M… H… P… dos S… e Outros, todos devidamente identificados nos autos, vieram reclamar, nos termos do artigo 643.º do CPC, do despacho, datado de 01/02/2018, proferido pelo Tribunal Administrativo e Fiscal de Sintra, de não admissão do recurso, ao abrigo do disposto no artigo 145.º, n.º 2, alínea b) do CPTA, por falta de conclusões do recurso interposto contra a decisão proferida de improcedência do pedido cautelar de suspensão de eficácia da decisão de desocupação e demolição da habitação do Requerente e de impedimento do Requerido, Município da Amadora, a invadir o terreno privado e demolir construções privadas.

Sustentam os Reclamantes que o fundamento único do indeferimento do requerimento de interposição de recurso reside no facto de não terem junto as conclusões juntamente com a alegação do recurso.

Alegam que o artigo 146.º, n.º 4 do CPTA não impede a sua aplicação aos processos cautelares, devendo ser emitido despacho de aperfeiçoamento, nos termos desse preceito legal.

Pedem que seja concedido provimento à reclamação, seja decretada a nulidade do despacho do Tribunal a quo, revogando-o e ser ordenado o convite à apresentação das conclusões

Os ora Reclamantes interpuseram recurso jurisdicional sem que tivessem formulado as conclusões do recurso, que sumariassem os fundamentos da impugnação, seja de facto, seja de direito, nos termos constantes da respectiva alegação, ou seja, sem enunciar em conclusões os vícios imputados à decisão recorrida, como prescreve o n.º 2 do artigo 144.º do CPTA.

A lei exige que o recorrente condense em conclusões os fundamentos da revogação, modificação ou anulação da decisão.

As conclusões devem corresponder aos fundamentos que justificam a alteração ou a anulação da decisão recorrida, traduzidos na enunciação de verdadeiras questões de direito ou de facto, sem que se possam confundir com os argumentos apresentados na alegação.

No direito recursório, as conclusões exercem a importante função de delimitação do objecto do recurso, como claramente resulta do disposto no artigo 635.º do CPC, devendo corresponder à identificação clara e rigorosa daquilo que se pretende obter do Tribunal Superior, em contraposição com aquilo que foi decidido pelo Tribunal a quo.

Incluindo, na parte final, aquilo que o recorrente efectivamente pretende obter (revogação, anulação ou modificação da decisão recorrida), as conclusões das alegações devem indicar o fundamento específico da recorribilidade, segundo o n.º 2 do artigo 637.º do CPC e respeitar cada uma das alíneas do n.º 2 do artigo 639.º do CPC.

Não obstante o prescrito na lei processual civil e administrativa, existem casos em que as conclusões acabam por ser mera reprodução dos argumentos anteriormente apresentados na alegação, sem qualquer preocupação de síntese ou ainda, noutros casos, como no presente, a ausência total de conclusões.

É evidente que no presente caso os Recorrentes não cumpriram, como deviam, o ónus de formular conclusões que, sintetizando a argumentação apresentada na motivação da apelação, integrassem o objecto do recurso através da enunciação de verdadeiras questões de natureza jurídica a submeter à reapreciação do presente Tribunal Central Administrativo Sul.

Os próprios Recorrentes reconhecem essa falha processual que, ademais, é evidente, pois que não existe de todo a formulação de conclusões.

O ponto da discórdia na presente reclamação consiste em saber se a falta de formulação de conclusões em recurso jurisdicional interposto de decisão proferida em processo de natureza cautelar deve conduzir à rejeição do recurso, como foi decidido na decisão reclamada ou deve dar lugar ao proferimento de despacho de formulação de convite ao aperfeiçoamento, por aplicação do disposto no n.º 4 do artigo 146.º do CPTA, não determinando a imediata rejeição do recurso.

