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I. Relatório
A Exma. Senhora Juíza do Juízo administrativo comum do Tribunal Administrativo de Círculo de Lisboa (TAC de Lisboa) veio requerer oficiosamente junto deste Tribunal Central Administrativo Sul e ao abrigo do disposto na alínea t) do n.º 1 do artigo 36.º do ETAF, a resolução do conflito negativo de competência em razão da matéria, suscitado entre si e a Exma. Senhora Juíza do Juízo tributário comum do Tribunal Tributário de Lisboa (TT de Lisboa), visto que os Magistrados Judiciais dos referidos tribunais se atribuem mutuamente competência, negando a própria, para conhecer da acção proposta como oposição à execução fiscal, posteriormente convolada em impugnação judicial, que a L………….., C …………, S.A. deduziu junto do TT de Lisboa contra a E.- E……………., S.A.
Neste TCA Sul foi cumprido o disposto no artigo 112.º, n.º 1 do CPC. Respondeu a esta notificação a autora, L ………, C …………., S.A, a qual defende que a competência para apreciar e decidir o litígio dos presentes autos deve ser atribuída ao Juízo tributário comum do Tribunal Tributário de Lisboa.
Os autos foram com vista à Digna. Procuradora-Geral Adjunta, conforme dispõe o artigo 112.º, n.º 2, do CPC, que emitiu pronúncia no sentido de a competência material caber ao Tribunal Tributário de Lisboa.
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I. 1. Questões a apreciar e decidir
A questão colocada consiste em saber qual o tribunal materialmente competente para apreciar e decidir a presente acção, na qual está em causa, como já decidido no despacho que convolou a oposição em impugnação judicial: se o Juízo de administrativo comum do TAC de Lisboa ou se o Juízo tributário comum do TT de Lisboa.
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II. Fundamentação
II.1. De facto
Para julgamento do presente conflito, julgam-se relevantes as seguintes ocorrências processuais (documentalmente comprovadas):
1. Em 18.03.2013, a L ………….., S.A. deduziu junto do Tribunal Tributário de Lisboa, oposição à execução fiscal nº …………….152, intentada pelo Serviço de Finanças de Lisboa 2, para cobrança da coerciva da quantia de € 513,36, proveniente de dívidas à E ……….., E.P.E. (cfr. p.i., 3 documentos, caução e DUC- Proc. no SITAF).
2. Por sentença datada de 17.09.2021, a Senhora do Juízo de execução fiscal e de recursos contraordenacionais do TT de Lisboa julgou verificada a existência de erro na forma de processo, com o fundamento de que a Oponente pretende discutir a legalidade em concreto da liquidação que deu origem à dívida exequenda, e determinou oficiosamente a convolação dos autos de oposição em processo de impugnação judicial, ordenando a remessa dos autos ao Juízo Tributário Comum do mesmo Tribunal (cfr. sentença - proc. no SITAF).
3. Tal decisão foi notificada às partes e ao MP e, após o trânsito, os autos foram remetidos à Secção Central e atribuídos ao juízo especializado. (cfr. consulta ao SITAF).
4. Nessa sequência e depois de ter dado oportunidade às partes e ao Ministério Público para se pronunciarem, o Senhor Juiz do Juízo tributário comum veio, em sentença datada de 17.12.2022, a declarar aquele juízo igualmente incompetente, em razão da matéria, cometendo essa competência ao Tribunal Administrativo de Círculo de Lisboa, por entender, substancialmente, que “a apreciação da legalidade da dita dívida nada tem a ver com questões tributários, não sendo da competência material do tribunal tributário”. (cfr. sentença - proc. no SITAF).
5. Já no Juízo comum do TAC de Lisboa, a Senhora Juíza a quem os autos foram atribuídos, após a realização da audiência prévia das partes e da pronúncia das partes sobre a incompetência do TAC de Lisboa, para apreciar o presente litígio veio, em sentença de 15.02.2023, a declarar o Juízo administrativo comum do TAC de Lisboa incompetente, em razão matéria, atribuindo a competência ao Tribunal Tributário (cfr. sentença - proc. no SITAF).
6. Em despacho datado de 29.03.2023, a Senhora Juíza do Juízo administrativo comum do TAC de Lisboa, requereu a este Tribunal Superior a resolução do conflito negativo de competência aberto entre si e o Senhor Juiz do Juízo tributário comum do Tribunal Tributário de Lisboa. (cfr. despacho SITAF).
7. As decisões em conflito transitaram em julgado (cfr. consulta do SITAF).
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II.2. DE DIREITO
Nos termos do artigo 36.º, n.º 1, alínea t) do ETAF, compete ao Presidente de cada Tribunal Central Administrativo “conhecer dos conflitos de competência entre tribunais administrativos de círculo, tribunais tributários ou juízos de competência especializada, da área de jurisdição do respectivo tribunal central administrativo”, sendo que no âmbito do contencioso administrativo, os conflitos de competência jurisdicional encontram-se regulados nos artigos 135.º a 139.º do CPTA.
