988 – pontos H e I do probatório - a ora Recorrida exerce o comércio de combustíveis no posto de abastecimento de combustíveis da Estrada ………….. mas aquele mesmo contrato não lhe atribuiu o direito de propriedade do edificado onde o estabelecimento comercial está instalado.
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A consequência jurídica da falta de legitimidade da requerente ora Recorrida é clara: a deliberação de 14.01.1998 que aprovou o pedido de transferência de localização do posto de abastecimento de combustíveis instalado na Rua ………….., frente ao prédio nº ……., ………….., para a Estrada ………….. junto ao lote ………., …………. e “(..) em substituição daquele que terá de ser imperativamente desactivado (..)”, constante da proposta do Vereador da Câmara Municipal da A................. (CMA) José …………. por referência ao requerido por José ………. sócio gerente da ora Recorrida ……… & ………. - Combustíveis Lubrificantes Lda. levada à reunião de 09.01.1998, mostra-se inquinada de vício de violação de lei por erro sobre os pressupostos de facto e de direito no tocante à qualidade jurídica do destinatário directo do acto administrativo, na medida em que ambos os licenciamentos de construção e de venda de combustíveis, e consequentes alvarás, estão na titularidade da sociedade cedente e ora Recorrente P..................de Portugal, P.................. SA e não da sociedade ……… & ………… - Combustíveis Lubrificantes Lda., cessionária do contrato de 14.09.1998 - vd. pontos N, O e P do probatório.
b. condição suspensiva de acto administrativo – artº 121º CPA;
cedências em operações de loteamento – artºs. 43º nº 3 e 44º RJUE; dominialidade local;
Sobre esta deliberação de 14.01.1998 o acórdão sob recurso transcreve a alegação dos Recorridos Município da A................. e sociedade ………& ……….- Combustíveis Lubrificantes Lda. no sentido de que,
“(..) Nem tão pouco se verifica qualquer nulidade com base na alínea c) do nº 2 do artº 133º do CPA, pois, então teríamos uma deliberação sob condição suspensiva nos termos do artº 121º do CPA, pois o facto do terreno não se encontrar, à data, na esfera jurídica do Município da A................., não significa que o objecto da deliberação seja impossível, situação que em qualquer caso já se encontra sanada pela deliberação de 26.07.2006, onde refere que a área está integrada no domínio público municipal. (..)”.
Mais adiante, em sede de discurso jurídico fundamentador, o acórdão sustenta que,
“(..) na data em que a deliberação de 14.01.1998 foi tomada a CMA encontrava-se impedida de dispor sobre terreno que manifestamente não lhe pertencia.
Ora, atenta a alegação produzida em juízo pela Autora e o probatório apurado em juízo, não se nos o oferecem as menores dúvidas que a decisão administrativa impugnada não enferma, por essa razão, do vício que lhe vem assacado, quanto a ter objecto juridicamente impossível.
O que se verifica é que a entidade administrativa praticou um acto administrativo sujeito a condição, isto é, uma decisão administrativa que tem a sua eficácia diferida no tempo, em resultado da verificação do facto que a torne perfeita.
A eficácia da deliberação de 14.01.1998 ficou, pois, dependente da verificação do evento a que se fez associar ou corresponder tal condição, independentemente da validade ou ilegalidade dessa condição aposta. (..)”
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Não podemos acompanhar a tese sufragada no acórdão quanto a considerar a deliberação de 14.01.1998 um acto administrativo sujeito a condição suspensiva, cujos efeitos jurídicos teriam sido suspensos até à verificação positiva da correspondente condição, subsumindo a dita deliberação ao regime dos artºs. 121º e 129º b) CPA.
Em primeiro lugar o acórdão omite completamente a explicitação do segmento que, no contexto da citada deliberação e no seu entender, configura a aposição da cláusula acessória condicional concretizadora do evento futuro de verificação incerta a que a Câmara Municipal da A................. teria atribuído o desencadear de efeitos jurídicos da deliberação de 14.01.1998, sendo que o efeito jurídico expresso pela deliberação é de “(..) aprovar o pedido de "transferência de localização de posto de abastecimento de combustíveis", levado ao probatório nos pontos O e P.
