| Decisão Texto Integral: | Acordam os Juizes do 2º Juízo, 1ª Secção, do Tribunal Central Administrativo Sul:
1. Conselho de Administração da Administração dos Portos de Setúbal e Sesimbra, S.A.(APSS), com os sinais dos autos, veio recorrer da sentença lavrada a fls. 382 e seguintes no TAF de Almada que a intimou a passar certidões e a permitir a consulta de um processo concursal às recorridas N...., Lda. e L...., S.A.
Em sede de alegações, formularam as conclusões seguintes:
A) A entidade intimada, Conselho de Administração da APSS, SA, é parte ilegítima na intimação, pois esta deveria ter sido deduzida contra a própria APSS, SA, como decorre claramente dos arts. 10º/1 e 104º/1 do CPTA.
B) Pois face ao novo regime de legitimidade passiva constante do art. 10º/1 do CPTA, a acção deveria ser proposta contra a outra parte na relação material controvertida ou contra a entidade titular de interesses contrapostos aos das requerentes.
C) O art. 104º/1, como pressuposto deste meio processual, dispõe que o interessado pode requerer a intimação da entidade administrativa competente.
D) Da conjugação destes normativos resulta claramente que a entidade titular de interesses contrapostos aos das requerentes, a entidade administrativa competente é a APSS, SA, e não o seu Conselho de Administração, que é apenas um órgão social da empresa, como art. 5º dos Estatutos aprovados pelo DL 338/98, 3.11, e certidão comercial junta como Doc. 1 na resposta.
E) Regras estas que não afastadas no caso pelo art. 10º/4 do CPTA, só aplicável no caso da pessoa colectiva de direito público ou no caso de ser a acção proposta contra o Estado.
F) Pois estabelece o art. 10º/4 do CPTA que se considera regularmente proposta a acção (...) quando na petição tenha sido indicado como parte demandada o órgão que praticou o acto impugnado ou perante o qual tenha sido formulada a pretensão do interessado, considerando-se, nesse caso, a acção proposta contra a pessoa colectiva de direito público ou, no caso do Estado, contra o Ministério a que o órgão pertence.
G) Ora, tendo deduzido as suas pretensões contra o Conselho de Administração da APSS, SA, só se poderia aplicar a regra do art. 10º/4 nos precisos pressupostos deste preceito legal – se as recorridas estivessem a litigar ou perante uma pessoa colectiva de direito público ou contra o Estado, e a APSS, SA não é nem uma coisa nem outra.
H) E, mesmo que se entenda que o art. 10º/4 do CPTA é aplicável, só e unicamente apenas como mera hipótese, a intimação continua a ser indevidamente intentada pois o acto de indeferimento foi claramente do Presidente do Conselho e teria sido contra este que a intimação deveria ter sido intentada.
I) Na verdade, as recorridas intentaram a intimação contra o Conselho de Administração mas o indeferimento da sua pretensão foi da autoria do Presidente do Conselho de Administração, que seria assim a entidade administrativa competente.
J) Ao qual compete, art. 13º/1/b) dos Estatutos da APSS, S.A., anexos ao DL 338/98, de 3 de Novembro, e certidão registral como Doc. 1 na resposta, em especial, representar o Conselho, em juízo e fora dele.
K) Como o acto foi praticado pelo Presidente do Conselho de Administração da APSS, S.A., seria contra este, entidade administrativa competente, e não contra o Conselho de Administração que a intimação deveria ter sido deduzida, admitindo-se a aplicação do art. 10º/4 do CPTA como mera hipótese.
L) Mesmo que se entenda que o art. 10º/4 é aplicável não pode às ora recorridas, ao contrário do entendimento a quo, aproveitar este preceito legal, pois tinham que ter indicado como parte demandada o órgão que praticou o acto – Presidente do Conselho de Administração – o que não fizeram.
M) Verificando-se assim novamente, por outra via, a ilegitimidade passiva da entidade recorrida “Conselho de Administração”.
N) Sem conceder, a decisão ora em crise decidiu que pela conjugação dos arts. 104º, 55º/3 do CPTA e 61º/1 do CPA se justificava as recorridas terem acesso aos documentos e consultar o processo em causa.
O) Porém, segundo dispõe o art. 104º/1 do CPTA, é a não satisfação do pedido formulado no exercício do direito à informação procedimental que poderá originar o pedido de intimação.
P) Ora dispõe o art. 62º/3 do CPA que os interessados têm o direito de obter certidão, reprodução ou declaração autenticada dos documentos que constem dos processos a que tenham acesso.