Estabelece-se no n.º 1 do artigo 135.º do CPTA que a resolução dos conflitos “entre tribunais da jurisdição administrativa e fiscal ou entre órgãos administrativos” seguem o regime da acção administrativa, com as especialidades resultantes das diversas alíneas deste preceito, aplicando-se subsidiariamente, com as necessárias adaptações, o disposto na lei processual civil (cfr. artigos 109.º e s. do CPC).
Por sua vez, o artigo 136.º do mesmo diploma estatui que “a resolução dos conflitos pode ser requerida por qualquer interessado e pelo Ministério Público no prazo de um ano contado da data em que se torne inimpugnável a última das decisões”. Este preceito corresponde ao artigo 111.º do CPC, que dispõe o seguinte: “1 – Quando o tribunal se aperceba do conflito, deve suscitar oficiosamente a sua resolução junto do presidente do tribunal competente para decidir. 2 – A resolução do conflito pode igualmente ser suscitada por qualquer das partes ou pelo Ministério Público, mediante requerimento dirigido ao presidente do tribunal competente para decidir”.
Continuando, sob a epígrafe “[c]onflito de jurisdição e conflito de competência” estatui o artigo 109.º do CPC, aqui aplicável “ex vi” artigo 135º do CPTA, que:
1 – Há conflito de jurisdição quando duas ou mais autoridades, pertencentes a diversas actividades do Estado, ou dois ou mais tribunais, integrados em ordens jurisdicionais diferentes, se arrogam ou declinam o poder de conhecer da mesma questão: o conflito diz-se positivo no primeiro caso e negativo no segundo.
2 – Há conflito, positivo ou negativo, de competência quando dois ou mais tribunais da mesma ordem jurisdicional se consideram competentes ou incompetentes para conhecer da mesma questão.
3 – Não há conflito enquanto forem susceptíveis de recurso as decisões proferidas sobre a competência.
Tal como resulta do elenco factual acima fixado, no caso em apreço a discordância dos Senhores Juízes, reporta-se à competência judiciária em razão da matéria.
O artigo 1.º do Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais (ETAF), aprovado pela Lei nº 13/2002, de 19 de Fevereiro, define o âmbito da jurisdição administrativa e fiscal em função dos litígios emergentes das “relações jurídicas administrativas e fiscais” à luz do disposto no n.º 3 do artigo 212.º da Constituição da República Portuguesa que determina que “compete aos tribunais administrativos e fiscais o julgamento das acções e recursos contenciosos que tenham por objecto dirimir os litígios emergentes das relações jurídicas administrativas e fiscais”. Sendo que a repartição da competência em razão da matéria e da hierarquia no quadro da jurisdição entre tribunais administrativos e tribunais fiscais é designadamente definida pelas disposições dos artigos 24.º, 26.º, 37.º, 38.º, 44.º e 49.º do ETAF.
De acordo com o estatuído no artigo 44.º, n.º 1, do ETAF compete aos tribunais administrativos de círculo “(…) conhecer, em primeira instância, de todos os processos do âmbito da jurisdição administrativa e fiscal que incidam sobre matéria administrativa e cuja competência, em primeiro grau de jurisdição, não esteja reservada aos tribunais superiores”.
E dispõe o artigo 49.º, n.º 1, do ETAF que, compete aos tribunais tributários conhecer:
“a) Das acções de impugnação:
i) Dos actos de liquidação de receitas fiscais estaduais, regionais ou locais, e parafiscais, incluindo o indeferimento total ou parcial de reclamações desses actos;
ii) Dos actos de fixação dos valores patrimoniais e dos actos de determinação de matéria tributável susceptíveis de impugnação judicial autónoma;
iii) Dos actos praticados pela entidade competente nos processos de execução fiscal;
iv) Dos actos administrativos respeitantes a questões fiscais que não sejam atribuídos à competência de outros tribunais;
b) Da impugnação de decisões de aplicação de coimas e sanções acessórias em matéria fiscal;
c) Das acções destinadas a obter o reconhecimento de direitos ou interesses legalmente protegidos em matéria fiscal;
d) Dos incidentes, embargos de terceiro, reclamação da verificação e graduação de créditos, anulação da venda, oposições e impugnação de actos lesivos, bem como de todas as questões relativas à legitimidade dos responsáveis subsidiários, levantadas nos processos de execução fiscal;
e) Dos seguintes pedidos:
i) De declaração da ilegalidade de normas administrativas de âmbito regional ou local, emitidas em matéria fiscal;
ii) De produção antecipada de prova, formulados em processo neles pendente ou a instaurar em qualquer tribunal tributário;
iii) De providências cautelares para garantia de créditos fiscais;
iv) De providências cautelares relativas aos atos administrativos impugnados ou impugnáveis e as normas referidas na subalínea i) desta alínea;
v) De execução das suas decisões;
vi) De intimação de qualquer autoridade fiscal para facultar a consulta de documentos ou processos, passar certidões e prestar informações;
f) Das demais matérias que lhes sejam deferidas por lei.”
