I – RELATÓRIO

M... C...H...D…, devidamente identificado nos autos, veio interpor recurso jurisdicional do acórdão do Tribunal Administrativo e Fiscal de Almada, datado de 27/02/2013, que no âmbito da ação administrativa especial, instaurada contra o Instituto da Conservação da Natureza e da Biodiversidade, IP e o Município de Setúbal, julgou a acção improcedente, de impugnação do despacho de 29/11/2007 da Diretora do Departamento de Gestão de Áreas Classificadas do Litoral de Lisboa e Oeste, do Instituto da Conservação da Natureza e da Biodiversidade, IP, que declarou a nulidade da licença de construção emitida pelo Município de Setúbal e ordenou a demolição de uma moradia e de uma habitação para o caseiro, que o Autor construiu.

“1.ª - O objeto do presente processo é o acto administrativo impugnando, que deve ser considerado nos exactos termos em que foi praticado - cfr. pontos 1. a 3. das presentes alegações. Acresce que,

2.ª - Tal como o próprio tribunal a quo considerou, tendo as obras sido devidamente “licenciadas pelo Município de Setúbal, não podia ter sido determinada a sua demolição, a menos que existisse um vício sancionável com a nulidade” - cfr. pontos 4 e 5. das presentes alegações.

3.ª - Sucede que o tribunal a quo entendeu, se bem que erroneamente, que o acto camarário de licenciamento estaria ferido de nulidade. E por várias razões. Ao fazê-lo, fez incorrecta interpretação e aplicação da lei - cfr. ponto 6 das presentes alegações.

4.ª - No tocante às questões suscitadas em torno do fraccionamento da propriedade, que esteve a montante do licenciamento camarário, não é verdade, como a sentença refere, que o acto impugnado, “bem ou mal”, tenha invocado “as normas urbanísticas aplicáveis (...), no caso o art.º 11.º, al. a) e o art.º 19.º, n.º 5 do Decreto Regulamentar n.º 23198, de 14 de Outubro” – cfr. pontos 7 e 8 das presentes alegações.

5.ª - No que concerne às dúvidas que o PNA/ICNB sempre teve quanto à validade das doações de que resultou o fraccionamento da propriedade, por a mesma não ter sido precedida da autorização prevista na alínea a) do artigo 11.º do Decreto Regulamentar n.º 23/98, de 14 de Outubro, a Entidade Demandada, sempre teve a noção de que tal matéria correspondia ao âmbito de competência dos tribunais comuns, por não caber à Administração Pública declarar a nulidade de negócios jurídico-privados, como claramente resulta do teor do acto impugnando e da restante documentação constante do processo que o antecedeu - cfr. ponto 8 das presentes alegações.

6.ª - A opção do PNA nesta matéria foi - e nesta parte bem -, a da participação das dúvidas que tinha ao Ministério Público junto do Tribunal Judicial de Setúbal para efeitos de interposição da adequada acção cível - cfr. ponto 8. das presentes alegações. Por outro lado,

7.ª - É absolutamente inaceitável fazer, como o tribunal a quo o fez, aplicação da norma do n.º 5 do artigo 19.º do Decreto Regulamentar n.º 23/98, de 14 de Outubro, já que a uma doação de pais para filhos, feita necessariamente por escritura notarial, e tendo como efeito o fraccionamento dum prédio rústico, nunca poderá ser aplicada a norma em causa, por se tratar de um acto jurídico-privado e não de um acto administrativo - cfr. ponto 9. das presentes alegações.

8.ª - Mas a sentença recorrida enferma ainda de um outro e manifesto erro conceptual, confundindo pressupostos do acto jurídico-privado de doacção, de que resultou o fraccionamento dum prédio rústico, com os pressupostos do acto de licenciamento camarário - cfr. ponto 10. das presentes alegações.

9.ª - O Município, perante uma pretensão urbanística que lhe foi submetida, reconheceu a legitimidade do requerente para o efeito, mediante a apresentação da devida certidão da Conservatória do Registo Predial, assim se esgotando o seu poder sobre a matéria (vide nestes sentido Fernanda Paula Oliveira, Maria José Castanheira Neves, Dulce Lopes e Fernanda Maçãs; Regime Jurídico da Urbanização e Edificação Comentado, Almedina, Coimbra, 2011, 3.ª edição, págs. 167-169) - cfr. ponto 10. das presentes alegações.

10.ª - Significa isto que a actuação do Município não é susceptível de qualquer crítica ou censura, tanto mais que gozando o particular da presunção de titularidade do direito de propriedade sobre a parcela, nunca poderia a Administração por em causa a mesma sem previamente recorrer aos tribunais para o efeito - cfr. ponto 10. das presentes alegações.

11.ª - Questão diversa é a dos pressupostos do acto jurídico privado que esteve a montante do acto de licenciamento e que, por força do disposto na alínea a) do artigo 11.º do Decreto Regulamentar n.º 23/98, de 14 de Outubro, deveria ter sido precedido de autorização do PNA, o que não sucedeu - cfr. ponto 11. das presentes alegações.

12 .ª - Que a preterição dessa autorização, verificando-se, pode ter reflexos na validade do acto jurídico-privado, é algo que se não discute. Não pode é pretender enquadrar-se essa invalidade no disposto numa norma exclusivamente aplicável a actos administrativos - cfr. ponto 11. das presentes alegações.

13.ª - Acresce que nem sequer é líquido que essa omissão gere necessariamente a nulidade do acto jurídico-privado de doação, de que resultou o fraccionamento, sendo múltiplas e complexas as questões que a este propósito se devem discutir - cfr. ponto 11. das presentes alegações.

14.ª - Sucede que a apreciação da validade dos actos jurídico-privados que estiveram a montante do licenciamento camarário não se inclui no âmbito do objecto da presente acção, o que equivale a dizer que a sentença enferma de excesso de pronúncia, na medida em que se pronuncia sobre questão não resultante do conteúdo e fundamentos do próprio acto impugnando (artigo 95.º do CPTA) - cfr. ponto 12. das presentes alegações. E que,

15.ª - Não é possível aceitar que através de uma apreciação sumaríssima, como a que foi empreendida pelo tribunal a quo, se decida matéria da maior relevância para os particulares envolvidos, quer para o ora Recorrente, quer quanto aos terceiros envolvidos no negócio jurídico-privado, sem que a estes seja sequer possibilitado tomar posição, o que põe em causa de forma inaceitável princípios básicos, designadamente o princípio do contraditório - cfr. ponto 12. das presentes alegações. Sendo certo que,

16.ª - A tomada de posição do tribunal a quo extravasa das suas competências, uma vez que a matéria em causa terá, necessariamente, em função da respectiva natureza, de ser apreciada e julgada pelos tribunais comuns - cfr. pontos 12. e 13. das presentes alegações. Por outro lado,

17.ª - Uma correcta interpretação e aplicação do Direito conduz necessariamente à conclusão de que face ao regime jurídico aplicável no PNA, a respectiva inércia equivale a um parecer tácito de concordância, não resultando minimamente da letra da lei qualquer necessidade de parecer expresso - cfr. pontos 14. a 23. das presentes alegações. Aliás,

18.ª - Se tivesse optado pela solução de exigência de um parecer expresso o legislador tê-lo-ia referido na lei, de forma afastar a aplicação do regime geral, por que optou no n.º 9 do artigo 19.º do RJUE, único entendimento que se conforma com a presunção imposta pelo artigo 9.º do CC de que o legislador se expressou em termos adequados - cfr. pontos 14. a 23. das presentes alegações.

19.ª - Apesar de a área do Parque Natural da Arrábida se revelar uma área sensível em termos ambientais, não deixa de se aplicar o regime previsto no artigo 19.º do RJUE, na medida em que é este preceito legal que disciplina as relações entre os municípios e as entidades exteriores a consultar no âmbito dos procedimentos de licenciamento de obras - cfr. pontos 14. a 23. das presentes alegações.

20.ª - A relevância dos interesses em causa, que poderia justificar uma solução

diversa, é um dado que deve pesar na ponderação do legislador - que a ele deve recorrer na hora de determinar se deve, ou não estabelecer um regime especial que afaste a regra do deferimento tácito - e não na ponderação do aplicador da lei, qualquer que ele seja, para decidir em sentido contrário ao que resulta da lei - cfr. pontos 14. a 23. das presentes alegações.

21.ª - Não existindo nos normativos aplicáveis ao caso uma solução expressa em sentido oposto àquela que consta do artigo 19.º, n.ºs 9 e 11 do RJUE - como ocorre no Parque Natural Sintra/Cascais e ocorria no Parque Natural da Ria Formosa anteriormente à entrada em vigor do Decreto-Lei n.º 99-A/2009, de 29 de Abril -, então a falta de pronúncia nos prazos legais dos órgãos do Parque no âmbito do procedimento de licenciamento terá forçosamente de se considerar como concordância com a pretensão em causa - cfr. pontos 14. a 23. das presentes alegações; no sentido proposto, v. parecer junto aos autos da autoria do Senhor Professor Mário Aroso de Almeida, versando sobre a validade de um acto de embargo, maxime na perspectiva da valoração que deve ser reconhecida ao silêncio do PNA no decurso do procedimento de licenciamento, bem como cópia da anotação crítica ao Acordão do Tribunal Central Administrativo Sul de 20/12/06, processo nº 2133/06, da autoria da mestre em Direito Drª. Fernanda Paula Oliveira, publicada na Revista do CEDOUA - Centro de Estudos de Direito do Ordenamento, do Urbanismo e do Ambiente, da Faculdade de Direito da Universidade de Coimbra, em que igualmente se aborda e desenvolve essa mesma questão, igualmente constante dos autos; no mesmo sentido v., entre outros, o Acordão do STA de 5/02/2003, proc. 1812/02, in www.dqsi.pt.; v., ainda, os Acórdãos do TCA Sul de 3 de Fevereiro de 2011, no proc. n.º 1404/06, e de 10 de Novembro de 2011, no proc. n.º 7889/11, em que se refere expressamente que “o PNA deferiu tacitamente o pedido de parecer vinculativo. A lei dispensa aqui o acto expresso”. Aliás,

22.ª - Neste sentido, assume especial relevância o recente Parecer do Conselho

Consultivo da Procuradoria-Geral da República, de 24 de Julho de 2012, proc. n.º 42-2010-C, homologado pelo competente membro do Governo e publicado no DR, II Série, de 10 de Setembro de 2012, que vincula legalmente a Entidade Demandada.

23.ª - Não existem pois quaisquer razões válidas para por em causa a validade do licenciamento outorgado em favor do ora recorrente pela Câmara Municipal de Setúbal. Pelo que,

24.ª - A sentença recorrida fez incorrecta interpretação e aplicação do direito, violando o disposto nos artigos 19.º, n.ºs 9 e 11 e 20.º, n.º 3, al. c), ambos do RJUE.