Não obstante se reconhecer que a resposta à questão enunciada tem enfrentado divergência na jurisprudência dos Tribunais Superiores, seja da jurisdição administrativa, seja no âmbito dos tribunais comuns, nos termos em que se interpretam as normas dos artigos 144.º, n.º 2, 145.º, n.º 2, al. b) e 146.º, n.º 4, todos do CPTA, sem prejuízo do disposto nos artigos 7.º e 7.º-A, do CPTA e do prescrito no artigo 9.º, n.º 2 do Código Civil, entendemos que deve ser mantido o despacho reclamado por proceder a uma correta interpretação e aplicação dos normativos de direito, devendo a falta de conclusões no direito processual administrativo, fora dos casos dos processos impugnatórios, conduzir à rejeição do requerimento de recurso.

A propósito da interposição do recurso jurisdicional, o CPTA disciplina expressamente a matéria do ónus de alegação e de formular conclusões no n.º 2 do artigo 144.º do CPTA, segundo o qual o requerimento de interposição de recurso inclui ou junta a respectiva alegação e no qual são enunciados os vícios imputados à decisão e formuladas conclusões.

Apresenta-se, por isso, inequívoco e incontestado o ónus de alegar e de concluir no direito processual administrativo.

Em concretização do comando normativo anterior, previsto no n.º 2 do artigo 144.º do CPTA, o disposto na alínea b), do n.º 2 do artigo 145.º do CPTA estabelece que o requerimento de interposição do recurso é indeferido quando não contenha ou junte a alegação ou quando esta não tenha conclusões.

O legislador do CPTA previu um ónus a cargo de quem pretenda interpor um recurso jurisdicional, de alegar e de concluir o recurso e estabeleceu expressamente as consequências processuais decorrentes do incumprimento desse ónus, de rejeição do requerimento do recurso, quer no caso de existir falta de alegação, quer ainda quando o recurso seja alegado, mas faltem as suas conclusões.

Tal constitui um imperativo a que o intérprete e aplicador da norma legal está vinculado, em dever de obediência à lei e ao direito, segundo o n.º 2 do artigo 8.º do Código Civil, não podendo o dever de obediência à lei ser afastado sob pretexto de ser injusto ou imoral o conteúdo do preceito legislativo.

Por outro lado, importa analisar se o disposto no n.º 4 do artigo 146.º do CPTA permite ou exige uma interpretação diferente, conduzindo a decisão diferente da ora reclamada.

Conforme expressa ressalva prevista na parte final da alínea b), do n.º 2 do artigo 145.º, a falta de alegação ou de conclusões do recurso apenas não conduz ao indeferimento do requerimento de recurso no caso previsto no n.º 4 do artigo 146.º do CPTA.

Trata-se de um caso expressamente ressalvado na lei, como tal tipificado pelo legislador como um caso especial, que não deve merecer a sua interpretação extensiva ou analógica para outros casos que não o especificamente regulado.

Assim, segundo o disposto no n.º 4 do artigo 146.º do CPTA e por expressa ressalva contida na parte final da alínea b), do n.º 2 do artigo 145.º, quando o recorrente na alegação de recurso contra sentença proferida em processo impugnatório se tenha limitado a reafirmar os vícios imputados ao ato impugnado, sem formular conclusões ou sem que delas seja possível deduzir quais os concretos aspectos de factos que considera incorretamente julgados ou as normas jurídicas que considera terem sido violadas pelo tribunal recorrido, o relator deve convidar o recorrente a apresentar, completar ou esclarecer as conclusões formuladas.

Nos presentes autos o processo em causa não assume a natureza de processo impugnatório, não estando em causa acção em que se vise a impugnação de um ato administrativo, mas antes um processo cautelar de suspensão de eficácia de ato administrativo, que não tem como objecto a declaração de nulidade ou a anulação de um ato administrativo, nos termos previstos no n.º 1 do artigo 50.º do CPTA.

Nesse sentido, não está preenchido o âmbito da factie species da norma jurídica do n.º 4 do artigo 146.º do CPTA, que determine a sua aplicação ao caso configurado em juízo.

