| Decisão Texto Integral: | 1 – RELATÓRIO
..., S.A., recorre da sentença do Tribunal Tributário de Lisboa que julgou procedente a impugnação judicial deduzida por ... Portuguesa, S.A. contra a liquidação da taxa, no valor de 17.712,90€, «devida pela ampliação do Posto de Abastecimento de Combustíveis (PAC), localizado na EN … ao Km 115+800 do lado direito, em treze mangueiras…» e anulou o acto impugnado.
O recurso foi admitido com subida imediata nos próprios autos e efeito devolutivo (fls.193).
Nas alegações de recurso, a Recorrente formulou as seguintes conclusões:
«
i. Pretende a Recorrida através da presente ação obter a anulação da taxa liquidada pela Delegação Regional de Lisboa, da então EP – Estradas de Portugal, S.A., devida pela ampliação do Posto de Abastecimento de Combustíveis (PAC) localizado na EN … ao km 115+800 do lado direito, em treze mangueiras (13 x 1.362,30€ = 17.709,90€), na sequência de fiscalização realizada em 22-10-2009, e depois de não ter sido possível localizar nenhum documento que comprovasse o pagamento de taxa devida pela instalação das mangueiras.
ii. – Além de outros vícios, a Recorrida invocou a falta de fundamentação do ato de liquidação, o que foi aceite pelo Tribunal Tributário de Lisboa, por entender que a data do facto tributário há de corresponder à data da instalação das mangueiras no PAC (“em que data e quantas mangueiras foram introduzidas?”.
iii. - Tendo em conta que a Recorrente não faz prova dessa data, nem a Recorrida concretiza a data precisa da sua instalação (cfr: matéria não provada), conclui o TT de Lisboa que a liquidação padece de falta de fundamentação.
iv. - E acrescenta que, mesmo que se entendesse que a Recorrida confessa a instalação/ampliação de mangueiras, o que sucede, a fundamentação do ato não poderia ser feita à posteriori com aquela confissão, ou seja, teria de ser contemporânea ao ato.
v. - Ora, o TT de Lisboa assenta a sua decisão num pressuposto errado, como seja a data do facto tributário.
vi. – Antes de mais, é importante realçar, que a Recorrida, quer no processo gracioso, quer agora nos presentes autos, nunca demonstrou a intenção de esclarecer a Recorrente quanto à legalidade das mangueiras (pagamento da respetiva taxa), mas de suscitar dúvidas quanto ao momento em que nasceu a obrigação tributária.
vii. -Sucede que o facto gerador da taxa em causa é a atividade pública de verificação das condições indispensáveis à remoção do limite jurídico e no levantamento da proibição imposta ao comportamento dos particulares.
viii. – Assim, o prazo de caducidade de quatro anos previsto no artigo 45.º, n.º 1 da Lei Geral Tributária (LGT), deve, no caso dos autos, ter o seu termo inicial indexado à data do concreto conhecimento, por parte da Recorrente, do não cumprimento das regras de licenciamento previstas no Decreto-Lei n.º 13/71 de 23 de janeiro, de harmonia com a regra estabelecida no artigo 329.º do Código Civil que dispõe: “o prazo de caducidade, se a lei não fixar outra data, começa a correr no momento em que o direito puder ser legalmente exercido”.
ix. – Deste modo, o termo inicial do cômputo do prazo de caducidade do direito à liquidação deve reportar-se à data de fiscalização ao PAC, ou seja, a 22-10-2009 (cfr: n.º 6 do probatório).
x. - Tendo a Recorrida sido notificada da liquidação com data de 17-02-2010 (cfr: n.º 6 do probatório), é manifesto que não decorreu o aludido prazo de caducidade de quatro anos.
xi. - O mesmo se diga quanto ao início do prazo de prescrição previsto no artigo 48.º, n.º 1, da LGT – 8 anos – que só começa a correr quando o direito puder ser exercido, de acordo com a regra do n.º 1, do artigo 306.º do Código Civil.