25.ª - Nem o acto sindicado nem a sentença recorrida apontam ao licenciamento camarário outorgado ao ora Recorrente qualquer violação do plano preliminar de ordenamento do PNA constante da Portaria n.º 26-F/80, de 9 de Janeiro - cr. ponto 24. das presentes alegações.

26.ª - O acto impugnado não lhe faz uma única referência, assentando antes numa pretensa falta de parecer favorável (obrigatório por força do artigo 12.º, alínea a) do Decreto Regulamentar n.º 23/98, de 14 de Outubro), para além de uma pretensa violação do regime jurídico da Rede Natura - cfr. ponto 24. das presentes alegações.

27.ª - No entanto, o tribunal recorrido entendeu fundamentar a ilegalidade do acto de licenciamento em razões e normas não invocadas na fundamentação do acto administrativo, indo, assim, para além da decisão impugnada, ao fazer apelo ao n.º 5 do artigo 19.º do mesmo diploma regulamentar e substituindo-se, portanto, à Administração, na fundamentação do acto objecto de impugnação, o que corresponde a um manifesto excesso de pronúncia - cfr. ponto 24. das presentes alegações.

28.ª - Em sede de alegações finais, o ora Recorrente sustentou, aliás de forma fundamentada e inclusive fazendo apelo à melhor doutrina (com base em parecer junto aos autos), e resumidamente, que (i) no caso em apreço, está em causa um plano sectorial, por a Portaria n.º 26-F/80, de 9 de Janeiro, não ter sido reconduzida, no prazo fixado, aos instrumentos de gesto territorial previstos na Lei de Bases e no RJIGT, pelo que permaneceu em vigor, mas com a natureza de plano sectorial; (ii) o que determina que a mesma não possa produzir efeitos directos e imediatos em relação aos particulares, não podendo servir de fundamento à prática de actos administrativos de gestão urbanística pelos órgãos municipais - cfr. ponto 25. das presentes alegações; no sentido proposto, v. Acórdão do TCA Sul de 3 de Fevereiro de 2011, no proc. n.º 1404/06.

29.ª - O dever de recondução dos instrumentos de natureza regulamentar com incidência territorial vigentes à data da entrada em vigor da LBPOTU, resultou do disposto no respectivo artigo 34.º, n.º 1 – “todos os instrumentos de natureza legal ou regulamentar com incidência territorial actualmente existentes deverão ser reconduzidos, no âmbito do sistema de planeamento estabelecido pela presente lei, ao tipo de instrumento de gestão territorial que se revele adequado à sua vocação específica”- cfr. ponta 27. das presentes alegações.

30.ª - Segundo o tribunal a quo, essa recondução teria sido operada através do Decreto Regulamentar n.º 23/98, de 14 de Outubro, o que equivale a dizer, na tese do tribunal a quo, que a Portaria n.º 26-F/80, de 9 de Janeiro, na parte por aquele mantida em vigor, teria passado a integrar a categoria dos planos especiais de ordenamento do território - cfr. ponto 26. das presentes alegações.

31.ª - Sucede que o artigo 34.º da LBPOTU se não limita, em matéria de recondução, à norma do respectivo n.º 1. Aliás, e como é próprio de uma Lei de Bases, as respectivas bases, os princípios gerais que define, não são em regra e por natureza de aplicação directa e imediata - cfr. ponto 27. das presentes alegações.

32.ª - Daí que o n.º 3 do artigo 34.º disponha que “no prazo máximo de 180 dias o Governo definirá em diploma próprio o procedimento a adaptar” - cfr. ponto 27. das presentes alegações.

33.ª - Esse procedimento, conforme é sabido, apenas foi definido pelo artigo 154.º do RJIGT, que veio atribuir “às comissões de coordenação e desenvolvimento regional a (competência de) identificação no prazo de um ano das normas directamente vinculativas dos particulares a integrar em plano especial ou em plano municipal de ordenamento do território” - cfr. ponto 27. das presentes alegações. Ora,

34.ª Se só com o RJIGT é que foram criadas condições para que a devida recondução pudesse ter lugar - recondução essa que no caso dos autos nunca chegou a ter lugar, conforme resulta devidamente provado pela certidão junta pelo ora Recorrente como doc. n.º 21 junto à p.i., e confessado pelo próprio Ministério do Ambiente no ofício que capeou a remessa dessa mesma certidão, que expressamente refere “que a CCDR­LVT hão praticou o acto previsto no n.º 2 do artigo 154.º do Decreto-Lei n.º 380199, de 22 de Setembro, o que, consequentemente, determinou que o acto do Governo previsto nos termos do n.º 3 do mesmo artigo não fosse também praticado” (realce nosso), documentos estes que o tribunal a quo deveria necessariamente ter levado em linha de conta -, forçoso é concluir que a tese avançada pelo tribunal a quo não pode merecer o mínimo de provimento - cfr. ponto 27. das presentes alegações.

35.ª - Se apenas com a entrada em vigor do Decreto-Lei n.º 380/99, de 22 de Setembro, ficaram criadas as condições, à luz do disposto no n.º 3 do artigo 34.º da LBPOTU, para que o acto de recondução exigido pelo n.º 1 deste mesmo preceito, pudesse ter sido praticado, obviamente que se não pode entender que um regulamento publicado em 14 de Outubro de 2008 seja considerado meio idóneo para operar essa recondução, contrariamente ao que o tribunal a quo decidiu - cfr. ponto 27. das presentes alegações. Acresce que,

36.ª - Não faz o mínimo sentido que o acto impugnando aluda a uma eventual desconformidade do acto de licenciamento camarário com o regime da Rede Natura, aprovado pelo Decreto-Lei nº 140/99, de 24 de Abril- cfr. pontos 28 e 29 das presentes alegações. Aliás,

37.ª - Mesmo que assim fosse - o que só a título de mera hipótese se pondera, sem conceder -, aquele diploma não prevê a nulidade dos actos praticados em soa inobservância, pelo que em função da data do acto de licenciamento, sempre seria um absurdo a sua invocação - cfr. ponto 29. das presentes alegações. Acresce que,

38.ª - A norma do artigo 8º, nº 3 do Decreto-Lei nº 140/99, de 24 de Abril, é clara, no sentido de que auscultada a entidade competente, neste caso o PNA, “a ausência de parecer no prazo previsto no número anterior equivale à emissão de parecer favorável” - cfr. ponto 29. das presentes alegações.

39.ª - A CMS procedeu à auscultação do PNA por ofício de 31 de Janeiro de 2003, conforme está amplamente demonstrado nos autos e dado por provado na sentença. Ora,

40.ª - Se no âmbito do mesmo procedimento, com os mesmos sujeitos, o mesmo âmbito; o mesmíssimo objecto, o Município consulta uma entidade externa que, em relação à pretensão sobre que é auscultada, dispõe de diferentes competências, como é o caso, não se descortina como seja possível concluir que não houve consulta, como o tribunal a quo o fez, num julgamento claramente inquinado por erro - cfr. ponto 31. das presentes alegações.

41.ª - Ao consultar o PNA por ofício de 31 de Janeiro de 2003 sobre a pretensão urbanística apresentada pela ora recorrente, a CMS criou as condições, a que estava aliás legalmente obrigada, para esta entidade se pronunciar sobre; a pretensão, nos termos e ao abrigo das diferentes competências que a lei lhe atribui - nos termos da alínea a) do artigo 12º do Decreto Regulamentar n.º 23/98, de 14 de Outubro; nos termos do regime jurídico da Rede Natura; nos termos do regime jurídico da Reserva Ecológica Nacional (REN), se fosse caso disso, ex vi do disposto no artigo 6.º do Decreto-Lei n.º 93/90/de 19 de Março, etc. - cfr. ponto 31. das presentes alegações. Aliás,

42.ª - Tanto assim é, que o parecer prestado pelo R., se bem que extemporaneamente, faz alusão expressa aos valores que a Rede Natura procura salvaguardar, o que bem demonstra que o R. não precisou de ofícios diferentes por parte da CMS (hipótese em si mesma absurda, dado que tal significaria remeter pelo menos três ofícios, sobre a mesma matéria, um por cada um dos regimes legais aplicáveis...) para proceder à análise do projecto do ora recorrente em função dos diversos interesses em presença que por lei lhe caberiam salvaguardar, parecer este consta a fls. 43 a 46 do P.A., não obstante o tribunal a quo nem lhe ter feito referência - cfr. ponto 31.da presentes alegações.

43.ª - Considerar que o PNA foi consultado pela CMS, também no âmbito da Rede Natura, é aliás, a única e exclusiva solução que se coaduna com a norma do artigo 19.º, n.º 10 do RJUE, em vigor à data, ao referir que as entidades exteriores ao Município consultadas no procedimento “pronunciam-se (...) no âmbito das suas atribuições e competências” - cfr. ponto 31 das presentes alegações.”.

Termina, pedindo que seja concedido provimento ao recurso, revogando-se a decisão recorrida e, em consequência, ser anulado ou declarado nulo o despacho impugnado.

Pede que o presente recurso seja julgado improcedente e ser-lhe negado provimento, confirmando-se integralmente o acórdão recorrido.

Sem prejuízo, à cautela vem pronunciar-se sobre o alegado pelo Recorrente.

II. DELIMITAÇÃO DO OBJETO DO RECURSO - QUESTÕES A APRECIAR

Cumpre apreciar e decidir as questões colocadas pelo Recorrente, sendo o objeto do recurso delimitado pelas conclusões das respetivas alegações, nos termos dos artigos 635.º, n.º 4 e 639.º, n.º 1, 2 e 3, todos do CPC ex vi artigo 140.º do CPTA, não sendo lícito ao Tribunal ad quem conhecer de matérias nelas não incluídas, salvo as de conhecimento oficioso.

Por este motivo, não integrando as conclusões do presente recurso, toda a alegação do Recorrente, constante de fls. 15-18, a respeito dos factos dados como provados não se traduzem em fundamentos do presente recurso, não podendo enquanto tal ser conhecidos pelo Tribunal ad quem, além de não ter sido deduzida qualquer impugnação do julgamento de facto.

As questões suscitadas pelo Recorrente resumem-se, por isso, em suma, em determinar que o acórdão recorrido enferma de:

1. Erro de julgamento quanto à nulidade do licenciamento camarário em resultado da alegada invalidade do fraccionamento da propriedade, por aplicação do n.º 5 do artigo 19.º do Decreto Regulamentar n.º 23/98, de 14/10, por o fraccionamento do prédio ser um ato privado e não um ato administrativo;

2. Excesso de pronúncia por a apreciação da validade dos atos jurídicos privados a montante do licenciamento não se incluir no objecto da presente acção e como fundamento do ato administrativo, indo para alem da decisão impugnada e substituindo-se à Administração e violação do princípio do contraditório e das competências do Tribunal, por a matéria do negócio privado ser da competência dos tribunais judiciais;

3. Erro de julgamento quanto à nulidade do licenciamento camarário em resultado da falta de parecer expresso favorável do Parque Natural da Arrábida para o ato de direito privado, segundo a al. a), do artigo 11.º do Decreto Regulamentar n.º 23/98, de 14/10 e porque em caso de inércia tal equivale a um parecer tácito de concordância, não sendo necessário um parecer expresso, tendo aplicação o artigo 19.º do RJUE entre as relações entre os Municípios e as entidades exteriores a consultar;

4. Erro de julgamento quanto ao juízo de invalidade do licenciamento camarário por violação do plano preliminar, em violação dos artigos 19.º, n.ºs 9 e 11 e 20.º, n.º 3, al. c) do RJUE;

5. Erro de julgamento quanto à nulidade do licenciamento camarário por desconformidade do ato de licenciamento com o regime da Rede Natura aprovado pelo D.L. n.º 140/99, de 24/04.

