Acordão do Tribunal Central Administrativo

O Município de Alenquer e o Contrainteressado Victor ……………………., devidamente identificados nos autos, inconformados, vieram interpor recurso jurisdicional do acórdão do Tribunal Administrativo de Círculo de Lisboa, datado de 16/06/2009, que na acção administrativa especial instaurada pela G…. ……………, Limited, contra os ora Recorrentes e o Ministério da Agricultura, do Desenvolvimento Rural e Pescas, julgou a ação procedente, anulando o parecer favorável emitido em 04/03/2002 pela Comissão Regional da Reserva Agrícola do Ribatejo e Oeste e retificado pela deliberação de 16/05/2006, e declarou nulo o acto de licenciamento de construção, consubstanciado na deliberação da Câmara Municipal de Alenquer, de 25/09/2002, titulado pelo alvará n.º 254/03.

“A - A A. intentou a acção com o objectivo de impugnar os seguintes dois actos, a saber:
a) - A deliberação da Comissão Regional da Reserva Agrícola do Ribatejo e Oeste que emitiu parecer favorável para a utilização não exclusivamente agrícola do solo do prédio do C.I..
b) - A deliberação camarária que levou à emissão do alvará de construção de obras nº254/03 registado em 02.10.03, e com base no qual o C. I. edificou a sua moradia para instalação de habitação própria e permanente sua e do seu agregado familiar.

B – Pretendeu a A. num primeiro momento a impugnação da deliberação da CRRARO com o argumento de que não estão verificados os requisitos a que alude a alínea b), do nº2, do artigo 9º do D. Lei nº 196/89, de 14 de Junho, para permitir a utilização não exclusivamente agrícola do solo integrado na RAN.
Tendo invocado para sustentar o seu pedido que a construção em causa não se destinava à residência habitual do agricultor, e que o mesmo não desenvolvia, sequer, qualquer actividade agrícola no terreno.
- Ora, da prova levada a cabo resulta que efectivamente a construção se destina à residência habitual do agricultor – resposta ao quesito 32º da Base Instrutória.
- E que no terreno é desenvolvida actividade agrícola - resposta aos quesitos 12º e 33º da mesma Base Instrutória.
Donde se conclui que a A. não fez prova dos fundamentos em que assentava o seu pedido pelo que a acção necessariamente teria de ser julgada improcedente por não provada, relativamente à impugnação que pretendia fazer da deliberação da CRRARO.

Insistia a A. que a “Vinha da Mata” não tinha acesso, nem era servida por uma estrada pública pois a estrada que atravessa as Quintas …………… e D. ……………e que dista da “Vinha da Mata” cerca de 40 a 50 metros, tratava-se de uma estrada particular.
Resultou provado o contrário. Isto é, que a estrada que liga as povoações de Estalagem a Porto da Luz e atravessa as referidas Quintas, é pública - vide resposta aos quesitos 16º, 17º, 18ºe 20º, entre outros, da Base Instrutória -, e que o acesso desta à “Vinha da Mata” é que é feito por um caminho de serventia com a extensão de 40 a 50 metros, utilizado ininterruptamente há pelo menos 40 anos, pelos proprietários da “Vinha da Mata”, para acederem à mesma, a pé e de carro, à vista de todos, sem qualquer oposição, e que inclusivamente têm sido estes proprietários ao longo dos anos a cuidar do citado caminho - resposta aos quesitos 21º, 26º, 27ºe 28º, entre outros da Base Instrutória. Dos levantamentos topográficos juntos pelo C.I. ao processo de licenciamento resulta que o mesmo sempre identificou a estrada que atravessa as Quintas como pública, e como “caminho” a ligação entre a estrada e a “Vinha da Mata”. Este “caminho” situa-se a nascente da “Vinha da Mata”, pelo que a Câmara Municipal de Alenquer não se baseou em erro nos pressupostos de facto no que a este assunto diz respeito, nem a outros. Logo os fundamentos em que a A. se baseou para impugnar a deliberação camarária não se mostram provados pelo que a acção, também quanto a este fundamento, deveria improceder.

D – Por despacho de 04.12.2007, o Tribunal “a quo” ao abrigo do disposto no artigo 95º, nº 2, do CPTA suscitou oficiosamente as seguintes causas de invalidade dos actos impugnados:
1- Insuficiência de instrução procedimental de ambos os actos impugnados geradora da respectiva ilegalidade.
2 - Falta de fundamentação, uma vez que o parecer da CRRARO não fundamenta a existência dos requisitos previstos no artigo 9º, nº 2, alínea b), do Dec. Lei nº 196/89, e a deliberação da CMA não fundamente suficientemente a verificação dos requisitos previstos no ponto 1.7, do artigo 45º do Regulamento do Plano Director Municipal de Alenquer, ratificado pela Resolução do Conselho de Ministros nº 13/85, de 14 de Fevereiro, nem a existência dos requisitos previstos no nº 2 do citado artigo 45º.
3 – Violação do disposto no já referido ponto 1.7 do artigo 45º.

E – A sentença ora posta em crise proferida pelo Tribunal “a quo” julgou a acção procedente não com os fundamentos invocados pela A. – que assentava o seu pedido na alegação de que o parecer da CRRARO e a deliberação da Câmara Municipal de Alenquer se encontravam inquinados por erro de facto nos pressupostos, mas com base nas questões a seguir referidas, oficiosamente levantadas pelo Tribunal, a saber: - questão da insuficiência de instrução procedimental de ambos os actos impugnados, geradora da respectiva ilegalidade; da falta de fundamentação do parecer da CRRARO e da deliberação da Câmara Municipal de Alenquer; e da violação, pela deliberação desta edilidade, do disposto no ponto 1.7 do artigo 45º, do Regulamento do Plano Director Municipal de Alenquer, ratificado pela resolução do Conselho de Ministros nº 13/85, de 14 de Fevereiro, e por último, com base na falta de fundamentação da existência dos requisitos previstos no nº 2, do citado artigo 45º do Regulamento do Plano Director Municipal de Alenquer. Este último fundamento da sentença ora posta em crise não foi levantado pela A., nem pelo Tribunal antes da sentença pelo que sobre o mesmo não foi exercido o contraditório a que alude o artigo 95, nº 2 do C.P.T.A., como se impunha.

F - Não concordamos com os fundamentos invocados pelo Tribunal como causa de invalidade dos actos impugnados; vejamos:

F 1)- Quanto à insuficiência de instrução procedimental do parecer da CRRARO:
a) No ponto 39º dos Factos Assentes consta um ofício emitido pelos serviços da CRRARO à auditoria junto do Ministério da Agricultura e Pescas, onde claramente se identificam os elementos que serviram de base à emissão do parecer favorável da CRRARO a saber:
a.1) Certidão das Finanças identificativa dos prédios do Requerente.
a.2) Certidão emitida pela Câmara Municipal de Alenquer (onde esta edilidade declara também com base num parecer da Junta de Freguesia da área da situação do prédio, e com os demais elementos de que dispunha, que o requerente é agricultor, pretende edificar uma moradia para residência permanente no prédio em causa, e que não possui outro prédio no concelho de Alenquer com possibilidades edificativas).
a.3) Declaração de Agricultor a título principal emitida pela Zona Agrária de Torres Vedras (zona à qual pertence o concelho de Alenquer, e única entidade que possui competência para emitir tal declaração).
a.4) Confirmação pelos serviços da DRARO das áreas e equipamentos inscritos para efeitos da Bonificação Fiscal do Gasóleo, designadamente, 9,4 hectares e um tractor.
a.5) Cópias autenticadas das inscrições pelo Requerente para a Bonificação Fiscal ao Gasóleo, referente aos anos de 2000 e 2001.
a.6) Mais foi esclarecido que não foi apresentado à CRRARO nem por esta exigido, qualquer projecto relativamente à exploração agrícola em causa, por não ser usual em situações similares (sublinhado nosso).
b) Pelo que não se vislumbra o que mais poderia ser exigível ao C. I. para provar a sua qualidade de agricultor e a necessidade de edificação da sua moradia no prédio em causa.
c) Acresce que resultou provado nos autos que a moradia em causa, edificada com base na licença camarária impugnada se destinava à residência habitual do C. I., e que no prédio onde a mesma foi edificada efectivamente o C.I. faz agricultura.
d) Pelo que anular tal licenciamento, quando está em causa o direito à habitação, seria em nossa opinião violador do princípio da proporcionalidade a que devem estar sujeitas as decisões judiciais.

F2 – Quanto à falta de fundamentação do parecer da CRRARO e da deliberação Camarária:

- Ambas as deliberações deram deferimento ao pedido formulado pelo C. I., ora, porque se tratou do deferimento do pedido não estavam aquelas entidades obrigadas a fundamentar, para além do que fizeram, como resulta do disposto no artigo 124º do C.P.A., contrariamente ao entendido pelo Tribunal “a quo” e violador por isso deste inciso normativo. Outrossim era exigível se o parecer tivesse sido negativo.

F3 - Quanto à violação, da decisão camarária, do disposto no ponto 1.7 do artigo 45º do Regulamento do Plano Director Municipal de Alenquer e falta de fundamentação da existência dos requisitos previstos no nº 2 do mesmo artigo.
a)- Entendeu o Tribunal “a quo” que a decisão camarária violou o disposto naqueles incisos normativos pois a licença foi atribuída sob condições de reunião dos requisitos previstos naquela disposição, com as consequências previstas no artigo 68º, Alínea a) do D. Lei 555/99, de 16 de Dezembro.
b)- Não podemos concordar com tal visão do Tribunal. Com efeito, a licença de obras não fica sujeita à condição de reunião daqueles requisitos que aliás só poderão ser cumpridos após a emissão da mesma. Isto é, enquanto não houver obra o proprietário não é responsável pela execução das respectivas infraestruturas, esta responsabilidade só lhe advém uma vez obtida a licença e executada a obra e no momento em que pretender a licença de utilização. Ademais ninguém pode pedir a ligação à rede domiciliária de abastecimento de água para um prédio rústico, logo terá de ter no mínimo um projecto de obras aprovado. Por outro lado, a ninguém pode ser exigido a execução de infraestruturas de acesso, de saneamento e de abastecimento de água, para uma obra (edificação de uma moradia) cujo licenciamento não foi aprovado, nem há a certeza de que o venha a ser.
c)- Pelo que, a deliberação camarária, contrariamente ao decidido pelo Tribunal “a quo”, em claro erro de interpretação daquelas disposições normativas, não violou o disposto no citado artigo; antes cumpriu escrupulosamente o ali estatuído, transferindo para o proprietário a responsabilidade pela execução das infraestruturas, questão que obviamente só se coloca uma vez iniciada a obra.
d)- Donde concluímos que a sentença posta em causa aplicou e interpretou erradamente o direito, nos temos e pelas razões expostas na motivação e nas presentes conclusões, e interpretou de forma errada toda a prova produzida e mencionada quer na matéria assente quer na resposta dada à matéria constante da base instrutória, também nos termos e pelas razões expostas na motivação e nas presentes conclusões, pelo que se requer a revogação da mesma, assim se fazendo, Justiça!”.

“1º. Entendeu-se na decisão ora em recurso que o parecer favorável emitido em 04 de Março de 2002 pela CRRARO e rectificado através da deliberação de 16 de Maio de 2006 se encontra inquinado pelo vício de violação de lei, em primeiro lugar, por défice instrutório.

2º. Ora, resulta provado nos autos que a emissão pela CRRARO do parecer favorável teve por base e foi precedida com, entre outros, os seguintes elementos:
- Certidão das Finanças referindo a existência de seis prédios rústicos;
- Certidão emitida pela Câmara Municipal de Alenquer (com base em parecer da Junta de Freguesia a que pertence o prédio e nos demais elementos próprios do Município) onde se declara que o requerente é agricultor, que pretende construir a sua moradia para aí estabelecer a sua residência permanente, não possuindo outro prédio no concelho de Alenquer com possibilidades edificativas,
- Declaração de Agricultor a Título Principal passada pela Zona Agrária de Torres Vedras, zona agrária de que faz parte o concelho de Alenquer e a única entidade pública que possui competência para emissão deste tipo de declaração,
- Cópias autenticadas das inscrições pelo requerente para a Bonificação Fiscal ao Gasóleo,
- Confirmação pelos serviços da DRARO das áreas agrícolas e equipamentos inscritos para efeitos da Bonificação Fiscal do Gasóleo.

3º. Com o devido respeito, entende-se que não se verifica a invocada insuficiência de instrução procedimental do parecer da CRRARO, pois que esta Entidade reuniu as certidões, declarações e os elementos suficientemente necessários, aptos e bastantes que foram exigidos ao requerente e às demais Entidades públicas com a competência legal para as emitir e fornecer, aliás como na prática é usual para todos os casos em que é requerida a emissão desse tipo de parecer.

4º. Igualmente tal vício não inquina, como é dito na decisão em recurso, o acto de licenciamento de construção consubstanciado na deliberação da Câmara Municipal de Alenquer de 25 de Setembro de 2002 e titulada pelo alvará de construção de obras nº254/03, pois que essa deliberação é, logo em primeiro lugar, acto consequente do parecer favorável.

5º. Ora, como este parecer não padece do alegado défice instrutório, a deliberação em causa tinha que o ter em conta no sentido em que foi emitido, por não ser da competência da Câmara Municipal sindicar o preenchimento dos requisitos constantes na Lei (Dec.Lei 196/89 de 14 de Junho) para o efeito.

6º. Assim, se não é da sua competência sindicar tais requisitos, a deliberação camarária deveria, como fez, ter em conta o parecer favorável que lhe foi apresentado e emitido pela única entidade pública competente para o efeito, e não, como parece resultar das decisão em causa, proceder ela própria às investigações necessárias para a averiguação da existência dos requisitos legais, nesse ponto, exigíveis.

7º. Também foi entendido na, embora Douta, decisão ora em recurso, que o parecer da CRRARO, devido ao alegado défice instrutório para a sua emissão, está inquinado de ilegalidade por falta de fundamentação, vício esse que consequentemente, a deliberação da Câmara do mesmo modo padece, visto que nele legalmente tem que se fundamentar.

8º. Ora, com o devido respeito, atendendo a toda a matéria de facto constante do processo instrutor para a emissão do parecer que acima se transcreveu, que veio a ser provada nestes autos judiciais, e toda a demais factualidade constante do processo instrutor camarário, bem como a documentação abundante que deles faz parte e consta deste processo judicial), entende-se que não se verificada alegado vício.

9º. Assim, tanto o parecer em causa, bem como a deliberação camarária, além se mostrarem suficientemente fundamentadas de facto e de direito, integrando processos administrativos instrutores com os elementos necessários e bastantes para poderem ser sindicados judicialmente, como aliás a presente decisão ora em recurso o fez.

10º. Acresce que, mesmo qual tal vício existisse, o que não acontece como acima já se alegou, dado que tais deliberações deferiram os respectivos pedidos, não estavam as entidades públicas em causa obrigadas a fundamentá-las mais do que delas consta, conforme o disposto no artº124 do CPA.

11º. Entendeu-se ainda na decisão ora em recurso que “também o acto de licenciamento de construção sub judice, da autoria da Câmara Municipal de Alenquer padece de falta de fundamentação, pois não é suficientemente fundamentada a verificação dos requisitos previstos no ponto 1.7, do art.45º, do Regulamento do Plano Director Municipal de Alenquer, ratificado pela Resolução do Conselho de Ministros nº13/85, de 14 de Fevereiro.”