O acórdão sob recurso também não esclarece, por referência ao específico conteúdo da deliberação de 14.01.1998, qual é o evento condicional a que a Câmara Municipal da A................. reportou e subordinou a respectiva operatividade, no tocante a considerar sob condição suspensiva os efeitos jurídicos definidos pela deliberação de 14.01.1998 de aprovação do pedido de transferência do posto de abastecimento de combustíveis.
A explicitação do aditamento do elemento acessório ao acto administrativo no contexto da estatuição autoritária - no caso, uma condição suspensiva -, é questão absolutamente nuclear no domínio do litígio dos presentes autos, porque “(..) como se reconhece, e limitando-nos ao mais essencial, decisivo não é a vontade da entidade administrativa, mas o sentido que à declaração atribuiria, numa apreciação razoável e criteriosa, o destinatário ou terceiros afectados [Stelken/Bonk/Sachs, Verwaltungsverfahrens-gesetz - Kommentar, 5ª ed. Munchen, 1998, pp. 777 e segs. e 889].
Um paralelo pode aqui estabelecer-se, salvaguardadas as devidas adaptações, com o critério de interpretação consagrado no artº 236º do Código Civil para as declarações receptícias. Ter-se-á, em todo o caso, de começar por atentar nos próprios termos e formulação do acto; de resto, em primeira mão, o destinatário também por estes se orientará. (..)”. (3)
Tal como no domínio dos actos e negócios contratuais jurídico-privados, na circunstância de actos em que os elementos acessórios derivam da vontade da Administração e não da própria natureza do acto por prescrição legal, o artº 121º CPA apenas admite a aposição expressa de condições e não a figura das condições presumidas nem, muito menos, de condições verbais.
Como nos diz a Doutrina, “(..) Ao lado do seu conteúdo e efeitos jurídicos necessários - aqueles que o definem como acto de uma certa espécie ou classe, corresponde a uma determinada fattiespecie normativa -, o acto administrativo pode também ter elementos ou efeitos acessórios, resultante do seu autor, por opção ou decisão própria (mesmo que esteja legalmente prevista) lhe aditar outros efeitos ou medidas, para melhor compatibilizar, entre si, os múltiplos e heterogéneos interesses que a situação jurídico-administrativa em causa despoleta .(..)” (4)
O artº 121º CPA é expresso quanto aos elementos acessórios – condição, termo ou modo – “não serem contrários à lei ou ao fim a que o acto se destina”, o que significa que o legislador acolheu a tese sustentada por parte importante da Doutrina de exigir uma relação de conformidade entre o elemento acessório e o fim visado pela norma que concede a discricionariedade de escolha, em ordem a evitar “(..) que uma cláusula acessória modifique a fisionomia típica que a Ordem Jurídica previu, ainda que se pretenda servir o mesmo interesse público. (..) As cláusulas particulares são admissíveis dentro das margens permitidas pela tipicidade do acto mas não enquanto possam romper o marco legal típico e levar a uma livre configuração administrativa da decisão (..) a tipicidade (..) não é respeitada para quando a cláusula particular produz um efeito, para obter o qual, é adequado um outro acto administrativo.
Assim, por exemplo a aprovação de um projecto de construção pode impor o emprego de certos materiais ou uma certa relação entre superfícies mas não pode impor a cedência de uma parte da área ao município porque para isso existem os actos expropriatórios. (..) [sendo que] os limites da legalidade do poder discricionário não respeitam apenas ao fim do acto administrativo mas também aos seus pressupostos e aos efeitos que, aquém da margem de livre escolha, têm de se acantonar dentro de parâmetros mínimos de tipicidade que assegurem a identificação do poder concedido pela norma. (..)” (5)
Esta proposição tem expresso apoio legal no domínio do direito do urbanismo e ordenamento do território onde a discricionariedade administrativa tem ampla margem de actuação, apoio legal evidenciado nos artºs. 15º nº 2 e 16º do DL 448/91 de 29.11, regime que transitou para os artºs. 43º nº 3 e 44º do RJUE (DL 555/99 de 16.12) e que se tem mantido ao longo das diversas versões dos DL’s 177/01, 60/07 e 26/10 por que tais normativos têm passado.