A tal respeito, deve entender-se por “questão fiscal”, aquela que, de qualquer forma, imediata ou mediatamente, faça apelo à interpretação e aplicação de norma de direito fiscal com atinência ao exercício da função tributária da Administração ou à obtenção de receitas destinadas à satisfação de encargos públicos. Sendo assim “questão fiscal” aquela que emerge de resolução autoritária que imponha o pagamento de prestações pecuniárias com vista à satisfação de encargos públicos dos respectivos entes impositivos (cfr. Casalta Nabais in, Direito Fiscal, 2.ª edição, p. 366).
Ou, por outras palavras, está-se perante “questão fiscal”, “quando a mesma diga respeito à interpretação e aplicação de normas legais de natureza tributária, ou seja, se refira a uma resolução autoritária que negue direito a não pagamento ou que imponha o pagamento de qualquer prestação pecuniária com vista à obtenção de receitas destinadas à satisfação dos encargos públicos do Estado ou de outras pessoas colectivas públicas, bem como o conjunto de relações jurídicas que com elas estejam objectivamente conexas ou teleologicamente subordinadas” (v. ac. do TCA Norte de 25.11.2011, proc. 02750/10.4BEPRT).
Também assim se entendeu, designadamente, no Acórdão do Plenário do STA de 27.11.2019, no proc. n.º 0427/12.5BEVIS: onde se sumariou:
“I - Resulta do cotejo do disposto, nomeadamente, nos arts. 44º e 49º do ETAF, que, no perímetro da jurisdição administrativa e fiscal, os tribunais administrativos funcionam como tribunais comuns, por dotados de uma competência que se pode qualificar como residual ou por exclusão, competindo-lhes o conhecimento de todos os processos do âmbito da jurisdição administrativa [cfr. o nº1 do referido artº44º], ao passo que a competência dos tribunais tributários está definida com rigor em preceito específico, o que significa que apenas poderão intervir com fundamento em disposição legal expressa que lhes confira competência para o julgamento do litígio [vide nº 1 do citado artº49º].
II - Dado estar em causa a discussão em torno da validade/legalidade da interpretação e aplicação feita pela R. de uma cláusula de contrato administrativo celebrado pelas partes, e já não uma questão relativa à legalidade da liquidação e cobrança de tributo ou cobrança de qualquer prestação pecuniária enquadrável numa relação jurídica tributária, será o «Tribunal Administrativo de Círculo do TAF» o competente para o seu conhecimento.”
Continuando, a competência, como medida de jurisdição atribuída a cada tribunal para conhecer de determinada questão a ele submetida, e enquanto pressuposto processual, determina-se pelos termos em que a acção é proposta, isto é, pelos pedidos e causas de pedir.
É entendimento generalizado da Jurisprudência dos Tribunais Superiores e da Doutrina que a competência do tribunal “afere-se pelo quid disputatum (quid decidendum, em antítese com aquilo que será mais tarde o quid decisum)” (…) A competência do tribunal não depende, pois, da legitimidade das partes nem da procedência da acção. É ponto a resolver de acordo com a identidade das partes e com os termos da pretensão do Autor compreendidos aí os respectivos fundamentos, não importando averiguar quais deviam ser as partes e os termos dessa pretensão” (cfr. MANUEL DE ANDRADE, Noções Elementares de Processo Civil, 1979, p. 91 e, por todos, o acórdão do Tribunal de Conflitos de 4.07.2006, proc. n.º 11/2006).
Em suma, a competência afere-se pela substância do pedido formulado e pela relação jurídica subjacente ou factos concretizadores da causa de pedir. E em conformidade com o disposto no artigo 13.º do CPTA o seu conhecimento é oficioso e precede o conhecimento das demais questões.
Feito este enquadramento inicial vejamos o caso concreto, devidamente recortado pela factualidade que deixámos fixada.
E podemos já adiantar que a competência para dirimir a questão objecto de litigio nesta acção cabe ao Juízo tributário comum do Tribunal Tributário de Lisboa. Aliás, em plena sintonia com a pronúncia do Ministério Público nesta instância, a qual dá resposta cabal à questão objecto dos autos.
Assim sendo, subscrevendo a mesma, passaremos a transcrevê-la nas suas partes consideradas relevantes:
“(…)
No caso dos autos, afigura-se-nos incontornável que foi deduzida uma oposição à execução fiscal, em que a sua autora pretende, a título principal, ver julgada procedente, “com as legais consequências”, invocando os fundamentos acima enunciados.