12º. Concluindo-se assim “que naquela deliberação é violado o disposto no já referido ponto 1.7, do art.45º, do Regulamento do Plano Director Municipal de Alenquer, pois a licença é atribuída sob condição de reunião dos requisitos previstos naquela disposição, donde deve ser considerada nula, nos termos do disposto no artº68º, alínea a), do Decreto- Lei nº 555/99, de 16 de Dezembro”

13º. Igualmente, e sempre com o devido respeito, não se mostram violados os dispositivos legais aí referidos.

14º. Efectivamente
- O licenciamento das obras não está condicionado à verificação dos requisitos previstos daquela disposição do Regulamento, pois os mesmos só poderão ser executados após a obtenção da respectiva licença de obras; E tanto é assim que não pode ser requerida a ligação à rede domiciliária de abastecimento de água pública para um prédio rústico sem que previamente exista um projecto de obras já aprovado;
- Aliás, seria impensável que a Lei exigisse que fossem executadas as infra-estruturas de saneamento, abastecimento de águas e de acesso com determinadas características para "uma obra" que ainda não tenha sido devidamente licenciada, e que até poderá não chegar a sê-lo.
- Assim, e é esta a interpretação que tem sido sempre aplicada na aprovação de licenciamentos idênticos no âmbito deste Concelho, e que é a mais consentânea com aquela disposição regulamentar, vai no sentido de que a responsabilidade pela execução das identificadas infra-estruturas só aparece ao proprietário da edificação pretendida após o licenciamento e execução da obra, estando a respectiva licença de utilização (esta sim) dependente da sua real e efectiva verificação.
- Pretende-se com aquele dispositivo regulamentar do Plano Director estabelecer expressamente que é o proprietário da obra que tem a responsabilidade na execução das infra-estruturas identificadas.

15º. Perante o exposto, é nosso modesto entendimento, que não se verifica naquela deliberação camarária qualquer violação daquela disposição legal do Regulamento do Plano Director Municipal de Alenquer, cuja interpretação jurídica tem sido feita e aplicada correctamente.

16º. Por último e sem conceder, como resulta da matéria de facto apurada, como foi manifesto em todos os depoimentos feitos nas audiências de julgamento e como foi verificado pelo Venerando Tribunal recorrido na inspecção judicial feita ao local, a moradia em causa foi edificada, verificando-se o cumprimento efectivo de todos os requisitos legais exigíveis, pelo que em obediência ao princípio da proporcionalidade e ao direito à habitação, sempre seria de considerar o licenciamento por inteiramente legal, mantendo-se as deliberações válidas, assim improcedendo a presente acção.

17º. Pelo que se entende, com o muito respeito devido, que a, embora Douta, decisão ora em recurso, quanto à matéria de facto e de direito, não fez a correcta aplicação e interpretação legais, nomeadamente, o disposto no artº 9, nº 1 e 2, alínea b), e artº 34 do Dec. Lei 196/89 de 14 de Junho, com as alterações introduzidas pelo Dec. Lei nº 274/92 de 12 de Dezembro; artº.s 56, 87, 91 nº2, e 124º, todos do CPA; ponto 1.7, do artº 45º, do Regulamento do Plano Director Municipal de Alenquer, ratificado pela Resolução do Conselho de Ministros nº 13/85, de 14 de Fevereiro; Artº.s 19 nº. 11, 24, nº 1 alínea c), 68 alínea c), todos do Dec-Lei nº 555/99 de 16 de Dezembro, alterada e republicado pelo Dec.lei nº 177/01 de 04 de Junho.»

Termina pedindo a revogação do acórdão recorrido e a sua substituição por decisão que reconheça a improcedência da presente ação.

“A. Para que, ao abrigo do disposto na alínea b) do nº 2 do artigo 9º do Decreto-Lei nº 196/89, de 14 de Junho, uma comissão regional da reserva agrícola possa, de uma forma juridicamente admissível, emitir um parecer favorável à utilização não agrícola de um solo integrado na Reserva Agrícola Nacional consubstanciado na edificação de uma habitação, em regime de residência habitual é necessário que, de uma forma cumulativa:
(a) esteja em causa uma exploração agrícola viável;
(b) a habitação se destine à residência habitual de um agricultor;
(c) não exista uma alternativa válida de localização da habitação em solos não incluídos na Reserva Agrícola Nacional

B. Nos termos, designadamente, do artigo 56º, dos n.ºs 1e 3 do artigo 87º e do nº 2 do artigo 91º todos do Código do Procedimento Administrativo, bem como do princípio do inquisitório - que deles decorre e que é um princípio geral do procedimento administrativo -, os órgãos administrativos têm o dever oficioso de:
(a) averiguar todos os factos cujo conhecimento seja conveniente para a justa e rápida decisão do procedimento;
(b) fazer constar do procedimento os factos de que tenham conhecimento em virtude do exercício das suas funções;
(c) proceder a todas as diligências convenientes para a instrução, ainda que sobre matérias não mencionadas pelos interessados;
(d) assumir no procedimento administrativo uma atitude procedimental activa;
(e) zelar para que se obtenham as finalidades visadas;
(f) proceder às investigações necessárias ao conhecimento dos factos determinantes da decisão;
(g) descobrir e ponderar todas as dimensões de interesses públicos e privados, ligados à decisão a tomar;
(h) verificar a subsistência dos pressupostos da actuação administrativa;
(j) em suma, obter a completude instrutória.

B. O incumprimento destes deveres implica a ilegalidade da decisão, por défice de instrução, nos termos do artigo 56º dos n.ºs 1e 3 do artigo 87º e do nº 2 do artigo 91.º, todos do Código do Procedimento Administrativo - para além da violação dos próprios princípios da legalidade, da prossecução do interesse público e da imparcialidade.

(b) que inexistisse uma alternativa válida de localização da habitação em solos não incluídos na Reserva Agrícola Nacional.

D. Do mesmo modo, a CRRARO não reuniu os elementos necessários à verificação do preenchimento dos pressupostos da aplicação da alínea b) do nº 2 do artigo 9º do Decreto-Lei nº 196/89, de 14 de Junho

E. Era - única e exclusivamente - à CRRARO - e nunca ao Tribunal - que competia lançar mão dos meios de prova necessários à comprovação do preenchimento dos pressupostos da emissão, nos termos da alínea b) do nº 2 do artigo 9º do Decreto-Lei nº 196/89, de 14 de Junho, de uma decisão favorável à construção de uma habitação na Vinha da Mata.

F. Não foi provado que as certidões, declarações e demais elementos que o Município de Alenquer alega que a CRRARO exigiu ao aqui Contra-Interessado, seriam os que aquela mesma CRRARO exige em todos os casos em que lhe é requerido que se pronuncie, ao abrigo do disposto na alínea b) do nº 2 do artigo 9º do Decreto-Lei nº 196/89, de 14 de Junho.

G. Em qualquer caso, o comportamento habitual da CRRARO nesta matéria é, ao fim e ao cabo, irrelevante: o que interessa é, apenas, que, no caso concreto, sejam reunidos os elementos instrutórios necessários à emissão da decisão, independentemente de qual seja a prática habitual do órgão administrativo.

H. Do mesmo modo, contrariamente ao suposto pelo Município de Alenquer, é irrelevante que os documentos com base nos quais a CRRARO decidiu provêm ou não de entidades públicas: o que interessa é se os mesmos permitem ou não o preenchimento dos pressupostos necessários à tomada da decisão.

I. Contrariamente ao suposto pelo Contra-Interessado, o facto de a Câmara Municipal de Alenquer atestar que o mesmo Contra-Interessado faz, que o atestado, pela Câmara Municipal de Alenquer, da viabilidade de construção de prédios sitos neste Concelho, não prova a insistência de alternativas de localização para a construção - e não atesta o que quer que seja relativamente à realidade existente fora do Concelho de Alenquer.

J. Contrariamente ao suposto pelo Contra-Interessado, o Tribunal a quo não exigiu a comprovação, "à saciedade", da sua qualidade de agricultor - pelo contrário, até a admitiu, esclarecendo que essa mesma qualificação não era suficiente para permitir a demonstração do preenchimento da totalidade dos requisitos de uma decisão favorável à localização da habitação, nos termos da alínea b) do nº 2 do artigo 9º do Decreto-Lei nº 196/89, de 14 de Junho.

K. Contrariamente ao suposto pelo Contra-Interessado, o Tribunal a quo não considerou que fosse necessária, para a verificação do preenchimento dos requisitos previstos na alínea b) do nº 2 do artigo 9º do Decreto-Lei nº 196/89, de 14 de Junho, a apresentação de um projecto relativo a uma exploração agrícola na Vinha da Mata - na verdade, o acórdão recorrido não faz qualquer referência a projectos.

L. Contrariamente ao suposto pelo Contra-Interessado, afirmar que a CRRARO dispõe de elementos cartográficos e "outros" não significa que a mesma CRRARO os tenha levado em linha de conta na situação dos autos - aliás, nem aquela posse, nem esta consideração, estão provados; nem se sabe que "outros" elementos estariam em causa.

M. Só ficou provado que a Vinha da Mata tinha - à data da inspecção judicial realizada pelo Tribunal a quo - uma utilização agrícola parcial; mas não ficou provado que a tivesse aquando do procedimento administrativo prévio à decisão da CRRARO, nem que aquela utilização parcial corresponda a uma exploração agrícola viável.

N. Não consta do processo administrativo relativo à deliberação da CRRARO que esta tenha efectuado qualquer diligência instrutória no sentido de apurar se a Vinha da Mata dispunha de uma exploração agrícola viável.

O. Mais: em função dos circunstancialismos que caracterizam a vinha em questão (as principais castas nela plantadas, a área total de vinha e a respectiva produção proporcional de uva, o preço de mercado da uva, o custo de produção, o preço de mercado da garrafa de vinho do ano no produtor, a rentabilidade económica expectável de uma vinha recentemente plantada, etc.), a viabilidade económica - entendida num sentido comum - de uma tal plantação seria altamente duvidosa.

P. Aliás, contrariamente ao suposto pelo Contra-Interessado, a qualificação como viável de uma exploração agrícola não resulta da dimensão da área do terreno propriedade de uma pessoa, mesmo que esta seja vista como um agricultor a título principal.

Q. Razão teve, pois, o Tribunal a quo, em, perante o patente défice instrutório que a caracteriza, anular a deliberação da CRRARO.

R. Assim como a teve ao considerar a mesma deliberação ferida de falta de fundamentação, impeditiva da percepção dos motivos determinantes da decisão.

S. A invalidade da deliberação da CRRARO implica, de uma forma automática, a nulidade do acto de licenciamento praticado pela Câmara Municipal de Alenquer, de 25 de Setembro de 2002, em virtude de este ser consequente daquela - conforme claramente resulta do artigo 34º do Decreto-Lei nº 196/89, de 14 de Junho [e sempre resultaria, em geral, da alínea i) do n.º 2 do artigo 133º do Código do Procedimento Administrativo] - bem andou, por isso, o Tribunal a quo, ao declarar nula a licença camarária de construção.

T. Contrariamente ao suposto pelo Município de Alenquer, o Tribunal a quo não sugeriu que a Câmara daquele Município exercesse competências que não fossem suas, mas sim da CRRARO, nos termos da alínea b) do nº 2 do artigo 9º do Decreto-Lei nº 196/89, de 14 de Junho - aliás, o Tribunal a quo defendeu exactamente o contrário, criticando aquele que parece ter sido o entendimento anterior (e diverso) da Câmara Municipal de Alenquer na matéria, o qual está bem expresso na sua deliberação 5 de Fevereiro de 2001 (citada na pp. 27-28 do acórdão recorrido).

U. A Câmara Municipal de Alenquer emitiu a licença de construção de 25 de Setembro de 2002 sob condição de a Vinha da Mata possuir acesso pavimentado e ligação à rede domiciliária de abastecimento de água, em vez de ter verificado, previamente, se esses mesmos requisitos, exigidos no nº 1.7. do artigo 45º do Regulamento do Plano Director Municipal de Alenquer, estavam efectivamente preenchidos - pelo que a referida disposição foi violada, acarretando - como bem apontou o Tribunal a quo - a nulidade da licença, nos termos da alínea a) do artigo 68.º do Decreto-Lei nº 555/99, de 16 de Dezembro.

V. A Câmara Municipal de Alenquer não fundamentou o preenchimento dos requisitos previstos no nº 2 do artigo 45º do Regulamento do Plano Director Municipal do mesmo Concelho - o que, mais uma vez, foi bem identificado pelo Tribunal a quo.

W. Além do mais, a licença de 25 de Setembro de 2002 padece de erro nos pressupostos de facto, (i) quer por se basear em factos falsos, visto que a Vinha da Mata não confronta a nascente com uma estrada, nem a via de acesso ao mesmo prédio é pública, (ii) quer por assentar da deliberação da CRRARO, emitida sem verificação do preenchimento dos pressupostos que a tomariam juridicamente admissível.

X. Apesar de favoráveis ao seu requerente, os dois actos julgados inválidos pelo Tribunal a quo estavam sujeitos, em toda a sua extensão, ao dever de fundamentação resultante da alínea a) do nº 1do artigo 124º bem como do artigo 125º, ambos do Código de Procedimento Administrativo, por afectarem a esfera jurídica da G………...

Y. A proporcionalidade não exigia uma decisão diferente do Tribunal a quo, nem constitui fundamento para a eliminação da ilegalidade dos actos administrativos em causa nos presentes autos - sendo que os próprios Recorrentes prescindem de explicar por que motivo deixaria de assim ser.

Z. Do mesmo modo, o direito à habitação é ininvocável na presente situação, porquanto se trata de um direito a concretizar nos termos da lei e do planeamento urbanístico dela resultante - e que, para além disso, não justifica a edificação de habitações em violação dos limites do uso da terra, legalmente impostos, e dos quais é exemplo, precisamente, a Reserva Agrícola Nacional e o seu objectivo de resguardo dos solos com maior aptidão agrícola.”.

Conclui pugnando pela improcedência dos recursos interpostos pelo Município de Alenquer e pelo Contrainteressado, por falta de fundamento e pela consequente manutenção do decidido.

Sustenta que existe um défice instrutório procedimental no parecer emitido, cujo incumprimento implica a ilegalidade do ato impugnado e que as afirmações conclusivas do parecer favorável da CRRARO quanto aos requisitos exigidos não se mostram formalmente fundamentadas, incorrendo, por isso, o parecer emitido também no vício de falta de fundamentação.

Considera que embora tenham sido juntas certidões das Finanças relativas aos prédios rústicos e urbanos, nada foi averiguado sobre saber se os mesmos se destinam a habitação ou constituam uma alterativa viável fora dos terrenos ou solo da RAN, assim como quanto o de não ter sido averiguado se o ora Contrainteressado continua a explorar a atividade agrícola no terreno e se a mesma é economicamente viável.

Assim sendo, anulado o parecer favorável emitido por défice instrutório e falta de fundamentação, o ato de licenciamento consequente daquele parecer, praticado pela Câmara Municipal é nulo, nos termos do artigo 34.º do D.L. n.º 196/89, de 14/06.

No respeitante à violação pela deliberação da Câmara Municipal do ponto 1.7 e do n.º 2 do artigo 45.º do RPDM, sustenta que nesta parte assiste razão aos Recorrentes, não se verificando, quer a violação de tais normas regulamentares pela deliberação camarária, quer o vício de falta de fundamentação.

Cumpre apreciar e decidir as questões colocadas pelos Recorrentes, sendo o objeto dos recursos delimitado pelas conclusões das respetivas alegações, nos termos dos artigos 635.º, n.º 4 e 639º, n.º 1, 2 e 3, todos do CPC ex vi artigo 140.º do CPTA, não sendo lícito ao Tribunal ad quem conhecer de matérias nelas não incluídas, salvo as de conhecimento oficioso.