Conjugando o neles disposto “(..) pode concluir-se que não existe qualquer norma que imponha a obrigação de cedência de certas parcelas de terreno para espaços verdes e de utilização colectiva, infra-estruturas várias e equipamentos. O artº 43º exige apenas que as operações de loteamento devem prever parcelas de terrenos para essas finalidades, independentemente de se manterem as mesmas em propriedade privada ou de passarem a integrar o domínio [público] municipal.
Deste modo, a cedência de parcelas de terrenos para o domínio [público] municipal no âmbito de uma operação de loteamento resultará, ou de o plano municipal em vigor para a zona o impor ou, no silêncio do plano, de tal resultar da lei ou da operação de loteamento em concreto (..)” (6)
*
Em síntese, o teor da deliberação não evidencia a aposição de nenhuma condição suspensiva dos efeitos jurídicos declarados e do probatório não resulta nem a existência de Plano de Pormenor nem a aprovação de loteamento no tocante ao lote de terreno referido na proposta aprovada pela deliberação de 14.01.1998, “lote de terreno definido na planta anexa que vai constituir no Plano de Pormenor fracção a favor do Município” e a permutar “logo que estejam reunidos todos os requisitos a favor da firma requerente” ora Recorrida.
Da aplicação do regime jurídico exposto resulta que a citada deliberação de 14.01.1998, para além de não ter tido em conta a ausência de legitimidade da ora Recorrida face à pretensão deduzida em 12.05.1997 de “viabilizar a transferência do posto de combustíveis líquidos” vd. ponto N do probatório, o acto administrativo que a aprovou em 14.01.1998 a proposta de 09.01.98 do Vereador da Câmara Municipal da A................. mostra-se eivado de violação de lei por erro de facto e de direito sobre os pressupostos, na medida em que o efeito jurídico determinado de transferência do posto de abastecimento de combustíveis líquidos tem como objecto mediato um lote de terreno não integrado, à data da deliberação, nem no domínio público nem no domínio privado do Município.
Neste sentido, falhando o estatuto da dominialidade falha também a possibilidade de o mencionado lote de terreno poder desempenhar, ab initio e de forma estável, o fim de interesse público concreto tido em vista pela Câmara Municipal da A................. com a aprovação de transferência para aquele lote de terreno do posto de abastecimento de combustíveis, na exacta medida em que também o ente público não detinha competência para constituir direitos em favor da ora Recorrida sobre o lote de terreno em causa.
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Ainda no tocante ao estatuto de dominialidade do lote de terreno, o acórdão sob recurso transcreve o alegado pelos ora Recorridos Município da A................. e sociedade ……. & ………- Combustíveis Lubrificantes Lda. no sentido de considerar integrado no domínio público local o lote de terreno para onde foi autorizada a transferência do posto de abastecimento de combustíveis conforme deliberação de 26.07.2006.
Na medida em que do teor da mencionada deliberação não decorre o referido sentido, o mesmo não é juridicamente sustentável.
Efectivamente em 26.07.2006 a Câmara Municipal da A................. deliberou “(..)a elaboração do Plano de Pormenor para o local junto à rotunda localizada na estrada do ………., a norte da Urbanização do …………… e a nascente daquela via (..)”, competência cometida pelo artº. 74º nº 1 do RJIGT (Regime Jurídico dos Instrumentos de Gestão Territorial), DL 380/99 de 22.09 – vd. ponto PP do probatório; tudo mais da mencionada deliberação de 26.07.2006 se reconduz a meros considerandos nos nºs. 1, 2, 7 e 8, sendo óbvio que tais considerandos não configuram meio probatório juridicamente idóneo em ordem a, na economia dos presentes autos, dar como provados os efeitos jurídicos da transferência de propriedade e estatuto jurídico relativamente à mencionada cedência de parcela de terrenos em operação de loteamento no âmbito do artº 44º nº 3 RJUE.
A regra de que os actos administrativos se regem pela lei vigente à data da sua prática, tempus regit actum, significa que a validade de um acto administrativo evidenciada na produção dos respectivos efeitos jurídicos ab initio e de forma estável e consistente, depende da conformidade desse específico acto com a disciplina jurídica respeitante à produção do efeito jurídico por ele pretendido no momento em que a Administração toma a decisão, o mesmo é dizer, no momento da sua prática.
