| Decisão Texto Integral: | Tribunal Central Administrativo Sul
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Recorrente: Município de Pinhel e outra
Recorrido: Presidência do Conselho de Ministros
Acordam na 1ª Secção do Tribunal Central Administrativo Sul
Vem interposto recurso da sentença do TAF de Castelo Branco que julgou verificada a excepção dilatória de falta de interesse em agir e rejeitou liminarmente a PI.
Em alegações são formuladas pelos Recorrentes, as seguintes conclusões: «a) O Tribunal a quo rejeitou liminarmente a petição inicial dos ora Recorrentes por entender estar verificada "a excepção dilatória da falta de interesse processual, ... " e que seria de rejeitar liminarmente a petição inicial dos mesmos.
b) O interesse em agir é um pressuposto processual autónomo e inominado que pode ser encarado como condição de acção "(Manuel de Andrade, Noções Elementares de Processo Civil pag 82) visando «evitar que sejam impostos custos ao demandado e aos tribunais numa situação em que não se fundamenta o recurso aos órgãos jurisdicionais (M Teixeira de Sousa, O Interesse Processual na Acção Declarativas, pag. 5) e que é «aterido em função da necessidade de tutela judicial e da adequação do meio processual escolhido pelo autor (Teixeira de Sousa, ob. cit; pag. 9].
c) Resulta clara a legitimidade dos ora Recorrentes e a necessidade que têm em pôr em crise a Lei nº 50/2012, de 31 de Agosto e, que, poderá pôr em causa a manutenção da existência da 2ª A, pelo que demonstrado fica o seu interesse em agir.
d) Resulta, ainda, do art 51 º, n.º1 do CPTA que os atas para serem impugnados basta que tenham eficácia externa, pois refere que "einds que inseridos num procedimento administrativo, são Impugnáveis os atos administrativos com eficácia externa, especialmente aqueles cujo conteúdo seja suscetível de lesar direitos ou interesses legalmente protegidos", como é o caso concreto da Lei nº 50/2012, de 31 de Agosto, sendo que os atas externos são aqueles que determinem, ou que sejam capazes de determinar a produção de efeitos externos independentemente da respetiva eficácia.
e) Além de que o artº 54º do CPTA admite a impugnação de atas que não tenham começado a produzir efeitos - Cfr. Vieira de Andrade, in A Justiça Administrativa - Loções - 4ª edição, Almedina Pag.196.
f) Dúvidas não restam que existe, efetivamente, por parte dos ora Recorrentes interesse legítimo processual, e por conseguinte, interesse em agir.
g) O Douto Despacho, ora recorrido, infringe o disposto nos arts. 39º, 51º/1 e 54º todos do CPTA, pelo que, deve com a devida vénia, ser revogado. ».
O Recorrido nas contra alegações formulou as seguintes conclusões: «
».
O DMMP não apresentou a pronúncia.
Colhidos os vistos legais, cumpre decidir.
Os Factos
Em aplicação do artigo 663º, n.º 6, do (novo) CPC, não tendo sido impugnada, remete-se a matéria de facto para os termos em que foi decidida pela 1º instância.
O Direito
Alegam os Recorrentes que a decisão sindicada está errada porque têm legitimidade para interpor a presente acção e necessidade de a interpor, face ao definido na Lei n.º 50/2012, de 31.08, aos requisitos legais obrigatórios para efeitos de dissolução ali previstos e ao «espectro» da sua dissolução. Mais consideram os Recorrentes, que o 2º A. não deve integrar o âmbito de aplicação daquela lei.
Diga-se, desde já, que a decisão recorrida deve manter-se por estar correcta.
Na fundamentação da decisão é indicado o seguinte: «Os autores invocam que se encontram confrontados com um espectro de dissolução da 2.a autora [cf. artigo 37.º0 da petição inicial supra transcrito no ponto 1) dos factos provados], que a Lei n.º 50/2012, de 31/8, ainda que de duvidosa constitucionalidade, "poderá (. . .) legitimar uma qualquer acção por parte da entidade administrativa competente de inspecção" [cf. artigo 38.º da petição inicial supra transcrito no ponto 1) dos factos provados] e que se verifica "uma incerteza sobre a natureza jurídica das normas que tutelam" a 2.º autora e um "fundado receio (. . .) de que a Administração possa adoptar uma conduta lesiva dos interesses colectivos (. . .) com base numa avaliação incorrecta da situação jurídica existente" [cf. artigo 43.º da petição inicial supra transcrito no ponto 1) dos factos provados].