xii. - Do vindo de expor, é notório que o ato de liquidação proferido pelas Recorrente contem todos os elementos indispensáveis à defesa da Recorrida, em especial a data de realização da fiscalização, bem como a omissão de pagamento da taxa devida por cada uma das mangueiras instaladas no PAC, o que foi perfeitamente percetível pela Recorrida que a impugnou defendo a caducidade da mesma e/ou prescrição da dívida tributária.
xiii. - É este, aliás, o entendimento sufragado pelo TCA Sul no acórdão proferido no processo n.º 09128/15, da Secção: CT- 2º JUÍZO, de 04-02-2016, disponível para consulta in www.dgsi.pt
xiv. Em conclusão, o Tribunal Tributário de Lisboa ao ter anulado a liquidação por falta de fundamentação violou, entre outros, o disposto nos artigos artigo 45.º, n.º 1 e 48.º n.º 1 ambos da Lei Geral Tributária e artigo 329.º e 306.º do Código Civil.
NESTES TERMOS,
E nos que V. Ex.as mui doutamente suprirão, deverá ser revogada a sentença recorrida, ordenando-se ao Tribunal Tributário de Lisboa que proceda à apreciação das restantes questões,
Assim se fazendo, como sempre, inteira e sã JUSTIÇA».
A Recorrida contra-alegou, terminando com as seguintes conclusões:
«
a) Em primeiro lugar, tal como bem se deixa dito na douta sentença recorrida, o acto impugnado apresenta uma evidente situação de dúvida, não esclarecendo os fundamentos que subjazem à aplicação da taxa, nem tão pouco a data de verificação do facto tributário.
b) Com efeito, para além de a recorrida não lograr precisar se se trata de legalização de todo o posto (pois não encontrou nos seus arquivos qualquer documento relativo ao pagamento de taxa) ou apenas de ampliação com introdução de novas mangueiras, nada esclarece, conforme supra se adiantou, quanto ao número e em que data foram tais elementos instalados no posto de abastecimento.
e) Termos em que bem andou a douta sentença recorrida ao considerar o acto impugnado ferido do vício de falta de fundamentação, em clara violação do disposto no artigo 125° do CPA.
d) Em segundo lugar, se a tributação impugnada teve por objecto a ampliação do número de mangueiras instaladas no posto de abastecimento, sempre cabia à recorrida a efectiva prova quanto à data da verificação do pretenso facto tributário, o que não se verificou nos presentes autos.
e) Da prova colhida nos presentes autos, resulta claro que não logrou a ora recorrente fazer prova da data do referido facto tributário, ou seja, a data das alegadas obras de ampliação das mangueiras, em conformidade com o ónus de que se encontrava investida nos termos do disposto no artigo 74° da LGT.
f) E nem se diga, como pretende a Recorrente, que o prazo de caducidade deve ser indexado à data do concreto conhecimento, por parte daquela do não cumprimento das regas de licenciamento previstas no DL 13/71, de 23/01.
g) É certo que inexiste previsão expressa quanto ao cômputo inicial da contagem do prazo de caducidade do direito de liquidação das taxas. No entanto, tal lacuna não poderá deixar de ser colmatada por via da aplicação subsidiária da norma contida no artigo 45°/4 da LGT (relativa aos impostos) e não já no disposto no artigo 329° do Código Civil.
h) Donde resulta que, o prazo de caducidade devera ser contado a partir da data em que se verificou o pretenso facto tributário (ampliação do número de mangueiras) e não já do seu efectivo conhecimento.
i) Pelo que, o pretenso direito que a recorrida pretende fazer valer já se mostra caducado pelo decurso do tempo.
Ternos em que, sempre com o mui douto suprimento de V. Exas., deve o presente recurso julgado Improcedente, com as legais consequências».
O Exmo. Senhor Procurador-Geral-Adjunto emitiu mui douto parecer em que conclui pela improcedência do recurso, mantendo-se a sentença recorrida na ordem jurídica por não sofrer dos vícios que lhe vêm assacados.