Como tem vindo a referir-se, no tocante aos pressupostos de facto e de direito da deliberação de 14.01.1998 o ponto fulcral reside em saber se, à data da sua prática, o concreto lote de terreno sito na Estrada da ………… junto ao lote ………, …….., local da autorizada transferência do posto de abastecimento requerida pela ora Recorrida …….. & …….. - Combustíveis Lubrificantes Lda., integrava ou não o domínio municipal, seja de domínio privado disponível ou indisponível, seja de domínio público da Administração.
Não sofre dúvidas a não inclusão no domínio público municipal do mencionado lote de terreno para onde foi autorizada a transferência do posto de abastecimento de combustíveis, desde logo porque no nosso ordenamento jurídico a qualificação como pública de uma coisa depende da lei – artº 84º da CRP – o que não é o caso.
E no tocante à sua não inclusão no domínio privado municipal também não há dúvidas pelas razões de direito também já referidas, pois o que se mostra assente nos autos, de acordo com o conteúdo da proposta apresentada pelo Vereador da CMA em 09.01.1998 aprovada por deliberação camarária de 14.01.1998 é o seguinte, ponto O do probatório:
“(..)
Só agora e com o estudo e aprovação do Plano Pormenor para a zona onde o terreno se insere, vai ser possível à C.M.A. sequência à viabilidade consagrada na deliberação supra mencionada.
Foi apresentado pelo requerente para esta zona de terreno, um projecto de construção no pressuposto de o poder desenvolver a curto prazo, o que não foi possível por razões somente de natureza processual relacionadas com a legitimidade do terreno a favor da C.M.A. A curto prazo estão reunidas as condições legais e formais conducentes à plena eficácia do acto viabilizado e possível através da celebração de um protocolo que vincule ambas as partes ao integral respeito pela aprovação para o local, do respectivo posto de combustíveis líquidos, em substituição daquele que terá de ser imperativamente desactivado, devido à já referida legislação que fixa o prazo de 5 anos para correcção destas situações e que teve já o seu terminus em 30/10/97. Assim, propõe-se para discussão e aprovação o seguinte:
a) Que o lote de terreno definido na planta anexa que vai constituir no Plano de Pormenor, fracção a favor do Município, seja permutado logo que legalmente estejam reunidos todos os requisitos a favor da firma requerente para o mesmo uso de actividade daquela que vinha exercendo no local a desactivar pelas razões já aduzidas.
b) Que sendo ainda previsível algum tempo até que estejam reunidas todas as condições conducentes à escritura de permuta, e acordados nos termos desta, se proceda à celebração de um protocolo de acordo que permita à requerente desenvolver acções no terreno com vista à construção do seu equipamento já definidos no projecto de construção existente na CMA para apreciação dos serviços.
c) A presente proposta deve baixar aos serviços Técnicos da Câmara, de modo a que o projecto existente possa ser analisado em articulação com o estudo do Plano de Pormenor da zona. (..)”
Concluindo, à data da deliberação de 14.01.1998 de autorização da transferência do posto de abastecimento para o lote de terreno na Estrada ……………, junto ao lote …….., no ………, este lote não se integrava nem no domínio público nem no domino privado municipal da Câmara Municipal da A..................
Sendo, por isso, exacto o referido num dos considerandos da deliberação de 20.01.1999 revogatória da deliberação de 14.01.1998, de que “(..) o lote de terreno para o qual se aprovou a transferência de localização do posto de abastecimento não era, à data da deliberação de 14.01.98, propriedade da CMA, vedada lhe estava o exercício de qualquer acto de disposição sobre aquele (..)”– cfr. ponto W do probatório.
Pelo que vem dito, não tem fundamento legal o alegado pelos ora Recorridos Município da A................. e sociedade ……… & ……….. - Combustíveis Lubrificantes Lda., no sentido de considerar afecto ao domínio público local o lote de terreno objecto da autorização de transferência do posto de abastecimento de combustíveis conforme deliberação de 26.07.2006, levada ao probatório no ponto PP.
Pode concluir-se de todo o exposto que, na sua globalidade, os considerandos da proposta aprovada por deliberação de 14.01.1998 a propósito de permuta com o lote de terreno em vista de cedência “a favor do Município” e de nele instalar o equipamento – o tal posto de combustíveis -, nada mais são do que uma ficção dada a absoluta falta de subsunção jurídica a um estatuto de dominialidade, pública ou privada, do concreto lote de terreno que configura o respectivo objecto mediato da autorizada transferência.