III. FUNDAMENTOS

DE FACTO

O Tribunal a quo deu como assentes os seguintes factos:

“a) Através de escritura pública de doação, celebrada em 09/03/2001, os pais do A., proprietários do prédio rústico com a área de 435.000 m2, sito na Q. da S., freguesia de S. L., concelho de Setúbal, descrito na 1ª Conservatória do Registo Predial de Setúbal sob o n.º 3…, inscrito na matriz sob o art.º…, da Secção H, doaram ao A. a nua propriedade do prédio rústico, sito na Q. da S. ou R., freguesia de S. L., concelho de Setúbal, com a área de 182.050 m2 e, ainda, ao filho F… X… C… H… D…, a propriedade sobre um prédio sito na Q. da S. ou R., freguesia de S. L., concelho de Setúbal, com a área de 84.080 m2 e à sua filha M… C… H… d'A…, a propriedade de um outro prédio, com a mesma denominação e localizado na referida Q. da S., com a mesma área de 84.080 m2. Estes prédios resultaram da desanexação do indicado prédio dos pais do A - doc. de fls. 114 do P.A.;

b) Através de escritura pública de compra e venda, celebrada em 09/03/2001, os pais do A., declarando-se proprietários do prédio rústico com a área de 84.080 m2 (após desanexações), sito na Q. da S. ou R., freguesia de S. L., concelho de Setúbal, descrito na 1ª Conservatória do Registo Predial de Setúbal sob o n.º 3…, inscrito na matriz sob o art.º…, da Secção H, venderam esse prédio à “Sociedade A… P… da S… da A…, Limitada” - cfr. doc. de fls. 107 do P.A.;

c) Em 04/12/2002, a A. apresentou junto do Município um pedido de licenciamento de construção de uma moradia e de uma habitação para o caseiro a erigir no prédio descrito sob o n.º 3…, na 1ª Conservatória do Registo Predial de Setúbal – doc. n.º 5 junto com a P.I. e acordo;

d) Em 31/01/2003, o Município de Setúbal enviou para o Director do Parque Natural da Arrábida, que o recebeu em 03/02/2003, o pedido de parecer sobre a pretensão de licenciamento de construção de uma moradia e de uma habitação para o caseiro, que a A. queria erigir na Q. da S. ou R., freguesia de S. L., concelho de Setúbal - fls. 42 do P.A.;

e) Para além de tal pedido, correram ainda no PNA mais quatro processos relativos a pedidos de obras de construção de moradia e habitação de caseiro e piscina, a construir nos prédios que resultaram da desanexação do prédio original, propriedade dos pais do A. - cfr. doc. de fls. 118 do P.A.;

f) Através de Oficio datado de 23/07/2004, recebido no P.N.A. em 26/07/2004, o Município de Setúbal remeteu cópia do projecto de exploração agro-florestal e enquadramento paisagístico, pedindo que fosse proferida pronuncia “...sobre o assunto” - fls. 78 do P.A.;

g) Através de Oficio datado de 20/08/2004, a Presidente da Comissão Directiva do PNA, pediu ao Presidente da Câmara de Setúbal que lhe enviasse planta de condicionantes e de ordenamento do PDM de Setúbal, com a localização da propriedade e a documentação comprovativa da posse da propriedade e inscrição matricial do prédio - doc. de fls. 79 do P.A;

h) Através de Oficio datado de 24/09/2004, o Município de Setúbal remeteu para o PNA as plantas de ordenamento do PDM, de localização, de condicionantes RAN e REN, que as recebeu em 28/09/2004 - doc. de fls. 89 do P.A.;

i) Em 14/12/2004, a Comissão Directiva do PNA deliberou aprovar o entendimento expresso na Informação n.º 337/04, em que se comunicava que o prédio onde o A. pretendia construir a moradia e habitação para o caseiro, resultava de divisão de um outro prédio, com a área de 43,5 ha, que não tinha sido aprovada pelo PNA e considerando que se encontrava violado o art.º 11.º, al. a) do Decreto Regulamentar n.º 23/98, de 14 de Outubro, verificava-se a nulidade das “aprovações dos projectos de arquitectura com parecer favorável tácito” (aprovações essas que o Município entendia terem ocorrido), nos termos do art.º 19.º, n.º 5 do Decreto Regulamentar n.º 23/98, de 14 de Outubro, do art.º 103.º do regime jurídico aprovado pelo DL n.º 380/99, de 22 de Setembro e do art.º 68.º, al. a) do regime jurídico aprovado pelo DL n.º 555/99, de 16 de Dezembro. Entendeu-se também que a divisão do prédio originário traduzia-se, do ponto de vista material, numa operação de loteamento e que a nulidade do fraccionamento da propriedade “prejudica e fere de nulidade (...) a operação de destaque efectuada” - cfr. doc. de fls. 118 do P.A.;

j) Em 17112/2004, foi proferido despacho por Vereador da Câmara Municipal, que aprovou o pedido de licença de construção, condicionado à apresentação do respectivo plano de aproveitamento agrícola - docs. n.ºs 6 e 7 com a PJ.;

k) Em 28/03/2006, o Município comunicou ao PNA, em resposta a solicitação de 31/03/2005, que já havia sido emitido despacho de deferimento do licenciamento, embora ainda não tivesse sido emitido o respectivo Alvará – fls. 131 do P.A.;

l) Em 01/04/2005, o Município de Setúbal emitiu o alvará de licença de construção relativo ao pedido de licenciamento apresentado pela A. - doc. n.º 3 junto com a P.I.;

m) Em 20/12/2005, os trabalhadores da obra e, em 09/01/2006, o A., foram notificados do seguinte despacho de embargo de obras datado de 20/12/2005:

“Considerando a detecção, pelo Sr. Vigilante da Natureza L… M… M… dos S… A…, no dia 31 de Outubro de 2005, em E. da R. – C. da S. – A., do início de duas obras de construção civil, sendo uma para moradia e outra para casa de caseiro, executando movimentações de terras e escavações, com a consequente alteração da morfologia do solo, para abertura de fundações e enchimento de caboucos. Encontrando-se a casa do caseiro com as fundações, pilares e placa já concluídos, para suporte do telhado.

Considerando, após consulta e análise do processo instrutor nº 38-2003, que a propriedade em causa situa-se dentro dos limites do Parque Natural da Arrábida, em área de Paisagem Protegida (art. 12º da Portaria nº 26-F/80 de 9101) e encontra-se parcialmente em área integrada na Reserva Ecológica Nacional.

Considerando, o teor do parecer interno do sector da conservação da natureza, segundo o qual existem na propriedade em causa valores naturais relevantes, para além de outros de grande sensibilidade que ficam afectados com a construção de habitações, piscinas e infraestruturas, colocando em risco o equilíbrio dos sistemas ecológicos e biofísicos presentes na área, colidindo com os objectivos de manutenção e valorização das características naturais excepcionais do local.

Considerando, ainda, ter o acto de licenciamento camarário que deferiu a operação urbanística de edificação, ora objecto de auto de notícia nº ../2005, violado o disposto no plano de ordenamento do Parque Natural da Arrábida (plano especial de ordenamento do território, artº 2º, nº 2, alínea e) do Decreto­ Lei nº 380/99, de 22/09), designadamente, as regras relativas à construção previstas na parte aplicável da Portaria nº 26-F/80 de 9/01 (art. 20º do decreto­regulamentar nº 23/98 de 14/10) e em consequência, padecer do vício da nulidade (art. 68°, alínea a) do RJUE) e art. 103º do Decreto-Lei nº 380/99 de 22/09).

Determina-se o embargo de todas as obras de construção ou trabalhos de movimentação de terras que estejam a ser realizados na propriedade de M… C…. H… d'…, descrita na Conservatória do Registo Predial de Setúbal, sob o nº 3…, sita em Q. da S. ou R., (art. 7º, nº 3, alínea O do decreto regulamentar nº 23/98 de 14110) e Despacho nº 24999/2004 (2 série), publicado no Diário da república - II Série, de 3/12/2004. (...)” - doc. de fls. 162 e 164 do P.A.;

n) Tendo o A. intentado providência cautelar, continuou a executar a construção da obra, tendo o PNA proferido novo despacho de embargo em 30/01/2006, que foi notificado aos trabalhadores da obra nessa mesma data e ao A. através de ofício remetido em 06/02/2006 - doc. de fls. 283 e 290 do P.A.;

o) Em 12/06/2006, foi decretado o embargo de obras pelo PNA, tendo o A. apresentado a respectiva acção cautelar - doc. n.º 12 da P.I.;

p) Em 11/12/2006, foi deliberada a prorrogação do prazo de vigência do embargo por mais seis meses, tendo o A. apresentado a respectiva acção cautelar - doc. n.º 12 da P.I.;

q) Em 17/08/2007 foi celebrada uma escritura pública de “justificação, revogação e rectificação de doação”, em que M. C. d'. ali se declarou possuidor da nua propriedade sobre o mesmo prédio descrito sob o n.º 3951 (desanexado do originário descrito sob o n.º 3249) desde 1987 e os pais deste, por reconhecerem que este tinha a posse desse direito desde então, acabaram por revogar a doação da nua propriedade celebrada em seu favor em 09/03/2001 - cfr. doc. n.º 19 junto com a PJ.;

r) Por sentença de 02/07/2007, foi declarada a caducidade do embargo, tendo o A. retomado os trabalhos - acordo;

s) Em 04/10/2007, o A. foi notificado do seguinte projecto de decisão de demolição, “nos termos do art 7º, nº 3, al f) do decreto-regulamentar nº 23/98, 14/10 conjugado com o art. 18º, nº 3, al D do DL n.º 19/93, de 23/01”, onde se dizia que:

“1º O arguido é o titular da nua propriedade de um prédio rústico situado em R. ou Q. da S., freguesia de S. L., concelho de Setúbal, com área de 93.350 m2 descrito sob o nº3.951 na lº Conservatória do Registo Predial de Setúbal.

2º Este prédio foi desanexado do prédio inscrito sob a nº 3…na 1ª Conservatória do Registo Predial de Setúbal

3º Estamos perante uma operação de fraccionamento não autorizada pelo PNA.

