| Decisão Texto Integral: | Acordam em conferência na Secção de Contencioso Administrativo do Tribunal Central Administrativo Sul:
1. RELATÓRIO
A Associação Sindical do Corpo Especial e Fiscalização da Direção-Geral Tribunal de Contas e Serviços de Apoio às Secções Regionais dos Açores e da Madeira (ACTVS), (devidamente identificada nos autos), Autora na Ação Administrativa Comum sob a forma de processo ordinário (Proc. 1947/07.9BELSB) que instaurou no Tribunal Administrativo do Circulo de Lisboa identificando como demandados o (1) Estado Português e o (2) Ministério das Finanças e como contra interessado o Tribunal de Contas (todos devidamente identificados nos autos) na qual pede que seja reconhecido «aos funcionários que integram o corpo especial de fiscalização e controlo da DGTC o direito de progressão na respetiva carreira, ao abrigo das condições resultantes dos respetivos contratos de trabalho e, em consonância com o regime jurídico vigente à data da celebração dos mesmos, em conformidade com o disposto nos artigos 18º, nº 2 do Decreto-Lei nº 440/99, de 2 de Novembro, alterado pelo Decreto-Lei nº 184/2001, de 21 de Junho e nos artigos 2º, , 13º e 47º da Constituição da República Portuguesa» inconformado com a decisão proferida no despacho-saneador de 08/07/2009 pelo qual, julgada procedente a exceção dilatória de falta de interesse em agir, foram os réus absolvidos da instância, vem dela interpor recurso, pugnando pela revogação da decisão recorrida e ainda pela procedência da ação.
Nas suas alegações o aqui Recorrente formula as seguintes conclusões nos seguintes termos:
“1. Mal andou o douto Tribunal a quo ao julgar procedente a exceção de falta de interesse processual da Autora, considerando, equivocamente, que a Autora não demonstrou qualquer situação de lesão atual de um direito subjetivo ou interesse legalmente protegido que sustentasse o seu interesse em agir;
2. Com efeito, o artigo 39.º do CPTA determina que, nas ações de simples apreciação, só existirá interesse processual se se puder invocar uma incerteza objetiva sobre a situação jurídica do autor;
3. Ora, no caso dos autos, temos por demais demonstrada a existência, por um lado, de um direito subjetivo dos funcionários do Corpo Especial de Fiscalização e Controlo da Direção - Geral do Tribunal de Contas a progredir nas suas carreiras e, por outro lado, a existência de uma situação de incerteza objetiva e grave resultante da introdução de um fator exterior que comporta sérios prejuízos aos titulares do referido direito, porquanto os impede de usufruir plenamente das vantagens (desde logo remuneratórias) que o mesmo integra;
4. Pois, não restam dúvidas de que as medidas legislativas adotadas impedem, efetivamente, que os referidos funcionários progridam nas suas carreiras, restringindo de modo absoluto e impiedoso o exercício do direito à progressão na carreira profissional, com as necessárias (desastrosas) consequências remuneratórias que tal coerção inevitavelmente acarreta na esfera pessoal e familiar dos mesmos;
5. Para além de que, não se poderá questionar a atualidade da lesão perpetrada pelas medidas legislativas adotadas, na medida em que, não obstante a delimitação temporal das mesmas, os seus efeitos perdurarão no tempo, ultrapassando o termo de vigência das mesmas - pois, os funcionários que viram o seu direito à progressão na carreira ser, ilegalmente, coartado, durante aquele período, já nunca poderão aspirar à situação profissional que teriam caso a suspensão não tivesse ocorrido. Situação que é tanto ou mais gravosa, se se tiver em consideração que hoje em dia, na prática, esses mesmos funcionários continuam a não poder progredir na sua carreira;
6. Assim, face ao exposto, carecem de fundamento e base legal todas as considerações tecidas na decisão recorrida quanto à alegada falta de interesse em agir da Autora, porquanto resulta manifesta a existência de uma incerteza objetiva sobre a situação jurídica que a Autora pretende fazer valer nos presentes autos e que lhe confere, de modo indiscutível, a titularidade do específico interesse em recorrer à presente tutela Judicial;
7. Nos termos e para os efeitos do disposto no artigo 149º, n.º 4 do CPTA e não prescindindo da faculdade conferida ao abrigo do n.º 5 do mesmo preceito, a ora recorrente dá, ainda, aqui por reproduzido tudo o que foi alegado nos articulados apresentados.”
Notificados os Recorridos apenas contra-alegou o Ministério das Finanças e Administração Pública, pugnando pela improcedência do recurso.
Colhidos os vistos legais foram os autos submetidos à Conferência para julgamento.
* 2. DA DELIMITAÇÃO DO OBJETO DO RECURSO (das questões a decidir)
Sendo o objeto do recurso delimitado pelas conclusões das respetivas alegações, nos termos dos artigos 144º nº 2 e 146º nº 4 do CPTA e dos artigos 5º, 608º nº 2, 635º nºs 4 e 5 e 639º do CPC novo (aprovado pela Lei n.º 41/013, de 26 de Junho), correspondentes aos artigos 660º nº 2, 664º, 684º nºs 3 e 4 e 690º do CPC antigo, ex vi dos artigos 1º e 140º do CPTA, a questão a decidir é a de saber se o Tribunal a quo incorreu em erro de julgamento, ao julgar procedente a exceção dilatória de falta de interesse em agir da recorrente, com absolvição dos recorridos da instância. * 3. FUNDAMENTAÇÃO~ Da decisão recorrida
No despacho-saneador de 08/07/2009 a Mmª Juiz do Tribunal a quo julgou procedente a exceção dilatória de falta de interesse em agir que havia sido suscitada pelo Ministério das Finanças e da Administração Pública na sua contestação, tendo em consequência absolvido os réus da instância. ~ Da tese da recorrente
Pugna a recorrente pela revogação da decisão recorrida, defendendo que se é certo que o artigo 39.º do CPTA determina que, nas ações de simples apreciação, só existirá interesse processual se se puder invocar uma incerteza objetiva sobre a situação jurídica do autor, no caso dos autos está por demais demonstrada a existência, por um lado de um direito subjetivo dos funcionários do Corpo Especial de Fiscalização e Controlo da Direção - Geral do Tribunal de Contas a progredir nas suas carreiras e, por outro lado, a existência de uma situação de incerteza objetiva e grave resultante da introdução de um fator exterior que comporta sérios prejuízos aos titulares do referido direito, porquanto os impede de usufruir plenamente das vantagens (desde logo remuneratórias) que o mesmo integra; que não restam dúvidas de que as medidas legislativas adotadas impedem, efetivamente, que os referidos funcionários progridam nas suas carreiras, restringindo de modo absoluto e impiedoso o exercício do direito à progressão na carreira profissional, com as necessárias (desastrosas) consequências remuneratórias que tal coerção inevitavelmente acarreta na esfera pessoal e familiar dos mesmos; que não se poderá questionar a atualidade da lesão perpetrada pelas medidas legislativas adotadas, na medida em que, não obstante a delimitação temporal das mesmas, os seus efeitos perdurarão no tempo, ultrapassando o termo de vigência das mesmas - pois, os funcionários que viram o seu direito à progressão na carreira ser, ilegalmente, coartado, durante aquele período, já nunca poderão aspirar à situação profissional que teriam caso a suspensão não tivesse ocorrido; que tal situação é tanto ou mais gravosa, se se tiver em consideração que hoje em dia, na prática, esses mesmos funcionários continuam a não poder progredir na sua carreira e que carecem de fundamento e base legal todas as considerações tecidas na decisão recorrida quanto à alegada falta de interesse em agir da Autora, porquanto resulta manifesta a existência de uma incerteza objetiva sobre a situação jurídica que a Autora pretende fazer valer nos presentes autos e que lhe confere, de modo indiscutível, a titularidade do específico interesse em recorrer à presente tutela Judicial. ~ Da análise e apreciação da questão a decidir
É objeto do presente recurso o despacho-saneador de 08/07/2009 que julgou procedente a exceção dilatória de falta de interesse em agir, tendo em consequência absolvido os réus da instância, decisão contra a qual se insurge a recorrente Associação Sindical do Corpo Especial e Fiscalização da Direção-Geral Tribunal de Contas e Serviços de Apoio às Secções Regionais dos Açores e da Madeira (ACTVS), autora na ação administrativa comum sob a forma de processo ordinário que instaurou em 04/07/2007 no Tribunal Administrativo do Circulo de Lisboa contra o (1) Estado Português, o (2) Ministério das Finanças e da Administração Pública e o (3) Tribunal de Contas.