Ou seja, e por ordem da respetiva invocação, a:
− impossibilidade de recurso ao processo de execução fiscal pela E..-E…………………….., S.A.. defendendo que, face ao aí exposto, "não se encontram reunidos os pressupostos exigidos para o processo de execução fiscal, pelo que deverá a presente execução extinguir-se de imediato com fundamento na inadmissibilidade do meio processual”;
− falsidade do título executivo, que considera ser fundamento de oposição nos termos do art. 204°/1, c), CPPT;
− ilegalidade abstrata por falta de base legal prevendo a exigência do pagamento em causa (sustentando, em suma, que estamos perante uma ilegalidade abstrata dos encargos cuja cobrança está na base da presente execução fiscal, inexistindo previsão do tributo nas leis em vigor à data dos factos, o que constitui fundamento de oposição nos termos da alínea a) do art. 204° CPPT);
− inexistência do ato de liquidação ou da falta de notificação (aduzindo que não tendo existido outro meio judicial de impugnação ou recurso contra o ato de liquidação, a ora opoente pode na presente oposição discutir a ilegalidade da liquidação da dívida exequenda, nos termos da alínea h) do n° 1 do art. 204° CPPT).
E, só a título subsidiário, para o caso de o Tribunal entender que “não se encontram reunidos os pressupostos para discutir a legalidade da dívida nos presentes autos, o que por mera cautela de patrocínio se admite”, requereu que “deverá a presente oposição ser convolada em impugnação judicial, nos termos do nº 3 do art. 97º do CPPT, por ainda não ter caducado o direito de impugnar judicialmente o ato de cobrança da presente dívida”.
Sucede que o Tribunal Tributário determinou a convolação da oposição em impugnação judicial e, posteriormente, veio a declarar-se materialmente incompetente para conhecer desta.
Atendendo, desta feita, e a nosso ver, apenas à pretensão subsidiária, com a inerente redução das questões suscitadas à da legalidade do ato que fixou o valor da dívida (que só por último havia sido suscitada na oposição).
Sem atender, portanto, à pretensão principal formulada na oposição, que visava a procedência desta e a consequente extinção da execução fiscal, e aos demais fundamentos que antes tinham sido invocados para a sustentar (com destaque para os que punham em causa a própria legalidade do recurso ao processo de execução fiscal e a falsidade do título executivo). Concorda-se, pois, com o entendimento da Mma. Juiz do TAC de Lisboa quando considera que “(…) a decisão de incompetência em razão da matéria proferida pelo Tribunal Tributário converte os argumentos subsidiários da autora em questões principais e centrais e sustenta-se na interpretação da petição inicial no sentido de vislumbrar um pedido impugnatório que não foi expressamente formulado, o que conduziu à reconfiguração do litígio por iniciativa do tribunal tributário. Ora, como supra se afirmou, a competência material do tribunal deve ser apreciada em face do litígio tal como configurado pela autora, não podendo o tribunal reconfigurá-lo para subsequentemente sustentar em tal reconfiguração oficiosa a incompetência em razão da matéria. (…) Não pode o tribunal tributário – como fez – decidir uma questão controvertida – a saber, decidir sobre o erro na forma do processo – para com base nessa decisão sustentar a declaração de incompetência em razão da matéria, exatamente porque o conhecimento da incompetência precede o conhecimento da propriedade do meio processual”. (…)
(…)Assim, atenta a forma como foi configurado o objeto do litígio, através da dedução de uma oposição à execução fiscal, considera-se que o Tribunal Tributário será o materialmente competente para dela conhecer.(…)”
(…).”
Tanto basta para se concluir, tendo presente a fundamentação acabada de transcrever e cientes que nos autos se discute uma questão enquadrável numa relação jurídica tributária, que a competência material para apreciar a natureza da relação em conflito não cabe ao Juízo administrativo comum do TAC de Lisboa, mas sim ao Juízo tributário comum do Tribunal Tributário de Lisboa, por força da conjugação do disposto nos artigos 9.º-A, n.ºs 1 e 2, 49.º, n.º 1, alínea a) do ETAF (na versão que lhe foi dada pela Lei n.º 114/2019, de 12 de Setembro), artigo 3.º, alínea a), do Decreto-Lei n.º 174/2019, de 13 de Dezembro, e artigo 1.º, alínea b), da Portaria n.º 121/2020, de 22 de Maio.
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III. Decisão
Pelo exposto, decide-se o presente conflito pela atribuição de competência para a tramitação e decisão do processo ao Juízo tributário comum do Tribunal Tributário de Lisboa.
Sem tributação.
Notifique.
Lisboa, em 20 de Junho de 2023
O Juiz Presidente do TCA Sul
Pedro Marchão Marques |
