Acordão do Tribunal Central Administrativo

Acórdãos TCAS	Acórdão do Tribunal Central Administrativo Sul
Processo:	10996/14

Secção:	CA-2º JUÍZO


Data do Acordão:	05/28/2015

Relator:	NUNO COUTINHO

Descritores:	EMPRESA MUNICIPAL. INTERESSE EM AGIR

Sumário:	I – Tem interesse em agir, dado necessitar de tutela judiciária, a empresa municipal de habitação, pessoa colectiva de direito privado, que pretende seja declarado resolvido contrato de arrendamento celebrado ao abrigo do D.L. nº 166/93, de 17 de Maio, dado não ser aplicável o regime consagrado no artº 3º da Lei nº 21/2009, de 20 de Maio. II – Necessita igualmente de lançar mão da via judicial a empresa municipal que pretende que os arrendatários de um fogo sejam condenados no pagamento quer das rendas vencidas e não pagas, quer no pagamento do montante devido a título de rendas vincendas, dado a empresa municipal não poder lançar mão do processo de execução fiscal.






Aditamento:

Decisão Texto Integral:

Acordam em conferência na Secção de Contencioso Administrativo do Tribunal Central Administrativo Sul:

I – Relatório

EMGHA – Gestão da Habitação Social de Cascais, E.M. intentou acção administrativa comum, na forma sumária, contra Armando …………. e Carlos ………………., tendo formulado os seguintes pedidos:
a) ser declarado resolvido o contrato de arrendamento em causa, com fundamento na falta de pagamento de vinte e duas rendas vencidas;
b) serem os rr. condenados a entregar o locado à A. totalmente livre e devoluto de pessoas e bens e em bom estado de conservação, tal como o encontraram;
c) serem os rr. condenados a pagar à A. a quantia total de 1.024,38 € (mil e vinte e quatro euros e trinta e oito cêntimos), correspondentes a 22 (vinte e dois) rendas vencidas e não pagas;
d) serem os rr. condenados a pagar à A. a quantia total de € 387,96 (trezentos e oitenta e sete euros e noventa e seis cêntimos), a título de prestações acordadas, vencidas e não pagas;
e) serem os rr. condenados a pagar à a. o montante devido a título de rendas vincendas, desde a data da apresentação em juízo da p.i. até à data em que se considerar resolvido o contrato de arrendamento em causa;
f) serem os rr. condenados a pagar à a. a indemnização devida pela ocupação de pessoas e/ou bens após a resolução do contrato até efectiva entrega do fogo, cujo montante deverá corresponder ao preço técnico do mesmo;
g) serem os rr. condenados a pagar as custas processuais.

Por sentença proferida pelo T.A.F. de Sintra foi decido julgar procedente a excepção dilatória de interesse em agir da ora recorrente, absolvendo-se os RR. da instância.

Interpôs recurso da referida decisão a A., formulando as seguintes conclusões:

“A. A acção em apreço foi intentada pela recorrente contra os Recorridos Armando ………..e Carlos ……………… no dia 2 de Maio de 2012, isto é, há praticamente um ano e meio, onde os presentes autos correram os seus termos de forma processualmente regular, não tendo nunca sido suscitada qualquer questão relativa aos pressupostos processuais que constituem excepção dilatória ou até peremptória, com as respectivas consequências legais;

B – Qual não é a absoluta surpresa quando o Tribunal a quo notificou a Recorrente do despacho com conclusão de 17 de Junho de 2013, no qual, sob pretexto de evitar a prolação de decisão surpresa, notificou as partes para se pronunciarem sobre a suposta “falta de interesse em agir da Autora”;

C. Apesar da Recorrente se ter pronunciado oportunamente sobre tal matéria, opondo-se fundamentadamente a qualquer entendimento que tentasse impedir o julgamento do mérito da causa por alegadamente haver falta de interesse em agir, a verdade é que o Tribunal a quo pôs termo ao processo através da sentença com conclusão de 30 de Setembro de 2013, ou seja, passado praticamente um ano e meio da ora Recorrente ter apresentado a p.i. em juízo;

D. De acordo com o entendimento perfilhado no despacho em apreço, a ora Recorrente disporia de outros meios alternativos à presente acção para determinar a cessação da utilização do fogo municipal em apreço, pelo que teria de fazer uso desses mesmos meios e não da presente acção, entendimento este do qual a Recorrente discorda em absoluto;