Q) Processos esses que só poderão ser aqueles em que são directamente interessados, art. 61º/1 do CPA.
R) Como claramente se encontra documentalmente exposto, as recorridas, nos termos do art. 61º/1 do CPA, deixaram de ser directamente interessadas no procedimento e como tal não podem exigir a consulta do processo ou a passagem das certidões pedidas, face ao teor dos nºs 1 e 3 do art. 62º daquele diploma.
S) Pois as recorridas deixaram bem expresso, sem margem para qualquer dúvida, que perderam o interesse no concurso, desvincularam-se do mesmo, como elas próprias referiram (...) que não mantêm como válidas as suas propostas para além do dia 30 de Outubro de 2003, com todas as consequências que daí decorrem para o presente concurso.
T) Para não deixar qualquer margem para dúvidas, pediram de imediato a devolução das cauções obrigatórias, que garantiam perante a APSS o seu interesse naquele concurso, e que, de acordo com o caderno de encargos do concurso, Doc. 1 das requerentes, só os concorrentes que vão até ao final do concurso têm o direito concursal de analisar a documentação dos concorrentes adversários e solicitar, querendo, certidões desses documentos, pontos 20.1 e 20.3.
U) Cauções essas que constituíam condição sine qua non para os concorrentes, que só seriam devolvidas no final do concurso como dispõe o Caderno de Encargos – cf. Ponto 8 do anúncio do concurso em Doc. 1 das recorridas.
V) A regra do art. 55º/3 do CPTA é apenas e tão somente uma mera presunção de legitimidade, que no presente caso se encontra claramente ilidida pela inequívoca manifestação de vontade das recorridas, como aliás reconhecido na, aliás douta, sentença proferida Proc. 668/03 da 3ª Secção do TAC de Lisboa – Doc. 10 na resposta da APSS.
Contra alegaram as empresas recorridas, defendendo a manutenção do julgado, com o inteiro aplauso do Exmº Procurador Geral Adjunto neste Tribunal.
2. Os Factos.
Com relevo para a decisão, mostram-se provados nos autos os factos seguintes:
a) Com data de 21/6/2001 e conforme as condições fixadas no respectivo Processo de Concurso, foi aberto pela Administração dos Portos de Setúbal e Sesimbra, SA (APSS) concurso público para a concessão do Terminal Multiusos no Porto de Setúbal (fls. 18 a 71).
b) Apresentaram-se 2 concorrentes, na forma de consórcio: o Concorrente nº1, constituído pelas recorridas Navipor e Liscont; e o Concorrente nº 2, constituído pelas empresas Setefrete – Sociedade de Tráfego e Cargas, SA, Mota & Companhia, SA, e ETE – Empresa de Tráfego e Estiva, Lda.
c) Por carta de 9/10/2002, o Presidente do Conselho de Administração da APSS deu conhecimento aos concorrentes que aquele Conselho aprovara o relatório da Comissão de Avaliação das Propostas e deliberara nomear a Comissão de Negociação, para negociar a adjudicação da concessão do Terminal Multiusos (zona 1) com o Concorrente nº 2; e a adjudicação da concessão do Terminal Multiusos (zona 2) com o Concorrente nº 1 (fls. 108 a 110).
d) Em 14/5/2003, o Presidente da Comissão de Negociação comunicou ao Concorrente nº 1 que, face à informação veiculada nas cartas de 5 e 13 de Maio desse ano, onde o mesmo consórcio não aceitara os termos da carta da Comissão de 23/12/2002, iria recomeçar a fase I das negociações, agora com o Concorrente nº 2 (fls. 158).
e) Por carta de 21/5/2003, o Concorrente nº 1 respondeu àquela Comissão de Negociação, considerando injustificada e inaceitável essa posição, pedindo a revogação da decisão de dar por findas as negociações com esse consórcio, adiantando desde logo que pretendia impugnar, administrativa e contenciosamente, a referida decisão (fls. 159 a 164).
f) Tendo dela efectivamente interposto recurso hierárquico para o Conselho de Administração da APSS (fls. 165 e 166).
g) E, em 23/6/2003, o mesmo Concorrente nº 1 acedeu em manter as suas propostas até 30/10/2003, conforme pedido da Comissão de Negociação, declarando partir do princípio de que as negociações para a concessão do Terminal Multiusos não tinham terminado para aquele consórcio (fls. 167 e 168).
h) O supra citado recurso hierárquico foi indeferido pelo C.A. da APSS, conforme comunicação de 23/7/2003 (fls. 176).