As questões suscitadas resumem-se, em suma, em determinar se a decisão judicial recorrida enferma dos seguintes vícios, por referência a cada um dos recursos interpostos:

1. Errada interpretação dos factos e da prova produzida no tocante à não verificação dos requisitos previstos na alínea b), do n.º 2 do artigo 9.º do D.L. n.º 196/89, de 14/06, quanto à utilização da edificação a residência habitual do agricultor e de ser desenvolvida atividade agrícola no terreno, em relação ao parecer favorável emitido pela CRRARO, e quanto à natureza da estrada que liga as povoações de Estalagem a Porto da Luz e atravessa as Quintas, quanto à deliberação camarária;

2. Violação do n.º 2 do artigo 95.º do CPTA, por o Tribunal ter conhecido do fundamento de recurso – falta da fundamentação da existência dos requisitos previstos no n.º 2 do artigo 45.º do RPDM – não alegado pela Autora, nem suscitado pelo Tribunal;

3. Erro de julgamento quanto à insuficiência de instrução procedimental do parecer da CRRARO e violação do princípio da proporcionalidade;

5. Erro de julgamento quanto à falta de fundamentação e quanto à violação do ponto 1.7 e do n.º 2, do artigo 45.º do Regulamento do Plano Diretor Municipal de Alenquer, pela deliberação camarária.

1. Erro de julgamento quanto à insuficiência de instrução do parecer da CRRARO e

2. Erro de julgamento quanto à falta de fundamentação do parecer da CRRARO e da deliberação camarária, na parte dos requisitos previstos no ponto 1.7 do artigo 45.º do RPDM e da atribuição da licença sob condição de reunião de tais requisitos.

«1. O prédio misto descrito na Conservatória do Registo Predial de Alenquer, sob o número ……, com a designação “Quinta …………..”, encontra-se registado a favor da A., com data de 26 de Outubro de 1999, por compra (cf. certidão da Conservatória do Registo Predial de Alenquer. junta à PI como doc. n.º 1, a fls. 21-25, dos autos).

2. Na descrição da Conservatória do Registo Predial de Alenquer do prédio misto referido no ponto anterior, lê-se, designadamente, o seguinte (cf. certidão da Conservatória do Registo Predial de Alenquer, junta à PI como doc. n.º 1, a fls. 22, dos autos):
(...) Norte: "Sociedade ……………."; Sul: Regato da Marinela; Nascente: "Sociedade …………….." e C............... Cipriano; Poente: referida sociedade e José ………………. (...)

3. O prédio misto referido no ponto anterior foi outrora pertença de Pedro da Cunha, pessoa referida nas confrontações que constam da descrição predial do prédio Vinha da Mata.

4. O prédio rústico descrito na Conservatória do Registo Predial de Alenquer, sob o número 1460, com a designação “Vinha da Mata”, encontra-se registado a favor de Vítor …………………., com data de 4 de Maio de 2000, por sucessão por morte de Guiomar ……………. e C............... ………..(cf. certidão da Conservatória do Registo Predial de Alenquer, junta à PI, como doc. nº2, a fls. 26-29, dos autos).

5. Na descrição da Conservatória do Registo Predial de Alenquer do prédio rústico referido no ponto anterior, lê-se, designadamente, o seguinte (cf. certidão da Conservatória do Registo Predial de Alenquer, junta à PI, como doc. nº2, a fls. 27, dos autos):
(...) vinha e cerejeiras - 8.120 ca. --- Artigo: 32 Secção T (...) Norte, Pedro da Cunha; Sul, Pedro da Cunha; Nascente, estrada; Poente, Pedro da Cunha.

6. Em 22 de Maio de 2001, deu entrada nos serviços da Direcção Regional de Agricultura do Ribatejo e Oeste (DRARO), do MADRP, registado sob o nº………, um requerimento subscrito por Vítor …………….., dirigido ao Presidente da Comissão Regional da Reserva Agrícola do Ribatejo e Oeste (CRRARO), no qual se lê, designadamente o seguinte (cf. processo instrutor enviado pelo MADRP):

Vítor ………….., separado de facto, Agricultor (...) vem muito respeitosamente requerer a V.Exa. autorização para utilização não agrícola de um solo da Reserva Agrícola Nacional, ao abrigo do n° 2, do artigo 9°, do Decreto-Lei 196189, na propriedade denominada "Vinha da Mata", sita na ……………, concelho de Alenquer, inscrita na matriz cadastral sob o artigo ……., da secção T, com a área de 8120 m2, a de 250 m2 de implantação, para construção de um prédio urbano para habitação, porquanto, o aqui requerente, encontrando-se separado de facto, o requerente vive agora numa casa emprestada por um amigo seu em Azambuja o que lhe causa um enorme transtorno, a nível laboral, já que o mesmo desenvolve a sua actividade profissional no concelho de Alenquer, e a nível familiar, porque tem dois filhos menores que habitam com a mãe na localidade da ………e devido à distância da residência entre o requerente e os mencionados filhos lhe é impossível dar toda a assistência devida e acompanhar o crescimento dos mesmos.

Mais se informa que, a Propriedade “Vinha da Mata” localiza-se a distância próxima, das edificações das Quintas de D. C............... e S. B...............: 800 m da primeira e 200 m da segunda. A propriedade possui algumas infra-estruturas básicas: Água - proveniente de um furo, Energia Eléctrica - a partir de postes que passam dentro da propriedade que servem para fornecer a Quinta de S. B..............., Telefone - a partir do cabo que passa, a 20m, na estrada de acesso à propriedade.

Em face do exposto, solicitamos a V. Exa o Vosso parecer do meu processo com vista à construção de habitação própria.

8. Na certidão passada pelos serviços da CMAleq, datada de 8 de Fevereiro de 2001, referida no ponto anterior e que aqui se dá por integralmente reproduzida, lê-se, designadamente, o seguinte (cf. processo instrutor enviado pelo MADRP):
MARIA ……………….., CHEFE DA DIVISÃO DE GESTÃO FINANCEIRA DA CÂMARA MUNICIPAL DE ALENQUER:

CERTIFICA, a requerimento ele VITOR …………………., casado, agricultor (...). que esta Câmara Municipal deliberou, na sua reunião ordinária celebrada em 05 de Fevereiro do ano em curso, considerar que a construção de uma moradia que o requerente pretende edificar no prédio rústico denominado “Vinha da Mata'”, situado na freguesia ….., deste concelho, inscrito na matriz cadastral da dita freguesia de Meca sob o artigo 32, Secção T, está abrangida pelas alíneas a) e b) do artigo 9º do Decreto-Lei nº196/89, de 14 de Junho, ou seja, que a referida construção se destina a habitação própria do requerente, que não possui outro terreno com condições para o efeito tendo em conta o local onde tal construção está projectada e o facto de se destinar a habitação própria do requerente, que é agricultor e faz disso o seu modo de vida, não vai alterar os interesses protegidos pela RAN, uma vez que é uma habitação para residência habitual do agricultor precisamente na sua exploração agrícola viável, isto tendo em consideração declaração emitida pela junta de Freguesia de Meca.

O CHEFE DA DIVISÃO DE GESTÃO FINANCEIRA

Maria Paula Coelho Soares

10. Na certidão passada pelos serviços da repartição de finanças do concelho de Alenquer, datada de 21 de Maio de 2001, referida no ponto 7, e que aqui se dá por integralmente reproduzida, atesta-se que resulta dos elementos existentes naquele serviço que em nome de Vítor ……………. constam seis prédios rústicos, identificados como estando inscritos, respectivamente sob os artigos …., secção C, 3, secção I, 4, secção I,5, secção L, 55, secção N e …., secção T, e dois prédios urbanos, identificados como estando inscritos, respectivamente, sob os artigos …, fracção N e …., fracção N, todos pertencentes à freguesia de Meca, concelho de Alenquer (cf. processo instrutor enviado pelo MADRP).

11. Em 4 de Junho de 2001, foi emitida pela CRRARO deliberação, que aqui se dá por integralmente reproduzida, e na qual se lê, designadamente, o seguinte (cf. processo instrutor enviado pelo MADRP):

A Comissão na sua reunião de 04/0612001, decidiu por UNANIMIDADE emitir parecer DESFAVORÁVEL, à pretensão com a área de... m2, ao abrigo da alínea

12. Em 7 de Junho de 2001, foi emitido pelos serviços da CRRARO o ofício com o n.º 10908, dirigido a Vítor ………….., tendo por assunto “Decreto-lei nº 196/89 - Reserva Agrícola Nacional Proc. nº 229/CRRAR0/01 - Construção de Moradia, na Freguesia de Meca, Concelho de Alenquer (Informação prévia)”, no qual se lê, designadamente, o seguinte (cf. processo instrutor enviado pelo MADRP):

A C.R.R.A.R.O. após análise do processo na sua reunião de 04/06/01 é de parecer que a pretensão em causa se situa numa baixa aluvuinar que interessa preservar.

Deste modo, nos termos e para os efeitos do disposto nº Art.100º e seguintes do Código do Procedimento Administrativo, informa-se que no prazo de 10 dias se pronuncie, a contar do dia seguinte ao da recepção da notificação, sobre o que se lhe oferecer da proposta de parecer desfavorável ao seu pedido em epígrafe.

E por ser verdade se passa a presente declaração que vai ser autenticada com o carimbo a óleo em uso nestes Serviços.

A Comissão na sua reunião de 16/0712001, decidiu por MAIORIA emitir parecer FAVORÁVEL, à pretensão com a área de 250 m2, ao abrigo da alínea b)

15. Em 23 de Julho de 2001, foi emitido pelos serviços da CRRARO, o ofício com o n.º 13916, dirigido a Vítor ……………, tendo por assunto “Reserva Agrícola Nacional Decreto-lei n.0 196/89 - Proc. nº 229/CRRAR0/01 - Construção de Moradia, na Freguesia de Meca, Concelho de Alenquer”, no qual se lê, designadamente, o seguinte (cf. processo instrutor enviado pelo MADRP):

Reuniu no passado dia 16/07/01, a Comissão Regional da Reserva Agrícola do Ribatejo e Oeste e apreciou ao abrigo da alínea e), do parágrafo 1°, do Art. 17.º, a possibilidade de utilização não exclusivamente agrícola do solo acima referenciado e assinalado na planta anexa autenticada com o selo branco em uso na Direcção Regional de Agricultura do Ribatejo e Oeste, tendo deliberado:

"Por maioria emitir parecer Favorável ao pretendido, com a área de 250 m2, conforme planta em anexo, ao abrigo da alínea b) do nº2, do Art.9º, do Decreto-Lei 196/89.

Ficou provado tratar-se de uma exploração agrícola viável, na qual se toma indispensável a infraestrutura pretendida, para fixação do agricultor na sua exploração.

O PRESIDENTE DA COMISSAO

António ………………

ENGENHEIRO AGRÓNOMO

Vítor ……………., vem por este meio solicitar a V. Exs a alteração da localização para local indicado na planta anexa, evitando assim fazer um desaterro.

Com os melhores cumprimentos,

Victor Manuel Falé Cipriano

A Comissão na sua reunião de 4103/2002, decidiu por MAIORIA/UNANIMIDADE emitir parecer FAVORAVEL, à pretensão com a área de... m2, ao abrigo da alínea a)

18. Em 14 de Março de 2002, foi emitido pelos serviços da CRRARO, o ofício com o n.º 5730, dirigido a Vitor ……………., tendo por assunto “Reserva Agrícola Nacional Decreto-lei nº196/89 - Proc. 229/CRRAR0/01 - Construção de Moradia, na Freguesia de Meca, Concelho de Alenquer”, no qual se lê, designadamente, o seguinte (cf. processo instrutor enviado pelo MADRP):

Reuniu no passado dia 04.03.02, a Comissão Regional da Reserva Agrícola do Ribatejo e Oeste e apreciou ao abrigo da alínea e), do parágrafo 1°, do Art.17º, a possibilidade de utilização não exclusivamente agrícola do solo acima referenciado e assinalado na planta anexa autenticada com o selo branco em uso na Direcção Regional de Agricultura do Ribatejo e Oeste, tendo deliberado:

“Por unanimidade emitir parecer FAVORÁVEL ao pretendido, com a área de 250 m2, conforme planta em anexo, ao abrigo da alínea a) do nº 2, do Art. 9º, do Decreto-Lei 196/89.

Este parecer anula o anteriormente emitido em 16.07.01, através do ofício nº 13916 de 23 de Julho de 2001.

Ficou provado tratar-se de uma exploração agrícola viável, na qual se torna indispensável a infra-estrutura pretendida.

O PRESIDENTE DA COMISSÂO

António ……………….

ENGENHEIRO AGRÓNOMO

Vem requerer a V. Exa., ao abrigo da alínea b do artigo 2º do Decreto-Lei nº555/99, de 16 de Dezembro, licença por 360 dias, para executar a Operação Urbanística constante do projecto que se anexa e da respectiva memória descritiva e justificativa, no r/c do prédio rústico, situado Quinta de ………….., na freguesia de Meca, descrito na Conservatória do Registo Predial sob o nº………, inscrito na matriz sob o artigo 32.

20. Em 20 de Novembro de 2001, foi emitida memória descritiva e justificativa para instrução do requerimento referido no ponto anterior, no qual se lê, designadamente, o seguinte (cf. fls. 46-44, do processo de obras particulares nº46512001, enviado pelo MAleq):

O local será servido por um caminho público em piso de macadame em bom estado de conservação, como ainda rede eléctrica e telefónica.

Terreno de natureza agrícola, onde em tempos existiu cultura de vinha e cerejeiras, com capacidades e resistência para qualquer construção a erguer no local.

21. Em 4 de Abril de 2002, foi emitida informação pelos serviços da Divisão de Loteamentos e Obras Particulares (DLOP), da CMAleq, cujo teor aqui se dá por integralmente reproduzido, e na qual se lê, designadamente, o seguinte (cf. fls. 68, do processo de obras particulares nº465/2001, enviado pelo MAleq):

A presente pretensão, requerida pelo Sr. Vitor ……………… é referente ao pedido de licenciamento para a construção de uma moradia unifamiliar, localizada num terreno denominado Quinta de São B............... - Meca. De acordo com o tocai assinalado pelo técnico autor do projecto na planta de Ordenamento e Condicionantes do PDM Alenquer, a pretensão insere-se em Espaços Agrícolas Integrado na RAN e na Reserva Agrícola Nacional, respectivamente (plano ratificado pela Resolução do Conselho de Ministros n° 13/95, de 05.01, publicada no DR. n° 38195 - 1 - série-B de 14.02, com a actual redacção dada pela Resolução do Conselho de Ministros n° 119/98, de 17.09, publicada no DR n°233 - 1 série-B, de 09.10).

Visto a construção proposta localizar-se numa área classificada pelo P.D.M. Alenquer como espaço agrícola integrado na RAN, o requerente apresentou “parecer FAVORÁVEL ao pretendido, com a área de implantação de 250m2, conforme planta em anexo”, emitido pela Comissão Regional da Reserva Agrícola do Ribatejo e Oeste ao abrigo do disposto no n° 2, do art. 9° do DL nº 196/89, de 14.06 (ofício n° 5730, de 02.03.2002).

Analisando a pretensão de acordo com o estipulado no regulamento do P.D.M. para este tipo de espaços e face às rectificações efectuadas, julga-se de informar que não se vê inconveniente na aceitação da pretensão do pode de vista regulamentar, pelo que:

Responsabilidade do proprietário pela execução das infraestruturas, sendo obrigatório possuir acesso pavimentado e ligação à rede domiciliária de abastecimento de água.