E. A Lei n.º 21/2009, de 20 de Maio, que o Tribunal chama à colação na sentença de que se recorre, não pode ser aplicada ao presente caso porque tal Lei revoga o Decreto n.º 35 106, de 6 de Novembro de 1945, o qual se aplicava, única e exclusivamente, às licenças emitidas pela entidade proprietária - que não é o caso da ora Recorrente - que se consubstanciavam em Alvarás, pelo que tal diploma não se aplicava, nem se aplica, aos contratos de arrendamento, como o que a ora Recorrente celebrou com os ora Recorridos, ou seja, só quando a entidade proprietária – que não é o caso da ora Recorrente – emitia uma licença, sob a forma de “Alvará”, é que se aplicava o regime legal estabelecido por tal Decreto de 1945.

F. O regime transitório estabelecido pela Lei n.º 21/2009, de 20 de Maio, que revogou o Decreto n.º 35 106, de 6 de Novembro de 1945, também só se aplica às licenças emitidas sob a forma de Alvará que ainda subsistam aquando da entrada em vigor de tal Lei, não se estendendo a sua aplicabilidade a qualquer outro tipo de vínculos jurídicos, nem se confundindo com os respectivos regimes legais efectivamente aplicáveis;

G. A mencionada Lei n.º 21/2009 nunca poderia ser aplicável ao contrato de arrendamento dos autos, pela razão óbvia de que o mesmo não é, nem se confunde, com uma licença emitida sob a forma de Alvará, além de que as partes, em momento algum, sujeitaram, nem poderiam sujeitar, tal contrato de arrendamento ao regime do Decreto n.º 35 106, de 20 de Maio revogado pela Lei n.º 21/2009, de 20 de Maio, tendo sujeitado efectivamente à disciplina estabelecida no Decreto-Lei nº 166/93, de 7 de Maio, conforme cláusula 16ª do doc, nº 2 junto com a p.i..

H. O argumento do Tribunal a quo de que “a nomenclatura utilizada pelas partes não altera a natureza da actuação administrativa (…)”, não pode prevalecer porque é destituído de qualquer sentido, desde logo porque não se trata de uma questão de mera “nomenclatura” dos contratos.

I. Os Alvarás eram licenças de utilização de uma habitação, enquanto os contratos de arrendamento vão muito para além disso, são muito mais descritivos, contém muito mais regras, regulam a utilização, ao invés de só atribuírem a utilização, são regulados por outras normas, bastante diferentes das dos alvarás, são elaborados e assinados por entidades de direito privado e que actuam enquanto tal e, acima de tudo, são negociados entre as partes (daí existirem vários contratos de arrendamento diferentes no parque habitacional do Município de Cascais), ao contrário dos alvarás que eram mera pro formas.

J. Assim, como a Lei n.º 21/2009, de 20 de Maio não se aplica ao caso em apreço nos autos, a ora Recorrente não pode fazer uso dos meios que a dita Lei confere às entidades proprietárias para a efectivação do despejo, o que constitui apenas um dos pedidos formulados na p.i.;

L. A própria Lei distingue, e bem, a actividade das empresas municipais, como é o caso da Recorrente, e dos respectivos municípios, sendo que as empresas locais foram criadas exactamente para tornar a gestão mais próxima e o acompanhamento mais eficaz de determinadas realidades, designadamente, o apoio social à habitação que a Recorrente presta, como aliás é estipulado no Decreto-Lei n.º 133/2013, de 3 de Outubro, no artigo 1º, n.º 2 “Com vista a promover a melhoria do desempenho da actividade pública empresarial (…)” (itálico nosso);

M. O legislador quis e demonstrou a sua vontade em estabelecer uma fronteira clara entre a actividade de um município e a actividade de uma empresa municipal, mas o Tribunal a quo, ao contrário, pretende confundir as duas entidades e as respectivas actividades;

N. A ora Recorrente não pode estar mais em desacordo do facto do Tribunal a quo consubstanciar a sua decisão no argumento de que não é relevante o contrato de arrendamento assinado entre as partes mas sim o acto, e respectivo processo, administrativo que lhe deu azo, in casu, o acto administrativo de atribuição de habitação social;

O. O que está em causa na acção administrativa em apreço é a relação contratual propriamente dita e não qualquer acto administrativo praticado antes de estabelecida tal relação contratual.