Colhidos os vistos legais, e nada mais obstando, cumpre decidir.
2 – DO OBJECTO DO RECURSO
Delimitado o objecto do recurso pelas conclusões da alegação da Recorrente (cf. artigos 634.º, n.º4 e 639.º, n.º1 do CPC),são estas as questões que importa resolver: se a sentença recorrida incorreu em erro de julgamento ao concluir pela falta de fundamentação do acto de liquidação por dele não constar a data de instalação das mangueiras no Posto de Abastecimento de Combustíveis explorado pela Recorrida e ao entender ser esse (a data de instalação das mangueiras no PAC) o facto tributário subjacente à liquidação do tributo impugnado.
3 – FUNDAMENTAÇÃO DE FACTO
Em 1ª instância foram julgados como provados e com interesse para a decisão os seguintes factos:
1. A impugnante explora o posto de abastecimento nas imediações da Estrada Nacional nº …, ao Km 115+800, Lado direito, no local conhecido como Estalagem do ..., concelho de ... – Acordo;
2. Em 07/02/2000, a ... Portuguesa, SA. requer ao Diretor de Estradas do Distrito de Lisboa, licença para obras de remodelação do posto de abastecimento, referido no ponto 1 supra – cfr. fls. 30 do processo administrativo em apenso aos autos;
3. Em 02/11/2000, a Câmara Municipal de ..., emite o Alvará de licença de construção nº 425/00, para construção/remodelação do posto de abastecimento de combustíveis, identificado no ponto 1 deste probatório – cfr. fls. 35 do processo administrativo em apenso aos autos;
4. A receita do alvará referido no ponto anterior foi cobrada pela guia nº 3777, de 02/11/2000, pelo valor total de Esc. 24.510$00 - cfr. fls. 35 do processo administrativo em apenso aos autos;
5. Em 03/07/2006, pelo Ministério da Economia e da Inovação (Direção Regional de Lisboa e Vale do Tejo), é emitido (renovação) o Alvará nº L/2596, à ... Portuguesa, SA., licença válida até 31/07/2020, para explorar, para venda, a instalação de armazenagem de produtos derivados do petróleo bruto, com a seguinte constituição:
“imagem no original”
- cfr. fls. 31 do processo administrativo em apenso aos autos;
6. Através do Oficio EP-SAI/2010/8951, de 17/02/2010, com referência ao PAC 581, EN … KM 115,800, Lado direito, a impugnante foi notificada, com o seguinte teor:
- cfr. fls. 75 e 76 do processo administrativo em apenso aos autos;
7. Em 14/03/2011, através da Saída nº 24854, a ..., SA., remete à impugnante, a seguinte notificação com referência ao PAC 581 – EN…-KM 115+800 lado direito:
“imagem no original”
- cfr. fls. 27 do processo administrativo em apenso aos autos;
8. Em diversas datas o PAC 581 – EN…-KM 115+800 lado direito, foi sendo adequado aos novos produtos de acordo com as diversas legislações que entretanto foram entrado em vigor – cfr. depoimento das testemunhas Pedro ... e Carlos ...;
9. O PAC581 – EN…-KM 115+800 lado direito possui uma mangueira de gasóleo agrícola e doze mangueiras de outros produtos, i.e., gasolina e gasóleo - cfr. depoimento das testemunhas Pedro ... e Carlos ...».
E mais se deixou consignado na sentença recorrida em sede factual:
«DOS FACTOS NÃO PROVADOS
Não resulta provada a data em que o PAC 581 – EN…-KM 115+800, lado direito, tenha sofrido obras de remodelação e/ou o aumento do número de mangueiras após 2000 e, em fase anterior a 2009.
Não existem outros factos que devam considerar-se não provados.
MOTIVAÇÃO
A convicção do tribunal formou-se com base no teor dos documentos não impugnados, juntos aos autos e expressamente referidos no probatório supra .
Foram, ainda, tidos em conta os depoimentos das testemunhas, os Engenheiros Pedro Romeiro e Carlos ..., que asseguraram que a impugnante foi adequando os produtos petrolíferos à venda nos postos de abastecimento de combustíveis à medida da legislação que foi sendo alterada.