A construção da moradia encontra-se também sujeita aos condicionantes constantes no n° 2 do art. 45º do regulamento do PDM.

B) Deverá o interessado requerer no prazo de 6 meses a aprovação dos projectos de especialidades (...)

Alenquer, 04 de Abril de 2002

A Arquitecta em serviço na D.L.O.P.:

Luísa ……………..

Concordo

O Eng. Chefe da D.L.O.P.;

Fernando ……………..

Tendo sido apresentados os projectos solicitados por estes serviços e acompanhados dos respectivos termos de responsabilidade, o processo encontra-se concluído por parte destes serviços.

O proprietário será o responsável pela execução das infraestruturas, sendo obrigatório possuir acesso pavimentado e ligação á rede domiciliária de abastecimento de água.

A pretensão encontra-se ainda sujeita às condicionantes previstas no nº 2 do art. 45º do regulamento do PDM.

Alenquer, 22 de Agosto de 2002

A Engenheira em serviço na DLOP:

Paula ……………..

Estando cumpridas as disposições legais aplicáveis e (palavra ilegível) o processo completo (palavra ilegível) proponho a sua aprovação nas condições indicadas.

P. Costa …………..

Arq.º Director de Departamento

25. Em 30 de Setembro de 2003, deu entrada nos serviços da CMAleq, registado sob o n.º 3580, requerimento subscrito por Vítor ……………….., dirigido ao Presidente da CMAleq, que aqui se dá por integralmente reproduzido, no qual solicita, nos termos do artigo 76º, do Decreto-lei nº 555/99, de 16 de Dezembro, alterado e republicado pelo Decreto-lei nº 177/01, de 4 de Junho, a emissão de alvará para a execução da obra a que respeita o processo n.º 465/2001, requerimento cujo teor aqui se dá por integralmente reproduzido (cf. fls. 198, do processo de obras particulares n.º 465/2001, enviado pelo MAleq).

26. Em 30 de Setembro de 2003, foi exarado sobre o requerimento referido no ponto 35, despacho com o seguinte teor (cf. fls. 198, do processo de obras particulares n.º 46512001, enviado pelo MAleq):

DEFERIDO

Alenquer, 30/0912003

O Presidente da Câmara

(assinatura ilegível)

As obras aprovadas por Deliberação Camarária de 2002-09-25, respeitam o disposto no Plano Director Municipal bem e apresentam as seguintes características, conforme processo de obras nº465/2001.

O proprietário será o responsável pela execução das infra-estruturas, sendo obrigatório possuir acesso pavimentado e ligação à rede domiciliária de abastecimento de água.

O Presidente da Câmara Municipal,

Álvaro ……………..

28. Em 30 de Setembro de 2003, deu entrada nos serviços da CMAleq, registado sob o nº…….., requerimento emitido por C ………., Lda, dirigido ao respectivo Presidente, no qual se lê, designadamente o seguinte (cf. fls. 201, do processo de obras particulares nº465/2001, enviado pelo MAleq):

1. A requerente é proprietária do prédio misto, designado por Quinta de D. C..............., sito na freguesia de Meca.

2. Encravado nessa propriedade existe um terreno com a área de cerca de 5.000 m2, que se julga pertencer ao Senhor Vítor ………….

3. Nesse terreno estão a ser executados trabalhos preparatórios para uma construção, mediante a movimentação de equipagem para terraplanagem.

4. Afigura-se que é completamente ilegal qualquer construção naquele local, pelo que se requer a V. Exa. se digne mandar proceder às averiguações necessárias, actuando-se em conformidade.

29. Em 2 de Outubro de 2003, a A emitiu requerimento dirigido ao Presidente da CMAleq, no qual se lê, designadamente, o seguinte (cf. fls. 200, do processo de obras particulares nº46512001, enviado pelo MAleq):

Grand ……………… (...) vem pela presente levar ao conhecimento de V. Exa. a realização de trabalhos preparatórios para um prédio urbano sito; na freguesia de Meca, e encravado no meio de duas quintas dessa freguesia, Quinta de D. C............... e Quinta de S. B..............., o qual se afigura à luz do PDM em vigor, manifestamente ilegal.

Pelo que deverá V. Exa. promover, sem demora, o respectivo embargo da obra, só assim se acautelando o interesse público que a construção de uma obra ilegal acarretaria.

30. Em 10 de Outubro de 2003, foram exarados despachos sobre os requerimentos referidos nos pontos 1 e 2, remetendo os mesmos à fiscalização (cf. fls. 201 e 200, do processo de obras particulares nº465/2001, enviado pelo MAleq).

31. Em 14 de Outubro de 2003, foi emitida informação pelos serviços da Secção de Fiscalização Municipal da CMAleq, tendo por assunto “Ofícios, relativos à existência de obras ilegais, num prédio rústico, sito em “Quinta de S. B...............” - Freguesia de Meca, apresentados por “C …………., Lda” (...) e por “G ……….. -…………..Limited” (...), na qual se lê, designadamente, o seguinte (cf. fls. 202, do processo de obras particulares n.0 46512001, enviado pelo MAleq):

Informação: Visitado o local, verificou-se que as obras em questão, são relacionadas com a preparação do terreno, para a construção de uma moradia unifamiliar, devidamente licenciada, através do processo de licenciamento de obras n.º ………., que deu origem à licença de obras nº25412003 de 27/09, em nome de Vítor ………………….. (...)”.

Alenquer, 14 de Outubro de 2003

O Fiscal Municipal

José …………………..

1. A sul do prédio "Quinta de D. C..............." e a norte do prédio "Quinta de São B...............”, totalmente encravado entre um e outro, existe um terreno (prédio rústico) com uma área total de cerca de 5.000 m2, cujo proprietário se julga ser o Senhor Vítor …………….

2. Esse terreno encontra-se integrado em área da Reserva Agrícola Nacional, razão pela qual, desde sempre, se tem mantido destinado à actividade agrícola.

3. Porém, nos finais da 2.ª quinzena do mês de Setembro do corrente ano de 2003, as oras requerentes detectaram que, no referido terreno, foram efectuadas algumas movimentações de terras, indiciando um possível início de trabalhos de uma obra de construção civil.

4.E, em data que já não podem precisar, mas que sabem situar nos primeiros dias do mês de Outubro, viram afixado no referido terreno um aviso que fazia referência a um alvará dessa câmara municipal (alvará nº254103), fazendo suspeitar, portanto, que teria sido licenciada ou autorizada uma qualquer operação urbanística.

5. Esse aviso, cuja afixação parecia visar o cumprimento do disposto no nº 1 do artigo 78º do Decreto-Lei nº555199, de 16 de Dezembro, foi porém retirado logo depois.

6. A situação descrita é assaz estranha, tanto mais quanto é certo que, como já se referiu e é por demais evidente, a área em causa está totalmente integrada na Reserva Agrícola Nacional sendo por isso ali interdita qualquer operação de loteamento ou de construção.

7. Porque se impõe seja convenientemente esclarecida a situação, nomeadamente se essa Câmara Municipal praticou algum acto administrativo que autoriza a referida actividade de construção - caso em que assiste às ora requerentes legitimidade para o impugnar contenciosamente - necessitam as ora requerentes de obter informação precisa.

Assim, ao abrigo do disposto no nº 1 do artigo 82º do Decreto-Lei nº 267/85, de 16 de Julho, e do artigo 6.º do Código do Procedimento Administrativo, vêm requer a V. Exa. que, no prazo legal máximo de 10 dias, lhes seja passada e enviada certidão que contenha:

a) Informação sobre se a Câmara Municipal de Alenquer (ou o seu Presidente ou algum dos Vereadores) praticou algum acto administrativo de licenciamento ou de autorização de uma operação urbanística para o referido prédio rústico propriedade do Senhor Vítor ………….;

i) indicação precisa da autoria do referido acto administrativo e, no caso de o seu autor ter praticado tal acto ao abrigo de delegação ou subdelegação de competência, a qualidade em que decidiu, com a menção expressa dos despachos de delegação ou subdelegação e do local da respectiva publicação,

33. Em 3 de Dezembro de 2003, a A. requereu ao Tribunal Administrativo de Círculo de Lisboa, a intimação do Presidente da CMAleq para a passagem de certidão, lendo-se no respectivo requerimento, designadamente o seguinte (cf. doc. 5, anexo à Petição Inicial, a fls. 35-40 dos autos):

vêm, ao abrigo do disposto no nº 2 do artigo 82° do Decreto-lei nº267/85, de 16 de Julho (LPTA), pedir a intimação do Senhor Presidente da Câmara Municipal de Alenquer para que lhe seja passada certidão que contenha informações sobre a decisão, de 27 de Setembro de 2003, de atribuição da licença de obras nº 254/2003,

Termos em que requerem a intimação do Senhor Presidente da Câmara Municipal de Alenquer, (...), para que seja integralmente satisfeito o seu pedido, isto é, lhes seja passada e enviada certidão que contenha:

i) indicação precisa da autoria da referida licença de construção e, no caso de o seu autor ter praticado tal acto ao abrigo de delegação ou subdelegação de competência, a indicação da qualidade em que decidiu, com a menção expressa dos despachos de delegação ou subdelegação e do local da respectiva publicação;

iii) todas as informações e pareceres constantes do processo de licenciamento.

34. Em 5 de Dezembro de 2003, foi emitida pelos serviços da CMAleq, a requerimento de C ……….., Lda. e da A., certidão, cuja respectiva conta foi paga pela guia 01-369, em 12 de Janeiro de 2004, data em que a mesma foi levantada pelo A., na qual se lê, designadamente o seguinte (cf. fls. 209, do processo de obras particulares n.0 465/2001, enviado pelo MAleq e art 19°, da intervenção da A a fls. 200-207, dos autos):

CERTIFICA, (...) que esta Câmara Municipal licenciou, na sua reunião ordinária celebrada em 25 de Setembro de 2002, uma operação urbanística no prédio rústico denominado "Vinha da Mata" ou "Quinta de S. B...............", situado no sítio da Vinha da Mata ou Quinta de S. B..............., freguesia de Meca, deste concelho, (...), para construção de uma moradia unifamiliar, correspondente ao Processo de obras nº465/2001, em nome de Vítor …………… e Licença de Construção n.º25412003, emitida em 02 de Outubro do ano em curso e válida até 27 de Setembro de 2004.

Câmara Municipal de Alenquer, 05 de Dezembro de 2003.

O CHEFE DA DIVISÃO DE GESTÃO FINANCEIRA

Maria ………………….

35. Em 5 de Dezembro de 2003, foi emitida pelos serviços da CMAleq, a requerimento de C …………, Lda e da A., certidão, cuja respectiva conta foi paga pela guia 01-369, em 12 de Janeiro de 2004, data em que a mesma foi levantada pelo A., na qual se lê, designadamente, o seguinte (cf. fls. 210, do processo de obras particulares n.º 465/2001, enviado pelo MAleq e art.19°, da intervenção da A a fls. 200-207, dos autos):

CERTIFICA, (...) que a presente fotocópia, composta de vinte folhas, está conforme ao original e foi extraída nesta Câmara Municipal, do Processo de Obras n.º465/2001, em nome de Vitor ………………….., respeitante à construção de uma moradia unifamiliar no prédio rústico denominado "Vinha da Mata" ou "Quinta de S. B...............", situado no sítio da Vinha da Mata ou Quinta de S. B..............., freguesia de Meca, deste concelho.

Câmara Municipal de Alenquer, 05 de Dezembro de 2003.

O CHEFE DA DIVISÃO DE GESTÃO FINANCEIRA

Maria …………………………………..

São trinta e dois euros e quarenta e dois cêntimos, pagos pela guia nº 01-369, em 12/01/04

36. Em 9 de Dezembro de 2003, foi emitido, pelos serviços da CMAleq, o ofício com o n.º 9.908, dirigido ao gerente de C ………………, Lda, tendo por assunto "pedido de certidão", ofício que foi notificado à A., em data não apurada, e no qual se lê, designadamente, o seguinte (cf. fls.211, do processo de obras particulares nº465/2001, enviado pelo MAleq e art.16º, da intervenção da A. a fls. 200- 207, dos autos):

Relativamente ao seu pedido de certidão registado nestes serviços sob o nº 3.392, de 05 de Novembro do ano em curso, respeitante ao Processo de Obras n.º 465/2001, em nome de Vítor ……………….., informo V. Ex.ª que se encontra a pagamento, na Secção de Taxas e Licenças desta edilidade, a certidão solicitada, bem corno fotocópias autenticadas relativas a informações e pareceres contidos no Processo de Obras referido (...)

O Presidente da Câmara,

Álvaro Joaquim Gomes Pedro

38. Em 14 de Maio de 2004, a PI da presente acção deu entrada no Tribunal Administrativo e Fiscal, lisboa 2 (cf. carimbo de entrada, a fls. 1, dos autos).

39. Em 9 de Novembro de 2004, foi emitido pelos serviços da CRRARO o ofício com o nº21482, dirigido à auditora jurídica do Ministério da Agricultura, Pescas e Florestas, tendo por assunto “Acção administrativa especial instaurada por G r……………… Limited contra o MADRP e o Município de Alenquer; Reserva Agrícola Nacional; Procº 229/CRRAR0/01; Construção de moradia na freguesia de Meca, concelho de Alenquer”, no qual se lê, designadamente, o seguinte (cf. fls. 169-171, dos autos):

Na sequência do fax de V. Ex.ª. datado de 28.10.2004, sobre assunto mencionado em epígrafe, informamos V. Excia o seguinte:

2.4 Certidão de Finanças referindo a existência de seis prédios rústicos e dois urbanos, entre os quais se encontram os prédios referidos anteriormente;

2.5. Certidão de 08.02.2001emitida pela Câmara Municipal de Alenquer da deliberação de 05.02.2001 no âmbito da reunião ordinária daquela Câmara Municipal, cujo teor se transcreve:

4. Em 07.06.2001, através do ofício nº10908, a CRRARO comunicou ao requerente a deliberação anterior, com um lapso na transcrição para o oficio da deliberação daquela Comissão, nos seguintes termos ''a pretensão em causa se situa numa baixa aluvionar que interessa preservar''.

6. Em data posterior a 05.07.2001 foi apresentada pelo requerente, por mão própria e sem registo da respectiva entrada, a Declaração de Agricultor a Titulo Principal emitida em 05.07.2001 pela Zona Agrária de Torres Vedras.

7. Na sequência desta Declaração os Serviços da DRARO confirmaram as áreas agrícolas e equipamentos inscritos para efeito da Bonificação Fiscal ao Gasóleo, designadamente, 9,4 hectares e um tractor.

8. Juntam-se cópias autenticadas das inscrições pelo requerente para a Bonificação Fiscal ao Gasóleo, referente aos anos de 2000 e 2001.

Mais se informa que, atendendo a que o Presidente da CRRARO, no momento da prática dos factos cessou funções nessa Comissão a 01.10.2003, foi necessário proceder à audição do Sr. Eng.º Téc. Agrário João ……………. …………… e o Sr. Eng.º Tec. João José ………………., membros da CRRARO, os quais, perante a análise dos factos atrás descritos, confirmam as presentes conclusões:

1. Houve incorrecção na transcrição da deliberação constante na acta da reunião de 04.06.2001, para o ofício n.º 10908 de 07.06.2001 (pontos 3 e 4). De facto o local pretendido para a localização da moradia situa-se numa "grande mancha de solos da RAN" que interessa preservar e não "em baixa aluvionar'' Os solos em causa são argiluviados vermelhos e situam-se numa encosta como se pode verificar pelas curvas de nível da carta cadastral à escala 1:2000 (cópia anexa ao oficio nº 5730 de 14.03.2003).