Exceção dilatória que, entre outras, havia sido suscitada pelo Ministério das Finanças e da Administração Pública na sua contestação.
A decisão de procedência da suscitada exceção, vertida no despacho-saneador recorrido suportou-se na seguinte fundamentação, ali assim vertida, que se passa a transcrever:
“A falta de interesse em agir por parte do autor numa ação de simples apreciação consubstancia a falta de um pressuposto da ação que obsta à apreciação do mérito da causa, conduzindo à absolvição do réu da instância. Como sublinham Mário Aroso de Almeida e Carlos Alberto Fernandes Cadilha, “…tanto a jurisprudência como a doutrina têm entendido que interesse processual é um pressuposto processual, que se traduz «na necessidade de usar do processo, de instaurar ou fazer prosseguir a ação» ou «no interesse em utilizar a arma judiciária – em recorrer ao processo». O interesse em agir, distinguindo-se da legitimidade processual, apresenta-se assim como um “interesse processual secundário e instrumental em relação ao interesse substancial primário, e tem por objeto a providência solicitada ao tribunal, através da qual se procura ver satisfeito aquele interesse primário, lesado pelo comportamento da contraparte, ou, mais genericamente, pela situação de facto objetivamente existente”.». – “Comentário ao Código de Processo nos Tribunais Administrativos”, 2005, pág. 193.
O reconhecimento de direitos ou interesses legítimos (e de qualidades ou de preenchimento de condições), previsto nas alíneas a) e b), do artigo 37.º, do Código de Processo nos Tribunais Administrativos, corresponde tipicamente a uma ação de simples apreciação, destinando-se a obter uma sentença que torne certo o direito ou interesse que está em causa. Por isso, é que só existe interesse processual na propositura da ação se se puder invocar uma incerteza objetiva sobre a situação jurídica que o autor pretende fazer valer (cfr. artigo 39.º), como assinalam os mesmos autores - op. cit. pág. 173.
O artigo 39.º, do Código de Processo nos Tribunais Administrativos, sob a epígrafe, “Interesse processual em ações de simples apreciação”, estabelece: «Os pedidos de simples apreciação podem ser deduzidos por quem invoque utilidade ou vantagem imediata, para si, na declaração judicial pretendida, designadamente por existir uma situação de incerteza, de ilegítima afirmação por parte da Administração, de existência de determinada situação jurídica, ou o fundado receio de que a Administração possa vir a adotar uma conduta lesiva, fundada numa avaliação incorreta da situação jurídica existente». «De notar que o interesse em agir não se pode ter como verificado com a constatação de uma qualquer situação subjetiva de dúvida ou incerteza acerca da existência do direito ou do facto ou com o interesse meramente académico de ver o caso definido pelos tribunais, exigindo-se uma situação de incerteza objetiva e grave, que resulte de um facto exterior e que seja capaz de trazer um sério prejuízo ao demandante, impedindo-o de tirar do seu direito a plenitude das vantagens que ele comportaria. (…) Este pressuposto exige, portanto, a verificação objetiva de um interesse real e atual, que se deverá traduzir na utilidade da procedência do pedido, e que se encontra interligado à ideia de economia processual. Assim, no que respeita à ação administrativa comum, o interesse processual complementa a legitimidade ativa, na medida em que abarca os casos em que o demandante não é titular de uma posição jurídica substantiva ou em que a titularidade dessa posição não basta para justificar o recurso aos tribunais, porquanto se exige a necessidade de tutela judicial, que deverá encontrar-se legitimada – como afirma a lei – pela existência de uma “situação de incerteza, de ilegítima afirmação, por parte da Administração, da existência de determinada situação jurídica, ou (de) fundado receio de que a Administração possa vir a adotar uma conduta lesiva”.» - Mário Aroso de Almeida e Carlos Alberto Fernandes Cadilha in “Comentário ao Código de Processo nos Tribunais Administrativos”, 2005, pág. 194.
No caso, o Autor peticiona o reconhecimento do direito dos funcionários que integram o Corpo Especial de Fiscalização e Controlo da Direcção-Geral do Tribunal de Contas à progressão na respetiva carreira nos termos previstos no artigo 18.º, n.º 2, do Decreto-Lei n.º 440/99, de 2 de Novembro, na redação introduzida pelo Decreto-Lei n.º 184/2001, de 21 de Junho.
Para fundamentar a sua pretensão, alegou, em síntese, que aplicação do disposto no n.º 1, do artigo 1.º, da Lei n.º 43/2005, de 29 de Agosto, na redação introduzida pela Lei n.º 53-C/2006, de 29 de Dezembro, aos auditores e consultores que integram Corpo Especial de Fiscalização e Controlo da Direcção-Geral do Tribunal de Contas, cuja progressão na carreira está condicionada por dois fatores: o tempo e o mérito, nos termos do disposto no referido artigo 18.º, ofende o princípio da tutela da confiança, a liberdade de escolha da profissão, entendida enquanto direito à progressão na carreira, e o princípio da igualdade, consagrados, respetivamente, nos artigos 2.º, 47.º, e 13.º, da Constituição da República Portuguesa.
A Lei n.º 43/2005, de 29 de Agosto, determinou a não contagem do tempo de serviço para efeitos de progressão nas carreiras e o congelamento do montante de todos os suplementos remuneratórios de todos os funcionários, agentes e demais servidores do Estado até 31 de Dezembro de 2006.
O n.º 1, do artigo 1.º, da Lei n.º 43/2005, de 29 de Agosto, sob a epígrafe “Progressões”, estabelece: “O tempo de serviço prestado pelos funcionários, agentes e outros trabalhadores da administração pública central, regional e local e pelos demais servidores do Estado entre a data de entrada em vigor da presente lei e 31 de Dezembro de 2006 não é contado, para efeitos de progressão, em todas as carreiras, cargos e categorias, incluindo as integradas em corpos especiais.”.