Contudo, conhecedores do PAC 581 – EN…-KM 115+800, lado direito, não concretizaram em que ano/s, aquele PAC sofreu obras para aumento do número de mangueiras, por isso, o seu depoimento foi relevante para se considerar não provadas as obras de ampliação de mangueiras em fase posterior a 2000 ou, noutra data anterior a 2009».
4 – FUNDAMENTAÇÃO DE DIREITO
Como decorre dos autos e do probatório, a impugnante explora o posto de abastecimento de combustíveis nas imediações da Estrada Nacional …, ao Km 115+800, Lado Direito, no local conhecido como Estalagem do ..., concelho de ....
No âmbito de uma acção de fiscalização abrangendo o referido posto de abastecimento, os serviços da Delegação Regional de Lisboa das Estradas de Portugal, S.A., verificaram que o mesmo possuía treze mangueiras abastecedoras.
Tendo constatado inexistir nos serviços qualquer processo de licenciamento do posto de abastecimento de combustíveis nas condições em que se encontrava a operar à data da fiscalização realizada em 22/10/2009, a impugnante foi notificada para proceder à “legalização da ampliação do posto ou apresentar documento comprovativo do respectivo licenciamento”, nos termos do art.º10.º, n.º1, alínea c) do Decreto-Lei n.º13/71, de 23 de Janeiro, bem como pronunciar-se sobre o projecto de liquidação da taxa pela ampliação do posto, nos termos da alínea l) do n.º1 do art.º15.º do mesmo DL 13/71, na redacção dada pelo DL 25/2004, de 24 de Janeiro – cf. ofício da E.P., a fls.22 dos autos e ponto 6 da matéria assente.
Por ofício da mesma entidade, datado de 14/03/2011, foi a impugnante notificada para “no prazo máximo de 15 dias úteis” comprovar o pagamento da taxa aferida ao número de mangueiras constatadas na acção de fiscalização, ou, proceder ao respectivo pagamento, sob pena de se promover a instauração de execução fiscal visando a sua cobrança.
Na sequência desta notificação, foi deduzida a presente impugnação judicial contra o acto de liquidação da taxa, no valor de 17.712,90€, “a que se refere a alínea l) d n.º1 do art.º15.º do DL 13/71, de 23 de Janeiro, na redacção do DL 25/2004, de 24 de Janeiro”.
Um dos fundamentos da impugnação judicial prendia-se com a falta de fundamentação do acto, por não conter a identificação das bombas de combustível não licenciadas.
A sentença foi sensível ao argumento da falta de fundamentação do acto de liquidação, em suma e, nuclearmente, no entendimento de que “se a tributação tem como objecto a ampliação do número de mangueiras, há que identificar a data em que as mangueiras foram introduzidas, pois é essa a data do facto tributário, o que não resulta dos autos”. E prossegue: “E, tal não é de somenos importância na medida em que é a partir desse elemento que se determina a caducidade do tributo em causa, atento o disposto no art.º45.º da Lei Geral Tributária, ilegalidade que a própria impugnante invoca.
Ora, não provando a ..., SA., a data das obras de ampliação das mangueiras, ónus de que se encontra investida nos termos do disposto no art. 74º da LGT, pressupõe-se que as mesmas ocorreram em 2000 (pontos 3, 4 e 5 do probatório), obtendo a impugnante, para o efeito, a correspondente Licença/ Alvará válido até 31/07/2020, pelo que a taxa dos autos violaria o disposto no art.º45º por padecer de caducidade”.
Com o julgado se não conforma a Recorrente na medida em que, a seu ver, “o facto gerador da taxa em causa é a atividade pública de verificação das condições indispensáveis à remoção do limite jurídico e no levantamento da proibição imposta ao comportamento dos particulares.