2. As informações contidas nos documentos referidas nos pontos 2.4, 2.5, 6, 7 e 8 foram preponderantes no sentido de emitir parecer favorável para a pretensão do requerente.

3. Não foi presente à CRRARO nem por esta exigido, qualquer projecto relativamente á exploração agrícola em causa, por não ser usual em situações similares.

4. A deliberação da CRRARO, enunciada no ponto nº 8, incorre em erro ao referir a emissão de parecer ao abrigo da alínea a). do nº 2, do art.9º, do Decreto-Lei 196/89 de 14 de Junho. Com efeito a qualificação da moradia em causa como “obra exclusivamente agrícola” nos termos da alínea a) só pode ter ocorrido por lapso aquando da elaboração da minuta da respectiva acta da reunião, na qual se emitia parecer sobre a alteração de localização da moradia, para a qual a Comissão já havia emitido um parecer favorável em 16.07.2001, esse sim integrando a pretensão correcta, no âmbito da alínea b) do nº2 do supracitado Decreto-Lei.

O Presidente da Comissão

Luís ………………..

(Eng.º Agrónomo)

41. Em 22 de Fevereiro de 2002, foi emitida pelos serviços da Junta de Freguesia de Meca declaração na qual se lê, designadamente, que “o caminho traçado na planta de localização como planta que se junta entre a Quinta de D. C............... e a Quinta de S. B............... é considerado público.” (cf. fls. 131, dos autos).

42. A “Vinha da Mata” não confronta com a estrada (cf. motivação a fls. 491-492).

43. O caminho mais próximo da “Vinha da Mata” encontra-se entre 40 a 50 metros de distância, atravessando a Quinta de D. C............... e continua pela Quinta de S. B............... (cf. motivação a fls. 491-492).

44. Esse caminho é usado para se aceder à Quinta de D. C............... pela Quinta de S. B............... e por esta para aceder aquela (cf. motivação a fls. 491-492).

45. Esse caminho é delimitado num lado pela Quinta de D. C............... e no outro pela Quinta de S. B............... (cf. motivação a fls. 491-492).

46. Existe um acesso no interior das vinhas da A., situado a nascente da Vinha da Mata (cf. motivação a fls. 491-492).

47. Apenas que Vítor ………………… usava o acesso referido no ponto anterior para aceder, com o seu tractor, à sua vinha (ct. motivação a fls. 491-492).

48. Vítor ……………………. colocou um pó de pedra sobre o acesso referido no ponto 46 (cf. motivação a fls. 491-492).

49.Vitor ……………….. colocou um pó de pedra sobre o acesso referido no ponto 46 sem qualquer comunicação ou autorização prévias da A. (cf. motivação a fls. 491-492).

50. Vitor ……………….., procedeu ao arranque das vinhas da "Vinha da Mata" para replantar (cf. motivação a fls. 491-492 e 500).

51. As árvores da "Vinha da Mata" foram derrubadas (cf. motivação a fls. 491-492 e).

52. Vítor ……………… procedeu à terraplanagem da parte do terreno da "Vinha da Mata" destinado à implantação do edifício por si construído (cf. motivação a fls. 491-492 e 500).

53. A nascente da "Vinha da Mata" e a uma distância entre 40 a 50 metros, existe o caminho referido nos pontos 43, 44 e 45 (cf. motivação a fls. 491-492).

54. O caminho referido no ponto anterior é usado há pelo menos 50 anos, por toda a gente que por ele pretenda passar, incluindo os donos das Quintas de D. C............... e S. B............... (cf. motivação a fls. 491-492).

55. Este uso faz-se sem qualquer oposição, a vista de toda a gente (cf. motivação a fls. 491-492).

56. Trata-se de um caminho que liga povoações rurais, nomeadamente, a Estalagem …………… (cf. motivação a fls. 491-492).

57. A Junta de Freguesia de Meca cuidou do caminho no início da década de 80, na parte compreendida na sua área de jurisdição, e o mesmo é dotado, em parte, com candeeiros de iluminação pública (cf. motivação a fls. 491-492).

58. Hoje é usado por veículos automóveis (cf. motivação a fls. 491-492).

59. A ligação entre o caminho referido no ponto 53 e a "Vinha da Mata" é feita por um caminho de acesso com cerca de 40 a 50 metros de extensão, referido no ponto 46 (cf. motivação a fls. 491-492).

61. Na altura em que a Junta cuidou do caminho, referida no ponto 56, a mesma colocou materiais para o efeito (cf. motivação a fls. 491-492).

62. C............... Cipriano e Vítor ……………….. sempre passaram por aquele caminho (cf. motivação a fls. 491-492).

63. O acesso a esse caminho faz-se a pé, de tractor, através de qualquer máquina agrícola, ou de carro (cf. motivação a fls. 491-492).

64.Vitor …………… sempre reparou este caminho sem oposição da A (cf. motivação a fls. 491-492).

65. As vinhas que estavam plantadas na "Vinha da Mata" eram de castas brancas (cf. motivação a fls. 491-492).

66. O edifício construído por Vítor ……………… destina-se a habitação para sua residência habitual (cf. motivação a fls. 491-492).

67. Uma parte da "Vinha da Mata" possui uma utilização agrícola (cf. motivação a fls. 491-492 e 500).

68. Em 16 de Maio de 2006, a CRRARO deliberou “(...) ao abrigo do artigo do art. 146.º do CPA (...) rectificar a deliberação de 04/03/02, transmitida ao requerente Sr. Victor ………………., pelo ofício nº5730 de 14/03/02”, nos seguintes termos (cf. acta 354, a fls. 397-398, dos autos, cujo teor aqui se dá por integralmente reproduzido):

Assim onde se lê "Por unanimidade emitir parecer favorável ao pretendido, com a área de 250m2, conforme planta em anexo, ao abrigo da alínea a) do n° 2 do art. 9° do Decreto-Lei 196189.” Deverá ler-se “Por unanimidade emitir parecer favorável ao pretendido, com a área de 250m2, conforme planta em anexo, ao abrigo da alínea b) do n°2 do art. 9° do DecretoLei 196/89.”

69. Em 04/12/2007, a Juíza titular do processo, em primeira instância, proferiu o seguinte Despacho:

“A DMMP sustenta, no seu douto parecer, que a deliberação da CMA impugnada constitui um acto consequente face ao parecer da CRRARO e que, a verificar-se qualquer ilegalidade deste, o licenciamento em causa deverá ser considerado nulo, por respeitar a construção em área de RAN, nos termos do disposto nos arts. 9.º, n.º 1, e 34.º, ambos do DL 196/89, de 14 de Julho, com a redacção dada pelo DL 274/92, de 12 de Dezembro. Mais invoca a questão da deficiente instrução do parecer emitido pela CRRARO.

Fazendo parte dos poderes de intervenção do MP a invocação de causas de invalidade diversas das arguidas na PI, ou a possibilidade de suscitar quaisquer questões que determinem a nulidade ou inexistência do acto impugnado (cf. n.ºs 3 e 4, do art. 85.º do CPTA), tais questões serão apreciadas no acórdão a proferir.

Assim, e face à matéria de facto provada nos autos, o Tribunal suscita a existência das seguintes causas de invalidade, dos actos impugnados:

1. Insuficiência de instrução procedimental de ambos os actos impugnados, geradora da respetiva ilegalidade.

2. Falta de fundamentação, uma vez que o parecer da CRRARO não fundamenta a existência dos requisitos previstos no art. 9.º, n.º 2, alínea b), do DL 196/89, e a deliberação da CA não fundamenta suficientemente a verificação dos requisitos previstos no ponto 1.7 do art. 45.º do Regulamento do Plano Director Municipal de Alenquer, ratificado pela Resolução do Conselho de Ministros n.º 13/85, de 14 de Fevereiro.

3. Violação, pela deliberação da CA impugnada, do disposto no ponto 1.7 do art. 45.º do Regulamento do Plano Director Municipal de Alenquer, ratificado pela Resolução do Conselho de Ministros n.º 13/85, de 14 de Fevereiro, pois a licença é atribuída sob condição de reunião dos requisitos previstos naquela disposição, com as consequências previstas no art. 68.º, alínea a), do Decreto-Lei n.º 555/99, de 16 de Dezembro.

O Tribunal entende, à semelhança do que é defendido pela DMMP, que a deliberação da CA sub judice constitui um acto consequente face ao parecer da CRRARO e que, a verificar-se qualquer invalidade deste, o licenciamento em causa deverá ser considerado nulo, por respeitar a construção em área de RAN, nos termos do disposto nos arts. 9.º, n.º 1 e 34.º, ambos do DL 196/89, de 14 de Julho, com a redação dada pelo DL 274/92, de 12 de Dezembro.

Considerada a factualidade fixada pelo Tribunal a quo e ora aditada por este Tribunal ad quem, importa entrar na análise dos fundamentos de cada um dos recursos jurisdicionais apresentados.

Embora tenham sido interpostos dois recursos, existe a coincidência parcial nos seus fundamentos, o que determina que, quando assim se seja, se conheçam dos seus respetivos fundamentos em simultâneo.

Compulsando a alegação do Contrainteressado Recorrente, assim como as conclusões formuladas, resulta que embora em termos não inteiramente lineares, pretende o Recorrente assacar o erro de julgamento ao acórdão recorrido na parte em que considerou não terem ficado demonstrados no procedimento administrativo a verificação dos requisitos previstos na alínea b), do n.º 2 do artigo 9.º do D.L. n.º 196/89, de 14/06, defendendo que da prova produzida resulta que a construção se destina à residência habitual do agricultor, que no terreno em causa é desenvolvida atividade agrícola, não logrando a Autora da ação alegar e demonstrar qualquer facto no sentido de a exploração agrícola não ser viável.

Mais alega no tocante à deliberação camarária que ficou provado que a estrada que liga as povoações de Estalagem ……….. e atravessa as referidas Quintas é pública, assim como que o acesso à “Vinha da Mata” se faz através de um caminho público, a pé e de carro, pelo que, defende não se verificar qualquer erro nos pressupostos da deliberação camarária.

Compulsada a alegação de recurso do Contrainteressada, assim como as conclusões A, B e C, denota-se que o Recorrente mais do que pôr em crise o teor do acórdão recorrido, vem atacar os fundamentos da ação tal como alegados pela Autora na petição inicial, defendendo que não se verificam os pressupostos em que a Autora fundou os pedidos impugnatórios do parecer emitido e da deliberação camarária e que, por isso, a ação devia ter sido julgada improcedente, por não provada.

No respeitante ao acórdão recorrido foi realizado o julgamento de facto, nos termos que constam da seleção da matéria de facto assente e, com base nela, o julgamento de Direito.

O Recorrente não vem impugnar a matéria de facto, pois não alega a insuficiência, o excesso ou a contradição dos factos constantes do probatório assente, nem vem atacar qualquer ponto concreto da matéria de facto assente, antes vem discordar do julgamento de direito constante do acórdão recorrido, isto é, da interpretação e valoração dos factos nos termos em que resultam do conhecimento dos fundamentos da ação e que se traduzem no julgamento de direito realizado em relação a cada um dos vícios imputados aos atos administrativos impugnados.

Assim, o que resulta do acórdão recorrido é que foram julgados procedentes os vícios de défice de instrução no tocante à verificação dos requisitos previstos na alínea b), do n.º 2 do artigo 9.º do D.L. n.º 196/89, de 14/06 e ainda de falta de fundamentação, no tocante ao parecer emitido, com base na interpretação e valoração dos factos apurados em juízo.

O que se mostra ora alegado pelo Recorrente e está em causa no recurso é uma diferente e discordante interpretação do Recorrente em relação ao julgamento que foi realizado no acórdão recorrido em relação aos factos dados por provados e em relação ao direito, atento o disposto no n.º 2 do artigo 9.º do D.L. n.º 196/89, de 14/06, à data em vigor, que aprovou o regime da Reserva Agrícola Nacional.

Estabelecia tal preceito, sob epígrafe “Utilização de solos da RAN condicionados pela lei geral”, o seguinte:

“1 - Carecem de prévio parecer favorável das comissões regionais da reserva agrícola todas as licenças, concessões, aprovações e autorizações administrativas relativas a utilizações não agrícolas de solos integrados na RAN.

2 - Os pareceres favoráveis das comissões regionais da reserva agrícola só podem ser concedidos quando estejam em causa:

b) Habitações para fixação em regime de residência habitual dos agricultores em explorações agrícolas viáveis, desde que não existam alternativas válidas de localização em solos não incluídos na RAN; (…)”.

À luz da citada alínea b), do n.º 2 do artigo 9.º do D.L. n.º 196/89, de 14/06 era exigível a demonstração de que a construção se destina a habitação permanente do agricultor, mas também que o agricultor em causa não possuísse alternativa habitacional em localização de solos não incluídos na RAN.

Tais requisitos foram apreciados no acórdão recorrido nos termos em que resulta do julgamento de direito, nenhuma censura sendo assacada em relação ao julgamento de facto.

Os factos que o ora Recorrente alega foram considerados no julgamento de direito, pelo que a existir alguma censura ela ocorre nos termos em que ocorreu o julgamento de direito e por um eventual erro de julgamento de direito, pois nenhuma censura existe em relação ao julgamento de facto quanto à fixação dos factos assentes ou sequer por aplicação das regras de direito probatório material.

Assim sendo, a relevância do ora suscitado pelo Recorrente não cabe no julgamento da matéria de facto, nem na interpretação dos factos e da prova produzida, isto é, na valoração dos factos dados por demonstrados em juízo ou da sua consideração para efeitos de aplicação dos normativos de direito, mas antes no julgamento de direito que ocorreu, sendo no âmbito deste julgamento que se aferirá da eventual desconformidade do decidido.

Neste sentido, não sendo invocado qualquer erro de julgamento de facto, nem impugnada a matéria de facto fixada no acórdão recorrido, relevará a eventual desconformidade da valoração dos factos em sede dos erros de julgamento de direito invocados no presente recurso.

2. Violação do artigo 95.º, n.º 2 do CPTA, por o Tribunal ter conhecido do fundamento de recurso – falta da fundamentação da existência dos requisitos previstos no n.º 2 do artigo 45.º do RPDM – não alegado pela Autora, nem suscitado pelo Tribunal

Nos termos da alegação do Contrainteressado Recorrente o acórdão recorrido julgou a ação procedente não com os fundamentos invocados pela Autora, mas com base em questões suscitadas oficiosamente, de entre as quais, a falta de fundamentação da existência dos requisitos previstos no n.º 2 do artigo 45.º do Regulamento do Plano Diretor de Alenquer, que não foi levantado pela Autora, nem pelo Tribunal antes do acórdão, como se impunha.

Sustenta o Recorrente como fundamento do recurso a violação do disposto no n.º 2 do artigo 95.º do CPTA, por o Tribunal a quo ter julgado a ação procedente e anulado os atos impugnados, com base num vício não invocado pelas partes, nem suscitado oficiosamente pelo Tribunal.

Em causa está a violação pela deliberação camarária do disposto no n.º 2 do artigo 45.º do Regulamento do Plano Diretor Municipal de Alenquer, ratificado pela Resolução do Conselho de Ministros n.º 13/95, de 14/02, publicada no Diário da República n.º 38/1995, Série I-B de 14/02/1995.