4º As construções foram realizadas sem o parecer favorável do PNA (auto de notícia nº 39/2005)

5º O acto de licenciamento camarário que deferiu a operação urbanística de edificação, violou o disposto no Plano de Ordenamento do Parque Natural da Arrábida, plano esse especial de ordenamento do território, conforme o disposto no artigo 2º, nº 2 alínea c) do Decreto-Lei nº 380/99, de 22 de Setembro, designadamente, as regras relativas a construção previstas na parte aplicável da Portaria nº 26-F/80, de 9/01 (artigo 20º do decreto regulamentar nº 23/98 de 14/10) e, em consequência, padece do vício de nulidade (Cfr. Art.º 68.º, alínea e) do Regime Jurídico da Urbanização e Edificação e artigo 103º do Decreto-Lei nº 380/99, de 22 de Setembro).

6º Na propriedade em causa existem valores naturais relevantes (Cfr Decreto Lei nº 140/99 do 24 de Abril, alterado pelo Decreto-Lei nº49/2005 de 24 de Fevereiro - Rede Natura), para além de outros de grande sensibilidade que ficam afectados com a construção de habitações, piscinas e infraestruturas, colocando em risco o equilíbrio dos sistemas ecológicos e biofísicos em presença naquela área, colidindo com os objectivos de manutenção e valorização das características naturais excepcionais do local.

7º A propriedade aqui em causa situa-se dentro dos limites do Parque Natural da Arrábida, em zona denominada área de protecção complementar I (arts.18º 19.º do POPNA), sendo que a área mínima da parcela edificável são 10 ha e uma pequena parte em área de protecção parcial do tipo II, espaço non aedificandi (arts. 16 e 17.º do Plano de Ordenamento do Parque Natural da Arrábida aprovado pela RCM n.º 141/2005, de 23/08).

Assim, face ao que antecede as construções são insusceptíveis de legalização, não restando outra solução, senão a sua demolição.

Pelo que, deverá demolir as construções efectuadas ilicitamente no prazo de 45 dias, por as mesmas violarem e disposto nos artigos 16.º, 17.º, 18.º, 19.º e 50.º, n.º 1, al. b) do POPNA (RCM n.º 141/2005, de 23/08).

Deve ainda informar-se de que esta ordem é precedida da audição do infractor, o qual dispõe de quinze dias, a contar da data da sua notificação, para se pronuncia sobre a conteúdo da mesma (art.º 100º e 101º do CPA)....” - cfr. docs. de fls. 76 e 77 dos autos;

t) O A. apresentou a respectiva resposta - fls. 82 dos autos, que se dão por reproduzidas;

u) Por despacho de 29/11/2007, proferido pela Directora do Departamento de Gestão de Áreas Classificadas do litoral de Lisboa e Oeste, foi ordenada a demolição da obra que o A. construiu na E. da R., C. da S. e que lhe foi notificado através de Ofício datado de 09/01/2008, nos seguintes termos:

“Notifica-se M… C… H… d… de que por despacho da senhora Directora do Departamento de Gestão de Áreas Classificadas Litoral de Lisboa e Oeste de 29/11/2007, proferido sobre a informação nº 429/2007 e no uso de delegação de competências constante da alínea g) do nº l do Despacho nº l6/12/2007, II Série DR nº l46, de 31 de Julho, foi decidido manter a ordem de demolição constante do ofício nº 00291, de 13/02/2007, depois da audiência prévia do Interessado (arts.100º e 101º do CPA), nos termos e com os fundamentos seguintes:

1. Quanto à questão da validade do fraccionamento da propriedade estar pendente no Tribunal Judicial de Setúbal, tal facto não obsta à tomada de decisão final de demolição.

2. O referido fraccionamento não foi precedido da autorização exigível nos termos do art.11.º, al. a) do decreto regulamentar nº 23/98, de 14110.

3. Tal questão não releva das relações jurídico-privadas, mas do foro administrativo, pois tal exigência deriva do regulamento que procedeu à reclassificação do Parque Natural da Arrábida (art. 1º do decreto regulamentar nº 23/98, de 14/10, e arts.13º e 32º do DL nº 19/93, de 23/01).

4. Aliás, a participação efectuada pelo PNA ao Ministério Público, constituiu o cumprimento do dever de participação previsto no art. 69° do RJUE.

5. Quanto à falta de parecer expresso do PNA, o Interessado não aponta facto diverso, isto é, a aprovação do projecto de arquitectura do Interessado, pela entidade licenciadora, não foi precedida de parecer expresso favorável, sendo as razões apontadas pelo Interessado de qualificação jurídica do facto.

6. Ou seja, segundo a tese expendida nos pontos 17 a 27 das alegações do Interessado, o silêncio do PNA significa “haver concordância daquelas entidades com a pretensão formulada se os respectivos pareceres, autorizações ou aprovações não forem recebidos dentro do prazo fixado (...)” (art.19º, nº 9 do RJUE).

7. Esta esta tese não deverá proceder, porquanto:

Na esteira do Acórdão de 20/12/2006 do Tribunal Central Administrativo Sul proferido no processo 2133/06, o licenciamento das obras em causa, na ausência de parecer favorável expresso do Parque Natural da Arrábida, determina a sua nulidade:

“1 - Estando perante um plano de ordenamento do território, qualquer acto contrário a este plano é nulo.

2 - O licenciamento de obras dentro dos limites do Parque Natural da Arrábida, depende de parecer vinculativo da comissão Directiva de tal parque, visto que a lei, atentos os interesses públicos em causa, exige autorização expressa do referido licenciamento, pelo que não pode haver deferimento tácito sendo sempre obrigatório que o Parque Natural se pronuncie.”

8. A nulidade dos actos que violem o plano preliminar de ordenamento do Parque Natural é cominada pelo art. 9º, nº 2 do DL nº 622/76, de 28/07, vício esse que continuou a ser cominado para os actos que não se conformem com os planos especiais de ordenamento do território (art. 103º do RJIGT)

9. Mesmo admitindo, o que só em tese se aceita, que o plano preliminar do Parque Natural da Arrábida (Portaria nº 26-F/80, de 9/01) deva ser reconduzido a plano sectorial, a sua violação é cominada com a nulidade (art. 103º do RJIGT), não se convalidando na ordem jurídica por força do decurso do prazo de um ano, conforme pretende o Interessado. Pois, “São nulos os actos praticados em violação de qualquer instrumento de gestão territorial aplicável.” (art.103º do RJJGT e art.134º do CPA)

10. Quanto à alegada emissão de parecer favorável, nos termos da Rede Natura, a verdade é que falta o pressuposto da consulta do órgão competente para a emissão de parecer (art. 9º, nº 2 do DL nº 140/99, de 24/04), sem o que não se formará parecer tácito favorável.

11. E caso se formasse, seria acto tácito manifestamente ilegal por violação do DL nº 140/99, de 24/04.

Face ao exposto, deverão ser demolidas as construções efectuadas, ilicitamente, no prazo de 45 dias, a contar da presente notificação, por as mesmas violarem o disposto nos arts. 16º, 17º e 18º, 19º e 50º, nº l, al. b) do POPNA (RCM nº l41/2005, de 23/08.

Decorrido o prazo de 45 dias, sem que a ordem de demolição se mostre cumprida, o ICNB, I.P. procederá aos trabalhos de reposição da situação anterior, por conta do Interessado (art. 25º, nº 3 do DL nº 19/93, de 23/01, aplicável ex vi do art. 50º, nº 2 da RCM nº141/2005, de 23/08). (...)” - doc. n.º 1 junto com a P.I

v) Por sentença proferida pelo Tribunal Judicial da Comarca de Setúbal, no âmbito da acção cível instaurada pelo Ministério Público, que correu termos sob n.º 1060/15.5T8STB, no âmbito da qual foi pedida a declaração de nulidade dos negócios titulados pelas escrituras de justificação outorgadas em 17/08/2007 por cada um dos Réus, foi a acção julgada totalmente improcedente – doc. de fls. 1070-1078 dos autos.

DE DIREITO

Considerada a factualidade fixada, importa, agora, entrar na análise dos fundamentos do presente recurso jurisdicional, segundo a sua ordem lógica e de precedência de conhecimento

1. Erro de julgamento quanto à nulidade do licenciamento camarário em resultado da alegada invalidade do fraccionamento da propriedade, por aplicação do n.º 5 do artigo 19.º do Decreto Regulamentar n.º 23/98, de 14/10, por o fraccionamento do prédio ser um ato privado e não um ato administrativo

Segundo a alegação do Recorrente o julgamento do Tribunal a quo enferma de manifestos erros, pois o ato impugnado não invocou as normas urbanísticas dos artigos 11.º, al. a) e 19.º, n.º 5 do Decreto Regulamentar n.º 23/98, de 14/10, nem a situação se enquadra neste último preceito, pois a doação feita de pais para filhos não se traduz num ato administrativo e esse preceito é exclusivamente aplicável a atos administrativos.

Vejamos.

Compulsando o teor do facto que se dá como assente na alínea u), correspondente ao ato impugnado na presente acção administrativa, é facilmente apreensível que o seu ponto 2 se refere expressamente o disposto no artigo 11.º, al. a) do Decreto Regulamentar n.º 23/98, de 14/10 como sendo a fonte normativa para a necessidade de precedência de autorização do Parque Natural para o fraccionamento do prédio, pelo que, falece razão ao Recorrente ao invocar que o ato impugnado não invocava tal preceito.

No que respeita a decidir se o acórdão recorrido erra ao decidir ser aplicável aos negócios jurídico-privados o disposto no 19.º, n.º 5 do Decreto Regulamentar n.º 23/98, de 14/10 por o mesmo se aplicar apenas a atos administrativos e não a atos jurídicos privados, é igualmente manifesta a falta de razão que assiste ao Recorrente, nos termos em que resultam do disposto no artigo 11.º, al. a), cuja aplicação ao caso dos autos não é contestada pelo Recorrente e constitui fundamento constante do ato impugnado, conjugado com o citado artigo 19.º, n. 5, ambos do citado Decreto Regulamentar n.º 23/98, de 14/10.

O Decreto Regulamentar n.º 23/98, de 14/10 reclassifica o Parque Natural da Arrábida, criado pelo D.L. n.º 622/76 de 28/07, dispõe sobre os seus limites geográficos (constantes dos anexos I e II), objectivos, gestão, órgãos e serviços e respectivas competências, assim como dispõe sobre a interdição ou autorização de determinados actos e actividades, regime sancionatório do incumprimento deste diploma e, sobre o plano de ordenamento do Parque.

Ao contrário do que pretende fazer crer o Recorrente, os atos e actividades que estão sob a alçada da competência do Parque Natural da Arrábida não são apenas os de natureza pública ou praticados sob a normatividade de direito público, mas antes todos os atos e actividades que se subsumam nas normas do citado diploma, de entre as quais, o seu artigo 11.º, sem distinguir a natureza jurídica dos atos ou actividades em causa ou sequer o seu respectivo enquadramento normativo aplicável, submetido ao direito público ou ao direito privado.