Contudo, os autores não descrevem qualquer comportamento adoptado pelas rés do qual se possa deduzir que estas os colocaram numa situação de incerteza objectiva, nem que afirmaram perante eles a existência de uma determinada situação jurídica, nem sequer que a sua conduta é susceptível de gerar um fundado receio de que possam vir a adoptar uma conduta lesiva.
Efectivamente, os autores nunca alegam que a assembleia municipal se prepara para deliberar a dissolução da 2.ª autora.
Do mesmo modo, os autores também nunca alegam que a Direcção-Geral das Autarquias Locais tenha feito ou se prepare para fazer a comunicação à Inspecção-Geral das Finanças, prevista no artigo 67.º da Lei n.º 50/2012, de 31/8, nem alega que a referida inspecção esteja em vias de requerer a dissolução oficiosa da 2.a autora, nem sequer alegam que, em situações similares, tenha requerido a dissolução de empresas municipais.
Aliás, os autores nem sequer alegam que a assembleia municipal, a Direcção Geral das Autarquias Locais ou a Inspecção-Geral das Finanças se tenham sequer pronunciado sobre a questão da aplicabilidade da Lei n.º 50/2012, de 31/8, à 2.a autora, sendo que, na presente acção, os autores esgrimem como argumento principal a inaplicabilidade da referida lei à 2.a autora (cf. artigo 9.º e 40.º da petição inicial).
Em rigor, a autora nunca descreve qualquer comportamento actual imputável aos referidos entes administrativos relevante para efeitos de considerar verificado o pressuposto processual previsto no artigo 39.° do CPTA.
Assim, através da presente acção os autores não procuram tutela para um interesse real e actual, mas sim para um interesse eventual e hipotético, isto é, os autores pretende obter uma pronúncia judicial para a eventualidade de vir a ser colocada a questão da aplicabilidade da Lei n.º 50/2012, de 30/8 à 2.a autora ou para a hipótese de serem confrontados com a dissolução da 2.a autora, nos termos dos artigos 63.° ou 67.° do referido diploma.
Com efeito, o que perpassa da leitura da petição inicial é que os autores fazem decorrer a incerteza sobre a natureza jurídica da 2.º autora e o receio de dissolução da 2.º autora da interpretação que os próprios autores fazem da Lei n.º 50/2012, de 31/8, nunca alegando - com excepção do facto de a Lei n.º 50/2012, de 31/8, ter sido publicada e ter entrado em vigor - a ocorrência de qualquer facto que lhes seja exterior capaz de gerar a referida incerteza ou fundado receio.
Ora, o facto da Lei n.º 50/2012, de 31/8, ter sido publicada e ter entrado em vigor não é suficiente para afirmar, para efeitos do artigo 39.° do CPTA, a verificação de uma situação de incerteza objectiva e grave ou de um receio fundado na adopção de uma conduta lesiva.
Para efeitos do artigo 39.° do CPTA exige-se que a administração adopte comportamentos que permitam concluir que já interpretou a lei, no caso concreto, já assumiu uma posição quanto a aplicabilidade da Lei n.º 50/2012, de 31/8, à 2.a autora, ou em relação a empresas que se encontram em situação similar, e/ou já se posicionou quanto à obrigatoriedade de dissolução da 2.a autora ou de empresas que se encontrem em situação similar [pense-se, por exemplo, no caso de ser emitida uma orientação sobre a interpretação da Lei n.º 50/2012, de 31/8, do qual decorra que a administração entende que a mesma é aplicável à empresas em situação similar à da 2. º autora, ou na hipótese da administração determinar procedimentos de actuação em face da constatação de alguma das situações previstas no artigo 62.°, n.º 1, da Lei n." 50/2012, de 31/8, em relação a empresas em situação similar à da 2.º autora ou, ainda, na hipótese de, em situações semelhantes à da 2.a autora a administração já ter actuado no sentido de dissolver a sociedade].