Conceder a aplicação do disposto no n.º 4 do artigo 146.º do CPTA ao caso dos autos, seria proceder a uma interpretação extensiva, claramente para além da letra do preceito e causa e também, incontestadamente, ir para além do pensamento legislativo ou do espírito do regime, tendo sobretudo em conta a unidade do sistema jurídico, que se extrai da interpretação conjugada dos preceitos supra invocados, previstos nos artigos 144.º, n.º 2, 145.º, n.º 2, al. b) e 146.º, n.º 4, todos do CPC, não só não consentida pela aplicação do disposto nos artigos 7.º e 7.º-A do CPTA, como do regime que dimana do disposto no artigo 8.º, n.º 2 do Código Civil, segundo o qual o juiz deve obediência à lei e ainda do artigo 9.º, n.ºs 2 e 3 do Código Civil, nos termos dos quais, na interpretação não pode ser considerado pelo intérprete o pensamento legislativo que não tenha na letra da lei um mínimo de correspondência verbal, ainda que imperfeitamente expresso, presumindo-se que o legislador consagrou as soluções mais acertadas e soube exprimir o seu pensamento em termos adequados.

Acresce com relevo que consideramos inaplicável ao caso configurado em presença o regime previsto no n.º 3 do artigo 639.º do CPC, por o CPTA regular expressa e com a sua propriedade a matéria em causa, não existindo uma omissão legislativa que deva ser preenchida por recurso à aplicação subsidiária do regime processual civil.

Porém, ainda que assim não se entendesse e se considerasse aplicável o regime previsto no artigo 639.º do CPC, designadamente o seu n.º 3, que deixou de prever a possibilidade de despacho de aperfeiçoamento em casos de falta de conclusões das alegações, sempre se teria de chegar à mesma conclusão, porquanto também segundo o que prescreve a lei processual civil, a falta de conclusões conduz à rejeição ou indeferimento do requerimento de recurso, ou seja, é essa falha cominada com a rejeição imediata do recurso, nos termos do artigo 641.º, n.º 2, al. b), do CPC.

Neste sentido, entre outros, cfr. Acórdão do Tribunal da Relação de Coimbra, n.º 158/11.3TBSJP.C1, de 10/11/2015 e ainda o Acórdão do STJ, n.º 818/07.3TBAMD.L1.S1, de 09/07/2015, designadamente, sobre a evolução do regime processual civil.

Por isso, não se desconhecendo a doutrina emanada do douto Acórdão do STA n.º 0828/09, de 11/02/2010, de resto invocada na presente reclamação pelos Reclamantes, como resulta da fundamentação antecedente, temos outra interpretação, em linha com o que nos parecer ser a jurisprudência dominante no direito processual administrativo – cfr. entre outros o Acórdão do TCAS n.º 04774/09, de 05/03/2009.

Assim, ao contrário do defendido pelos ora Reclamantes não estão verificados os pressupostos previstos no disposto no n.º 4 do artigo 146.º do CPTA, não sendo tal preceito aplicável aos autos em que se proferiu a decisão recorrida.

Por isso, nenhuma censura merece o despacho ora reclamado, de não admissão do recurso, por proceder a uma correta interpretação e aplicação dos normativos de direito aplicáveis.

I. No direito recursório as conclusões assumem a finalidade de sumariar os fundamentos da impugnação, seja de facto, seja de direito, nos termos constantes da respectiva alegação, ou seja, os vícios imputados à decisão recorrida enquanto fundamentos da revogação, modificação ou anulação da decisão, segundo o n.º 2 do artigo 144.º do CPTA,

II. As conclusões exercem a importante função de delimitação do objecto do recurso, como resulta do artigo 635.º do CPC, devendo corresponder à identificação clara e rigorosa daquilo que se pretende obter do Tribunal Superior, em contraposição com aquilo que foi decidido pelo Tribunal a quo.

III. O CPTA disciplina expressamente a matéria do ónus de alegação e de formular conclusões no n.º 2 do artigo 144.º do CPTA, segundo o qual o requerimento de interposição de recurso inclui ou junta a respectiva alegação e no qual são enunciados os vícios imputados à decisão e formuladas conclusões, pelo que se apresenta inequívoco e incontestado o ónus de alegar e de concluir no direito processual administrativo.

IV. Em concretização do comando normativo anterior, previsto no n.º 2 do artigo 144.º do CPTA, o disposto na alínea b), do n.º 2 do artigo 145.º do CPTA estabelece que o requerimento de interposição do recurso é indeferido quando não contenha ou junte a alegação ou quando esta não tenha conclusões.

