Acórdãos TCAS

Acórdão do Tribunal Central Administrativo Sul
Processo:01231/05
Secção:Contencioso Administrativo - 2º Juízo
Data do Acordão:07/06/2006
Relator:António Coelho da Cunha
Descritores:DENÚNCIA DE CONTRATO ADMINISTRATIVO DE PROVIMENTO
DECLARAÇÃO NEGOCIAL
MEIO PROCESSUAL ADEQUADO
ACÇÃO SOBRE CONTRATOS
Sumário: I - Não constitui acto administrativo, mas antes declaração negocial, a denúncia de um contrato administrativo de provimento celebrado entre a Administração e uma docente do ensino secundário, denúncia essa expressamente prevista no clausulado contratual e podendo ser exercida por ambas as partes, mediante aviso prévio.
II - O meio processual adequado para atacar tal declaração é a acção sobre contratos, e não o recurso contencioso de anulação (cfr. arts. 51º nº 1, al. g) do ETAF e 71º da LPTA).
Aditamento:
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Decisão Texto Integral:Acordam no 2º Juízo do TCA - Sul

1. Relatório.
Mónica ..., professora a exercer funções docentes no Colégio Pina Manique, interpôs, no TAC de Lisboa, recurso contencioso do acto praticado pelo Sr. Provedor da Casa Pia de Lisboa que a não reconduziu nas funções docentes que vem desempenhando naquela instituição, através de contrato administrativo de provimento, datado de 6.06.02.
A entidade recorrida defendeu a improcedência do recurso, dizendo que o contrato administrativo em causa caducou e não foi renovado pela Casa Pia de Lisboa, não havendo, aliás, um acto administrativo no caso dos autos.
A Mma. Juíza do TAC de Lisboa, por decisão de 22 de Fevereiro de 2005, julgou procedente a questão prévia da inexistência de acto administrativo e rejeitou o recurso por impropriedade do meio processual utilizado, nos termos dos arts. 57º, par. 4º do RSTA e 5º, 6º, 9º e 51º nº 1, al. g) da LPTA.
Inconformada, a recorrente interpôs recurso jurisdicional para este TCA, enunciando nas suas alegações as conclusões seguintes:
1ª) O acto contenciosamente impugnado exprime uma conduta voluntária e unilateral da Administração, praticado no desempenho de actividade de natureza administrativa e visando produzir efeitos numa situação concreta;
2ª) O acto impugnado faz cessar, unilateralmente, o contrato administrativo da recorrente. Não se trata de denúncia oposição à renovação mas sim de uma cessação determinada unilateralmente, por motivos alegadamente disciplinares;
3ª) Tratando-se de acto administrativo definitivo e executório o acto objecto do recurso contencioso é impugnável contenciosamente;
4ª) Assim não o considerando, a sentença recorrida violou o disposto no artigo 25º nº 1 da LPTA.
Não houve contra-alegações
A Digna Magistrada do Ministério Público emitiu parecer no sentido de ser concedido provimento ao recurso.
Colhidos os vistos legais, cumpre decidir.
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2. Matéria de Facto
A sentença recorrida considerou provada a seguinte factualidade relevante:
a) A recorrente exerce funções docentes na Casa Pia de Lisboa, desde o ano lectivo de 1995/96, ao abrigo de um contrato administrativo de provimento, que teve início em 16.01.96, e que foi renovado para os anos lectivos de 1996/97, 1997/98, 1998/99, 1999/00, 2000/01 e 2001/02 (cfr. docs. de fls. 8 a 17 dos autos e diversos requerimentos apresentados pela recorrente a pedir a recondução nas funções docentes para os referidos anos lectivos e respectivas autorizações, insertas no processo instrutor);
b) Determina-se na última cláusula do referido contrato administrativo de provimento, designadamente, o seguinte: “A sua duração é de um ano, tácita e sucessivamente renovável por iguais períodos se não for oportunamente denunciado por qualquer das partes outorgantes, pela forma legalmente prevista no nº 2 do artigo 30º do Dec. Lei nº 427/89, de 7 de Dezembro;
c) Por requerimento datado de 17.04.02, a recorrente solicitou à Casa Pia de Lisboa a sua recondução nas funções docentes para o ano lectivo de 2002/03 (cfr. doc. de fls. 16 a 17, que aqui se dá por integralmente reproduzido);
d) Por ofício da Casa Pia de Lisboa, datado de 6.06.02, com a referência nº ST/DEF/Proc. nº 0998, foi comunicado à recorrente, designadamente, o seguinte: «Assunto. Não recondução de docentes.