Compulsando o ponto 69 da matéria de facto ora aditada por este Tribunal ad quem é possível verificar quais os concretos fundamentos que o Tribunal a quo invocou oficiosamente, com relevo para a questão em apreciação, o que se dispõe nos pontos 2 e 3 do despacho proferido, a saber:

“(…) 2. Falta de fundamentação, uma vez que o parecer da CRRARO não fundamenta a existência dos requisitos previstos no art. 9.º, n.º 2, alínea b), do DL 196/89, e a deliberação da CA não fundamenta suficientemente a verificação dos requisitos previstos no ponto 1.7 do art. 45.º do Regulamento do Plano Director Municipal de Alenquer, ratificado pela Resolução do Conselho de Ministros n.º 13/85, de 14 de Fevereiro.

3. Violação, pela deliberação da CA impugnada, do disposto no ponto 1.7 do art. 45.º do Regulamento do Plano Director Municipal de Alenquer, ratificado pela Resolução do Conselho de Ministros n.º 13/85, de 14 de Fevereiro, pois a licença é atribuída sob condição de reunião dos requisitos previstos naquela disposição, com as consequências previstas no art. 68.º, alínea a), do Decreto-Lei n.º 555/99, de 16 de Dezembro. (…)”.

Por sua vez, compulsando o teor do acórdão recorrido, dele consta (cfr. pág. 30) o que ora se transcreve, para melhor compreensão:

“Ainda que assim não se considerasse, também o acto de licenciamento de construção sub judice, da autoria da Câmara Municipal de Alenquer padece de falta de fundamentação, pois não é suficientemente fundamentada a verificação dos requisitos previstos no ponto 1.7 do art. 45.º do Regulamento do Plano Director Municipal de Alenquer, ratificado pela Resolução do Conselho de Ministros n.º 13/85, de 14 de Fevereiro.

Deve ainda considerar-se que naquela deliberação é violado o disposto no já referido ponto 1.7 do art. 45.º do Regulamento do Plano Director Municipal de Alenquer, pois a licença é atribuída sob condição de reunião dos requisitos previstos naquela disposição, donde deve ser considerada nula, nos termos do disposto no art. 68.º, alínea a), do Decreto-Lei n,º 555/99, de 16 de Dezembro.

De facto, e ao invés de se fundar na preévia reunião dos requisitos exigidos no regulamento do PDM a licença é concedida sob condição de os mesmos virem a ser reunidos (cf. pontos 22 e 27, da fundamentação de facto).

Mais, naquela deliberação não se encontra fundamentada a existência dos requisitos previstos no n.º 2, do citado artigo 45.º, do Regulamento do Plano Director Municipal de Alenquer.”.

Efetuado o confronto entre o teor do despacho que foi proferido pelo Tribunal a quo, a suscitar novas causas de invalidade dos atos impugnados e aquela que é a redação do acórdão recorrido, é possível verificar que assiste razão ao Recorrente no tocante ao conhecimento da violação do disposto no n.º 2 do artigo 45.º do Regulamento do Plano Diretor Municipal de Alenquer, pois esse fundamento não foi alegado pela Autora, nem foi anteriormente suscitado oficiosamente pelo tribunal, tendo sido apreciado na decisão sob recurso.

Tal significa que, tal como alega o Recorrente, sobre tal causa de invalidade da deliberação impugnada não foi concedido o direito de as partes se pronunciarem e de exercerem o contraditório, o que constitui uma violação do disposto no n.º 2 do artigo 95.º do CPTA.

Porém, tal vício do acórdão recorrido apenas poderá influenciar a sua validade intrínseca se se concluir que a violação do disposto no n.º 2 do artigo 45.º do Regulamento do Plano Diretor Municipal de Alenquer subsiste e que constitui o único fundamento de invalidade da deliberação camarária impugnada, ou seja, se for esse concreto fundamento conhecido e julgado procedente no acórdão recorrido o fundamento para a anulação da deliberação da Câmara Municipal, por nenhum outro subsistir.

No caso de se concluir que subsistem outras causas de invalidade da deliberação impugnada, sempre se verificam motivos para a sua anulação, sendo de manter o decidido segundo um princípio de proibição da prática de atos inúteis, pois ainda que o tribunal julgasse procedente tal fundamento do recurso, sempre seria de manter a anulação do ato impugnado.

Nestes termos, será de concluir pela violação pelo acórdão recorrido do disposto no n.º 2 do artigo 95.º do CPTA, por conhecimento de vício do ato impugnado não anteriormente suscitado, tendo impedido o exercício do contraditório das partes, mas cuja repercussão na validade da decisão sob censura depende do juízo de procedência dos demais fundamentos dos recursos jurisdicionais interpostos e do respetivo juízo de invalidade dos atos impugnados em juízo.

3. Erro de julgamento quanto à insuficiência de instrução procedimental do parecer da CRRARO e violação do princípio da proporcionalidade

Vêm ambos os Recorrentes, o Contrainteressado e o Município de Alenquer, insurgir-se contra o acórdão recorrido, na parte em que julgou procedente o vício de défice de instrução do procedimento em que foi emitido o parecer favorável da CRRARO.

Para tanto, o Contrainteressado, ora Recorrente, põe em crise os fundamentos invocados pelo Tribunal como causa de invalidade dos atos impugnados, alegando que no ponto 39 dos factos assentes consta um ofício emitido pelos serviços da CRRARO onde se identificam os elementos que serviram de base à emissão do parecer favorável emitido, não se vislumbrando o que mais poderia ser exigível.

Alega que é possível extrair da matéria de facto assente que o ora Recorrente apresentou pedido de autorização dirigido ao Presidente da CRARRO para utilização não agrícola de um solo da reserva agrícola nacional, na sua propriedade “Vinha da Mata”, com a área de 8.120 m2, alegando pretender construir uma moradia para sua residência própria e permanente ocupando uma área de 250 m2 (facto 6); quais os documentos que instruíram esse pedido, a saber, o cartão de beneficiário de gasóleo verde, certidão emitida pelos Serviços de Finanças de Alenquer comprovativa dos prédios pertencentes ao requerente, fotocópia das plantas de localização e plantas de ordenamento e de condicionantes do Plano Diretor Municipal de Alenquer (facto 7); uma certidão emitida pela Câmara Municipal de Alenquer em que atesta que o requerente não possui outro terreno apto para a construção de uma moradia destinada à sua residência (facto 8); que foi junta certidão emitida pelo Serviço de Finanças para identificação de todos os prédios de que era proprietário (facto 10); uma declaração de Agricultor a Título Principal (ATP), emitida pela Zona Agrária de Torres Vedras (DRARO do MADRP), em como o requerente exerce a atividade agrícola a título principal (facto 13) e ainda, o ofício emitido pelos serviços da CRRARO onde se identificam os elementos que serviram de base à emissão do parecer favorável da CRRARO, a saber, certidão das finanças identificativa dos prédios do requerente, certidão emitida pela Câmara Municipal de Alenquer, declaração de agricultor a título principal emitida pela Zona Agrária de Torres Vedras, confirmação pelos serviços da DRARO das áreas e equipamentos inscritos para efeitos de bonificação fiscal do gasóleo, 9,4 hectares e um trator, entre outros (facto 39).

Assim, sustenta o Contrainteressado, ora Recorrente, que foram observados o número de hectares explorados, que exerce a atividade agrícola a título principal e no concelho de Alenquer e que não possui qualquer outro terreno para edificar a sua moradia, pelo que, não existe qualquer défice de instrução procedimental prévio à decisão.

Mais alega que foi também apurado já em julgamento que os técnicos da CRRARO se deslocaram ao local e observaram as aptidões da exploração, pelo que não existiu insuficiência de instrução procedimental.

Conclui no sentido de o procedimento que levou à emissão do parecer favorável por parte da CRRARO estar instruído com todos os elementos necessários para concluir que o requerente tem uma exploração economicamente viável, é agricultor a título principal e tem o número de hectares por si explorados.

Mais invoca o Recorrente que anular o licenciamento quando está em causa o direito à habitação, será violador do princípio da proporcionalidade.

Por sua vez, o Município de Alenquer, ora Recorrente, vem igualmente defender que não se verifica a invocada insuficiência de instrução procedimental do parecer da CRRARO, por esta ter reunido as certidões, as declarações e os elementos suficientemente necessários à emissão do parecer, conforme concretiza na sua alegação de recurso.

Vejamos o alegado pelos Recorrentes, tendo em consideração, por um lado, a matéria de facto demonstrada em juízo e depois, o que foi decidido no acórdão sob recurso.

Tendo presente os factos que foram dados por assentes sob os números 5 (área do prédio “Vinha da Mata”, como sendo de 8.120 m2), 6 (requerimento apresentado pelo requerente na Direção Regional de Agricultura do Ribatejo e Oeste – DRARO, dirigido ao Presidente da Comissão Regional da Reserva Agrícola do Ribatejo e Oeste – CRRARO), 7 (os documentos que instruíram o requerimento anterior), 8 (certidão emitida pela Câmara Municipal de Alenquer atestando, de entre o mais, que o requerente não possui outro terreno com condições para edificar a sua habitação própria), 10 (certidão emitida pelo serviço de Finanças do concelho de Alenquer relativa aos prédios rústicos e urbanos de que o requerente é proprietário), 13 (declaração emitida pelos serviços da DRARO sobre o exercício da atividade agrícola a título principal do requerente), 15, 17 e 18 (notificação da emissão do parecer favorável pela CRRARO, aprovação da alteração de localização e emissão de novo parecer), é possível reconstituir o íter do procedimento administrativo que conduziu à emissão de parecer favorável pela CRRARO, viabilizando a construção de uma moradia para servir de habitação própria e permanente do requerente, que é agricultor, em terreno com fim agrícola, integrado em área de reserva agrícola nacional.

É possível efetivamente ficar a saber com base em que documentos ou outras diligências instrutórias a CRRARO alicerçou a emissão do parecer favorável que emitiu.

Remetendo agora para o discurso fundamentador do acórdão recorrido dele consta o seguinte, que ora se transcreve:

“Ora, o que resulta provado nos autos é a CRRARO, para emissão do respectivo parecer favorável se baseou numa certidão emitida pelas finanças referindo a existência de seis prédios rústicos e dois urbanos, numa certidão emitida pela Câmara Municipal de Alenquer em 08.02.2001, da deliberação de 05.07.2001 da mesma, numa “declaração de agricultor a título principal” emitida em 05.07.2001 pela Zona Agrária de Torres Vedras, e numa “confirmação” das áreas agrícolas e equipamentos inscritos pelo requerente (…) para efeito da Bonificação Fiscal ao gasóleo, “designadamente, 9,4 hectares e um tractor” (c. ponto 39, da fundamentação de facto).

Na referida deliberação, de 5 de Fevereiro de 2001, a Câmara Municipal de Alenquer deliberou “considerar que a construção de uma moradia que o requerente pretende edificar no prédio rústico denominado “Vinha da Mata”, situado na freguesia de Meca, deste concelho, (…) está abrangida pelas alíneas a) e b) do artigo 9º do Decreto-Lei nº196/89, de 14 de Junho, ou seja, que a referida construção se destina a habitação própria do requerente, que não possui outro terreno com condições para o efeito tendo em conta o local onde tal construção está projectada e o facto de se destinar a habitação própria do requerente, que é agricultor e faz disso o seu modo de vida, não vai alterar os interesses protegidos pela RAN, uma vez que é uma habitação para residência habitual do agricultor precisamente na sua exploração agrícola viável, isto tendo em consideração declaração emitida pela junta de Freguesia de Meca.” (cf. ponto 8, da fundamentação de facto).

De referir, desde logo, que esta deliberação não passa de um acto opinativo, ou seja, não comporta em si mesmo qualquer decisão, não definindo concretamente uma situação jurídica administrativa, limitando-se a declarar ou expor um entendimento, desde logo porque a Câmara não dispõe de competência para sindicar o preenchimento dos requisitos constantes nas alíneas a) e b) do art. 9.º do DL 196/89 (!), sendo certo que a existência destes requisitos não dispensava a averiguação da existência dos factos subjacentes, não se substituindo a esta actividade a emissão de declarações conclusivas.

Por outro lado, importa recordar que no seu requerimento datado de 22 de Maio de 2001, Vítor (…), nada alega ou prova quanto à sua qualidade de agricultor, quanto à existência de uma exploração agrícola viável, ou quanto à inexistência de uma alternativa válida de localização da residência pretendida em solos não incluídos na RAN, limitando-se a invocar a sua conveniência em fixar residência na Vinha da Mata (cf. ponto 6, da fundamentação de facto).

Efectivamente, não é prova da existência de tais requisitos a fotocópia de uma certidão de beneficiário de gasóleo verde ou uma certidão passada pela repartição de finanças local atestando constarem em nome de Vítor (…) 6 prédios rústicos e 2 urbanos (…), sendo que nada foi indagado ou apurado no sentido de procurar saber se algum dos referidos prédios constituía alternativa viável à pretensão do ora CI.

E ainda que se considere suficiente para a prova da qualidade de agricultor do mesmo (…) a declaração ATP, nada mais se pode considerar documentalmente provado, antes revelando a prova efectuada nos autos que se ocorreu um défice instrutório no procedimento que levou à emissão do parecer favorável em causa.”.

Relembrando o enquadramento de Direito do caso ora configurado em juízo, releva o disposto nos n.ºs 1 e 2 do artigo 9.º do D.L. n.º 196/89, de 14/06, à data em vigor, que aprovou o regime da Reserva Agrícola Nacional, sob epígrafe “Utilização de solos da RAN condicionados pela lei geral”:

2 - Os pareceres favoráveis das comissões regionais da reserva agrícola só podem ser concedidos quando estejam em causa:

Significa que recai sobre as comissões regionais da reserva agrícola, e não sobre a Câmara Municipal, a competência para a emissão de parecer sobre todos os pedidos que se destinem à atribuição de licenças, concessões, aprovações e autorizações administrativas, relativas a utilizações não agrícolas de solos integrados na Reserva Agrícola Nacional (RAN).

Nos termos do citado regime, quando esteja em causa a apreciação de pedido relativo à construção de habitação para fixação em regime de residência habitual dos agricultores, a lei condiciona a emissão do parecer favorável à verificação de estar em causa;

(iv) não existirem alternativas válidas de localização em solos não incluídos na RAN.

Tais requisitos de verificação cumulativa exigem que o pedido seja apresentado (i) por quem exerça efetivamente a atividade agrícola, detendo a qualidade de agricultor, (ii) exista uma exploração agrícola viável, sendo o terreno efetivamente explorado para fins agrícolas, (iii) a construção que se pretende erigir ter o fim habitacional do agricultor, seno necessário que se destine à sua habitação própria e permanente e (iv) que se apure que o agricultor não possui alternativa habitacional válida em solos não incluídos na RAN.

Sendo a competência da verificação dos citados requisitos das comissões regionais da reserva agrícola em cuja área se inscreva o terreno agrícola em questão, significa que é sobre elas que recai o ónus de instrução e de decisão do procedimento, com vista à preparação da decisão final, traduzida na emissão do parecer e respetiva aprovação.

No caso dos autos, ao contrário do decidido pelo Tribunal a quo, o requerente instruiu o seu pedido com documentos que se referem a todos os factos em que se consubstanciam tais requisitos.

Esses factos constam do probatório assente, tendo sido considerados pelo coletivo do acórdão recorrido como traduzindo os factos apurados com relevo para a decisão a proferir.