A Lei n.º 53-C/2006, de 29 de Dezembro, determinou a prorrogação da vigência das medidas aprovadas pela Lei n.º 43/2005, de 29 de Agosto, até 31 de Dezembro de 2007.
O n.º 1, do artigo 1.º, da Lei n.º 43/2005, de 29 de Agosto, na redação introduzida pela Lei n.º 53-C/2006, de 29 de Dezembro, dispõe: “O tempo de serviço prestado pelos funcionários, agentes e outros trabalhadores da administração pública central, regional e local e pelos demais servidores do Estado a partir da data de entrada em vigor da presente lei não é contado, para efeitos de progressão, em todas as carreiras, cargos e categorias, incluindo as integradas em corpos especiais.”.
Como bem refere o Réu Ministério das Finanças e da Administração Pública, na sua contestação, o âmbito de vigência temporal da suspensão da contagem do tempo de serviço para efeitos de progressão na carreira está delimitado no tempo, não introduzindo os diplomas em causa qualquer requisito para a concretização do direito à progressão consagrado no artigo 18.º, n.º 2, do Decreto-Lei n.º 440/99, de 2 de Novembro.
O Autor também não invocou qualquer utilidade ou vantagem atual na declaração judicial pretendida. Na petição inicial, limitou-se a alegar que em resultado da suspensão da contagem do tempo de serviço, para efeitos de progressão, durante o período de 28 meses, determinada pela Lei n.º 43/2005, de 29 de Agosto, e Lei n.º 53-C/2006, de 29 de Dezembro, não se concretizará a progressão na carreira dos funcionários que integram o Corpo Especial de Fiscalização e Controlo da Direcção-Geral do Tribunal de Contas, a qual está condicionada, nos termos do disposto no artigo 18.º, do Decreto-Lei n.º 440/99, de 2 de Novembro, por dois fatores: o tempo (três anos) e o mérito, concluindo pela inconstitucionalidade das referidas Leis n.ºs 43/2005, de 53-C/2006, por violação do princípio da tutela da confiança, da liberdade de escolha da profissão, entendida enquanto direito de progressão na carreira, e do princípio da igualdade, consagrados, respetivamente, nos artigos 2.º, 47.º, e 13.º, da Constituição da República Portuguesa.
E, na pronúncia que emitiu sobre a matéria de exceção, disse que é evidente que os funcionários não irão progredir na carreira durante o período de vigência da medida de não contagem do tempo de serviço para efeitos de progressão das carreiras, constante da Lei n.º 43/2005, de 29 de Agosto, e da Lei n.º 53-C/2006, de 29 de Dezembro. O direito de progressão na carreira, que lhes assiste nos termos do Decreto-Lei n.º 440/99, de 2 de Novembro, na redação dada pelo Decreto-Lei n.º 184/2001, de 21 de Junho, como alegou na petição inicial, encontra-se “congelado” e suspenso, por força da referida medida, para além de que tal “atraso” na progressão e a não contagem do tempo de serviço durante o período em que tal medida durar tem implicações ao nível remuneratório para os funcionários.
Sendo certo que, os tribunais administrativos podem apreciar e decidir a constitucionalidade das normas que sejam chamados a aplicar, têm o poder e o dever de confrontar com a Lei Fundamental as normas que sejam chamados a aplicar, devendo recusar a sua aplicação quando as considerem inconstitucionais, relevando o juízo de inconstitucionalidade apenas para o caso concreto em juízo (artigos 204.º, da Constituição da República Portuguesa e 1.º, n.º 2, do Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais). Fora do caso do controlo judicial difuso, a competência para desencadear o processo de fiscalização da constitucionalidade pertence aos próprios órgãos de fiscalização e aos demais órgãos do Estado competentes nos termos da Lei Fundamental, podendo os interessados através do exercício do direito de petição, para defesa dos seus direitos e da Constituição, reclamar dos órgãos competentes que utilizem o seu poder de iniciativa do processo de fiscalização da constitucionalidade.
Não resultando do alegado qualquer situação de lesão atual de um direito subjetivo ou interesse legalmente protegido, temos de concordar com o Réu Ministério das Finanças e da Administração Pública quando defende a inexistência de interesse em agir por parte do Autor.”
Como é bom de ver a decisão recorrida tratou de modo autónomo, e como pressuposto processual independente, o interesse em agir, que não confundiu, e bem, com o pressupostos processual da legitimidade ativa.
E relembre-se, no caso, a ação administrativa comum sob a forma de processo ordinário foi instaurada em 04/07/2007 (cfr. fls. 1 ss.) pela Associação Sindical do Corpo Especial e Fiscalização da Direção-Geral Tribunal de Contas e Serviços de Apoio às Secções Regionais dos Açores e da Madeira (ACTVS), peticionando-se nela que seja reconhecido «aos funcionários que integram o corpo especial de fiscalização e controlo da DGTC o direito de progressão na respetiva carreira, ao abrigo das condições resultantes dos respetivos contratos de trabalho e, em consonância com o regime jurídico vigente à data da celebração dos mesmos, em conformidade com o disposto nos artigos 18º, nº 2 do Decreto-Lei nº 440/99, de 2 de Novembro, alterado pelo Decreto-Lei nº 184/2001, de 21 de Junho e nos artigos 2º, 13º e 47º da Constituição da República Portuguesa».
Gozando, por conseguinte, a recorrente, autora na ação, enquanto associação sindical, da legitimidade ativa para defesa dos direitos e interesses coletivos dos trabalhadores que representa, conferida, à data, pelo artigo 4º nº 3 do DL. nº 84/99, de 19 de março (lei da liberdade sindical dos trabalhadores da Administração Pública e regula o seu exercício), em concretização do artigo 56º nº 1 da CRP, que ademais invocou.
A questão a decidir, resume-se apenas à questão de saber se, no caso, a recorrente, autora na ação, possuía interesse e agir.
O interesse em agir tem vindo a ser entendido como o pressuposto pelo qual a parte (legítima) justifica a carência da tutela judiciária, considerando-se genericamente que tem a ver com um interesse adjetivo, que decorre da situação, objetivamente existente, de necessidade de proteção judicial do interesse (substantivo) do autor. Sendo que a razão de ser da autonomização do interesse em agir enquanto pressuposto processual face ao pressuposto da legitimidade tem encontrado justificação, a um tempo, na necessidade de evitar que as pessoas sejam precipitadamente forçadas a vir a juízo para organizarem a defesa dos seus interesses, numa altura em que a situação da parte contrária o não justifica, e a outro, a evitar a sobrecarga dos tribunais com ações desnecessárias, reservando-se, assim, os tribunais à sua função essencial de dirimir litígios. Veja-se, a este respeito, na Doutrina, entre outros, Manuel de Andrade, in, “Noções Elementares de Processo Civil, Coimbra Editora, 1979, páginas 79 a 86; Anselmo de Castro, in, “Direito Processual Civil Declaratório”, volume II, Almedina, 1982, páginas 251 a 255; Antunes Varela, in, “Manual de Processo Civil”, Coimbra Editora, 1985, páginas 179 a 189; Vieira de Andrade, in, “A Justiça Administrativa”, Almedina, 8ª edição, páginas 306 a 310; Aroso de Almeida, in, “O Novo Regime de Processo nos Tribunais Administrativos”, Almedina, 3ª edição, páginas 59 a 61.