Para os devidos efeitos, informo V. Exa que não foi reconduzida para a prestação de Serviço Lectivo no ano 2002/2003, nesta instituição, por não terem sido preenchidos todos os requisitos cumulativos essenciais para essa recondução consignados na proposta ST/Proc. 15/488, de 15.01.02, superiormente homologada, em 16.01.02, nomeadamente a informação positiva do Colégio. A informação do Colégio é do seguinte teor:
«Fundamentos que justificam a recondução
1 - Dificuldade de relacionamento com a lógica hierarquica e funcional do estabelecimento;
2 - Dificuldade de assimilação das normas existentes;
3 - Absentismo prejudicial ao aproveitamento dos alunos e à relação encarregados de educação/colégio;
(...) O Provedor (cfr. docs. de fls. 7 e 13).
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3. Direito Aplicável
Louvando-se em jurisprudência do STA e do TCA, a sentença recorrida entendeu que “a denúncia de um contrato administrativo de provimento pela Administração traduz-se numa declaração negocial e não num acto administrativo”, e isto porque, “ao praticar tal acto a Administração age como parte de um contrato e não como autoridade”. Segundo a decisão "a quo", “a denúncia de um contrato administrativo de provimento por parte da Administração configura uma declaração unilateral receptícia, emitida ao abrigo das correspondentes cláusulas contratuais, logo ao abrigo de poderes que resultam (únicamente) do próprio contrato”.
Deste modo, a decisão recorrida concluiu que o acto impugnado não consubstancia um acto administrativo, mas sim uma declaração de base negocial, não sendo o recurso contencioso de anulação o meio apropriado para impugnar o acto do Provedor da Casa Pia de Lisboa.
Inconformada com tal entendimento, a recorrente, nas conclusões das suas alegações, defende que o acto contenciosamente impugnado exprime uma conduta voluntária e unilateral da Administração, praticado no desempenho de actividade de natureza administrativa e visando produzir efeitos numa situação concreta. Segundo a recorrente, o acto em causa não foi praticado ao abrigo do clausulado do contrato, nem constitui uma denúncia, no sentido de oposição à renovação, mas sim uma cessação determinada unilateralmente, por motivos alegadamente disciplinares (conclusões 1ª e 2ª).
Tratando-se de acto administrativo definitivo e executório, conclui a recorrente, o acto em questão é impugnável contenciosamente, pelo que a sentença recorrida violou o disposto no artigo 25º nº 1 da L.P.T.A.
Por sua vez, a Digna Magistrada do Ministério Público, embora reconheça que a denúncia foi formulada nos termos do contrato, de acordo com o previsto no artigo 30º do Dec. Lei nº 427/89, entende que, no caso vertente, as razões da não renovação do contrato se prendem com a actuação da recorrente, que é sancionável ou através de classificação de serviço ou de processo disciplinar, pelo que, não concordando a recorrente com tais fundamentos, que diz não se verificarem, e invocando razões factuais e legais (e não contratuais), para o seu contrato dever ser renovado, para além de outros vícios típicos dos actos administrativos, “parece-nos que a decisão da Administração aqui em apreço deverá ser apreciada em recurso contencioso e não em acção sobre contratos” (cfr. o douto parecer de fls. 94 a 96).
É esta a questão a analisar.