Assim, o prazo de caducidade de quatro anos previsto no artigo 45.º, n.º 1 da Lei Geral Tributária (LGT), deve, no caso dos autos, ter o seu termo inicial indexado à data do concreto conhecimento, por parte da Recorrente, do não cumprimento das regras de licenciamento previstas no Decreto-Lei n.º 13/71 de 23 de janeiro, de harmonia com a regra estabelecida no artigo 329.º do Código Civil que dispõe: «o prazo de caducidade, se a lei não fixar outra data, começa a correr no momento em que o direito puder ser legalmente exercido».
Deste modo, o termo inicial do cômputo do prazo de caducidade do direito à liquidação deve reportar-se à data de fiscalização ao PAC, ou seja, a 22-10-2009 (cfr: n.º 6 do probatório).
Tendo a Recorrida sido notificada da liquidação com data de 17-02-2010 (cfr: n.º 6 do probatório), é manifesto que não decorreu o aludido prazo de caducidade de quatro anos”.
E, mais, conclui a Recorrente: “Do vindo de expor, é notório que o ato de liquidação proferido pelas Recorrente contém todos os elementos indispensáveis à defesa da Recorrida, em especial a data de realização da fiscalização, bem como a omissão de pagamento da taxa devida por cada uma das mangueiras instaladas no PAC, o que foi perfeitamente percetível pela Recorrida que a impugnou defendo a caducidade da mesma e/ou prescrição da dívida tributária”.
Que dizer?
Segundo Sérgio Vasques, “Manual de Direito Fiscal”, Almedina 2013, a pag.203, “a taxa constitui uma prestação pecuniária e coactiva, exigida por uma entidade pública, em contrapartida de prestação administrativa efectivamente provocada ou aproveitada pelo sujeito passivo”.
Ainda segundo o mesmo Autor, “as taxas constituem prestações coactivas, resultando a obrigação de as pagar da concretização de um pressuposto legal a que se refere o art.º36.º da LGT”.
De acordo com o disposto no n.º1 daquele art.º36.º da LGT, “a relação jurídica tributária constitui-se com o facto tributário”, dispondo o n.º2 que “os elementos essenciais da relação jurídica tributária não podem ser alterados por vontade das partes”.
Por outro lado, dispondo sobre os pressupostos dos tributos, estabelece o n.º2 do art.º4.º da LGT que “as taxas assentam na prestação concreta de um serviço público, na utilização de um bem do domínio público ou na remoção de um obstáculo jurídico ao comportamento dos particulares”.
No caso das taxas pela autorização ou licença de estabelecimento ou ampliação de postos de combustíveis, o tributo tem por pressuposto a prestação de um serviço público consubstanciado na emissão da autorização ou licença pelo estabelecimento ou ampliação dos postos de combustíveis que deriva funcionalmente da remoção do “obstáculo jurídico” à actividade do particular, verificados que sejam, por parte da ora Recorrente, todos os aspectos relativos às condições de segurança e circulação nas estradas.
Como decorre do preâmbulo do Decreto-Lei n.º13/71, de 23 de Janeiro, o legislador pretendeu elencar o número de casos sujeitos à aprovação, autorização ou licença da JAE, tendo em vista a protecção da rede de estradas nacionais em todos os aspectos que o seu uso postula, especialmente no respeitante à segurança do trânsito.
De acordo com o disposto no art.º10.º, n.º1, alínea c) deste diploma, depende de aprovação ou licença da Junta Autónoma de Estradas, “o estabelecimento de postos de abastecimento de combustíveis ou as obras neles a realizar”.
Dispõe o n.º1 do art.º15.º do mesmo diploma, na redacção introduzida pelo Decreto-Lei n.º25/2004, de 24 de Janeiro, que as taxas a pagar por cada autorização ou licença são as seguintes: alínea l), “Pelo estabelecimento ou ampliação de postos de combustíveis, por cada bomba abastecedora de combustível - (euro) 1362,30”.