A respeito do interesse em agir enquanto pressuposto processual no contencioso administrativo refere José Carlos Vieira de Andrade, in, “Justiça Administrativa”, 8ª edição, pág. 307 que “este pressuposto exige a verificação objetiva de um interesse real e atual, isto é, da utilidade na procedência do pedido e constitui um pressuposto comum, diretamente decorrente da ideia de economia processual”. E Mário Aroso de Almeida, in, “O Novo Regime do processo nos Tribunais Administrativos”, 3ª edição, pág. 59 ss. evidencia que “o pressuposto da legitimidade não se confunde com o do interesse processual ou interesse em agir”, dizendo que “pode não haver qualquer dúvida quanto à questão de saber se quem está em juízo é parte na relação material, tal como o autor a configura” e no entanto pode questionar-se “a existência de uma necessidade efetiva de tutela judiciária e, portanto, de factos objetivos que tornem necessário o recurso à via judiciária”.
E, com efeito, no âmbito dos processos do contencioso administrativo o CPTA manifesta de forma expressiva a distinção entre a legitimidade e o interesse em agir nos artigos 9º e 39º do CPTA, relevando especialmente este, para a situação presente, pelo que se passará a ver.
Dispõe este artigo 39º do CPTA o seguinte:“Artigo 39º
Interesse processual em ações de simples apreciação Os pedidos de simples apreciação podem ser deduzidos por quem invoque utilidade ou vantagem imediata, para si, na declaração judicial pretendida, designadamente por existir uma situação de incerteza, de ilegítima afirmação por parte da Administração, de existência de determinada situação jurídica, ou o fundado receio de que a Administração possa vir a adotar uma conduta lesiva, fundada numa avaliação incorreta da situação jurídica existente.”
Na decisão recorrida a Mmª Juiz do Tribunal a quo enquadrou a ação administrativa comum, aqui em causa, como uma ação de simples apreciação, o que não é posto em causa pela recorrente. E, diga-se, fê-lo corretamente, em face do concreto pedido formulado e da respetiva causa de pedir, tal como configurada na petição inicial.
Com efeito o artigo 39º do CPTA respeita apenas à ação administrativa comum, atenta também a sua inserção sistemática no Código. Sendo que neste normativo o interesse em agir surge como pressuposto processual especificado relativamente às ações de simples apreciação, que são, na verdade, aquelas em que a questão se põe com mais acuidade. Ações designadamente referidas nas alíneas a) e b) do nº 2 do artigo 37º do CPTA, correspondentes às genericamente denominadas “ações para reconhecimento de direitos ou de interesses legalmente protegidos”, em positivação normativa do comando constitucional inserto no nº 4 do artigo 268º da CRP.
Mas será que decidiu corretamente ao considerar que no caso a recorrente, autora na ação, não detinha interesse em agir em face do disposto no artigo 39º do CPTA?
O interesse em agir, visto como a efetiva necessidade de tutela judiciária, tem que ser aferido relativamente à situação do direito ou interesse jurídico invocado na ação. Para se ter como verificado o pressuposto processual do interesse em agir, mormente em sede de ação administrativa comum de simples apreciação, como é o caso, tem que vir demonstrada pelo autor a necessidade da tutela judicial. E pode e deve ser reportado ao prejuízo ou ao proveito que o deferimento da pretensão - o reconhecimento judicial do direito ou interesse legalmente protegido - evita ou proporciona.
Nas palavras de Manuel de Andrade, in, “Noções Elementares de Processo Civil”, págs. 78-82, o interesse em agir consubstanciar-se-á na necessidade de tutela judicial decorrente “da necessidade em obter a proteção dos interesses substancial”. Ou, como se entendeu no Acórdão do STA de 12/05/2010, Proc. 01229/09, in, www.dgsi.pt/jsta, “da necessidade em obter do processo a proteção do interesse substancial”, pressupondo assim a lesão dos interesses que se visam defender e a idoneidade do meio para a sua reintegração ou satisfação, de modo a poder dizer-se que não fora o interesse em agir exigido a atividade jurisdicional seria exercida em vão. Pelo que com o pressuposto processual do interesse em agir se visa, concomitantemente, salvaguardar a utilidade da sentença.
O que explica que a respeito das ações declarativas de simples apreciação previstas no Processo Civil (cfr. artigo 4º nº 2 do CPC antigo, anterior ao CPC novo aprovado pela Lei nº 41/2013) se diga que o pressuposto processual do interesse em agir implica que se verifique “uma situação de incerteza objetivamente grave, de molde a justificar a intervenção judicial” (neste sentido vide, Lebre de Freitas, in, “Introdução ao Processo Civil - Conceito e princípios gerais à luz do código revisto”, Coimbra Editora, 1996, pág. 27) ou pelo menos “uma necessidade justificada, razoável, fundada, de lançar mão do processo ou de fazer prosseguir a ação” (neste sentido vide, Antunes Varela, J. Miguel Bezerra e Sampaio e Nora, in, “Manual de Processo Civil”, 2ª edição, pág. 179 e ss.), de modo que ainda que não se exija nas ações de simples apreciação que a necessidade absoluta de recorrer à via judicial “também não bastará para o efeito a necessidade de satisfazer um puro interesse subjetivo (moral, científico ou académico) de obter um pronunciamento judicial”, devendo a incerteza ser objetiva, resultante de um facto exterior e com capacidade de trazer um prejuízo real (efetivo) ao demandante, “não bastando a dúvida subjetiva ou o interesse puramente académico em ver definido o caso pelos tribunais” (vide, neste sentido, Manuel de Andrade, in, “Noções Elementares de Processo Civil”, págs. 78 ss.).
A decisão recorrida demonstrou-se conhecedora desta doutrina, mas na subsunção que fez à situação dos autos considerou que a recorrente, autora na ação, não possuía interesse em agir. Não se acompanha, todavia, o ali entendido. Vejamos porquê.
Precisamente por se estar no domínio de uma ação para reconhecimento de direitos, configurável como uma ação de simples apreciação a que alude o artigo 39º do CPTA, para que se verifique o pressuposto processual autónomo do interesse em agir basta que se demonstre a utilidade ou vantagem imediata na declaração judicial pretendida. Utilidade ou vantagem que deve ser aferida relativamente à situação do direito ou interesse jurídico invocado na ação. E é essa utilidade ou vantagem que há-de justificar a necessidade da tutela judicial.