P. De acordo com o entendimento perfilhado na decisão recorrida um contrato de arrendamento gerido pela recorrente estaria sujeito ao direito público, pois é precedido de um despacho camarário de atribuição do fogo e, tal como acima se referiu, o que está em causa nesta acção é a relação contratual com os Recorridos e não como se alcançou tal relação;

Q. De acordo com o entendimento do Tribunal a quo, estariam sujeitos à jurisdição administrativa todos os contratos precedidos de um acto administrativo, o que levaria a que estivessem sujeitos a essa mesma jurisdição todos os contratos referentes a imóveis que dispõem de licença de construção e posteriormente licença de utilização concedida pela respectiva câmara municipal;

R. Relativamente às faculdades conferidas pelos artigos 155º e 156º do CPA, cumpre relevar que a Recorrente não é nenhum órgão da Administração Pública indicado no artigo 2º, nº 2 do CPA, nem tão pouco as normas do CPA lhe são aplicáveis por qualquer remissão legal;

S. Como bem entendeu o Tribunal de Contas no Acórdão n.º 34/09, de 14 de Julho, relativo ao Processo n.º 927/09, acima citado, a Recorrente adopta uma gestão privada porquanto é uma pessoa colectiva de direito privado, sendo que da data em que foi proferido tal acórdão, vigorava a Lei n.º 53-F/2006, de 29 de Dezembro, a qual foi revogada pela Lei n.º 50/2012, de 31 de Agosto, cujo artigo 19º, n.º 4 estabelece que as empresas locais são pessoas colectivas de direito privado;

T. O mais recente Decreto-Lei n.º 133/2013, de 3 de Outubro vem seguir este entendimento e estabelece na Secção II “Direito Aplicável”, Artigo 14º, n.º 1 que as empresas públicas se regem pelo direito privado, o que significa que face à natureza jurídica da Recorrente, a mesma não está sujeita ao CPA, pelo que a Recorrente não pode fazer uso dos meios a que aludem os artigos 155º e 156º do CPA;

U. A Recorrente tem interesse em agir, tem toda a necessidade de recorrer à tutela jurisdicional e, assim, prosseguir o interesse público que visa salvaguardar, conforme resulta também da doutrina e jurisprudência dos tribunais superiores acima citadas, não estando manifestamente em causa nesta acção a necessidade de satisfação de qualquer capricho da Recorrente ou de um puro interesse subjectivo de obter uma decisão judicial;

V. O interesse em agir visa, por um lado, evitar que as pessoas, singulares ou colectivas, venham precipitadamente a juízo e, por outro lado, evitar a sobrecarga dos tribunais com processos que poderiam ser solucionados através de meios alternativos, o que manifestamente não sucede in casu;

W. Ora, a Recorrente é a gestora dos imóveis pertencentes ao Município de Cascais destinados a habitação social; os Recorridos são seus inquilinos; os Recorridos não pagaram as rendas devidas de Maio, Agosto e Setembro de 2006, Fevereiro e Abril de 2007, Dezembro de 2008, Janeiro a Junho e Agosto a Outubro de 2009, Janeiro Março e Setembro de 2010, Abril e Agosto de 2011 e Fevereiro e Abril de 2012; além das rendas em falta, os Recorridos não cumpriram o Acordo para Regularização de Rendas em Dívida celebrado com a ora Recorrente; a Recorrente quer terminar a relação jurídica com os Recorridos e pretende que estes sejam condenados a pagar as rendas devidas à Recorrente, bem como os valores em dívida do Acordo para Regularização de Rendas em Dívida, não se compreendendo como se pretende sustentar que a Recorrente não tem interesse em agir;

X. Por último, não pode a Recorrente deixar de relevar que a sentença recorrida consiste numa reprodução quase integral de outra decisão proferida noutro processo judicial.

Y. Daí, talvez, que o Tribunal a quo ao longo da decisão de Direito que transcreveu desse outro processo tenha ignorado que o peticionado pela ora Recorrente não tem correspondência com o descrito na decisão de Direito.