De resto, estando em causa o controlo do uso e construção do solo, mal se compreenderia que apenas os atos praticados por entidades públicas ou submetidos ao direito público ficassem a coberto da actividade de controlo e fiscalização dos órgãos do Parque Natural da Arrábida, com exclusão de todos os que, a coberto do direito privado, se traduzissem em atos e actividades previstas nas normas do Decreto Regulamentar n.º 23/98, de 14/10.

Por isso, mostra-se totalmente infundada a alegação do Recorrente de que a sentença recorrida confunde os pressupostos dos atos jurídicos-privados de doação, que vieram a determinar o fraccionamento do prédio rústico, ou seja, a sua divisão fáctico-jurídica, dando origem a novos prédios, com os pressupostos do ato de licenciamento camarário.

A norma do artigo 11.º, al. a) do Decreto Regulamentar n.º 23/98, de 14/10 não distingue as formas de divisão de prédios, limitando-se a prever o “fraccionamento ou parcelamento de terrenos rústicos”, independentemente da forma jurídica que esse fraccionamento ou parcelamento do terreno adote.

Por isso, os dois trechos da sentença destacados na alegação do recurso pelo Recorrente como correspondendo a dois alegados erros de julgamento do acórdão recorrido não têm qualquer fundamento.

O fraccionamento ou parcelamento de terrenos rústicos inseridos na área do Parque Natural da Arrábida ficam submetidos à disciplina da sua regulamentação, nos termos dos artigos 11.º, al. a) e 19.º, n.º 5 do Decreto Regulamentar n.º 23/98, de 14/10, não se questionando sequer nos presentes autos que os atos jurídicos de natureza privada praticados sobre o prédio em questão se traduziram em operações de fraccionamento do prédio ou sequer que o prédio em questão não seja um prédio rústico.

Mostra-se inequívoca a prática de atos de fraccionamento de um prédio que se encontra submetido à área submetida ao Parque Natural da Arrábida, não sendo a natureza privada desses atos de emparcelamento que determinam a exclusão do disposto, quer do artigo 11.º, al. a), quer do disposto no artigo 19.º, n.º 5 do Decreto Regulamentar n.º 23/98, de 14/10.

Assumindo-se que os actos de fraccionamento realizados sobre o prédio primitivo não são atos administrativos para efeitos da lei, não revestindo qualquer das características dos atos administrativos, não deixa de estar em causa a prática de um conjunto de atos de fraccionamento que estão submetidos às regras previstas no Decreto Regulamentar n.º 23/98, de 14/10, por força da al. a) do seu artigo 11.º e, como tal, submetidas às regras que estipulam o desrespeito das vinculações previstas.

Acresce que atenta a natureza das normas urbanísticas em causa, constantes do Plano de Ordenamento do Parque Natural da Arrábida e a inserção do prédio em área abrangida pelo Parque Natural da Arrábida tem inteira aplicação o disposto no artigo 68.º, al. e) do Regime Jurídico da Urbanização e Edificação (RJUE), assim como o disposto no artigo 103.º do D.L. n.º 380/99, de 22/09, que cominam com o regime de invalidade dos atos nulos, a atuação levada a cabo em desrespeito das normas contidas nos planos de ordenamento do território.

Assim sendo, não é pela circunstância de os atos de fraccionamento do prédio serem praticados à luz do direito privado e não assumirem as vestes de atos administrativos que toda a atuação desenvolvida sob a égide do direito privado que deu origem à divisão física e jurídica do prédio escapa às normas do artigo 11.º, al. a) e do artigo 19.º, n.º 5 do Decreto Regulamentar n.º 23/98, de 14/10, visto que ficam sujeitos à autorização do Parque Natural o fraccionamento ou parcelamentos de prédios rústicos.

Se assim não fosse, estava aberta a via para contornar todo o regime jurídico vinculístico e, por isso, imperativo de direito urbanístico aplicável.

A prática de atos de direito privado não obsta à aplicação do regime legal invocado pela Entidade Demandada, ora Recorrida, no ato impugnado, assim como nos termos constantes do acórdão recorrido.

Por isso, não se confunde a apreciação dos pressupostos de validade dos atos de direito privado à luz do direito privado e à luz do direito público.

Assim, no que se refere à cominação do regime de invalidade associado da realização de actos de fraccionamento de prédio rústico na área do Parque Natural da Arrábida, não se pode sufragar a tese defendida pelo Recorrente de que apenas os atos administrativos encontram o seu regime de invalidade previsto no Decreto Regulamentar n.º 23/98, de 14/10, por a lei não distinguir no artigo 11.º, al. a) a natureza jurídica desses atos e desse facto ser de recusar a ideia de que o legislador pretendeu não cominar com a nulidade os atos jurídico-privados sem prévia autorização do Parque Natural da Arrábida, para além de ser aplicável o disposto no artigo 68.º, al. e) do RJUE e o disposto no artigo 103.º do D.L. n.º 380/99, de 22/09.

De resto, a matéria que está em causa não tem rigorosamente nada que ver com a questão da legitimidade procedimental no âmbito do processo de licenciamento camarário, cujo controlo cabe ao Município ou sequer com a questão da presunção da titularidade do direito de propriedade sobre as parcelas, decorrente dos atos de registo predial, nos termos invocados pelo Recorrente.

A primeira questão é da competência do Município, a segunda questão cabe dirimir na esfera judicial civil, sendo estranha à competência dos órgãos do Parque Natural da Arrábida.

Assim, afigura-se inteiramente correta a fundamentação de direito vertida no acórdão recorrido, na parte que refere: “Provam os autos que, por força das escrituras acima indicadas, a divisão do prédio originário deu lugar a novos prédios, pelo que existiu um fraccionamento sem que os serviços do PNA o tivessem autorizado, o que, nos termos do art.º 11.º, al. a) e do n.º 5 do art.º 19.º do Decreto Regulamentar n.º 23/98, de 14 de Outubro, importa a nulidade do fraccionamento e inquina o procedimento de licenciamento das obras (…).”.

Pelo que, em face de todo o exposto, falece razão ao Recorrente quanto ao presente fundamento do recurso, sendo de julgar improcedentes, por não provadas as conclusões do presente recurso.

2. Excesso de pronúncia por a apreciação da validade dos atos jurídicos privados a montante do licenciamento não se incluir no objecto da presente acção e como fundamento do ato administrativo, indo para alem da decisão impugnada e substituindo-se à Administração e violação do princípio do contraditório e das competências do Tribunal, por a matéria do negócio privado ser da competência dos tribunais judiciais

Alega o Recorrente que o acórdão recorrido enferma de excesso de pronúncia, na medida em que se pronuncia sobre questão não resultante do conteúdo e fundamentos do próprio ato impugnado, respeitante à validade dos atos jurídico-privados que estiveram a montante do licenciamento camarário, o qual não se inclui no âmbito da presente acção.

Segundo o Recorrente o acórdão recorrido incorre ainda em violação do princípio do contraditório e das competências do Tribunal Administrativo, por a matéria que foi objecto dos actos jurídicos de direito provado, de fraccionamento do prédio ser da competência dos tribunais judiciais, estando excluída da jurisdição administrativa.

Porém, sem razão quanto à censura que dirige contra o acórdão recorrido.

A circunstância de a legalidade dos atos de natureza privada ter sido discutida judicialmente nos tribunais comuns e na actualidade até já ter sido decidido judicialmente que tais atos estão conformes às regras de direito privado sob os quais foram praticados, nos termos da factualidade aditada por este Tribunal de recurso, não colide, nem posterga a apreciação dos pressupostos do fraccionamento do prédio pelas autoridades públicas, designadamente, pelo Parque Natural da Arrábida, às luz das normas de direito público aplicáveis, pois estão em causa questões distintas, cuja apreciação dos seus pressupostos de validade são igualmente distintos.

Assim como não se integra na jurisdição administrativa e na competência dos tribunais administrativos decidir directamente sobre a validade de actos jurídico-privados como aqueles que deram origem ao fraccionamento do prédio em causa dos autos, não se integra na jurisdição comum e na competência dos tribunais judiciais decidir sobre a validade de tais atos de fraccionamento à luz das normas de direito público.

Esta mesma realidade foi assumida pela Comissão Diretiva do Parque Natural da Arrábida ao participar ao Ministério Público a atuação de fraccionamento desenvolvida no prédio, por entender não dispor de legal competência para tanto, o que deu origem à acção cível instaurada no Tribunal Judicial da Comarca de Setúbal, assim como foi inteiramente apreendida no âmbito da sentença proferida por este Tribunal, na parte em que dela consta “(…) que não constitui objecto desta acção saber se esta aquisição originária está, ou não, condicionada aos limites legais e regulamentares previstos para o fraccionamento de prédios rústicos inseridos em áreas protegidas.”.

Por isso, não se afigurando quaisquer dúvidas aos órgãos do Parque Natural da Arrábida sobre a ilegalidade do fraccionamento do prédio sob a regência do 11.º, al. a), e em face do disposto no artigo 19.º, n.º 5, ambos do Decreto Regulamentar n.º 23/98, de 14/10, ou seja, à luz do direito público, nos termos que resultam da prática e teor do ato impugnado, apenas surgiram dúvidas sobre a legalidade desse fraccionamento à luz do direito privado, para o qual, por não serem competentes, promoveram a adequada participação ao Ministério Público para efeitos de interposição da competente acção cível.

Os mesmos atos de fraccionamento do prédio podem ser sindicados quanto à sua validade sob diversos regimes legais e com diferentes fundamentos, cabendo na esfera de atuação dos tribunais administrativos aferir da legalidade desses atos à luz das normas e princípios jurídicos de direito público, onde se inclui o regime aplicável e por que se rege o Parque Natural da Arrábida em que se insere o prédio em causa.

Isso mesmo foi claramente assumido não só no ato impugnado, como no acórdão recorrido, em termos que se afiguram inteiramente corretos.

Ao contrário do defendido pelo Recorrente, o acórdão recorrido não tomou conhecimento, nem decidiu qualquer questão respeitante à validade dos atos jurídicos de fraccionamento à luz do regime de direito privado, não se pronunciando, nem emitindo qualquer juízo sobre a validade das escrituras de fraccionamento do prédio, realizadas em momento prévio à prática do ato impugnado em juízo.

Essa matéria foi objecto de decisão judicial no âmbito da acção que correu termos nos tribunais judiciais, não tendo quer o Tribunal a quo, nem o ato impugnado se pronunciado ou emitido qualquer juízo sobre essa matéria.

Podendo os atos de fraccionamento ser sindicados sob diversos tipos de fundamentos, apenas interessa à presente lide o controlo da legalidade à luz das normas e princípios jurídicos de direito público.