A liquidação das taxas, como tributos que são, está sujeita, por um lado, a um procedimento (art.º54.º da LGT) e, por outro, ao dever legal de fundamentação, plasmado no art.º77.º da LGT, com os requisitos gerais previstos no seu n.º2, segundo o qual, “a fundamentação dos actos tributários pode ser efectuada de forma sumária, devendo sempre conter as disposições legais aplicáveis, a qualificação e quantificação dos factos tributários e as operações de apuramento da matéria tributável e do tributo”.
Não prescinde, pois, a fundamentação da explicitação dos elementos que permitam ao particular apreender o facto tributário que constitui o pressuposto da liquidação e o momento da sua ocorrência.
Compreende-se que assim seja, especialmente em casos como o dos autos, em que não é o particular que se dirige à Administração tributária a solicitar determinado licenciamento pelo qual é devida a taxa, mas esta é liquidada oficiosamente no seguimento de uma acção de fiscalização.
Não basta a mera indicação do número de mangueiras constatadas na acção de fiscalização, pois esse elemento reporta-se à operação de quantificação do tributo (calculado por cada bomba abastecedora), mas nada esclarece quanto ao seu pressuposto, que radica na aprovação e licenciamento do estabelecimento/ ampliação dos postos de combustível, de que a taxa constitui a contrapartida devida.
Regressando aos autos, da notificação que corporiza o acto de liquidação e pagamento da taxa impugnada (vd. fls.23 dos autos) não consta qual é o facto tributário, nem o momento de ocorrência do mesmo, consubstanciado na emissão da respectiva licença (vd. art.º18.º, n.º2, do citado DL 13/71).
E isso num contexto factual em que a própria entidade Recorrida afirma não ter no seu arquivo qualquer documento comprovativo do licenciamento ou do pagamento de qualquer mangueira (vd. ofício a fls.22v. dos autos), sendo que como resulta do probatório, desde a data em que o posto de abastecimento em causa opera até já houve sucessão de regimes legais, impondo diferentes quantitativos da taxa.
Assim, na linha da sentença recorrida, entendemos que o acto de liquidação da taxa impugnada não contém elementos essenciais à apreensão do facto tributário de que constitui a contrapartida monetária (art.º40.º, n.º1, da LGT), dito de outro modo, não contém a indicação da licença a que se refere, nem do momento em que foi, ou se considera, emitida.
Considerar que “o facto gerador da taxa em causa é a atividade pública de verificação das condições indispensáveis à remoção do limite jurídico e no levantamento da proibição imposta ao comportamento dos particulares”, não tem respaldo legal.
Como se deixou consignado no Acórdão do STA, de 18/10/2017, tirado no procº01028/16, em que a entidade Recorrente era a mesma deste, “A instalação das bombas está sujeita a licenciamento e por este é cobrada uma taxa. O licenciamento não foi solicitado e não há mecanismo legal que preveja que a recorrente possa substituir-se ao contribuinte na solicitação desse licenciamento. Só o licenciamento desencadeia o mecanismo legal necessário a que passe a ser devida a taxa por ele, virtualidade não conferida à acção de fiscalização que verificou a existência de uma bomba em funcionamento sem que haja sido solicitado, previamente a essa instalação, a referida licença.
A entidade recorrente com base na acção de fiscalização deveria, ignora-se se o fez, levantar auto de notícia pela infracção de não haver solicitado licença para ampliação do estabelecimento de posto de combustíveis. Nesse processo a recorrida poderia ser passível de uma coima pela sua actuação ilegal por ausência de licenciamento correspondente. Mas não pode liquidar uma taxa pelo licenciamento não solicitado e que, como sabemos, não concedeu”.
Assim, a sentença recorrida não enferma dos vícios que lhe vêm assacados, merecendo ser confirmada.
O Recurso não merece provimento.
5 - DECISÃO
Por todo o exposto, acordam em conferência os juízes da Secção do Contencioso Tributário deste Tribunal Central Administrativo Sul em negar provimento ao recurso e confirmar a sentença recorrida.
Custas a cargo da Recorrente.
Lisboa, 22 de Março de 2018
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Vital Lopes
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Jorge Cortês
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Cristina Flora
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