Z. A “similitude do objecto do litígio e das questões a resolver” (itálico nosso) não pode servir de base para que sejam proferidas sentenças iguais em que se desconsidera, nada mais, nada menos, do que o pedido da a. ora Recorrente.

Os recorridos não contra-alegaram.

O EMMP emitiu parecer no sentido da procedência do recurso.

II – Na decisão recorrida foram dados como assentes os seguintes factos:

A) A Autora, EMGHA – Empresa de Gestão do Parque Habitacional do Município de Cascais, é gestora do parque habitacional do Município de Cascais, legítimo proprietário do fogo habitacional sito no ……………, Rua ………………, nº ………, 2º C, S. ………………., isento de licença de utilização nos termos da lei e do Contrato Programa celebrado entre a Autora e o Município de Cascais - cf. doc. 1 e 2 juntos à p.i.;
B) Em 5 de Novembro de 1999, foi celebrado entre a EMGHA – Empresa de Gestão do Parque Habitacional do Município de Cascais, E.M., por delegação da Câmara Municipal de Cascais, nos termos do Protocolo assinado em 23 de Novembro de 1998, e Armando …………….e Carlos ……………………., o contrato de arrendamento para habitação da fracção autónoma supra identificada em A, nos termos estabelecidos no respectivo contrato, junto como doc. 2 à p.i. cujo teor se dá por integralmente reproduzido, destacando-se:
1. O presente contrato de arrendamento é celebrado no regime de Renda Apoiada estabelecido no Decreto-Lei nº 166/93, de 17 de Maio.
2. O referido arrendamento é feito pelo prazo de doze meses, renováveis nos termos da lei e tem o seu início no dia 1 de Fevereiro de 2000.
3. A renda mensal é da quantia de Esc. 27. 700$00 (…) calculada nos termos do Decreto-Lei nº 166/93, de 7 de Maio.
4. Para a determinação do valor da renda o 2º Outorgante deve declarar bienalmente os respectivos rendimentos do seu agregado familiar à Primeira.
(…)
5. A renda é paga adiantadamente na Tesouraria da Câmara Municipal de Cascais, no primeiro dia útil do mês a que disser respeito.
6. O preço técnico é actualizado anual e automaticamente pela aplicação do coeficiente de actualização dos Contratos de Arrendamento em regime de renda condicionada.
(…)
17. Em tudo o que for omisso no presente Contrato, aplicar-se-ão as disposições do Decreto-Lei nº 166/93, de 7 de Maio e, subsidiariamente, a lei geral” – cf. doc. 2 junto à p.i.,

III) Fundamentação jurídica

Sendo o objecto do recurso delimitado pelas conclusões das respectivas alegações importa entrar no conhecimento do mesmo, importando, para o efeito determinar se a ora recorrida tem interesse em agir, isto é, tem necessidade de recorrer à via judicial para fazer valer a sua pretensão.
Considerou-se na decisão recorrida, acolheu na íntegra entendimento vertido na decisão proferida pelo T.A. de Sintra no âmbito do Proc. 234/13, que “…a Lei nº 21/2009, de 20.05 quis abarcar no seu âmbito de aplicação todas as situações de atribuição de habitação social em regime de arrendamento. A razão de ser do estabelecimento do regime transitório aí previsto assenta na circunstância de apenas o Decreto nº 35.106 de 6.11.1945, por ela revogado, conter a previsão de determinação da cessação da utilização dos fogos atribuídos pela entidade proprietária dos mesmos, mecanismo que o legislador quis manter à disposição das entidades públicas proprietárias das casas destinadas ao alojamento de famílias pobres, aos quais constituíam o âmbito de aplicação do diploma revogado (cfr. arts. 1º do DL nº 34 486 de 06.04.1945 e do Decreto nº 35 106 de 06.11.1945).”, entendimento contra o qual se insurgiu a recorrente referindo não ser o Decreto Lei nº 35 106 de 6 de Novembro de 1945 aplicável ao contrato celebrado com os recorridos.

Apreciando para o que importa transcrever as normas relevantes. De acordo com o artigo 1º do Decreto nº 35 106, de 6 de Novembro (1): “a ocupação das habitações a que se refere o Decreto nº 34.486, de 6 de Abril de 1945 será concedida a título precário, mediante licença da entidade proprietária, sob a forma de alvará.”