A exigência quanto à demonstração da necessidade do recurso à tutela judicial em ação para reconhecimento de direitos ou interesses legalmente protegidos é de diferente natureza da que será precisa quando o pedido formulado na ação seja impugnatório ou condenatório, decorrente de situação de violação de direitos subjetivos ou interesses legalmente protegidos resultantes da prática (ou omissão) ilegal de atos administrativos, onde se estará perante litígio a ser dirimido por meio de ação administrativa especial destinada à impugnação de ato administrativo ou à condenação na prática de ato administrativo legalmente devido, a que aludem os artigos 46º, 50º ss. e 66º ss. do CPTA, para o qual a lei exige, para que se justifique o recurso à via judicial, que o ato administrativo em causa tenha eficácia externa, medida designadamente através da suscetibilidade de lesar os direitos ou interesses legalmente protegidos do demandante (cfr. decorre das disposições conjugadas dos artigos 51º nº 1, 54º nº 1, 55º nº 1 alínea a) e 68º nº 1 alínea a) do CPTA). A carência de tutela judicial, nesse caso, justificar-se-á por o direito do interessado ter sido negado ou posto em causa por um ato de uma autoridade pública, causando-lhe uma lesão real e efetiva, ou pelo menos iminente, mas atual, traduzido o concomitante interesse direto em demandar (vide, a este propósito, Carlos Alberto Fernandes Cadilha, in “Dicionário de Contencioso Administrativo”, Almedina, 2006, pág. 297 e Mário Aroso de Almeida, in, “O Novo Regime do processo nos Tribunais Administrativos”, 3ª edição, pág. 59).
Já no âmbito de uma ação para reconhecimento de direito ou interesse legalmente protegido não se exige, para justificar o recurso à ação judicial, a imediata, atual ou efetiva lesão do direito ou interesse legalmente protegido invocado pelo demandante. O que se impõe é que ele demonstre existir utilidade ou vantagem imediata no reconhecimento pretendido. Utilidade ou vantagem que pode decorrer de várias circunstâncias, entre as quais as referidas no artigo 39º do CPTA:
i) haver uma situação de incerteza quanto à existência de determinada situação jurídica;
ii) verificar-se uma ilegítima afirmação por parte da Administração da existência de determinada situação jurídica;
iii) ou existir um fundado receio de que a Administração possa vir a adotar uma conduta lesiva, fundada numa avaliação incorreta da situação jurídica existente.
Mas, retenha-se, tais circunstâncias são ali enunciadas a título meramente exemplificativo, como decorre do advérbio “designadamente” usado naquele artigo 39º do CPTA, não podendo encontrar-se nele uma enumeração fechada das situações que poderão legitimar o recurso à via judicial para obter uma sentença que reconheça o direito ou interesse pretendido.
Isto visto, desçamos à situação dos autos.
A recorrente, associação sindical, instaurou a ação administrativa comum em 04/07/2007 ao abrigo da legitimidade conferida pelo artigo 4º nº 3 do DL. nº 84/99, de 19 de março (lei da liberdade sindical dos trabalhadores da Administração Pública e regula o seu exercício), em vigor à data, que invocou, para defesa dos direitos e interesses coletivos dos trabalhadores que representa enquanto associação sindical, peticionando-se nela que seja reconhecido «aos funcionários que integram o corpo especial de fiscalização e controlo da DGTC o direito de progressão na respetiva carreira, ao abrigo das condições resultantes dos respetivos contratos de trabalho e, em consonância com o regime jurídico vigente à data da celebração dos mesmos, em conformidade com o disposto nos artigos 18º, nº 2 do Decreto-Lei nº 440/99, de 2 de Novembro, alterado pelo Decreto-Lei nº 184/2001, de 21 de Junho e nos artigos 2º, 13º e 47º da Constituição da República Portuguesa».
E para tanto, alegou, ao longo da sua petição inicial que a Lei n.º 98/97, de 26 de Agosto, introduziu um regime jurídico unitário em matéria de organização, funcionamento e processo do Tribunal de Contas, definindo desde logo que este Tribunal disporia de “serviços de apoio técnico e administrativo, constituídos pelo Gabinete do Presidente e pela Direcção-Geral, incluindo os serviços de apoio das secções regionais.” (artigo 30.º, n.º 1, da Lei n.º 98/97, de 26 de Agosto - Lei de Organização e Processo do Tribunal de Contas); que reveste, igualmente, especial importância para análise da questão sub judice a disposição contida no artigo 30.º, n.º 2, alínea a), do mesmo diploma legal, que versa sobre os princípios gerais dos serviços de apoio do Tribunal de Contas, a qual dispõe que “A organização e estrutura da Direcção-Geral, incluindo os serviços de apoio das secções regionais, constam de decreto-lei e devem observar os seguintes princípios e regras: a) Constituição de um corpo especial de fiscalização e controlo, integrando carreiras altamente qualificadas de auditor, consultor e técnico verificador, a exercer, em princípio, em regime de exclusividade.”; que “o auditor executa funções de controlo de alto nível, nomeadamente a realização de auditorias e outras ações de controlo nas diversas áreas da competência do Tribunal; o consultor executa funções de consultadoria de alto nível, nomeadamente de estudo e investigação científico-técnica para apoio ao Tribunal e às equipas de auditoria; o técnico verificador executa funções de estudo e aplicação de métodos e processos científico-técnicos, nomeadamente no âmbito da instrução de processos de fiscalização prévia e sucessiva”; que com vista a dar cumprimento ao preceituado no corpo geral do n.º 2, do artigo 30.º, da Lei 98/97, foi publicado o Decreto-Lei n.º 440/99, de 2 de Novembro, que define o Estatuto dos Serviços de Apoio do Tribunal de Contas, fixando a estrutura, natureza e competências dos serviços de apoio do Tribunal de Contas e definindo, do mesmo passo, o estatuto do respetivo pessoal; que assim, o Decreto-Lei n.º 440/99, de 2 de Novembro, definiu que integrariam o corpo especial de fiscalização e controlo da Direcção-Geral do Tribunal de Contas (DGTC), o diretor-geral, os subdiretores-gerais, os auditores-coordenadores, os auditores-chefes e as carreiras de auditor, consultor, técnico verificador superior e técnico verificador; que nos termos dos artigos 14.º, n.º 1 e 15.º, n.º 1, do Decreto-Lei n.º 440/99, de 2 de Novembro, as carreiras de auditor e consultor integram o corpo especial de fiscalização e controlo, desenvolvendo-se “horizontalmente, por escalões, de acordo com a escala de progressão dos juízes de direito e em conformidade com o disposto no n.º 2 do artigo 18.º.”; que no que concerne às carreiras de técnico verificador superior e técnico verificador da DGTC, os artigos 16.º e 17.º, do Decreto-Lei n.º 440/99, de 2 de Novembro, estabelecem as diversas categorias que as compõem, assim como as regras de recrutamento próprias; que a carreira de técnico verificador superior, a qual se desenvolve pelas categorias de técnico verificador assessor principal, técnico verificador assessor, técnico verificador superior principal, técnico verificador superior de 1.ª classe e técnico verificador superior de 2.ª classe; que em matéria de progressão na carreira, determina o n.º 1, do artigo 18.º, do Decreto-Lei n.º 440/99, de 2 de Novembro, na redação dada pelo Decreto-Lei n.