V. O legislador do CPTA previu um ónus a cargo de quem pretenda interpor um recurso jurisdicional, de alegar e de concluir o recurso e estabeleceu expressamente as consequências processuais decorrentes do incumprimento desse ónus, de rejeição do requerimento do recurso, quer no caso de existir falta de alegação, quer ainda quando o recurso seja alegado, mas faltem as suas conclusões.

VI. Conforme expressa ressalva prevista na parte final da alínea b), do n.º 2 do artigo 145.º, a falta de alegação ou de conclusões do recurso apenas não conduz ao indeferimento do requerimento de recurso no caso previsto no n.º 4 do artigo 146.º do CPTA.

VII. Trata-se de um caso expressamente ressalvado na lei, como tal tipificado pelo legislador como um caso especial, que não deve merecer a sua interpretação extensiva ou analógica para outros casos que não o especificamente regulado.

VIII. Nos presentes autos o processo não assume a natureza de processo impugnatório, mas antes um processo cautelar de suspensão de eficácia de ato administrativo, pelo que não está preenchido o âmbito da factie species da norma jurídica do n.º 4 do artigo 146.º do CPTA.

IX. Por o CPTA regular expressa e com a sua propriedade a matéria em causa, não existe uma omissão legislativa que deva ser preenchida por recurso à aplicação subsidiária do regime processual civil, embora à luz do n.º 3 do artigo 639.º do CPC, tenha deixado de se prever o despacho de aperfeiçoamento em casos de falta de conclusões das alegações e por aplicação do artigo 641.º, n.º 2, al. b), do CPC a falta de conclusões conduz à rejeição ou indeferimento do requerimento de recurso.

X. Nos termos em que se interpretam as normas dos artigos 144.º, n.º 2, 145.º, n.º 2, al. b) e 146.º, n.º 4, todos do CPTA, sem prejuízo do disposto nos artigos 7.º e 7.º-A, do CPTA e do prescrito no artigo 9.º, n.º 2 do Código Civil, a falta de conclusões no direito processual administrativo, fora dos casos dos processos impugnatórios, conduz à rejeição do requerimento de recurso.

Custas pelos Reclamantes, em prejuízo do Apoio Judiciário de que beneficiem.

Notifique.

A particularidade do caso concreto reside na circunstância de que o presente processo é uma providência cautelar, o que a tese acolhida no acórdão entendeu sobrevalorizar. Porém, salvo o devido respeito, o meio processual em uso, no caso específico dos autos, não obsta à aplicação do citado art. 146.º, nº 4, do CPTA. Com efeito, sendo o meio cautelar instrumental do processo principal, verifica-se que neste último é formulado um pedido impugnatório, pelo que, ainda que sumariamente – como decorre da sua própria natureza -, terá que conhecer-se da vertente impugnatória no processo cautelar (fumus boni juris), o que se insere, portanto, ainda na linha do controlo objectivo da legalidade. E no recurso o recorrente reitera os vícios imputados ao acto suspendendo.

Nesta matéria acompanha-se a jurisprudência do STA: ac.s de 11.02.2010, proc. nº 829/09, e de 26.06.2014, proc. nº 375/14. Como neste último se referiu: “(…) o nº 4 do artigo 146º do CPTA exige que o relator convide o recorrente a formular «conclusões» nos casos em que se limitou a apresentar alegações discordando do sentido da sentença recorrida, ou seja, limitando-se a reafirmar os vícios imputados ao acto impugnado. E traduzindo-se esta norma num plus em relação ao que então impunha o nº 4 do artigo 690º do CPC [versão vigente à data da entrada em vigor do CPTA] (…)”.

Também a interpretação e a aplicação da lei processual no contencioso administrativo, submete-se ao princípio do pro actione, consagrado no artigo 7º do CPTA, segundo o qual “para efectivação do direito de acesso à justiça, as normas processuais devem ser interpretadas no sentido de promover a emissão de pronúncias sobre o mérito das pretensões formuladas”.

Pelo que julgaria a reclamação procedente, com as legais consequências.

Lisboa, 24 de Maio de 2018