Por sua vez prescrevem os artigos 2º e 3º da Lei 21/2009, de 20 de Maio:

“Artigo 2.º
Aplicação do regime transitório

Até à data da entrada em vigor do regime do arrendamento social, é aplicável às situações abrangidas pelo Decreto n.º 35 106, de 6 de Novembro de 1945, o regime transitório constante do artigo seguinte.”

Artigo 3.º
Regime jurídico aplicável

1 - Sem prejuízo das condições do título de ocupação do fogo, pode a entidade proprietária dos imóveis cedidos determinar a cessação da utilização do fogo atribuído, com os seguintes fundamentos:
a) Prática dos actos referidos nas alíneas a) e b) do n.º 2 do artigo 1083.º do Código Civil;
b) Alteração das condições de natureza económica que determinaram a atribuição do fogo;
c) Prestação pelo ocupante de falsas declarações sobre os rendimentos do agregado familiar ou sobre factos e requisitos determinantes do acesso ou da manutenção da cedência, sem prejuízo de outras sanções aplicáveis ao caso nos termos legais;
d) Mora no pagamento das rendas por período superior a três meses;
e) Oposição à realização de obras de conservação ou de obras urgentes na habitação;
f) Não uso da habitação pelo ocupante por período superior a seis meses ou pelo agregado familiar por período superior a dois meses;
g) Recebimento de apoio financeiro público para fins habitacionais ou detenção, a qualquer título, de outra habitação adequada ao agregado familiar.
2 - É ainda fundamento da cessação da utilização do fogo, o incumprimento pelo ocupante das seguintes obrigações:
a) Efectuar as comunicações e prestar as informações à entidade proprietária relativas à composição e aos rendimentos do agregado familiar;
b) Não utilizar áreas comuns do edifício para uso próprio, não danificar partes integrantes ou equipamentos do edifício ou praticar quaisquer actos que façam perigar a segurança de pessoas ou do edifício;
3 - Não pode ser invocado o fundamento previsto na alínea f) do n.º 1, quando o não uso da habitação pelo ocupante seja por período inferior a dois anos e, cumulativamente, seja motivado por uma das seguintes situações:
a) Doença regressiva e incapacitante de permanência na habitação, salvo se existir prova clínica de que a doença do arrendatário é irreversível;
b) Prestação de trabalho por conta de outrem no estrangeiro ou cumprimento de comissão de serviço público, civil ou militar por tempo determinado;
c) Detenção em estabelecimento prisional.
4 - Não pode igualmente ser invocado o fundamento referido na alínea d) do n.º 1, quando o não pagamento das rendas resulte da alteração do rendimento dos ocupantes em consequência de desemprego ou de alteração da composição do agregado familiar, desde que as alterações referidas sejam comunicadas à entidade proprietária do imóvel antes de decorrido o prazo de três meses de falta do pagamento das rendas.
5 - As situações previstas no número anterior conferem ao ocupante do fogo o direito à renegociação do valor da renda e de um prazo de pagamento faseado do montante da dívida.
6 - A comunicação da cessação da utilização torna exigível a desocupação e entrega da habitação pelo ocupante decorridos 90 dias a contar da data da sua recepção, devendo conter menção expressa à obrigação de desocupação e entrega da habitação, ao prazo para o efeito e às consequências da inobservância dos mesmos.
7 - Caso não ocorra a desocupação e entrega da habitação nos termos determinados, pode a entidade proprietária ordenar e mandar executar o despejo, podendo, para o efeito, requisitar as autoridades policiais competentes para que procedam à prévia identificação dos ocupantes da habitação ou para assegurar a execução do despejo.
8 - Das decisões tomadas ao abrigo dos números anteriores cabe recurso para os tribunais administrativos nos termos gerais de direito.