º 184/2001, de 21 de Junho, que nas categorias das carreiras integradas no corpo especial de fiscalização e controlo, a mesma se efetua por mudança de escalão que atendendo ao disposto no n.º 2, do mesmo artigo 18.º, “a mudança de escalão é automática e oficiosa e depende da permanência de três anos no escalão imediatamente anterior, com classificação não inferior a Bom, salvo quanto às carreiras de auditor e de consultor, em que a progressão está condicionada a avaliação de desempenho, nos termos a definir em regulamento a aprovar pelo Presidente do Tribunal de Contas, sob proposta do dirigente máximo da Direcção-Geral do Tribunal de Contas, observados os princípios gerais fixados na lei.”; que no caso de ser atribuída classificação inferior a Bom, prevê o n.º 3, da referida norma que, para efeitos de progressão, não será considerado o tempo de serviço prestado com essa classificação.”; que pelo Despacho 2424/2002 (2.ª série), publicado no Diário da República, II Série, de 30 de Janeiro de 2002, o Presidente do Tribunal de Contas aprovou o Regulamento de Avaliação do Desempenho dos auditores e consultores do corpo especial de fiscalização e controlo da DGTC, no qual se determina, nomeadamente, a não relevância para a progressão na carreira, do tempo de serviço avaliado com menção qualitativa inferior a Bom (artigo 3.º, n.º 2); que resulta do exposto que, a progressão na carreira de auditor e de consultor está igualmente condicionada pela qualidade do desempenho, porquanto exige aos mesmos, em simultâneo com a antiguidade na categoria, uma prestação de serviço de qualidade para efeitos de mudança de escalão; que estamos perante uma carreira horizontal, composta por uma única categoria, cujo acesso se efetua por progressão, ou seja, através da mudança de escalão na mesma categoria; que sendo a remuneração base determinada em função do índice correspondente à categoria e escalão em que os funcionários se encontram posicionados, naturalmente que, a progressão na carreira funciona como um estímulo para o acesso à função, bem como para a obtenção de sucessivos melhoramentos da própria situação profissional; que os funcionários que integram o corpo especial de fiscalização e controlo da DGTC, ao celebrarem os respetivos contratos, ao abrigo do regime jurídico aplicável nesse momento, adquiriram o direito a progredir nas suas carreiras, nos termos e nas condições neles estabelecidas, em respeito pelo princípio da tutela da confiança; que os auditores e consultores, no momento da celebração dos respetivos contratos, tiveram, necessariamente, que aderir ao Estatuto dos Serviços de Apoio do Tribunal de Contas, para efeitos de determinação do estatuto remuneratório, bem como das condições especiais de progressão na carreira; que tendo ficado acordado no respetivo contrato de trabalho, que a progressão na carreira apenas estaria condicionada por dois fatores: o tempo e o mérito não se pode conceber, de modo algum, que tal relação contratual possa agora vir a ser alterada unilateralmente, em manifesto desrespeito pelos direitos adquiridos pelos funcionários; que a Lei n.º 43/2005, de 29 de Agosto, veio determinar a não contagem do tempo de serviço para efeitos de progressão nas carreiras, bem como o congelamento do montante de todos os suplementos remuneratórios de todos os funcionários, agentes e demais servidores do Estado até 31 de Dezembro de 2006 – artigo 1.º; que, em seguida, pela Lei n.º 53-C/2006, de 29 de Dezembro, foi determinada a prorrogação da vigência das medidas aprovadas pela Lei n.º 43/2005, de 29 de Agosto, até 31 de Dezembro de 2007; que estando em causa o corpo especial de fiscalização e controlo da Direcção-Geral do Tribunal de Contas resulta evidente a sua inclusão no âmbito de previsão do referido diploma legal, porquanto esse prevê expressamente a sua aplicação a todas as carreiras, cargos e categorias, incluindo as integradas em corpos especiais; que durante um período de 28 meses suspende a contagem do tempo de serviço dos funcionários que integram o Corpo Especial de Fiscalização e Controlo da Direcção-Geral do Tribunal de Contas, para efeitos de progressão na respetiva carreira; que tal suspensão constitui um manifesto prejuízo para estes funcionários que vêm o seu direito de progressão nas respetivas carreiras ser condicionado por um novo fator, externo ao regime jurídico cristalizado no momento de celebração dos respetivos contratos; que, contrariamente ao regime jurídico aplicável aquando da celebração dos contratos de trabalho, e em flagrante desrespeito pelos direitos neles adquiridos, a mudança de escalão a efetuar nas referidas categorias, já não se bastará com a permanência de três anos no escalão imediatamente anterior, com classificação não inferior a Bom, e com a necessária avaliação de desempenho, tal como prevê o artigo 18.º, n.º 2, do Decreto-Lei n.º 440/99, de 2 de Novembro; que uma vez verificadas essas condições, por força do congelamento operado pela Lei n.º 43/2005, de 29 de Agosto, alterada pela Lei n.º 53-C/2006, de 29 de Dezembro, a progressão na carreira não se concretizará; que a não contagem do tempo de serviço prestado pelos funcionários que integram o corpo especial de fiscalização e controlo da Direcção-Geral do Tribunal de Contas durante o período de 28 meses, tal como decorre da lei n.º 43/2005, com a alteração dada pela Lei n.º 53-C/2006, é manifestamente lesivo do princípio da tutela da confiança decorrente do princípio do Estado de Direito Democrático consagrado no artigo 2.º, da Constituição da República Portuguesa; que a institucionalização superveniente deste condicionamento à progressão dos funcionários que integram o corpo especial de fiscalização e controlo da Direcção-Geral do Tribunal de Contas atenta contra a confiança que os mesmos depositaram na perspetiva de progressão, segundo os requisitos previstos no regime jurídico que lhes era aplicável ab initio, determinante que foi essa confiança para a própria opção de ingresso nas carreiras de auditor e consultor; que porque o sacrifício dessa legítima confiança não é motivado por qualquer valor que mereça proteção legal, o citado diploma atinge o princípio da tutela da confiança previsto no artigo 2.º, da Constituição da República Portuguesa, porquanto os funcionários indicados vêm a sua perspetiva de progressão na carreira ser verdadeiramente limitada por um fator alheio ao quadro jurídico que lhes era aplicável e que se cristalizou no momento da celebração dos respetivos contratos, na definição mínima dos seus direitos; que são assim exatamente os direitos já constituídos dos funcionários que são atingidos, e não meras expectativas de aquisição ou constituição dos mesmos; que estando em causa a direta ofensa de direitos adquiridos, suscita-se a questão da aplicação de norma inconstitucional, por violação do conteúdo essencial do princípio da tutela da confiança, que se extrai do artigo 2.º, da CRP; que resulta, igualmente, evidente a lesão perpetrada pela Lei n.º 43/2005, de 29 de Agosto, contra os direitos e interesses dos funcionários que são atingidos pela suspensão do tempo de serviço para efeitos de progressão na carreira, porquanto não pode deixar de se considerar violadora de um dos mais basilares princípios constitucionais no que ao direito do trabalho diz respeito; que da Lei 43/2005, de 29 de Agosto, alterada pela Lei n.