De resto, o Recorrente que dirige esta censura contra o acórdão recorrido abstém-se de concretizar qual a parte da decisão que se pronuncia sobre tal questão.

A pronúncia existente no acórdão recorrido foi emitida no âmbito do conhecimento do vício de usurpação de poder invocado contra o despacho impugnado, nos termos do qual se decidiu que “O fraccionamento de um prédio, ainda que resulte de um negócio de natureza provada, tem de observar as normas urbanísticas aplicáveis e foram estas, no caso o artigo 11.º, al. a) e o art.º 19.º, n.º 5 do Decreto Regulamentar n.º 23/98, de 14 de Outubro, que, bem ou mal, foram invocadas no despacho impugnado. Não estamos, por isso, perante a prática de uma decisão que caia fora das atribuições do R., pelo que não se verifica o invocado vício de usurpação de poder.”.

Tal excerto da fundamentação de direito do acórdão recorrido, insere-se no conhecimento da causa de invalidade do ato impugnado, relativa ao vício de usurpação de poder, nada tendo que ver com a alegada pronúncia do Tribunal a quo sobre a validade de actos de fraccionamento praticados sob a égide do direito privado, conforme alegado pelo Recorrente.

Também a pronúncia que existe no âmbito do conhecimento dos vícios de violação de lei, não incorre na censura alegada pelo Recorrente, como se extrai do seguinte excerto do acórdão recorrido: “Como já se referiu, o que no despacho se sindicou foi a observância de normas de direito administrativo (a inexistência de autorização para se proceder ao fraccionamento do prédio, prevista no art.º 11.º, al. a) do Decreto Regulamentar n.º 23/98, de 14 de Outubro) e não a validade dos negócios jurídico privados que o A. diz estarem subjacentes ao fraccionamento da propriedade originária: (…)”.

Assim sendo, assistindo razão ao Recorrente quando alega que a matéria relativa à validade dos actos de fraccionamento do prédio, segundo o direito privado extravasa as competências dos Tribunal a quo, por ser da competência dos tribunais judiciais, abstém-se de concretizar em que medida o acórdão recorrido decidiu tal matéria.

Por isso, carece de sentido invocar a violação do princípio do contraditório, por o acórdão recorrido não ter decidido, nem se ter pronunciado sobre a validade dos atos de fraccionamento do prédio, segundo as normas e princípios jurídicos de direito privado, nenhuma pronúncia tendo emitido a esse respeito.

Como se disse, essa matéria foi desde logo assumida no âmbito do procedimento administrativo que conduziu à prática do ato impugnado como sendo estranha às competências do Parque Natural da Arrábida, pelo que, não só não foi objecto de qualquer pronunciamento por parte da Entidade Demandada, ora Recorrida, como não foi objecto de decisão no acórdão sob recurso.

Acresce que embora o Recorrente invoque o excesso de pronúncia, não alega a nulidade do acórdão recorrido, seja nas conclusões do recurso, seja na sua alegação, não subsumindo o suscitado ao fundamento de nulidade da decisão judicial, como actualmente previsto na alínea d), do n.º 1 do artigo 615.º do CPC.

Nestes termos, serão de julgar improcedentes, por não provadas as conclusões do recurso a que se refere o presente fundamento do recurso.

Carece, por isso, totalmente de fundamento o alegado pelo Recorrente nas conclusões do recurso em análise, as quais são se julgar não provadas.

3. Erro de julgamento quanto à nulidade do licenciamento camarário em resultado da falta de parecer expresso favorável do Parque Natural da Arrábida para o ato de direito privado, segundo a al. a), do artigo 11.º do Decreto Regulamentar n.º 23/98, de 14/10 e porque em caso de inércia tal equivale a um parecer tácito de concordância, não sendo necessário um parecer expresso, tendo aplicação o artigo 19.º do RJUE entre as relações entre os Municípios e as entidades exteriores a consultar

Segundo a alegação do Recorrente, o ato impugnado assenta erroneamente no pressuposto de que é exigível uma autorização ou parecer expresso do Parque Natural da Arrábida para efeitos de validade do licenciamento camarário, estando em causa um vício meramente procedimental.

Sustenta que é pacífico que o ato camarário pressupõe a necessária auscultação prévia do Parque Natural da Arrábida, a quem cabe emitir parecer vinculativo, segundo o artigo 12.º, al. a) do Decreto Regulamentar n.º 23/98, de 14/10.

Alega que a autorização prevista no n.º 3 do artigo 12.º da Portaria n.º 26-F/80, de 09/01, necessária nas áreas de paisagem protegida, deu lugar a parecer vinculativo, por força da al. a) do artigo 12.º do Decreto Regulamentar n.º 23/98, de 14/10, por este ter procedido à revogação expressa daquela Portaria, com exceção dos artigos 8.º a 16.º, em tudo o que não disponham em contrário.

Assim, segundo o Recorrente, a norma que impõe a auscultação do Parque Natural da Arrábida nos procedimentos camarários de obras é a norma da al. a), do artigo 12.º do Decreto Regulamentar n.º 23/98, de 14/10 e não qualquer norma do plano de ordenamento preliminar do Parque Natural da Arrábida, estando em causa a emissão de um parecer obrigatório, imposto por lei, pelo artigo 98.º, n.º 2 do CPA.

Alega que não há dúvidas de que face ao Decreto Regulamentar n.º 23/98, de 14/10, na área do Parque Natural da Arrábida, não pode a Câmara Municipal decidir qualquer pedido de licenciamento sem previamente solicitar o parecer, sendo que a falta desse parecer, por ser exigido por lei, sempre ditaria a nulidade de qualquer ato camarário de licenciamento, por força do artigo 68.º, al. c) do RJUE.

Porém, defende o Recorrente que embora seja exigível que a Câmara Municipal proceda à auscultação do Parque Natural da Arrábida, cujo parecer se configura como obrigatório, tal não é sinónimo da pretensa exigibilidade de um parecer expresso, sendo antes aplicável o artigo 19.º, n.º 9 do RJUE.

Segundo o Recorrente o regime legal aplicável à data da prática dos atos é do constante no artigo 19.º, n.º 9 do RJUE que, por força do artigo 19.º, n.º 3 do Decreto Regulamentar n.º 23/98, de 14/10, é de 45 dias, considerando-se que existe concordância se não forem recebidos os respectivos pareceres, autorizações ou aprovações dentro do prazo fixado, ou seja, parecer favorável tácito.

Assim, para o Recorrente a inércia equivale a um parecer tácito de concordância, não resultando da lei a necessidade de um parecer expresso.

Porém, segundo o Recorrente o acórdão recorrido insiste que na área do Parque Natural da Arrábida o licenciamento camarário depende de parecer expresso por parte do Parque Natural e afasta a aplicação do n.º 9 do artigo 19.º do RJUE, apesar de ser o regime regra.

Vejamos.

De forma a compreender a alegação de direito do Recorrente mostra-se importante previamente compreender a realidade de facto apurada nos autos, nos termos que resultam da selecção de facto assente.

Como se extrai dos factos provados nas alínea c) e d) do probatório, o Município de Setúbal, no âmbito do procedimento administrativo de licenciamento das construções, solicitou parecer prévio à Comissão Directiva do Parque Natural da Arrábida, a qual veio a solicitar elementos documentais adicionais e se veio a pronunciar no sentido de que o prédio em que se pretende construir a moradia e a habitação para caseiro resulta da divisão de outro prédio, que essa divisão traduzia-se numa operação de loteamento, que não foi aprovada pelo Parque Natural da Arrábida e que, em consequência, encontra-se violado o artigo 11.º, al. a) do Decreto Regulamentar, verificando-se a nulidade das aprovações dos projectos de arquitectura com parecer tácito favorável, que o Município entende terem ocorrido, nulidade essa resultante dos termos do artigo 19.º, n.º 5 do Decreto Regulamentar n.º 23/98, de 14/10, do artigo 103.º do D.L. n.º 380/99, de 22/09 e do artigo 68.º, al. a) do D.L. n.º 555/99, de 16/12.

Já posteriormente a essa pronúncia do Parque Natural da Arrábida, foi proferida decisão camarária de aprovação da licença de construção e depois, mais tarde, o respectivo alvará.

Posteriormente o Parque Natural da Arrábida embargou as obras de construção, mas tendo sido requerida providência cautelar, o Autor continuou a executar a construção da obra.

Em 04/10/2007 o Autor foi notificado do projecto de decisão de demolição das obras edificadas, com fundamento de o prédio em questão ter sido desanexado de outro prédio, sem que essa operação de fraccionamento tenha sido autorizada pelo Parque Natural da Arrábida e o ato camarário de licenciamento da construção violar o Plano de Ordenamento do Parque Natural da Arrábida, enfermando de nulidade e as construções serem insusceptíveis de legalização, devendo ser demolidas.

Após pronúncia do Autor, em 29/11/2007 foi proferido o despacho impugnado nos autos, que ordena a demolição das obras, por a operação de fraccionamento do prédio não ter sido precedida de autorização favorável nos termos do artigo 11.º, al. a) do Decreto Regulamentar n.º 23/98, de 14/10, além de a aprovação do projecto de arquitectura não ter sido precedida de parecer expresso favorável, não se produzir o deferimento tácito e qualquer ato contrário ao plano de ordenamento do território ser nulo, quer se considere o plano preliminar de ordenamento do Parque Natural, nos termos do artigo 9.º, n.º 2 do D.L. n.º 622/76, de 28/07 como um plano especial ou mesmo como um plano sectorial, pois a sua violação em qualquer caso é cominada com a nulidade, nos termos do artigo 103.º do Regime Jurídico dos Instrumentos de Gestão Territorial (RJIGT), além de faltar a consulta ao órgão competente da Rede Natura, não existindo parecer favorável, nem se formando parecer tácito favorável, por falta de consulta.

Esplanada a factualidade relevante, é apreensível a improcedência das razões de direito invocadas pelo Recorrente, tendo o acórdão recorrido procedido a um correto julgamento de direito, cuja argumentação o Recorrente apesar de se esforçar, não consegue rebater.

Além de, nos termos antecedentes, resultar a nulidade do licenciamento urbanístico, por falta de autorização do fraccionamento do prédio por parte do Parque Natural da Arrábida, por violação do artigo 11.º, al. a) do Decreto Regulamentar n.º 23/98, de 14/10, também no âmbito do procedimento administrativo de licenciamento da construção não existiu parecer prévio favorável do Parque Natural da Arrábida.

Admitindo o Recorrente a indispensabilidade da consulta ao Parque Natural da Arrábida, a questão que se coloca consiste em saber se não tendo sido emitido parecer negativo ou desfavorável no prazo de 45 dias, se foi produzido parecer tácito favorável.