Em suma, enquanto acto administrativo, a deliberação de 14.01.1998 falha no tocante aos requisitos de validade em vários dos seus elementos, concretamente os objecto mediato e imediato, pressupostos e fim, este último dada a inviabilidade de realização do interesse público concreto a satisfazer através da sua prática, sendo que esta inviabilidade de fim decorre directamente da circunstância de a deliberação de 14.01.1998 se reportar a objecto juridicamente impossível, vício sancionado com a nulidade do acto, nos termos do artº 133º nº 2 al. c), 1ª parte, do CPA.
c. direitos processuais do contra-interessado; inoponibilidade do caso julgado;
Importa agora apreciar a relevância dos recursos contenciosos de anulação interpostos pelas Recorrente e Recorrida, cujas consequências por vicissitudes processuais cabe apreciar no tocante aos efeitos subjectivos do caso julgado.
As acções são as seguintes, pontos R, X, Z, BB e CC do probatório.
a) Rec. nº ……./98, 2ª S./TAC de Lisboa - acção anulatória da deliberação de 14.01.1998 interposta pela Recorrente em 13.07.1998 – (R.);
a. julgada extinta por perda de objecto, por sentença de 18.10.1999 – (Z);
b. fundamento - deliberação da CMA de 20.01.1999 revogatória, por ilegalidade, da deliberação de 14.01.1998;
b) Rec. nº ……../99, 1ª S./TAC de Lisboa - acção anulatória da deliberação de 20.01.1999 interposta pela sociedade Recorrida – (X);
a. por sentença de 08.10.2002 foi anulada a deliberação de 20.01.1999 – (BB);
b. sentença confirmada por acórdão do STA de 13.05.2003, rec. nº …../03, 1ªS, 2ªSub. -(CC);
c. a Recorrente não interveio como contra-interessada no rec. ……../99, por não ter sido indicada pela ali A., ora Recorrida – (X);
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Do ponto de vista processual assume especial evidência a circunstância de no recurso contencioso de anulação nº …./99 deduzido contra a deliberação de 20.01.1999 a ora Recorrente não ter tido intervenção em razão de a ora Recorrida ali Autora a não ter indicado como contra-interessada na petição, ao arrepio do disposto no artº 36º nº 1 b) LPTA (hoje, artº 78º nº 2 f) CPTA), razão única de não ter sido citada para os termos da causa.
O que significa que, em via da garantia conferida pela Constituição ao direito de acesso à justiça e consequente tutela jurisdicional efectiva, v.g. artºs. 20º e 268º nº 4 CRP “(..) a decisão judicial que anule um acto administrativo nunca produzirá efeitos de caso julgado relativamente a todos os contra-interessados que não foram identificados ou mandados citar pelo recorrente na petição de recurso.
Deste modo, a possibilidade de intervenção processual dos contra-interessados funciona como instrumento de extensão da eficácia subjectiva do caso julgado, verificando-se que a própria utilidade plena da sentença anulatória do acto recorrido depende da susceptibilidade dessa mesma intervenção processual, justificando-se, por isso mesmo, o entendimento que estamos aqui perante a imposição legal de um verdadeiro litisconsórcio necessário passivo [entre a autoridade administrativa recorrida e os contra-interessados, ou, no domínio da LPTA, de um “litisconsórcio quase-necessário”] (..) o contra-interessado não tem de participar no processo, apresentando, por exemplo, uma contestação, apenas se exige que ele tenha a possibilidade de o fazer: o contra-interessado não tem de intervir no processo, deve-lhe é sempre ser garantida a possibilidade de poder intervir. (..)” (7)
Donde, embora as sentenças de anulação sejam, por definição, aptas a produzir a eliminação do acto administrativo da ordem jurídica e, por isso, assumam a natureza de sentenças constitutivas, este efeito constitutivo do acto jurisdicional tem valor erga omnes e não é oponível no tocante aos destinatários prejudicados pela anulação do acto que não foram chamados ao processo, pois que “(..) A possibilidade de intervenção de contra-interessados no processo de anulação não é apenas necessária para os proteger contra sentenças cujo caso julgado, de qualquer modo, se vai projectar sobre eles, mas representa uma condição necessária para que o caso julgado se possa projectar sobre eles, com o alcance pretendido. Só desse modo é assegurada a protecção dos seus interesses. (..) uma vez decretada a anulação, a modificação ocorrida, a destruição do acto, passa a ser um facto que, como tal, se impõe a todos, no sentido de que a anulação impede a generalidade das pessoas de pretenderem que continua a existir na ordem jurídica a situação que existia antes da sentença e que, com o efeito constitutivo, foi por ela modificada (..)