º 53-C/2006, de 29 de Dezembro, decorre a impossibilidade dos funcionários em causa ascenderem a um escalão superior dentro da mesma categoria, por um lapso de tempo determinado, prejudicando, de forma manifesta, a própria evolução da sua situação profissional; que por tal razão este diploma contende frontalmente com o conteúdo essencial do direito consagrado no artigo 47.º, da Constituição da República Portuguesa, quando implica a violação da liberdade de escolha da profissão, a qual pode – e deve – ser entendida, igualmente, enquanto direito de progresso na carreira profissional; que a Lei n.º 98/97, de 26 de Agosto, referindo-se ao corpo especial de fiscalização e controlo da Direcção-Geral do Tribunal de Contas, caracterizou as carreiras de auditor, consultor e técnico verificador como sendo “altamente qualificadas”, executando o auditor e o consultor, respetivamente, funções de controlo e de consultadoria de alto nível; que as carreiras de auditor e consultor exigem uma qualificação superior, em relação aos técnicos verificadores superiores, para o ingresso na categoria, porquanto é necessário, desde logo, um mínimo de nove anos de serviço em carreira técnica superior, em simultâneo com uma classificação de Muito Bom - o auditor é recrutado de entre indivíduos habilitados com licenciatura adequada que contem, pelo menos, nove anos de serviço nos termos do disposto no n.º 2, do artigo 14.º, do Decreto-Lei n.º 440/99, de 2 de Novembro, e o consultor é recrutado de entre indivíduos habilitados com licenciatura adequada que contem, pelo menos, nove anos de serviço nos termos do disposto no n.º 2, do artigo 15.º, do Decreto-Lei n.º 440/99, de 2 de Novembro; que por sua vez, entre outras categorias, o técnico verificador superior principal e o técnico verificador superior de 1.ª classe, nos termos do disposto no artigo 16.º, n.º 3, do mesmo diploma legal; que sucede que os técnicos verificadores superiores não viram a sua progressão ser condicionada, porquanto em Setembro de 2006, foi aberto um concurso interno de acesso geral com vista ao provimento de 20 lugares da categoria de técnico verificador superior principal, da carreira de técnico verificador superior, do corpo especial de fiscalização e controlo do quadro de pessoal da Direcção-Geral do Tribunal de Contas; que assim, desta situação, reveladora de uma extrema injustiça, decorre que, o técnico verificador, o qual assiste à continuidade de progressão na sua carreira, contrariamente aos demais funcionários do corpo especial da Direcção-Geral do Tribunal de Contas, atinge um estatuto remuneratório superior ao estatuto remuneratório atingido pelo auditor e consultor; que o técnico verificador superior de 1.ª classe que é promovido à categoria superior, designadamente à categoria de técnico verificador superior principal, atinge na estrutura remuneratória do corpo especial de fiscalização e controlo o índice 210, ao qual corresponde a quantia de € 2.474,33; que por sua vez, os auditores e consultores que vêm o seu direito de progressão ser suspenso por um determinado período de tempo, permanecem, consequentemente, no mesmo escalão, escalão esse a que poderá corresponder o índice 100, e que se traduz, em termos remuneratórios, na quantia de € 2.427,08; que atendendo à própria disparidade na exigência qualitativa para o ingresso às referidas carreiras, que reflete o nível técnico superior da carreira de auditor e consultor, resulta evidente a desproporcionalidade e, sobretudo, a desigualdade que ressalta da aplicação do congelamento das progressões, propugnado pela Lei n.º 43/2005, às carreiras dos auditores e consultores que integram o corpo especial de fiscalização e controlo da Direcção-Geral do Tribunal de Contas concluindo que sendo manifesto, pelos motivos expostos, o desrespeito pelo princípio fundamental da igualdade, tal como se encontra configurado no artigo 13.º, da Constituição da República Portuguesa, é forçoso concluir pela inconstitucionalidade da Lei n.º 43/2005, de 29 de Agosto, que determina a não contagem do tempo de serviço prestado pelos auditores e consultores que integram o corpo especial de fiscalização e controlo da Direcção-Geral do Tribunal de Contas, para efeitos de progressão nas respetivas carreiras, pugnando que assim deve ser reconhecido a este conjunto de funcionários – os auditores e consultores do corpo especial de fiscalização e controlo da Direção-Geral do Tribunal de Contas – o direito de progressão ao abrigo dos respetivos contratos de trabalho e do regime jurídico vigente à data da celebração dos mesmo, em conformidade com o disposto nos artigos 18º nº 2 do DL. nº 440/99, de 2 de Novembro, alterado pelo DL. nº 184/2001, de 21 de Junho e nos artigos 2º, 13º e 47º da CRP.
A recorrente, associação sindical visa assim, através do reconhecimento de direito que peticionou na ação, obter para os auditores e consultores do corpo especial de fiscalização e controlo da Direção-Geral do Tribunal de Contas, que diz serem afetados nos seus direitos e interesses, na dimensão invocada, pelas Leis nº 43/2005, de 29 de Agosto e Lei n.º 53-C/2006, de 29 de Dezembro, por via da desaplicação, com fundamento na sua inconstitucionalidade, dos respetivos normativos (que determinaram o congelamento da progressão na carreira), manter em vigor para aquele conjunto de funcionários o regime de progressão na carreira contido nos artigos 18.º n.º 2, do Decreto-Lei n.º 440/99, de 2 de Novembro, alterado pelo Decreto-Lei n.º 184/2001, de 21 de Junho, com contagem do respetivo tempo de serviço para o efeito.
Não pode, assim, em face do concreto pedido formulado e da respetiva causa de pedir, tal como foi configurada na petição inicial, em especial, perante as particulares circunstâncias alegadas, conducentes, na perspetiva da autora, a uma situação de tratamento desigual e injusto (veja-se, designadamente, o alegado no sentido de ter sido assegurado aos técnicos verificadores a continuidade de progressão na sua carreira, ficando os demais funcionários congelados na sua progressão, de modo a que aqueles passarão a atingir um estatuto remuneratório superior ao estatuto remuneratório atingido pelos auditores e consultores), e consubstanciadoras de violação de direitos adquiridos dos funcionários, com violação do princípio da proteção da confiança ínsito ao Estado de Direito Democrático e do direito à progressão na carreira, entender-se, como se entendeu na decisão recorrida, que a autora não invocou qualquer utilidade ou vantagem atual na declaração judicial pretendida.
Essa utilidade e vantagem atual (reportada à data da instauração da ação, que é a que aqui releva para este efeito – vide, entre outros, o Acórdão do STA de 17/12/2014, Proc. 01348/14, in, www.dgsi.pt/jsta) existe, e é precisamente a decorrente de os funcionários em causa deixarem de ser abrangidos pelas medidas de congelamento de progressão na carreira decorrentes das Leis nº 43/2005, de 29 de Agosto e n.º 53-C/2006, de 29 de Dezembro. Sendo distinta a questão de saber se assiste razão na sua pretensão, a qual implica já uma pronúncia sobre o mérito da ação. Pronuncia que foi recusada pela decisão recorrida precisamente por a Mmª Juiz do Tribunal a quo ter entendido ocorrer a exceção de falta de interesse em agir, a qual, enquanto exceção dilatória que é, obsta à apreciação do mérito da ação.