Com relevo para a questão decidenda, decidiu-se no acórdão recorrido nos seguintes termos, que ora se reproduzem:

“Alega ainda o A. que por o PNA não ter respondido no prazo de 45 dias aos pedidos de parecer sobre a sua pretensão edificativa, que o Município lhe dirigiu, deve entender-se que há uma manifestação tácita de concordância com as mesmas, nos termos do art.º 19.º, n.º 9 do RJUE.

Não nos parece que essa seja a melhor interpretação das normas aplicáveis. Conforme resulta expressamente do n.º 9 do art.º 19.º do RJUE, só se pode considerar que a falta de emissão do parecer no prazo legal equivale à existência de concordância por parte da entidade consultada, se não existir “legislação específica” donde resulte o contrário.

O Parque Natural da Arrábida foi criado pelo DL n.º 622/76, de 28 de Julho, por se ter considerado que as medidas preventivas decretadas para a zona pelo Decreto n.º 355/71, de 16 de Agosto, eram insuficientes, tendo-se fulminado com o desvalor da nulidade as licenças de construção municipais concedidas com a violação do regime aí instituído (cfr. respectivo art.º 9.º). No artigo 5º desse diploma estatui-se que a realização de quaisquer trabalhos, obras ou actividades em terrenos abrangidos pelo Parque sem autorização da comissão instaladora importa a prática de contravenção. E o nº 2 do artigo 6.º prescreve que a aplicação da multa não prejudica a obrigação de o infractor demolir as obras ou trabalhos efectuados, quando não possam ser autorizados. O nº 3 dispõe, por sua vez, que se o infractor se recusar a demolir as obras ou trabalhos efectuados para que tivesse sido intimado, a comissão instaladora, ou de futuro, a direcção do Parque mandaria proceder à demolição apresentado a relação das despesas para cobrança ao infractor e recorrendo aos tribunais sempre que necessário. Resulta do exposto, que tinha de existir uma autorização expressa e que, para além disso, era vinculativa, para que as obras pudessem ser licenciadas. Através da Portaria n.º 26-F/80, de 9 de Janeiro, foi aprovado o regulamento do Parque Natural da Arrábida, estabelecendo-se no seu art.º 12.º, n.º 3, que “são proibidos nesta área quaisquer trabalhos, obras ou actividades sem autorização da direcção do Parque, ou em inobservância das condições impostas ou dos projectos aprovados”, sendo que no n.º 2 desse mesmo artigo se previa a possibilidade de proceder à demolição das construções que “...comprometam a existência da paisagem protegida”. No art.º 17.º desse mesmo regulamento estabelecia-se, entre o mais, que em matéria de autorizações, se continuava a aplicar o disposto no DL n.º 622/76, de 28 de Julho, pelo que a autorização tinha de ser expressa. O DL nº 19/93, de 23 de Janeiro, que estabeleceu o regime jurídico relativo à Rede Nacional de Áreas Protegidas, previu, no âmbito das áreas protegidas de interesse nacional, quatro categorias, sendo uma delas o parque natural, que se caracteriza por ser uma área de paisagens naturais, seminaturais e humanizadas, de interesse nacional, sendo que a classificação de uma área como parque natural “tem por efeito possibilitar a adopção de medidas que permitam a manutenção e valorização das características das paisagens naturais e seminaturais e a diversidade ecológica” - cfr. respectivos artº 2º, nº 3 e art.º 7.º, n.º 2. Através do Decreto Regulamentar n.º 23/98, de 14 de Outubro, procedeu-se à reclassificação do Parque Natural da Arrábida, tendo-se estabelecido, no seu artigo 3.º, quais os objectivos específicos do Parque, onde figuram, entre outros, a promoção da conservação dos recursos naturais da região, salvaguarda da flora, ou a contribuição para a "ordenação e disciplina das actividades urbanísticas", "de forma a evitar a degradação dos valores naturais, seminaturais e paisagísticos, estéticos e culturais da região...”. Nos termos do art.º 12.º, al. a) e do art.º 19.º, ambos do Dec. Regulamentar nº 23/98, de 14 de Outubro, a realização de obras de construção civil na área do PNA fica dependente de parecer vinculativo do Parque, sendo o prazo para a sua emissão de 45 dias. Os actos administrativos praticados em violação do regime jurídico aprovado por esse diploma, continuam a ser sancionados com a nulidade. Nos termos seu do art.º 15.º n.º 1, a realização de obras “...sem as autorizações e os pareceres vinculativos necessários...”, constituía contra-ordenação.

A natureza específica da área do território incluída no PNA, no que se refere à preservação dos seus recursos naturais e à necessidade de se proceder à “ordenação e disciplina das actividades urbanísticas”, “de forma a evitar a degradação dos valores naturais, seminaturais e paisagísticos, estéticos e culturais da região...”, resulta claramente das normas acima indicadas. Foi essa especificidade que levou o legislador a instituir um regime específico que condiciona a possibilidade de realizar obras de construção civil a expressa autorização do Parque (artigos 5.º e 6.º do DL n.º 622/76, de 28 de Julho; art.º 12.º, n.º 3 e art.º 17.º da Portaria n.º 26- F/80, de 9 de Janeiro) e, depois e no âmbito do Decreto Regulamentar n.º 23/98, de 14 de Outubro, a parecer vinculativo (art.º 12.º e 19.º). É certo que o legislador não diz, no âmbito deste último diploma, que o parecer tem de ser expresso. No entanto, quer a letra da lei quer o elemento teleológico, não admitem outra conclusão. Em lado algum o legislador veio declarar que queria alterar o grau de protecção anteriormente conferido aos bens existentes no Parque. Por outro lado, se o legislador continuou a prever que a falta da autorização ou do parecer constituía contra-ordenação é porque estes tinham de ser expressos. Não seguimos, por isso, a tese da A., que defende que a falta de emissão do parecer no prazo de 45 dias se deva ter como manifestação da concordância com a realização da operação. O regime defendido pela A. é efectivamente o regime regra, mas, face às normas acima indicadas, não tem aplicação na área do PNA.”.

Os termos que resultam da fundamentação do acórdão recorrido quanto à interpretação e aplicação dos normativos de direito afigura-se correta, pelo que é de manter, não assistindo razão ao Recorrente quanto à censura que dirige, por não lhe assistir razão quanto às razões de direito por si invocadas.

Afigura-se inequívoco, em face da factualidade demonstrada nos autos, que antes de ser emitida a licença de construção pelo Município de Setúbal, assim como o seu respectivo alvará de construção, existiu uma pronúncia dos órgãos directivos do Parque Natural da Arrábida contra o fraccionamento do prédio sobre o qual recai a pretensão de edificação, invocando a nulidade desse fraccionamento por violação de normas do plano urbanístico aplicável, o que se repercute na validade dos atos de licenciamento das respectivas construções que lá se pretendam erigir.

Tal deveria ter conduzido a que a entidade competente para o licenciamento da construção, o Município de Setúbal, se tivesse abstido de praticar ato administrativo que deferisse pretensão urbanística que viola norma urbanística contida em plano de ordenamento do território aplicável, por tal contender com o princípio da legalidade a que se encontra submetida, por força do disposto no n.º 2 do artigo 266.º da Constituição e da lei, nos termos do Código de Procedimento Administrativo, à data, nos termos do seu artigo 3.º, ao prever o princípio da legalidade.

A entidade decisora do procedimento administrativo de licenciamento da construção, não deve praticar qualquer ato que consubstancie a violação de normas constantes de ato legislativo ou de plano urbanístico de ordenamento do território.

Por outro lado, ainda que o parecer não tenha sido emitido dentro do prazo de 45 dias e perante um parecer recebido fora do prazo legalmente estabelecido, não deixa de estar vinculada à Constituição e à lei, não podendo praticar atos administrativos que ofendam as normas legais e regulamentares aplicáveis.

Não devem existir dúvidas de que a conformidade dos atos administrativos praticados nos procedimentos de controlo de operações urbanísticas com os instrumentos de gestão territorial aplicáveis é condição da sua validade, como estabelece o disposto no n.º 2 do artigo 101.º do regime jurídico dos instrumentos de gestão territorial, aprovado pelo D.L. n.º 380/99, de 22709, sendo nulos, nos termos do artigo 103.º desse diploma legal e também à luz do disposto no artigo 68.º, al. a) do RJUE, os atos que violem o disposto em plano municipal de ordenamento do território ou em plano especial de ordenamento do território, instrumentos de ordenamento do territórios estes cujas prescrições vinculam direta e imediatamente quer as entidades públicas, quer os particulares, atenta a força e a eficácia plurisubjetiva de que gozam, projectando e impondo externamente os seus efeitos.

Neste sentido, os pareceres emitidos pelo Parque Natural vinculam no caso de serem negativos, caso em que a entidade municipal competente não pode emitir a licença e o respectivo alvará de construção, além de que a ausência de parecer ou mesmo o parecer tácito favorável, não contém a virtualidade de poder dispensar o Município do cumprimento da legalidade aplicável, sendo nulas as licenças que violem o disposto em plano especial de ordenamento do território, nos termos do disposto no artigo 68.º do Regime Jurídico da Urbanização e Edificação (RJUE).

Além disso, são nulas as licenças e os demais atos praticados em violação de qualquer instrumento de gestão territorial aplicável, segundo o disposto nos artigos 103.º e 134.º do Código do Procedimento Administração (CPA), na redacção à data vigente.

O ato de licenciamento da construção emitido pelo Município de Setúbal não se conforma com o Plano de Ordenamento do Parque Natural da Arrábida, em face do disposto nos artigos 12.º e 14.º, n.º 2, al. a) da Portaria n.º 26-F/89, de 09/10 e do artigo 20.º do Decreto Regulamentar n.º 23/98, de 14/10, enfermando de nulidade os atos praticados em sua violação, em face do que dispõe o n.º 5 do artigo 19.º do Decreto Regulamentar n.º 23/98, de 14/10, o qual sendo um plano especial de ordenamento do território convoca a aplicação do disposto no artigo 68.º do RJUE e dos artigos 2.º, n.º 2, al. c) e 103.º do D.L. n.º 380/99, de 22/09.

Termos em que, em face do todo que antecede, não procedem as conclusões do recurso, improcedendo o erro de julgamento dirigido contra o acórdão recorrido.

4. Erro de julgamento quanto ao juízo de invalidade do licenciamento camarário por violação do plano preliminar, em violação dos artigos 19.º, n.ºs 9 e 11 e 20.º, n.º 3, al. c) do RJUE

Para além do todo que antecede, põe o Recorrente em crise o acórdão recorrido a parte em que se pronuncia sobre a natureza jurídica do plano de ordenamento do Parque Natural da Arrábida, defendendo que não se trata de um plano especial de ordenamento do território e como tal, não é directamente aplicável aos particulares.

Quanto à natureza e força jurídica da Portaria n.º 26-F/89, de 09/10 que aprovou o Regulamento do Parque Natural da Arrábida, não tem o Recorrente razão ao defender que ele não é um plano especial de ordenamento do território, de acordo com a disciplina constante do D.L. n.º 380/99, de 22/09, designadamente com o disposto nos seus artigos 42.º e 43.º.