Nada do que acaba de ser dito legitima, porém, qualquer conclusão no que se refere ao alcance que a anulação possa e deva projectar na esfera jurídica daqueles que, sem terem tido a oportunidade de participar no processo de anulação, sejam directamente afectados, na consistência jurídica dos seus direitos pela modificação operada pela sentença. (..) o acto jurídico é uma criação do Direito, cujos requisitos de existência e de inexistência a ciência jurídica manipula segundo critérios próprios (..)
O conceito de situação jurídica não designa uma realidade palpável que, por natureza, tenha de existir para todos, e, ao contrário do que sucede com as modificações que se operam no mundo sensível, uma modificação jurídica não tem necessariamente de acontecer para todos ao mesmo tempo. (..)
De facto, a eficácia da sentença constitutiva tem que ver com a modificação substantiva que ela introduz na ordem jurídica; já a autoridade do caso julgado traduz-se, uma vês verificados determinados requisitos, na indiscutibilidade e consequente imutabilidade da sentença e dos seus efeitos – no caso da sentença constitutiva, na indiscutibilidade e imutabilidade da modificação por ela introduzida. (..) o que se pretende notar é que estender aos terceiros, nos termos descritos, a eficácia da sentença não pode equivaler a estender-lhes a respectiva autoridade do caso julgado, com o alcance de os impedir de fazer valer as suas eventuais razões contra a modificação por ela introduzida (..) antes [se] impõe que se distinga a extensão subjectiva do efeito constitutivo da anulação, da extensão subjectiva do caso julgado e, portanto, da incontestabilidade desse efeito. (..)” (8)
Pelas razões de direito expostas, a sentença de 08.10.2002, confirmada por acórdão do STA de 13.05.2003, anulatória da deliberação de 20.01.1999 (revogatória da anterior deliberação de 14.01.1998) proferida no rec. nº ……/99 interposto pela sociedade Recorrida e em que a ali contra-interessada e ora Recorrente não foi citada por não ter sido indicada na petição inicial, não faz caso julgado a si oponível – pontos X, BB, CC do probatório – podendo, pois, a deliberação de 14.01.1998, revogada pela Câmara em 20.01.1999, ser objecto de apreciação jurisdicional em via de impugnação.
d. nulidade por impossibilidade jurídica do objecto mediato; nulidade do acto consequente;
Sabido que o objecto do acto administrativo deve ser legal e não apenas lícito – regra da conformidade legal dos actos da Administração –, como já referido supra a deliberação de 14.01.1998 configura a prática de acto administrativo inválido por impossibilidade jurídica do seu objecto mediato mostrando-se, por isso, inquinada de vício de violação de lei por objecto juridicamente impossível, sancionado com a nulidade por disposição expressa do artº 133º nº 2 alínea c), 1ª parte, CPA.
O que se repercute na nulidade da deliberação de 06.10.2005 nos termos do artº 133º nº 2 alínea i), 1ª parte, CPA – cujo conteúdo foi levado ao probatório no ponto II -, na medida em que assume a natureza de acto consequente da deliberação de 14.01.1998,
Efectivamente a deliberação de 06.10.2005 tem como pressuposto, expresso, a deliberação de 14.01.1998 que autorizou a transferência da localização do posto de abastecimento de combustíveis líquidos requerida pela ora Recorrida que, pelas razões de direito supra, não tinha legitimidade substantiva para o efeito por não ser a proprietária do posto mas, nos termos do contrato de cessão de exploração celebrado com a ora Recorrente, a cessionária do estabelecimento de comércio de venda de combustível, bem como a autorização de transferência ter por objecto mediato o lote de terreno não integrado na dominialidade da entidade administrativa, a ora Recorrida Câmara Municipal da A................., à data de todas as mencionadas deliberações.