i) Em 22/10/2003, o Concorrente nº 1 comunicou ao Presidente do C.A. da APSS que, face à falta de informações sobre a fase em que se encontravam as negociações, não aceitava o novo pedido de prorrogação solicitado por aquela entidade, não mantendo como válidas as suas propostas para além do dia 30/10/2003, com todas as consequências que daí decorressem para o concurso (fls. 187 e 188).
j) Por carta de 31/10/2003, dirigida ao Conselho de Administração da APSS, o consórcio Concorrente nº 1, invocando a obrigação de a APSS proceder à anulação do concurso, por ter terminado o prazo de validade das propostas, não tendo sido tomada a decisão de adjudicação, requereu a liberação imediata das cauções por si prestadas (fls. 189 a 199).
k) Por Deliberação de 27/11/2003 do Conselho ora recorrente, foi decidido acolher a desvinculação do consórcio Navipor / Liscont do Concurso, com fundamento nos termos da sua supra dita carta de 22/10/2003, e em que o outro Concorrente declarara manter as suas propostas até 31/12/2003, mantendo-se o Concurso em tramitação com o Concorrente nº 2, e deferir a liberação imediata das cauções prestadas por aquele consórcio (fls. 200).
l) Em 9/6/2004, as ora recorridas requereram ao Conselho de Administração da APSS, face à divulgação de que se encontrava marcada para 23 desse mês a assinatura do contrato de concessão do TMUS, a passagem urgente de certidão dos seguintes documentos (fls. 226 e 227):
- Relatório Final elaborado pela Comissão de Negociação.
Deliberação do C.A. da APSS de aprovação da minuta do contrato de concessão do TMUS que terá sido tomada pelo C.A. da APSS em 26/5/2004.
- Deliberação de adjudicação tomada pelo C.A. da APSS.
m) Mais requereram, na altura, nos termos do artigo 61º nº 1 do CPA, informação do dia e hora em que poderia ser consultado o processo administrativo relativo ao Concurso Público supra identificado (fls. 227).
n) Em 22/6/2004, o Presidente do C.A. da APSS comunicou às requerentes que o requerimento identificado em l) e m) fora indeferido, “já que, de acordo com os artigos 61º e seguintes do CPA, não eram directamente interessadas no procedimento e não fora demonstrado um interesse legítimo no solicitado” (fls.228).
3. O Direito.
Começa o Conselho recorrente por arguir a sentença recorrida, na parte em que julgou improcedente a excepção de ilegitimidade passiva, que deduzira na sua resposta, entendendo mais uma vez que a entidade a intimar, porque competente para passar as certidões pretendidas e disponibilizar o processo do concurso seria a própria APSS, e não o seu Conselho de Administração.
Contudo sem razão.
Como decidiu o Tribunal recorrido, há que considerar bem proposta a presente Intimação, face ao disposto no artigo 10º nº 4 do CPTA.
Efectivamente, este dispositivo legal (pondo termo a uma querela antiga, no âmbito da lei anterior, sobre a recorribilidade dos actos) considera regularmente proposta a acção, quando na petição tenha sido indicado como parte demandada o órgão perante o qual tenha sido formulada a pretensão do interessado, considerando-se nesse caso a acção proposta contra a pessoa colectiva de direito público ou, no caso do Estado, contra o Ministério a que o órgão pertence.
Ora, como vem alegado pelo próprio recorrente, o Dec.Lei nº 338/98 transformou a Administração dos Portos de Setúbal e Sesimbra de instituto público em sociedade anónima de capitais exclusivamente públicos, transferindo para esta todas as competências daquele, mantendo assim o seu objecto social, como se deduz da certidão da Conservatória do Registo Comercial junta pelo recorrente a fls. 244 e seguintes.
Não sofre, pois, qualquer dúvida que esta sociedade APSS, SA , dada a natureza dos capitais que a enformam, pertence à administração indirecta do Estado, figurando pois como requerida nos presentes autos de Intimação.
Mostram-se, desta forma, improcedentes as conclusões A) a G) das alegações do recorrente, que assim detém legitimidade bastante para receber a intimação pedida.
4. Mas o recorrente alega a sua ilegitimidade passiva também por outra via: a de que a entidade a demandar não deveria ser ele, Conselho de Administração da APSS, mas sim o seu Presidente, a quem deve ser atribuído o acto de indeferimento impugnado.
Nesta área, porém, as alegações do recorrente claudicam inteiramente:
Primeiro porque, conforme jurisprudência uniforme dos nossos tribunais, só podem ser conhecidos no recurso jurisdicional (como o presente) questões postas à consideração do Tribunal a quo, e não as que são suscitadas apenas nas alegações de recurso.