Tendo o requerente do pedido instruído ou de alguma forma sido carreados para o procedimento administrativo referente à emissão do parecer obrigatório, os documentos relativos à sua qualidade de agricultor, de existir uma exploração agrícola e de a mesma apresentar a dimensão exigida, de a construção se destinar a habitação própria e permanente do requerente e de a Câmara Municipal da área dos prédios de que o requerente é proprietário ter emitido declaração no sentido de nenhum outro prédio reunir condições para servir para a sua habitação, ou seja, “que não possui outro terreno com condições para o efeito”, foi o procedimento suficientemente instruído de forma a dar resposta aos requisitos exigidos na lei.

Existiu no procedimento referente à emissão de parecer pela CRRARO atividade instrutória destinada à emissão do parecer.

Questão diferente é se a deliberação em que se consubstancia a emissão do parecer se encontra ou não suficientemente fundamentada de facto e/ou de Direito, permitindo dar a conhecer as concretas razões e a sua verificação, em que se baseia o parecer emitido ou até se se apresenta correta.

Tal significa que em face da prova produzida e dos factos demonstrados em juízo, não se pode dizer que não tenha existido instrução ou que esta tenha sido insuficiente em relação a cada um dos requisitos exigidos na lei, pois foram carreados documentos em relação a cada um dos requisitos legais.

Acresce que também não existem elementos nos autos que sejam aptos a abalar ou a contrariar a prova produzida, sendo a prova produzida aquela que resulta do probatório assente fixado pelo Tribunal a quo.

Tendo o requerente junto declaração por entidade oficial a atestar a sua qualidade de agricultor, em concreto, uma “declaração de agricultor a título principal” emitida em 05.07.2001 pela Zona Agrária de Torres Vedras, e numa “confirmação” das áreas agrícolas e equipamentos inscritos pelo requerente (…) para efeito da Bonificação Fiscal ao gasóleo, “designadamente, 9,4 hectares e um tractor”, não se vê como e como que fundamentos pode ser considerado que existe défice instrutório em relação às condições de o requerente ser agricultor e de existir uma exploração agrícola viável.

E do mesmo modo quanto à circunstância de a construção se destinar à habitação própria e permanente do requerente, por nada existir nos autos que permita pôr em crise a verificação desse requisito.

Por outro lado, sobre o requisito cuja verificação o acórdão mais põe em crise, relativo à falta de instrução sobre a não existência de alternativas habitacionais válidas de localização em solos não incluídos na RAN, importa dizer o seguinte.

O requerente instruiu o seu pedido com a certidão emitida pelo Serviço de Finanças onde consta a inscrição a seu favor de um conjunto de prédios, dos quais seis são prédios rústicos e dois são urbanos.

A par, foi apresentada declaração pela Câmara Municipal de Alenquer, com a competência legal para aferir das condições de licenciamento de construções, designadamente, para fins habitacionais, que atesta que o requerente “não possui outro terreno com condições para o efeito”.

Se tem o Tribunal a quo razão na parte em que considera que a Câmara Municipal não tem competência para a emissão de declarações com certo conteúdo, nessa parte estando em causa um ato meramente opinativo, já não se lhe assiste razão quanto ao concreto teor que ora está em causa, já que a Câmara Municipal é efetivamente titular da competência legal para se pronunciar e decidir sobre a viabilidade edificativa dos solos, designadamente, para fins habitacionais.

Não se pode dizer que não tenha existido atividade instrutória no procedimento que conduziu à emissão do parecer pela CRRARO, nem que nada tenha sido averiguado sobre a existência ou não de prédios com viabilidade habitacional ou que a construção nos prédios rústicos não possa ser uma alternativa viável fora dos terrenos ou solos da RAN.

Poderão, porventura, existir deficiências quanto à fundamentação das deliberações impugnadas nos autos, que poderão eventualmente abalar a veracidade ou a credibilidade dos factos apurados, o que se aferirá de seguida no âmbito do conhecimento do vício de falta de fundamentação, mas dos elementos recolhidos dos autos, expressos na fundamentação de facto do acórdão recorrido, não se pode concluir pela procedência do vício de défice de instrução do procedimento administrativo que conduziu à emissão do parecer prévio favorável.

Por outro lado e com relevo para a questão em análise, não existem elementos fácticos ou quaisquer indícios nos autos que determinem a falsidade dos documentos emitidos e que foram levados à matéria de facto assente, ou sequer que tais documentos atestem factos inverídicos, para que o tribunal possa pôr em crise a prova documental produzida.

De resto, se alguma dúvida existia ao Tribunal a quo relativamente aos factos com relevo para a decisão a proferir, impunha-se que sob a égide do princípio do inquisitório tivesse diligenciado pelo seu apuramento, com vista ao cabal apuramento da matéria de facto, promovendo pela junção ou produção de novos elementos de prova.

Não está em causa o apuramento de qualquer vício de violação de lei, nem o vício de falta de fundamentação, mas o de apurar se existiu ou não défice ou insuficiência na instrução do procedimento administrativo que conduziu à emissão do parecer, o que o probatório apurado nos autos permite responder em sentido contrário ao decidido no acórdão recorrido, no sentido de não se vislumbrar que tenham sido omitidas diligências instrutórias relevantes, que se repercutam na validade da deliberação impugnada de aprovação do parecer favorável emitido.

Nestes termos, assiste razão aos Recorrentes na censura que dirigem ao acórdão recorrido, não podendo vingar o entendimento da procedência do vício de défice de instrução do parecer favorável emitido pela CRRARO, não podendo o parecer emitido ser anulado com este fundamento.

Consequentemente, fica prejudicada a alegada violação do princípio da proporcionalidade pelo acórdão recorrido invocada no recurso interposto pelo Contrainteressado.

4. Erro de julgamento quanto à falta de fundamentação do parecer da CRRARO

Sustentam ambos os Recorrentes que o parecer favorável emitido não enferma do vício de falta de fundamentação julgado procedente no acórdão recorrido.

Segundo o Contrainteressado, ora Recorrente, tendo ambas as deliberações, a da CRRARO e da Câmara Municipal, sido tomadas no sentido do deferimento do pedido, não estavam tais entidades obrigadas a fundamentar, para além do que fizeram, atento o disposto no artigo 124.º do CPA.

O Município de Alenquer igualmente discorda da procedência do vício de falta de fundamentação do parecer emitido, alegando que a fundamentação resulta dos termos dos processos administrativos instrutores, para além de as entidades públicas em causa não estarem obrigadas a fundamentar mais do que delas consta, nos termos do artigo 124.º do CPA, considerando estar em causa a prática de atos favoráveis.

À data dos factos vigorava o Código de Procedimento Administrativo (CPA) aprovado pelo D.L. n.º 442/91, de 15/11, na sua redação alterada pelo D.L. n.º 6/96, de 31/01, nos termos do qual o dever de fundamentação se encontrava previsto no artigo 124.º e os requisitos da fundamentação no artigo 125.º.

Considerando estarem em causa a prática de atos favoráveis e de deferimento da pretensão do requerente, têm os ora Recorrentes razão quando alegam ser menos exigente o grau de fundamentação dos atos impugnados, no respeitante à explanação das razões em que assentam as deliberações tomadas.

Isso mesmo se extrai do disposto no n.º 1 do artigo 124.º do CPA, em especial por confronto com o que estabelece a sua alínea a), que se refere aos atos administrativos que, total ou parcialmente, “neguem, extingam, restrinjam ou afectem por qualquer modo direitos ou interesses legalmente protegidos ou imponham ou agravem deveres, encargos ou sanções;”, quando no caso dos autos estão em causa atos favoráveis e de deferimento, que concedem pretensões materiais de conteúdo positivo.

Porém, tal disposição não significa que as deliberações impugnadas estivessem dispensadas do dever de fundamentação, mas apenas que os requisitos da fundamentação são menos exigentes, podendo resumir-se a uma sucinta exposição dos fundamentos de facto e de direito.

Em qualquer caso, é exigível que esses fundamentos não enfermem de obscuridade, de contradição ou de insuficiência, o que ocorrerá quando não permitam esclarecer concretamente a motivação do ato, nem as razões que foram consideradas e em que termos o foram, segundo os termos previstos no n.º 2 do artigo 125.º do CPA.

Foi entendimento assumido no acórdão ora recorrido que “o parecer em causa não se encontra fundamentado de facto, não sendo invocada uma única circunstância concreta que permita apreender quais os pressupostos de facto da decisão”.

Além disso, também foi considerado pelo Tribunal a quo que a falta de fundamentação do parecer emitido constitui fator impeditivo do apuramento do eventual vício por erro nos pressupostos de facto.

No respeitante à deliberação camarária foi decidido no acórdão recorrido que a deliberação camarária é um ato consequente do parecer emitido, enfermando por isso de invalidade consequente, para além de padecer do vício de falta de fundamentação na parte referente aos requisitos previstos no ponto 1.7 e no n.º 2, do artigo 45.º do Regulamento do Plano Diretor Municipal de Alenquer, o que constituem fundamentos de invalidade própria.

O que significa que o acórdão recorrido julgou procedente o vício de falta de fundamentação da deliberação que aprovou o parecer emitido pela CRRARO e ainda, por invalidade própria, julgou procedente o vício de falta de fundamentação da deliberação camarária.

Tendo presente toda a factualidade que foi dada por demonstrada em juízo, revelada na seleção dos factos assentes e anteriormente apreciada é possível dizer que efetivamente, tal como foi decidido pelo Tribunal a quo não é apreensível qualquer razão de facto em que se baseou a entidade emitente do parecer favorável para concluir, quer pela existência de uma exploração agrícola viável, quer pela inexistência de prédios rústicos ou urbanos que possam servir de alternativa habitacional ao requerente.

Tendo sido emitido o parecer favorável à construção no prédio rústico integrado em área de reserva agrícola nacional, “Vinha da Mata”, de uma construção destinada ao fim habitacional, nada consta do seu teor que permita conhecer as concretas razões de facto em que se alicerça, por nenhumas se mostrarem reveladas.

Não basta se encontrar demonstrado que foram carreados documentos destinados a comprovar os requisitos legais para a emissão do parecer, o que permite afirmar ter existido a instrução do pedido apresentado, se falta a demonstração de ter existido a análise e a devida apreciação, assim como a exteriorização dessa apreciação, com indicação das respetivas razões de facto e de direito, por parte da entidade administrativa legalmente competente.

Dos factos dados por assentes sob os números 11, 12, 14, 15, 17 e 18 da matéria de facto, é possível verificar que a CRRARO começou por emitir parecer desfavorável e depois mudou de posição, passando a emitir parecer favorável, nos termos da deliberação de 04/03/2002 (cfr. facto assente sob número 17).

Posteriormente veio a existir nova deliberação, por ter sido detetado um lapso na deliberação de aprovação do parecer favorável, que exigiu a sua retificação.

Porém, o mais relevante para efeitos da aferição do respeito pelo dever de fundamentação dos atos administrativos consiste em apurar do grau de concretude ou de determinação das razões invocadas para justificar certa decisão administrativa, o que no caso em apreço de todo não é possível, por nenhumas razões serem aduzidas que permitam ficar a conhecer os motivos pelos quais se considera ser de emitir parecer favorável à pretensão edificativa do requerente.

O dever de fundamentação, tal como previsto no n.º 3 do artigo 268.º da Constituição e nos artigos 124.º e 125.º do CPA, enquanto garantia de natureza formal, não visa apenas assegurar o controlo da fundamentação formal, mas também da legalidade material das decisões administrativas, de forma a viabilizar a sua sindicância da legalidade material.

Nos termos do artigo 125º, n.º 1, do Código do Procedimento Administrativo, “A fundamentação deve ser expressa, através de sucinta exposição dos fundamentos de facto e de direito da decisão, podendo consistir em mera declaração de concordância com os fundamentos de anteriores pareceres, informações ou propostas, que constituirão neste caso parte integrante do respectivo acto.”.

O objetivo da fundamentação do ato administrativo, tem em vista que os destinatários os compreendam e deles possam discordar.

Porque assim é, a Lei Fundamental “exige” uma fundamentação “expressa e acessível” e o Código do Procedimento Administrativo que a mesma seja clara, suficiente e congruente (n.º 3 do artigo 268.º da Constituição e n.º 2 do artigo 125.º do CPA).

O n.º 1 do artigo 125.º do CPA admite a fundamentação por remissão, ou, como aí se diz, a fundamentação pode consistir em “mera declaração de concordância com os fundamentos de anteriores pareceres, informações ou propostas, que constituirão neste caso parte integrante da fundamentação”.

De acordo com o douto Acórdão do STA, de 21/03/1996, proferida no âmbito do processo nº 33964, a fundamentação deverá conter-se no próprio acto ou em informação ou parecer para os quais expressa ou implicitamente remete.

A regra geral de fundamentação dos atos administrativos impõe-se para conhecer o íter cognitivo e volitivo da Administração e permitir a respetiva defesa pelo interessado, oscilando o grau de exigência da fundamentação, consoante a natureza do ato administrativo – a este respeito vide José Carlos Vieira de Andrade, in O Dever de Fundamentação Expressa de Actos Administrativos, Almedina.

Apenas estará fundamentado o ato que, por revelar os motivos de facto e de direito, com referência à aplicação dos normativos aplicáveis, permita compreender as razões que estiveram na sua base.

Ora, no caso dos autos, basta uma simples leitura do parecer emitido para se constatar a insuficiência de fundamentação, não sendo possível in casu conhecer e compreender o itinerário volitivo da Administração, ou seja, o seu percurso intelectual.

Com efeito, da análise do ato impugnado, o que resulta consiste uma assunção de facto e de uma determinada interpretação, sem que exista uma expressa e clara alegação dos respetivos fundamentos, quer de facto, quer de Direito.

Não se sabe ou se conhece quais as razões em que assentam os juízos fácticos conclusivos alegados, de que estão verificados todos os requisitos legais para ser emitido parecer favorável, por nada resultar exteriorizado pela Administração que assim permita ficar a perceber.

Não basta que a Administração se limite a mencionar a emissão de parecer favorável, para dele implicitamente decorrer a verificação dos requisitos legais, sendo exigível que explique as razões de facto que estiveram na base da decisão, ou seja, que indique quais os elementos que utilizou nessa ponderação e de que modo os valorou.

Só pela via de fundamentação se conseguirá atenuar os defeitos inerentes às limitações de uma qualquer apreciação, funcionando a fundamentação como importante garantia.

Assim, no caso em apreço, atenta a manifesta falta de fundamentação do parecer emitido, não é possível ficar a conhecer as razões materiais em que a Administração alicerçou a sua decisão, nem se foram devidamente analisadas as circunstâncias de facto do caso em apreço e de Direito aplicáveis, de forma a poder realizar uma plena sindicância da sua validade, quer formal, quer material, em especial, no tocante a existir a exploração agrícola viável no terreno em causa e quanto ao requisito de não existir alternativa viável de habitação fora das terras ou solos integrados na reserva agrícola nacional.

Com efeito, resultando demonstrado que o requerente do procedimento é proprietário de outros prédios, sendo dois deles urbanos, impõe-se à Administração um dever acrescido de fundamentação, de forma a esclarecer cabalmente a verificação da análise e a apreciação efetuadas, e com vista à compreensão das razões que a levam a concluir pela inexistência de qualquer outra alternativa habitacional idónea no caso em apreço.

Pelo que, em face do exposto, não assiste razão aos Recorrentes na censura que dirigem ao acórdão recorrido na parte em que julgou procedente o vício de falta de fundamentação do parecer favorável emitido, mantendo-se por isso a anulação do parecer com base na procedência deste vício de forma.