Acresce que a sociedade ora Recorrida …….. & ……. - Combustíveis Lubrificantes Lda. tem a qualidade de destinatário expresso em ambas as referidas deliberações e a sociedade ora Recorrente P..................de Portugal, P.................. SA a posição jurídica de contra-interessada na sua eliminação, além de não ser alheia à disputa na deliberação de 14.01.1998 que serve de pressuposto desta última, tanto assim que contra ela deduziu o rec. nº ……./98 julgado extinto em face da deliberação de 20.01.1999, cfr. pontos W e Z do probatório.
Deste modo, em sede de regime jurídico dos actos consequentes a excepção legalmente estabelecida no artº 133º nº 2 alínea i), in fine, CPA não é aplicável à circunstância dos autos no tocante à deliberação de 06.10.2005. (9)
Por tudo quanto vem de ser dito, mostra-se destituída de fundamento jurídico a caducidade do direito de acção, cabendo declarar a nulidade da deliberação de 14.01.1998 por objecto juridicamente impossível, nos termos do artº 133º nº 2 alínea c), 1ª parte, CPA, vício repercutível sobre o acto consequente configurado na deliberação de 06.10.2005 por este motivo sancionável também com a nulidade conforme disposto no artº 133º nº 2 alínea i), 1ª parte, CPA.
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Termos em que acordam em conferência os Juízes Desembargadores da Secção de Contencioso Administrativo do Tribunal Central Administrativo Sul em na procedência do recurso,
a) revogar o acórdão proferido,
b) julgar tempestiva a presente acção e
c) declarar nulas a deliberação de 14.01.1998 por objecto mediato juridicamente impossível (artº 133º nº 2 al. c) 1ª parte do CPA) e, na qualidade de acto consequente, a deliberação de 06.10.2005 (artº 133º nº 2 al. i), 1ª parte, CPA).
Custas a cargo da Recorrida.
Lisboa, 20.05.2010,
(Cristina dos Santos)
(Teresa de Sousa)
(Coelho da Cunha)
(1) Manuel Januário Gomes, Arrendamentos comerciais, Coimbra Editora/1991, 2ª ed. pág. 61.
(2) Fernanda Paula Oliveira, Maria José Castanheira Neves, Dulce Lopes, Fernanda Maçãs, in Regime Jurídico da Urbanização e Edificação - Comentado, 2ª ed., Almedina/2009, págs. 144 a 149
(3) Filipa Urbano Calvão, A recorribilidade do acto administrativo sujeito a condição suspensiva. A audiência de interessados como evento condicionante, CJA nº 21, págs. 26 e 27.
(4)Mário Esteves de Oliveira, Pedro Gonçalves, Pacheco de Amorim, CPA – comentado, 2ª ed. Almedina/ 1998, pág.568.
(5) Sérvulo Correia, Legalidade e autonomia contratual nos contratos administrativos, Almedina/2003, págs. 740/741.
(6) Fernanda Paula Oliveira, Maria José Castanheira Neves, Dulce Lopes, Fernanda Maçãs, in Regime Jurídico da Urbanização e Edificação - Comentado, 2ª ed., Almedina/2009, pág. 320.
(7) Paulo Otero Os contra-interessados em contencioso administrativo, Studia Iuridica nº 61, Estudos em homenagem ao Prof. Doutor Rogério Soares, Coimbra Editora, pág.1086; Vieira de Andrade, A justiça administrativa, 10ª ed. Almedina, págs.398/399; Carlos Cadilha, Dicionário de contencioso administrativo, Almedina/2006, págs.154/155, 203, 364 e 584; Mário e Rodrigo Esteves de Oliveira, Código de processo nos tribunais administrativos, ETAF – Anotados, V-I Almedina, pág. 376;
(8) Mário Aroso de Almeida, Anulação de actos administrativos e relações jurídicas emergentes, Almedina/2002, págs. 381,384, 385, 387/388.
(9) Mário Esteves de Oliveira et alii, CPA …págs. 650/651; Mário Aroso de Almeida, Anulação…pág. 354. |