No caso em apreço, conforme resulta da matéria de facto assente foi celebrado entre a ora recorrente e os recorridos contrato de arrendamento para habitação da fracção autónoma, contrato submetido ao regime de renda apoiada, pelo que se deve concluir que o que legítima a ocupação do fogo por parte dos recorridos não é um alvará, mas sim o referido contrato de arrendamento, logo é inaplicável o regime consagrado na Lei nº 21/2009, designadamente os nº 6 e 7 do artigo 3º concretamente quanto à possibilidade de a entidade proprietária – que, recorde-se, no caso em apreço, não é a recorrente mas sim o Município de Cascais – “…ordenar e mandar executar o despejo, podendo, para o efeito, requisitar as autoridades policiais competentes para que procedam à prévia identificação dos ocupantes da habitação ou para assegurar a execução do despejo”, pelo que não pode manter-se o decidido na decisão recorrida, necessitando a ora recorrente de lançar mão da via judicial para fazer valer a pretensão de condenação dos ora recorridos a entregar o locado, totalmente livre e devoluto de pessoas e bens, pretensão decorrente da igualmente formulada pretendida declaração de resolução do contrato de arrendamento com fundamento na falta de pagamento de vinte e duas rendas vencidas (2).

Importa agora analisar o decidido quanto pretensões formuladas pela recorrente nos itens c) a f) do petitório, que aqui se recordam:
c) serem os rr. condenados a pagar à A. a quantia total de 1.024,38 € (mil e vinte e quatro euros e trinta e oito cêntimos), correspondentes a 22 (vinte e dois) rendas vencidas e não pagas;
d) serem os rr. condenados a pagar à A. a quantia total de € 387,96 (trezentos e oitenta e sete euros e noventa e seis cêntimos), a título de prestações acordadas, vencidas e não pagas;
e) serem os rr. condenados a pagar à a. o montante devido a título de rendas vincendas, desde a data da apresentação em juízo da p.i. até à data em que se considerar resolvido o contrato de arrendamento em causa;
f) serem os rr. condenados a pagar à a. a indemnização devida pela ocupação de pessoas e/ou bens após a resolução do contrato até efectiva entrega do fogo, cujo montante deverá corresponder ao preço técnico do mesmo.

Decidiu-se na sentença posta em crise que, quanto a estas pretensões, “…dispõe a Autora, através do Município de Cascais, proprietário dos imóveis e titular da competência respeitante à sua gestão, de meios de auto-tutela capazes de assegurar o pagamento das quantias em dívida.”, meio que se identificou como sendo o processo de execução fiscal, conforme resultaria do artigo 155º do C.P.A..”

De acordo com o nº 1 do aludido preceito “quando, por força de um acto administrativo devam ser pagas a uma pessoa colectiva pública, ou por ordem desta, prestações pecuniárias, seguir-se-á, na falta de pagamento voluntário no prazo fixado, o processo de execução fiscal regulado no Código de Processo Tributário”.

No caso em apreço, importa recordar que a recorrente celebrou com o Município de Cascais acordo escrito denominado “contrato programa definição de orientações na exploração do parque habitacional municipal” que tinha por objectivo “…definir as orientações a observar pela EMGHA na exploração do parque habitacional municipal…”, cabendo à ora recorrente, de acordo com a cláusula quinta, nºs 2 e 3, celebrar contratos de arrendamento, após atribuição dos fogos pela Câmara Municipal de Cascais, bem como proceder à fixação e actualização das rendas, e proceder à sua cobrança, cobrança que não pode ter lugar pela via da execução fiscal dado as quantias peticionadas não terem a sua génese num acto administrativo mas sim num em acordo escrito – contrato de arrendamento celebrado entre recorrente e recorridos – nem sendo a recorrente uma pessoa colectiva pública, pelo que deve concluir-se, também, quanto às pretensões supra elencadas, que a recorrente tem interesse em agir, devendo ser concedido provimento ao recurso.

III) Decisão

Assim, face ao exposto, acordam em conferência os juízes da secção de contencioso administrativo do TCA Sul, em conceder provimento ao recurso, revogar a decisão recorrida, determinando a remessa dos autos ao T.A.F. de Sintra para prosseguimento, se a tal nada obstar.
Custas pelos recorrentes.
Lisboa, 28 de Maio de 2015

Nuno Coutinho

Carlos Araújo

Paulo Pereira Gouveia

(1) Diploma revogado pela Lei nº 21/2009, de 20 de Maio.
(2) Vide, quanto ao âmbito de aplicação do Decreto 35106, Acórdão do S.T.A. datado de 17 de Maio de 2005, proferido no âmbito do Proc. 01592/03, disponível em www.dgsi.pt