Termos em que, será de negar provimento a ambos os recursos no respeitante ao erro de julgamento do acórdão recorrido na parte em que julgou procedente o vício de falta de fundamentação do parecer favorável emitido pela CRRARO, por o mesmo enfermar de tal vício de forma.

5. Erro de julgamento quanto à falta de fundamentação da deliberação camarária e quanto à violação do ponto 1.7 e do n.º 2, do artigo 45.º do Regulamento do Plano Diretor Municipal de Alenquer

No tocante à deliberação camarária discordam ambos os Recorrentes que ela enferme, quer do vício de violação de lei, quer do vício de forma, por falta de fundamentação, isto é, quanto à alegada procedência do vício de lei, por violação do ponto 1.7 e do n.º 2, do artigo 45.º do Regulamento do Plano Diretor Municipal de Alenquer e que a citada deliberação enferme de falta de fundamentação, defendendo a sua fundamentação e o respeito dos requisitos legais prescritos.

No que respeita ao cumprimento do dever de fundamentação da deliberação camarária impugnada efetivamente foi entendimento do Tribunal a quo que a mesma padece de falta de fundamentação em relação à verificação dos requisitos previstos no ponto 1.7 do artigo 45.º do Regulamento do Plano Diretor Municipal de Alenquer, assim como do n.º 2 do artigo 45.º do citado Regulamento.

Do mesmo modo, foi decidido pelo Tribunal a quo a violação material destes preceitos regulamentares pela deliberação camarária impugnada.

No que se refere aos factos relevantes para as questões ora a decidir, importa atender ao que se dá por provado nos números 19, 20, 21, 22, 23 e 27 do probatório, assim como o que resulta de tais documentos constantes do processo administrativo.

Em relação aos normativos regulamentares aplicáveis, com relevo, estabelecem tais normas regulamentares, o n.º 1.7 e o n.º 2 do artigo 45.º do Regulamento do Plano Diretor Municipal de Alenquer:

“1.7 – Poderá ser autorizada a construção de habitação própria, unifamiliar, obedecendo às seguintes condições:

d) Afastamentos mínimos do edifício, laterais e de tardoz, às propriedades vizinhas adjacentes: 10 m;

f) O proprietário será o responsável pela execução das infra-estruturas, sendo obrigatório possuir acesso pavimentado e ligação à rede domiciliária de abastecimento de água;

2 – A alteração do uso do solo previsto nos números anteriores obedece ainda, cumulativamente, aos seguintes condicionamentos:

a) A salvaguarda dos solos sujeitos a restrições e servidões, nomeadamente da RAN e da REN;

b) A execução, reparação ou ampliação por conta da entidade promotora das infra-estruturas de acesso, de saneamento e de abastecimento de água e energia, sendo obrigatória a ligação à rede domiciliária de abastecimento de água;

c) A aceitação da inexistência, quando for o caso, de infra-estruturas viárias em boas condições e de equipamentos de abastecimento;

d) A utilização, com deslocação em transporte próprio, quando necessário, dos equipamentos públicos sediados nos aglomerados urbanos;

e) Os efluentes não poderão ser lançados directamente nas linhas de água, devendo, quando não for possível a ligação à rede pública, ser feito previamente o seu tratamento através de fossa séptica e dispositivos complementares, a construir de acordo com as normas que a entidade licenciadora estabeleça, sem prejuízo do Decreto-Lei 74/90, de 17 de Março.”.

Quanto às questões ora em análise, segue-se o parecer emitido pela Magistrada do Ministério Público neste Tribunal ad quem, em sentido contrário ao decidido pelo Tribunal a quo.

Como resulta da consulta dos documentos juntos ao processo administrativo, que o probatório apurado e fixado no acórdão recorrido não permite inteiramente apreender por exigir a leitura integral dos documentos, é possível apurar que foram apresentados pelo requerente, ora Contrainteressado Recorrente, à Câmara Municipal de Alenquer, os projetos de especialidade, designadamente, os projetos da rede de águas, da rede de esgotos, da rede de telecomunicações, entre outros, assim como os documentos referentes aos termos de responsabilidade da execução daquelas infraestruturas a cargo do requerente do licenciamento, conforme previsto no disposto no n.º 1.7 do artigo 45.º do Regulamento do Plano Diretor Municipal de Alenquer.

Os requisitos previstos nos n.ºs 1.7 e 2, do artigo 45.º do citado Regulamento respeitam à execução das referidas infraestruturas, traduzindo-se em condicionantes que terão de ser cumpridas e executadas aquando a realização da obra, mas que ao contrário do decidido no acórdão recorrido, não obstam à concessão da licença e do alvará emitidos.

Tratando-se de infraestruturas que carecem de ser aprovadas antes da sua realização, é forçoso que essas condicionantes e todas as demais que se verifiquem, a que fica sujeita a licença ou autorização fiquem a constar desse respetivo ato administrativo, nos termos do disposto na alínea e) do n.º 4 do artigo 77.º do D.L. n.º 555/99, na redação dada pelo D.L. n.º 177/2001.

No caso, foram apresentados os projetos das especialidades e os respetivos termos de responsabilidade pela execução dos projetos e dos trabalhos, o que traduz a assunção da responsabilidade pelo cumprimento de todos esses projetos, para além de a condicionante em causa constar expressamente da licença e do alvará emitidos, pelo que não podem existir dúvidas quanto à responsabilidade da sua respetiva execução pelo dono da obra, ora Recorrente.

Ao contrário do decidido pelo acórdão recorrido, a licença de construção e respetivo alvará não dependem da verificação dessa condicionante, pois tais trabalhos apenas podem ocorrer no decurso da execução da obra, cujo pressuposto é precisamente a existência dessa licença e do seu alvará, pelo que, essa condicionante não obsta ao licenciamento da construção.

Pelo contrário, a falta de verificação da condicionante constante da licença de construção e do seu respetivo alvará já obsta à emissão da licença de utilização, que será emitida posteriormente, pelo que, o controlo da legalidade quanto à verificação da condicionante em causa é feito a posteriori.

Nestes termos, assiste razão ao Recorrente quanto à censura que dirige contra o acórdão recorrido, não podendo proceder o vício de violação de lei, em relação à verificação dos requisitos previstos nos n.ºs 1.7 e 2, do artigo 45.º do Regulamento do Plano Diretor Municipal de Alenquer.

Do mesmo modo, dos termos que se extraem dos factos apurados no probatório assente, alicerçados nos documentos que integram o processo administrativo, é de recusar que incorra a deliberação camarária do vício de falta de fundamentação, pois como antecede é possível compreender as razões e a motivação da sua prática, não enfermando de insuficiência de fundamentação ou de obscuridade que impeça esse conhecimento e a sua sindicância.

Pelo exposto, será de conceder provimento ao recurso na parte em que julgou procedentes os vícios de violação de lei e de forma, por falta de fundamentação da deliberação camarária, de licenciamento da construção, datada de 25/09/2002, titulada pelo alvará n.º 254/03, por os mesmos não se verificarem, não incorrendo a deliberação impugnada das citadas ilegalidades próprias.

Não obstante tal deliberação camarária enferma de invalidade consequente, não se podendo manter na ordem jurídica, em consequência do vício de falta de fundamentação do parecer favorável emitido pela CRRARO que se repercute na validade dos atos posteriores, nos termos do artigo 34.º do D.L. n.º 196/89, de 14/06 e do regime previsto na alínea i), do n.º 2 do artigo 133.º do CPA, à data em vigor.

Não obstante a única causa da anulação se traduzir num vício de forma, por falta de fundamentação do parecer emitido pela CRRARO, considerando que a procedência desse vício determina que não seja possível apreender o raciocínio expendido pela entidade pública competente, designadamente, conhecer as concretas razões em que alicerçou esse juízo fáctico conclusivo quanto à verificação de todos os requisitos previstos no n.º 2 do artigo 9.º do D.L. n.º 196/89, de 14/06, não é igualmente possível sindicar a validade material do parecer emitido.

Sendo o parecer emitido anulado com fundamento no vício de falta de fundamentação é exigível à Administração que indique as concretas razões de facto em que alicerça a sua decisão em relação a cada um dos requisitos legalmente exigidos, explanando as razões porque cada um dos prédios à data inscritos a favor do requerente do procedimento não reuniam, à data da prática dos factos, as condições adequadas a servir à sua habitação, designadamente, considerando que o requerente é proprietário de vários prédios, dos quais dois urbanos.

É necessário que a Administração reanalise e reaprecie o procedimento administrativo e se pronuncie, concretamente em relação a cada um dos prédios inscritos à data a favor do requerente do procedimento, sobre as razões porque não reúnem a capacidade e a adequação a servir de habitação do requerente.

Devem ser analisados cada um dos prédios em questão e discriminadas individualmente em relação a cada um, as suas exatas capacidades e adequação.

O mesmo deve ocorrer em relação a todos os demais requisitos legais, exteriorizando-se as razões porque se consideram os mesmos verificados e, se necessário, recorrendo a outras diligências instrutórias.

Desse modo se cumprirá o dever de fundamentação, enquanto legalidade formal e, simultaneamente, será possível proceder ao controlo da legalidade material do parecer emitido, quanto à verificação das condições legais para poder ser emitido parecer favorável.

No tocante à deliberação camarária, sendo ela um ato consequente, a sua validade depende da validade do parecer prévio vinculativo emitido.

Porém, nos termos do julgamento ora efetuado por este Tribunal de recurso, a deliberação camarária não enferma de qualquer invalidade própria, mas apenas de invalidade consequente, pelo que, o desfecho da legalidade de todo o procedimento administrativo sempre depende da legalidade de um dos seus atos, neste caso, o parecer emitido pela CRRARO.

Estando em causa a procedência de um vício de falta de fundamentação, no dever de cumprimento do julgado anulatório, assente no disposto no artigo 173.º e segs. do CPTA, a entidade pública legalmente competente deve reanalisar e reponderar os requisitos legais necessários à emissão de parecer e volte a emitir parecer com o conteúdo legalmente devido, em função das concretas circunstâncias de facto apuradas.

Nestes termos, considerando a matéria em causa e o concreto circunstancialismo de facto apurado nos autos não é possível concluir como pretende o Município de Alenquer, antes se impõe concluir pelo juízo de invalidade dos atos impugnados e a extração das suas consequências legais, sem prejuízo do que vier a considerar-se após o dever de cumprimento ou execução voluntária do julgado, em função do demais alegado e demonstrado em juízo.

I. Não sendo invocado qualquer erro de julgamento de facto, nem impugnada a matéria de facto fixada no acórdão recorrido, relevará a eventual desconformidade da valoração dos factos em sede dos erros de julgamento de direito alegados.

II. Apurando-se que no acórdão recorrido foi conhecida e julgada procedente uma causa de invalidade do ato impugnado que não foi alegada pelas partes, nem suscitada oficiosamente pelo Tribunal, não tendo as partes tido a oportunidade de sobre ela se pronunciar, incorre a decisão sob recurso da violação do n.º 2 do artigo 95.º do CPTA.

III. A relevância invalidatória desse vício no acórdão recorrido depende do juízo de procedência dos demais fundamentos dos recursos interpostos e do respetivo juízo de invalidade dos atos impugnados em juízo.

IV. Tendo o requerente do procedimento instruído o seu pedido com os documentos que se referem os requisitos legais para a sua apreciação e decisão, não se pode falar em défice de instrução procedimental.

V. Questão diferente é se o parecer emitido revela todos os factos necessários à comprovação do juízo dele constante, de conteúdo favorável à pretensão edificativa em área integrada em Reserva Agrícola Nacional.

VI. Não exteriorizando o parecer emitido quais as concretas razões em que se baseia para viabilizar a pretensão edificativa, incorre no vício de falta de fundamentação.

VII. Permitindo a deliberação camarária de licenciamento da construção sindicar as concretas razões em que se baseia, em relação aos requisitos previstos no n.º 1.7 e 2, do artigo 45.º do Regulamento do Plano Diretor Municipal de Alenquer, em termos conformes com a lei, não só não enferma a deliberação do vício de violação de lei, como não padece de falta de fundamentação.

VIII. A procedência do vício de falta de fundamentação do parecer prévio favorável determina a sua anulação, o que acarreta a invalidade consequente da deliberação camarária de licenciamento da construção.

(i) ao vício de défice de instrução do parecer favorável emitido pela CRRARO, por se julgar o mesmo não provado, e

(ii) quanto aos vícios de violação de lei e de falta de fundamentação em relação aos requisitos previstos nos n.ºs. 1.7 e 2, do artigo 45.º do Regulamento do Plano Diretor Municipal de Alenquer da deliberação camarária de licenciamento da construção, por não provados e

b) julga-se improcedente os recursos, por não provados, no respeitante ao vício de falta de fundamentação do parecer favorável emitido pela CRRARO, o que determina a anulação do parecer emitido,

mantém-se a anulação do parecer favorável emitido em 04/03/2002 pela CRRARO e a nulidade consequente da deliberação camarária de licenciamento da construção praticado pelo Município de Alenquer, datada de 25/09/2002, titulada pelo alvará n.º 254/03.

Custas pelos Recorrentes e pela Recorrida, em função do vencimento e do decaimento, na proporção de 1/3 para cada.

Acórdãos TCAS	Acórdão do Tribunal Central Administrativo Sul
Processo:	06267/10

Secção:	CA- 2º JUÍZO


Data do Acordão:	01/16/2018

Relator:	ANA CELESTE CARVALHO

Descritores:	ARTIGO 95.º, N.º 2 DO CPTA CONHECIMENTO OFICIOSO DE CAUSA DE INVALIDADE INSTRUÇÃO PROCEDIMENTAL FALTA DE FUNDAMENTAÇÃO DE PARECER RESERVA AGRÍCOLA NACIONAL INVALIDADE CONSEQUENTE

Sumário:	I. Não sendo invocado qualquer erro de julgamento de facto, nem impugnada a matéria de facto fixada no acórdão recorrido, relevará a eventual desconformidade da valoração dos factos em sede dos erros de julgamento de direito alegados. II. Apurando-se que no acórdão recorrido foi conhecida e julgada procedente uma causa de invalidade do ato impugnado que não foi alegada pelas partes, nem suscitada oficiosamente pelo Tribunal, não tendo as partes tido a oportunidade de sobre ela se pronunciar, incorre a decisão sob recurso da violação do n.º 2 do artigo 95.º do CPTA. III. A relevância invalidatória desse vício no acórdão recorrido depende do juízo de procedência dos demais fundamentos dos recursos interpostos e do respetivo juízo de invalidade dos atos impugnados em juízo. IV. Tendo o requerente do procedimento instruído o seu pedido com os documentos que se referem os requisitos legais para a sua apreciação e decisão, não se pode falar em défice de instrução procedimental. V. Questão diferente é se o parecer emitido revela todos os factos necessários à comprovação do juízo dele constante, de conteúdo favorável à pretensão edificativa em área integrada em Reserva Agrícola Nacional. VI. Não exteriorizando o parecer emitido quais as concretas razões em que se baseia para viabilizar a pretensão edificativa, incorre no vício de falta de fundamentação. VII. Permitindo a deliberação camarária de licenciamento da construção sindicar as concretas razões em que se baseia, em relação aos requisitos previstos no n.º 1.7 e 2, do artigo 45.º do Regulamento do Plano Diretor Municipal de Alenquer, em termos conformes com a lei, não só não enferma a deliberação do vício de violação de lei, como não padece de falta de fundamentação. VIII. A procedência do vício de falta de fundamentação do parecer prévio favorável determina a sua anulação, o que acarreta a invalidade consequente da deliberação camarária de licenciamento da construção.


Votação:	UNANIMIDADE




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