O clausulado do contrato administrativo de provimento celebrado entre a Casa Pia de Lisboa e a recorrente Mónica ..., Licenciada em Biologia Marítima e Pescas, diz-nos, nomeadamente, o seguinte:
“É celebrado o presente contrato administrativo de provimento, nos termos do Dec. Lei nº 427/89, de 7 de Dezembro, autorizado por despacho de 18.01.96, de Sua Excelência o Secretário de Estado da Inserção Social”
(...)
“O segundo outorgante é contratado ao abrigo da alínea b) do nº 2 do art. 15º do Dec. Lei nº 427/89, de 7 de Dezembro, artigo 91º do Dec. Lei nº 18/88, de 21 de Janeiro, aplicável a C.P.L. pelo Dec. Lei nº 409/89, de 18 de Novembro e nº 2 do art. 3º do Dec. Lei nº 146C/80, de 22 de Maio, como Professora do 11º GrupoB do Ensino Secundário”
(...)
“A sua duração é de um ano, tácita e sucessivamente renovável por iguais períodos, se não for oportunamente denunciado por qualquer das partes outorgantes, pela forma legalmente prevista no nº 2 do artigo 30º do Dec. Lei nº 427/89, de 7 de Dezembro”.
Das cláusulas contratuais transcritas resulta que o contrato administrativo de provimento em causa foi livremente celebrado entre as partes, inserindo-se uma cláusula que possibilita a não renovação anual do contrato, por qualquer das partes, mediante denúncia, nos termos previstos no nº 2 do artigo 30º do Dec. Lei nº 427/89, de 7 de Dezembro, ou seja, desde que seja respeitado o prazo de 60 dias para o aviso prévio.
Embora no caso concreto tenham sido indicados fundamentos para a denúncia, relacionadas com o absentismo da recorrente e seu relacionamento com a hierarquia funcional do estabelecimento, a verdade é que a possibilidade de denúncia é formulada em termos muito amplos, exigindo-se, tão somente, que seja observado o prazo de aviso prévio acima referido.
Não estamos, portanto, perante um acto destacável, susceptível de recurso contencioso.
No caso concreto, a decisão de não renovação do contrato não resultou de um acto unilateral e autoritário, nem correspondeu ao exercício de qualquer poder especial de autoridade da Administração, como os poderes fixados no artigo 180º do Código do Procedimento Administrativo, mas antes ao desenvolvimento normal da relação negocial estabelecida entre as partes, ao celebrarem o contrato administrativo (cfr. Ac. do Tribunal Central Administrativo de 28 de Setembro de 2002, in “Antologia de Acordão do Supremo Tribunal Administrativo e do Tribunal Central Administrativo”, Ano VI, nº 1, p. 254 e seguintes).
Ora, estando em causa declarações negociais das partes e interpretação das respectivas cláusulas, o meio processual adequado para atacar a decisão da autoridade recorrida, tomada em relação ao desenvolvimento “normal” do contrato estabelecido, só podia ser a acção sobre contratos, nos termos previstos nos artigos 9º e 51º nº 1, alínea g) do E.T.A.F e 71º da L.P.T.A
Concluí-se, pois, pela inadequação ao caso concreto do meio processual utilizado (recurso contencioso de anulação), devendo antes ter sido utilizada a acção sobre contratos, por estar em causa, tão somente, uma declaração negocial emitida no âmbito de um contrato administrativo livremente celebrado entre as partes, e no qual não atribuídos à Administração poderes unilaterais de autoridas.
A decisão recorrida não merece, portanto, qualquer censura, devendo manter-se na ordem jurídica
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4. Decisão.
Em face do exposto, acordam em negar provimento ao recurso e em confirmar a sentença recorrida.
Custas pela recorrente, fixando-se a taxa de justiça em 200 €uros e a procuradoria em 100 €uros, sem prejuízo do apoio judiciário concedido.
Lisboa, 6.7.06

as.) António de Almeida Coelho da Cunha (Relator)
Maria Cristina Gallego dos Santos
Teresa Maria Sena Ferreira de Sousa