Acresce que à data dos atos de fraccionamento do prédio era o diploma que se encontrava em vigor, condicionando a edificação no Parque Natural da Arrábida, sendo suficientemente preciso na sua regulação e ditando com o regime da nulidade os atos praticados em sua violação.

No demais, vale inteiramente a fundamentação de direito vertida no acórdão recorrido, que aqui se acolhe na parte relevante para a questão em análise: “A Portaria 26-F/80, de 9 de Janeiro, é muito anterior à LBPOT [Lei de Bases da Política de Ordenamento do Território], que foi aprovada pela Lei n.º 48/98, de 11 de Agosto. À data da publicação da Portaria ainda não existiam os designados planos especiais de ordenamento. Contudo, mesmo após a entrada em vigor da LBPOT, a referida Portaria manteve-se plenamente em vigor e continuou a obrigar os particulares. Tal decorre do disposto no art.º 18.º do Dec. Reg. nº 23/98, de 14 de Outubro, que constitui regra especial especificamente estabelecida para o PNA numa altura em já tinha entrado em vigor o art.º 34.º da LBPOT. Estabeleceu-se, no referido art.º 18.º, n.º 3, que se continuaria a aplicar o plano de ordenamento preliminar e o regulamento publicados pela Portaria n.º 26-F/80, de 9 de Janeiro, incluindo as interdições e condicionamentos nele previstos, em tudo o que não fosse contrário ao estatuído no Dec. Reg. nº 23/98, de 14 de Outubro, que procedeu à reclassificação do PNA. Significa isso, que as normas que constam da Portaria continuaram a vigorar com o alcance que tinham até ali, vinculando também os particulares, por expressa determinação do legislador, o que nos permite aceitar o entendimento expresso no ac. n.º 09305/12, do TCA Sul, proferido em 07/02/2013, acessível in www.dgsi.pt, de que, através do n.º 3 do art.º 18.º do Dec. Reg. nº 23/98, de 14 de Outubro, deu-se cumprimento ao art.º 34.º, n.º 2, al. c) da LBPOT, “integrando o plano que existia na nova figura de plano especial”.”.

Neste sentido, carecem de fundamento as alegações do recurso, na parte em análise, por não provadas.

5. Erro de julgamento quanto à nulidade do licenciamento camarário por desconformidade do ato de licenciamento com o regime da Rede Natura aprovado pelo D.L. n.º 140/99, de 24/04

Por último, invoca o Recorrente o erro de julgamento do acórdão recorrido no tocante à sua desconformidade com o regime da Rede Natura, aprovado pelo D.L. n.º 140/99, de 24/04.

Mas sem razão.

A circunstância de se encontrar demonstrado nos autos que o Município de Setúbal promoveu a consulta do Parque Natural da Arrábida no âmbito do procedimento administrativo de licenciamento da construção, nos termos da alínea d) dos factos assentes, não determina ipso facto o âmbito ou os efeitos dessa consulta.

Apresenta-se como facto incontestado que não foi emitido favorável ao licenciamento da construção, nem tão pouco uma qualquer pronúncia sobre a matéria que tivesse sido comunicada, seja ao Município, seja ao requerente particular.

Considerando a Direção do Parque Natural da Arrábida que a pretensão urbanística requerida se encontra afetada na sua validade pela violação cometida em relação ao regime de fraccionamento do prédio, assim como à construção que se pretende levar a efeito e que no entretanto foi executada pelo Autor, ora Recorrente, não mais se pronunciou sobre o impacto do pedido de licenciamento no regime da conservação da natureza e sobre a matéria de protecção dos habitats naturais ou dos valores naturais relevantes.

Sem prejuízo, é patente, por ser expressamente concretizado, que a Comissão Diretiva do Parque Natural da Arrábida em sede de projecto de decisão, a que se refere a alínea s) dos factos assentes, assim como, já em momento anterior, em sede de notificação do despacho de embargo das obras, nos termos da alínea m) do probatório, se havia pronunciado pela afectação dos valores naturais relevantes, “para além de outros de grande sensibilidade”, ficando o equilíbrio dos sistemas ecológico e biofísico em risco, nos termos que resultam dessas respectivas alíneas dos factos assentes.

Independentemente de não ter sido emitido parecer sobre tal matéria e dos efeitos que esse silêncio acarreta, não se pode olvidar que se mantêm todos os demais fundamentos de invalidade do ato impugnado, nos termos antecedentes analisados, que ditam a manutenção dos pressupostos de facto e de direito que ditaram a prática e o teor da decisão impugnada, por desconformidade da pretensão urbanística de licenciamento da construção com as normas do Plano de Ordenamento do Parque Natural da Arrábida.

Acresce que, como anteriormente referido, a circunstância de não ter sido emitido desfavorável, por não ter sido emitido qualquer parecer, não claudica o dever de o Município pugnar pelo respeito da legalidade aplicável, não obstante as pronúncias emitidas pelo Parque Natural da Arrábida sob o regime da Rede Natura apresentarem data posterior à do ato impugnado.

Porém, nos termos do D.L. n.º 140/99, de 24/04, pelo qual se rege o Regime da Rede Natura, a entidade primária com competência para apreciar a validade dos atos e actividades sujeitos a parecer, nos termos das várias alíneas do n.º 1 do seu artigo 8.º, é o Instituto da Conservação da Natureza ou a direcção regional de ambiente territorialmente competente, que não se confundem com a direcção do Parque Natural da Arrábida.

Assim, estando o ato ou a actividade que o ora Recorrente pretende levar a efeito no prédio abrangida pelo disposto na alínea a), do n.º 1 do artigo 8.º do D.L. n.º 140/99, de 24/04, por se tratar de uma obra de construção civil nova (não sendo uma obra de reconstrução, ampliação, demolição e conservação) e acarretando a alteração da morfologia do solo sem que decorra das actividades agrícolas e florestais, estando também abrangida pela alínea c), do n.º 1 do citado artigo 8.º, era imperioso que tivesse existido a consulta do Instituto da Conservação da Natureza, o que in casu faltou.

Não tendo existido o pedido de parecer ou a consulta a tal entidade externa ao Município de Setúbal, não se pode concluir pelo deferimento tácito favorável, pois que nunca se iniciou a contagem do prazo de 45 dias, previsto no n.º 2 do citado artigo 8.º para a sua emissão.

Nestes termos, improcedem as conclusões do recurso, não incorrendo o acórdão recorrido em erro de julgamento ao sufragar os fundamentos do ato impugnado no respeitante à violação do regime da Rede Natura pelo ato de aprovação do licenciamento da construção promovido pelo ora Recorrente.

Em consequência, será de concluir pela total improcedência do recurso, mantendo-se a decisão sob recurso, que julgou a ação administrativa improcedente, por não provada, mantendo o atos impugnado na ordem jurídica.

I. Os atos e actividades que estão sob a alçada da competência do Parque Natural da Arrábida, segundo o Decreto Regulamentar n.º 23/98, de 14/10, não são apenas os de natureza pública, mas antes todos os atos e actividades que se subsumam nas normas do citado diploma, de entre as quais, o seu artigo 11.º, sem distinguir a sua natureza jurídica ou o seu respectivo enquadramento normativo aplicável, submetido ao direito público ou ao direito privado.

II. Estando em causa o controlo do uso e construção do solo, não são apenas os atos submetidos ao direito público que ficam a coberto da actividade de controlo e fiscalização dos órgãos do Parque Natural da Arrábida.

III. O artigo 11.º, al. a) do Decreto Regulamentar n.º 23/98, de 14/10 não distingue as formas de divisão de prédios, limitando-se a prever o “fraccionamento ou parcelamento de terrenos rústicos”, independentemente da forma jurídica que esse fraccionamento ou parcelamento do terreno adote.

IV. A prática de atos de fraccionamento de um prédio que se encontra submetido à área submetida ao Parque Natural da Arrábida segundo o direito privado, não determina a exclusão do disposto, quer do artigo 11.º, al. a), quer do disposto no artigo 19.º, n.º 5 do Decreto Regulamentar n.º 23/98, de 14/10.

V. Atenta a natureza das normas urbanísticas em causa, constantes do Plano de Ordenamento do Parque Natural da Arrábida e a inserção do prédio em área abrangida pelo Parque Natural da Arrábida aplica-se o artigo 68.º, al. e) do Regime Jurídico da Urbanização e Edificação (RJUE), assim como o disposto no artigo 103.º do D.L. n.º 380/99, de 22/09, que cominam com o regime de invalidade dos atos nulos, a atuação levada a cabo em desrespeito das normas contidas nos planos de ordenamento do território.

VI. A discussão da legalidade dos atos de natureza privada nos tribunais comuns, não colide, nem posterga a apreciação dos pressupostos do fraccionamento do prédio pelas autoridades públicas à luz das normas de direito público.

VII. Ainda que o parecer do Parque Natural da Arrábida não tenha sido emitido dentro do prazo de 45 dias e perante um parecer recebido fora do prazo legalmente estabelecido, não deixa o Município de estar vinculado à Constituição e à lei, não podendo praticar atos administrativos que consubstancie a violação de normas constantes de ato legislativo ou de plano urbanístico de ordenamento do território.

VIII. A conformidade dos atos administrativos praticados nos procedimentos de controlo de operações urbanísticas com os instrumentos de gestão territorial aplicáveis é condição da sua validade, como estabelece o disposto no n.º 2 do artigo 101.º do regime jurídico dos instrumentos de gestão territorial, aprovado pelo D.L. n.º 380/99, de 22/09.

IX. Os atos que violem o disposto em plano municipal de ordenamento do território ou em plano especial de ordenamento do território, enquanto instrumentos de ordenamento do território cujas prescrições vinculam direta e imediatamente quer as entidades públicas, quer os particulares, atenta a força e a eficácia plurisubjetiva de que gozam, projectando e impondo externamente os seus efeitos, são nulos, nos termos do artigo 103.º do D.L. n.º 380/99, de 22/09 e do artigo 68.º, al. a) do RJUE.

X. Os pareceres emitidos pelo Parque Natural vinculam no caso de serem negativos, caso em que a entidade municipal competente não pode emitir a licença e o respectivo alvará de construção, além de que a ausência de parecer ou mesmo o parecer tácito favorável, não dispensam o Município do cumprimento da legalidade aplicável, sendo nulas as licenças que violem o disposto em plano especial de ordenamento do território, segundo o artigo 68.º do RJUE.

XI. Não tendo existido o pedido de parecer ou a consulta a uma entidade externa ao Município, não se pode concluir pelo deferimento tácito favorável, pois que nunca se iniciou a contagem do prazo de 45 dias, previsto no n.º 2 do artigo 8.º do D.L. n.º 140/99, de 24/04, relativo ao regime da Rede Natura, para a sua emissão.

Custas pelo Recorrente.

Registe e Notifique.