Dito de outro modo, não basta a entrada em vigor de um diploma normativo, mesmo que se possa argumentar que é de difícil interpretação ou de duvidosa conformidade constitucional, para se verificar o pressuposto do interesse processual previsto no artigo 39.° CPTA, sendo necessário que a administração externalize o seu entendimento sobre a interpretação do diploma normativo, pois só nesse caso é possível afirmar que existe um conflito real e actual, isto é, posições antagónicas, carecidas de serem judicialmente dirimidas.
Se a administração ainda nada disse e ainda nada fez não há um conflito real e actual carecido de tutela.
Acresce que, ao contrário do que os autores defendem, a Lei n.º 50/2012, de 31/8, não estabelece a dissolução da 2.a autora como consequência inexorável da verificação de alguma das previsões normativas do seu artigo 62.°, n.º 1, pois o n.º 2 deste artigo expressamente prevê a possibilidade de substituir a dissolução pela alienação integral da participação detida ou pela internalização nos serviços das entidades públicas, nos termos, respectivamente, dos artigos 63.° e 65.°, da Lei n.º 50/2012, de 31/8.
Através da presente acção o que as autoras visam conseguir é uma interpretação da Lei n.º 50/2012, de 30/8, designadamente, das normas relativas ao seu âmbito de aplicação e, ainda que a título incidental, da eventual desconformidade constitucional das normas contidas no capítulo IV, sobre alienação, dissolução, transformação, integração, fusão e internalização.
Do exposto decorre que se verifica a excepção dilatória da falta de interesse processual, a qual é insuprível [note-se que aqui não se trata de uma alegação que padeça de falta de concretização, eventualmente passível suprimento através de despacho de aperfeiçoamento, trata-se sim da falta de alegação de factos integradores do pressupostos processual previsto no artigo 39.º do CPTA].»
Esta fundamentação está inteiramente certa. Porque correcta e bem fundamentada a decisão recorrida, para ali se remete, confirmando inteiramente o decidido.
Na verdade, face ao petitório formulado na PI, em causa nestes autos - que correm como acção administrativa comum - está um pedido de simples apreciação, que só deve ser deduzido verificados que estejam os pressupostos do artigo 39º do CPTA, ou seja, quando se invoque uma utilidade ou vantagem imediata «na declaração judicial pretendida, designadamente por existir uma situação de incerteza, de ilegítima afirmação por parte da Administração de existência de determinada situação jurídica, ou o fundado receio de que a Administração possa vir a adoptar uma conduta lesiva, fundada numa avaliação incorrecta da situação jurídica existente».
Pedem os Recorrentes a final da PI, que o tribunal reconheça a) «a natureza da 2.ª A. é uma de natureza pública e não integra o âmbito da aplicação da Lei n.º 50/2012.
b) Caso assim não se entenda e em virtude de existir fundado receio que a administração venha a adoptar uma conduta lesiva, de mandar dissolver com as inerentes consequências legais para ambos os AA., fundada numa avaliação incorrecta da situação jurídica existente, designadamente a inconstitucionalidade da referida norma, a eventual dissolução, nestas circunstâncias causaria grave inconveniente às populações que serve e ainda na defesa do interesse público, reconhecer a sua existência e direito à sua manutenção, sendo certo que logo que a situação esteja plenamente esclarecida sempre o aqui 1.º A., optaria por uma das soluções ali propostas.».
Indicam os AA. e ora Recorrentes como causa de pedir, não uma concreta actuação da Administração, mas antes e tão somente a inconstitucionalidade da invocada Lei n.º 50/2012, de 31.08.
Ora, no que se refere à apreciação directa da (in)constitucionalidade da referida lei, não cumpre a esta jurisdição conhecer, sendo para tanto absolutamente incompetente.