É o caso desta excepção, que não foi deduzida atempadamente na resposta do Conselho de Administração da APSS, pelo que não poderia ser decidida na 1ª instância nem pode ser conhecida agora.
Não obstante, sempre se dirá que também neste ponto não cabe razão ao recorrente, já que, como se mostra provado e consta de fls. 226 e 227 dos autos, a carta de 9/6/2004 das recorridas Navipor e Liscont em consórcio, requerendo a passagem das certidões e a consulta do processo concursal, foi dirigida ao Conselho de Administração da APSS, e não ao seu Presidente.
Tem pois aqui plena aplicação o citado artigo 10º nº 4 do CPTA, sendo correctamente indicado na petição como parte demandada o órgão da APSS que praticou o acto impugnado.
E nenhuma relevância tem o facto de o indeferimento ter sido comunicado pelo Presidente, já que, como alega o recorrente a fls. 397 dos autos, compete ao Presidente representar o Conselho de Administração, em juízo e fora dele.
Improcedem, portanto, também as conclusões H a M das alegações do recurso.
5. Finalmente, o recorrente fundamenta a sua recusa na falta de interesse das requerentes pelo procedimento do concurso, ao desvincularem-se voluntariamente da sorte do mesmo e pedindo a imediata devolução dos títulos das cauções que haviam prestado.
Vejamos se tem razão.
Como consta da matéria de facto provada, as requerentes Navipor e Liscont candidataram-se ao concurso para a concessão do Terminal Multiusos no Porto de Setúbal (TMUS), constituindo-se para tal em consórcio, como Concorrente nº 1.
Ora também está provado que, perante diversas vicissitudes surgidas no mesmo concurso, o dito consórcio acabou em 22/10/2003 por não manter como válidas as suas propostas para além de 30/10/2003, termo do prazo então em curso.
Requerendo em 31/10/2003 a liberação imediata das cauções por si prestadas, por ver terminado o prazo de validade das propostas que apresentara, sem ter sido tomada a prevista decisão de adjudicação.
Como se surpreende já do teor da sua carta de 21/5/2003 (fls. 159 a 164 dos autos), este Concorrente nº 1 estava interessado na anulação do Concurso, e não em ser dele excluído, como o foi por decisão da Comissão de Negociação nomeada pela APSS.
Isto significa que as requerentes da Intimação mantiveram sempre, não obstante a sua exclusão do concurso e o cancelamento das cauções que haviam prestado, interesse na sorte do dito concurso, cuja anulação alegaram pretender.
A prossecução desse interesse, porém, exigia que lhes fossem fornecidos os indispensáveis elementos de informação, constitucionalmente previstos, com a passagem de certidões e a consulta do processo concursal requeridas mas não deferidas, com expressa violação do disposto no artigo 61º nº 1 do CPA.
Como salienta Santos Botelho, no CPA Anotado e comentado, pgs. 278), em comentário à referida norma, “este direito à informação é inovação importante, no campo da legislação ordinária e faz remeter para o passado o princípio de que, salvo casos pontuais, o processo administrativo era secreto.
Nesse sentido decidiu o Ac. do STA de 13/10/94: O direito à informação exclui qualquer direito ao segredo por parte da Administração, a não ser no que se refere às questões de defesa nacional, à segurança interna e política externa, à investigação criminal e à tutela de direitos fundamentais dos cidadãos, em especial o respeito da intimidade da sua vida privada e familiar.
Mostrando-se pertinente a doutrina do Ac. daquele Supremo Tribunal de 20/8/97 (Rec. nº 42 465), já anteriormente citado nos autos: Para os efeitos do artigo 61º nº 1 do CPA, directamente interessados no procedimento administrativo são todas as pessoas cuja esfera jurídica resulte alterada pela própria instauração do procedimento ou aquelas que seriam beneficiadas ou desfavorecidas pela respectiva decisão final.
Aliás, já o artigo 37º nº 1 da CRP assegurava a todos (incluindo as empresas requerentes) o direito de ser informados, sem impedimentos ou discriminações.
Improcedendo, assim, as demais conclusões do recurso, terá o mesmo que ser julgado improcedente.
6. Nestes termos, acordam no 2º Juízo, 1ª Secção, do TCAS em negar provimento ao recurso interposto pelo Conselho de Administração da APSS, confirmando a sentença recorrida.
Sem custas, face à isenção prevista no artigo 73º C nº 2, alínea b), do CCJ.
Lisboa, 20 de Janeiro de 2 005 |