Como também não é de subscrever o entendimento seguido na decisão recorrida de que a autora carece de interesse em agir por «não resultar do alegado qualquer situação de lesão atual de um direito subjetivo ou interesse legalmente protegido». É que, como já se viu supra, no âmbito de uma ação para reconhecimento de direito ou interesse legalmente protegido não se exige, para justificar o recurso à ação judicial, a imediata, atual ou efetiva lesão do direito ou interesse legalmente protegido invocado pelo demandante. Esse grau de exigência é próprio da ação administrativa especial destinada à impugnação de ato administrativo ou à condenação na prática de ato administrativo legalmente devido, a que aludem os artigos 46º, 50º ss. e 66º ss. do CPTA, para o qual a lei exige, para que se justifique o recurso à via judicial, que o ato administrativo em causa tenha eficácia externa, medida designadamente através da suscetibilidade de lesar os direitos ou interesses legalmente protegidos do demandante (cfr. decorre das disposições conjugadas dos artigos 51º nº 1, 54º nº 1, 55º nº 1 alínea a) e 68º nº 1 alínea a) do CPTA). Não o da ação de reconhecimento de direitos ou interesses legalmente protegidos a que aludem as alíneas a) e b) do nº 2 do artigo 37º do CPTA, em face do disposto no artigo 39º do mesmo Código.
O que se impõe na ação de reconhecimento de direitos ou interesses legalmente protegidos à luz do disposto no artigo 39º do CPTA é que o autor demonstre haver utilidade ou vantagem imediata no reconhecimento pretendido. Utilidade ou vantagem que pode decorrer de várias circunstâncias, entre as quais haver uma situação de incerteza quanto à existência de determinada situação jurídica, verificar-se uma ilegítima afirmação por parte da Administração da existência de determinada situação jurídica ou existir um fundado receio de que a Administração possa vir a adotar uma conduta lesiva, fundada numa avaliação incorreta da situação jurídica existente (cfr. artigo 39º do CPTA).
Na situação dos autos é evidente que a Administração, desde logo por efeito da vinculação à lei a que se encontra subjugada (cfr. artigo 3º do CPA e artigo 266º nº 2 da CRP), terá que fazer aplicar aos trabalhadores em causa (os auditores e consultores do corpo especial de fiscalização e controlo da Direção-Geral do Tribunal de Contas) as medidas de congelamento de progressão na carreira decorrentes das Leis nº 43/2005, de 29 de Agosto e Lei n.º 53-C/2006, de 29 de Dezembro. Congelamento que ocorreu no período de 30 de Agosto de 2005 a 31 de Dezembro de 2006, por força do inicialmente disposto na Lei n.º 43/2005, de 29 de Agosto, e que foi posteriormente renovado pela Lei n.º 53-C/2006, de 29 de Dezembro até 31 de Dezembro de 2007, e que foi consubstanciado na não contagem do tempo de serviço para efeitos de progressão naquele período. Com efeito, a Lei n.º 43/2005, de 29 de Agosto dispôs no seu artigo 1º nº 1 que “o tempo de serviço prestado pelos funcionários, agentes e outros trabalhadores da administração pública central, regional e local e pelos demais servidores do Estado entre a data de entrada em vigor da presente lei e 31 de Dezembro de 2006 não é contado, para efeitos de progressão, em todas as carreiras, cargos e categorias, incluindo as integradas em corpos especiais”. Sendo que tal prazo foi prorrogado até 31 de Dezembro de 2007, por força do artigo 4° da Lei n.º 53-C/2006, de 29 de Dezembro.
Pelo que por efeito da aplicação daqueles normativos pela Administração os trabalhadores por eles abrangidos vêm postergada a progressão na respetiva carreira por o tempo de serviço decorrido naquele período não contar para o preenchimento do módulo de tempo fixado nas respetivas carreiras para mudança de escalão. É assim evidente a lesão que os trabalhadores vão sofrer, nos seus direitos e interesses, por aplicação daquele regime. O que legitima o recurso à tutela judicial por via da ação de reconhecimento de direito.
Saber se é conforme ao direito a aplicação, pela Administração, daquele regime, ainda que desfavorável para os trabalhadores, ou se, pelo contrário, devem ser desaplicadas tais normas com fundamento em inconstitucionalidade, como propugna e pretende a autora, constituirá, precisamente, questão a dirimir na ação. Mas a discussão em torno do mérito ou desmérito da pretensão formulada em ação de reconhecimento de direito ou interesse legalmente protegido é questão que não deve ser antecipada para efeito de determinar se o autor detém ou não interesse em agir. O interesse em agir, enquanto pressuposto processual que é, apenas exige a demonstração da necessidade do recurso à tutela judicial, não a verificação das condições da procedência da pretensão.
E no caso, está demonstrada a utilidade e a necessidade do recurso à tutela judicial para obter o reconhecimento pretendido. Sem ele os trabalhadores verão inexoravelmente desconsiderado para efeitos de progressão na carreira o tempo de serviço prestado no período de congelamento previsto nas Leis nº 43/2005, de 29 de Agosto e n.º 53-C/2006, de 29 de Dezembro. E isso é o bastante.
Aqui chegados, tem, pois que concluir-se que ao entender diversamente, considerando não deter a autora interesse em agir e absolvendo, em consequência, os réus da instância, a decisão recorrida incorreu em erro de julgamento, de direito.
Procede, pois, o presente recurso jurisdicional, revogando-se a decisão recorrida. ** III. DECISÃO
Nestes termos, acordam em conferência os juízes da Secção de Contencioso Administrativo deste Tribunal em conceder provimento ao recurso jurisdicional e revogar-se a decisão recorrida, baixando os autos ao Tribunal a quo para que aí prossigam os seus termos, se a tanto nada mais obstar. ~ Custas pelos recorridos - artigo 527º nºs 1 e 2 do CPC novo (aprovado pela Lei nº 41/2013) e artigos 7º e 12º nº 2 do RCP (artigo 8º da Lei nº 7/2012, de 13 de fevereiro) e 189º nº 2 do CPTA.* Notifique.
D.N.* Lisboa, 29 de Janeiro de 2015
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Maria Helena Barbosa Ferreira Canelas (relatora)
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António Paulo Esteves Aguiar de Vasconcelos
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Catarina de Moura Ferreira Ribeiro Gonçalves Jarmela
Declaração de voto de vencida:
Votei vencida por considerar que cumpria julgar verificada ex officio (cfr. art. 13º, do CPTA) a excepção de incompetência em razão da hierarquia – a qual é de conhecimento prioritário - do TAC de Lisboa para conhecer da presente acção e, em consequência, revogar a decisão recorrida, declarando-se competente para o efeito o STA - assim ficando prejudicado o conhecimento da questão que foi suscitada no presente recurso jurisdicional -, determinando-se, após trânsito, a remessa dos autos ao STA (cfr. art. 14º n.º 1, do CPTA), pelas razões que se passam a indicar.
Dispõe o art. 24º, do ETAF, que:
“1 – Compete à secção de Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo conhecer:
a) Dos processos em matéria administrativa relativos a acções ou omissões das seguintes entidades:
(…)
v) Tribunal Constitucional e seu Presidente, Presidente do Supremo Tribunal Administrativo, Tribunal de Contas e seu Presidente e Presidente do Supremo Tribunal Militar;
(…)” (sublinhados nossos).
Desta norma legal, conjugada com o art. 44º n.º 1, do ETAF, decorre que é da competência da secção de Contencioso Administrativo do STA conhecer dos processos em matéria administrativa relativos nomeadamente a acções ou omissões do Tribunal de Contas, situação que ocorre no presente caso (cfr. neste sentido, Ac. do STA de 27.5.2009, proc. n.º 517/09 – acção de reconhecimento intentada contra o Tribunal de Contas e que o STA conheceu do pedido em 1ª instância, não se declarando incompetente para o efeito).
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