Aqui, apenas poderão os AA. e Recorrentes pretender ver apreciadas as condutas administrativas que aplicando a referida lei possam ser consideradas ilegais, por assentarem numa lei que se diz violadora da Constituição.
Porém, apreciada a PI, nela não são referidas quaisquer concretas condutas administrativas que tenham aplicado a dita lei, ou que a possam vir a aplicar, ou que se espera que sejam adoptadas pela Administração. Diversamente, fundam os AA. a causa de pedir directamente nas normas insertas na Lei n.º 50/2012, de 31.08, nos critérios legais ali definidos, ou na «desadequada ponderação legislativa».
Portanto, no caso sub judice não vem invocada pelos AA. e Recorrentes a existência de uma situação de incerteza objectiva e grave na conduta a tomar por parte da Administração, ou de ilegítima afirmação por parte da Administração de existência de determinada situação jurídica, ou o fundado receio de que a Administração possa vir a adoptar uma conduta lesiva, fundada numa avaliação incorrecta da situação jurídica existente.
No caso, não vem alegado pelos AA. a existência de nenhuma conduta administrativa, ou a forte possibilidade dessa conduta por banda de algum órgão da dependência do R., a Presidência do Conselho de Ministros. Não se alega na PI que o R. tenha interpretado a Lei n.º 50/2012, de 31.08, no sentido de que a 2º A. integra o âmbito da aplicação da Lei n.º 50/2012, de 31.08 e que será dissolvida.
As condutas indicadas na PI são relativas à actuação legislativa, apreciada em termos abstractos, impugnando-se directamente as normas jurídicas e não condutas administrativas.
Nenhuma conduta concreta é apontada à Assembleia Municipal no sentido de pretender dissolver a 2º A. Não é indicada a existência ou a possível comunicação da Direcção Geral das Autarquias Locais à Inspecção-Geral de Finanças, ou qualquer conduta desta última entidade, no sentido de propor a dissolução da 2º A. e Recorrente (cf. artigo 67º da Lei n.º 50/2012, de 31.08).
Assim, na parte em que as invocações dos AA. se reconduzam a inconstitucionalidades directamente resultantes da Lei n.º 50/2012, de 31.08, é para o conhecimento da pretensão a jurisdição administrativa absolutamente incompetente. E quanto a condutas administrativa que possam ser assacadas ao R. ou aos órgãos que deste dependem, não vêm indicadas nenhumas nesta acção.
Em suma, para que existisse interesse em agir nos termos do artigo 39º do CPTA, teriam os AA. de ter alegado uma utilidade real e actual na procedência do seu pedido e a existência de uma situação de incerteza, de ameaça, ou o fundado receio de que a Administração possa adoptar uma conduta ilegal e lesiva dos seus interesses.
Aqui não vem invocada tal utilidade real e actual, mas apenas uma utilidade hipotética e eventual. Também não se alega que haja uma situação suficientemente materializada, objectiva e séria de incerteza ou de ameaça, ou que e verifique um fundado receio relativamente a uma concreta conduta Administrativa, que se afirme que irá ser adoptada.
Como se disse, a simples publicação da lei não é fundamento bastante para que se possa considerar que a 2º A. será dissolvida por um ulterior acto administrativo ilegal.
Por isso, está totalmente certa a decisão sindicada quando julgou verificada a excepção inominada de falta de interesse em agir, por se estar frente a uma acção de simples apreciação, quando não estão preenchidos os pressupostos exigidos pelo artigo 39º do CPTA.
Mais se refira, que a invocação pelos Recorrentes dos artigos 51º, n.º 1 e 54º do CPTA, pressupõe a existência de actos administrativos, não sendo aplicáveis ao presente caso, no qual os AA. e Recorrentes não alegaram a existência de quaisquer actos que queiram impugnar através de uma acção administrativa especial, mas antes, apresentaram uma acção administrativa comum de simples apreciação.
Dispositivo
Pelo exposto, acordam em:
- em negar provimento ao recurso, confirmando a decisão recorrida;
- custas pelo Recorrente.
Lisboa, 22 de Maio de 2014.(Sofia David)
(Carlos Araújo)
(Rui Pereira) |
