Acórdão do Supremo Tribunal de Justiça
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SANEAMENTO
REINTEGRAÇÃO
RESPONSABILIDADE CIVIL DO ESTADO
INDEMNIZAÇÃO DE PERDAS E DANOS
CÁLCULO DA INDEMNIZAÇÃO
DIR CIV - DIR RESP CIV.
DL 330/84 DE 1984/10/15 ARTIGO 2 C ARTIGO 8.
A, coronel do Exército, residente na Quinta ..., S. João do Estoril, propôs acção ordinária contra o Estado Português pedindo a condenação deste a pagar-lhe o montante de 10000000 escudos (soma das indemnizações a ele devidas por danos morais e por danos materiais emergentes do "saneamento sobre ele exercido"), "bem como os valores de lucros cessantes" com juros vencidos e vincendos até integral pagamento e segundo a liquidação que vier a fazer-se em execução de sentença.
Fundamentos (em síntese):-
Ter sido atingido, sendo oficial do exército no activo, pelo "saneamento" que, compulsivamente, sem precedência de qualquer processo e com denegação do direito de defesa sem prévia audiência, sem qualquer fundamento sério e válido, o afastou da sua carreira profissional passando-o à reserva; com isso, tê-lo feito sofrer, durante longos e penosos anos, as agruras decorrentes do cortejo de malefícios inerentes a uma tal situação que o subjugou e corroeu; com a promulgação do decreto-lei n. 330/84, de 15 de Outubro, o Estado reconheceu e declarou a ilicitude daquele acto mas só em parte cumpriu a sua obrigação de reparar os danos consequentes àquele acto ilícito. Com efeito, limitou-se a reconstituir-lhe a carreira militar, mas sem lhe atribuir quaisquer retroactivos de remunerações não-pagas consequentes a uma tal reconstituição, nem lhe proporcionar benefícios que, de algum modo, pudessem equivaler a uma indemnização por danos.
Contestou o Estado. Além de arguir várias excepções, já arrumadas e todas improcedentes, impugnou o direito invocado pelo autor.
Prosseguiu o processo até julgamento após o que foi proferida a sentença. Nesta foi a acção julgada parcialmente procedente sendo o Estado condenado a pagar ao autor, a título de indemnização por danos materiais, a quantia que for liquidada em execução e correspondente aos retroactivos dos vencimentos devidos àquele por via de reconstituição da sua carreira, reportando-se tal pagamento a 1 de Novembro de 1984, acrescida de juros vencidos e vincendos às taxas legais até integral pagamento e cujo termo a quo é aquela data; e, ainda, a pagar ao mesmo autor a quantia de 750000 escudos a título de indemnização por danos morais, acrescida de juros à taxa legal desde a citação.
Recorreu desta sentença só o Estado. E com total êxito quanto à apelação pois a sentença foi revogada e o Estado absolvido do pedido de indemnização contra si formulado.
Agora recorre o autor pedindo revista do Acórdão da Relação que, em seu entender, ofende os artigos 483 e seguintes do Código Civil, e 13, 22, 60 e 207 da Constituição, porquanto:-
Com a publicação, e aplicação ao recorrente, do disposto no decreto-lei n. 309/74, de 8-7, o Estado violou direitos fundamentais, infringindo normas da Constituição, o que veio a ser reconhecido com a posterior publicação do decreto-lei 330/84, de 15 de Outubro; mas, ao negar, neste último diploma, o pagamento de retroactivos inerente à reconstituição das carreiras militares e ao fixar o dia 1 do mês seguinte ao de sua publicação para a produção dos efeitos relativos ao pagamento de vencimentos ou pensões consequentes à revisão das situações militares com reconstituição de carreiras, foram violadas normas da Constituição, sendo, pois, inconstitucionais, materialmente e por omissão, as normas da alínea c) do artigo 2 e do artigo 8, n. 1, do decreto-lei 330/84.
Pelo que, deve ser revogado o Acórdão recorrido para ficar a subsistir a decisão de 1 Instância.
- A recusa da revista é defendida pelo Excelentíssimo Representante do Ministério Público neste Supremo.
Consideraram as Instâncias provados os seguintes factos:-
O autor, então Major do serviço de administração militar, foi passado à reserva, nos termos da alínea b) do artigo 1 do Decreto-Lei 309/74, de 8 de Julho, em 16 de Setembro de 1974, sem precedência de qualquer processo disciplinar, sem averiguações e sem prévia audiência. Com isso, ele e todos os membros do seu agregado familiar, sofreram perturbações psicológicas e psíquicas. E, foi rejeitado em empregos a que concorreu e que estavam ao alcance das suas qualificações e possibilidades.
Sofreu constrangimento e vergonha inerentes à necessidade de haver recorrido a empréstimos concedidos por parentes e amigos.
Ainda em consequência da sua passagem à reserva, sua mulher teve de arranjar emprego com o seu consequente afastamento em relação aos filhos menores. E o autor voltou aos "bancos escolares", na procura de novas habilitações que lhe abrissem uma perspectiva mais lata de emprego.
Ao abrigo do disposto no decreto-lei n. 330/84, o autor obteve a revisão e reconstituição da sua situação e carreira militar, sendo integrado no posto de coronel, no activo, reportado a 31/12/79.
Apenas o que acaba de anotar-se foi dado como provado pela Relação.
Salienta-se já que o dito decreto-lei 309/74, como outros, aliás, daquela época, regulando exclusivamente para oficiais das Forças Armadas, criou "conselhos de armas, serviços, especialidades ou classes", com a missão de apreciar a idoneidade moral, competência profissional e folha de serviços de todos os oficiais da respectiva arma e serviço; e de, além disso, elaborar listas ordenadas, com base numa votação secreta, ... de oficiais que devem passar à reserva ou ao quadro de complemento, listas essas que, depois, seriam sancionadas pelos respectivos Chefes de Estado-Maior - seus artigos 1 e 2.
Tratou-se, no fundo, de uma forma de saneamento dos militares (oficiais), que atingiu, nos termos que as Instâncias apontaram, o autor que, na situação de reserva, ficou (na data de passagem a ela) com a pensão mensal de 10645 escudos (documento de folhas 39).
Entretanto e posteriormente foi publicado o já referido decreto-lei 330/84. Conforme expressamente se reconhece no seu preâmbulo, tem-se em vista com o seu articulado
"... embora tardiamente, reparar essa violação de um direito fundamental tão caro à civilização de que
Portugal se orgulha". E isto porque então era já possível "em juízo distanciado e sereno sobre actos que, justificados pelos seus autores numa perspectiva revolucionária, carecem de justificação à luz dos direitos fundamentos que precisamente a revolução consagrou e hoje constituem património inalienável dos Portugueses". E, "neste caso estão os actos de saneamento administrativo e discricionário de militares a quem não foi reconhecido o direito de defesa ou sequer de prévia audição".
Com este diploma se visa essencialmente (artigo 1) conceder aos militares afastados da situação de activo ao abrigo de vários decretos-leis, entre os quais o citado 309/74, a faculdade de requererem a revisão da sua situação militar, com vista à sua eventual alteração com reconstituição da respectiva carreira.
Nos seus artigos 2 e seguintes fixam-se os efeitos desta reconstituição e regula-se o seu processamento.
Mas, no artigo 2 alínea c) estabelece-se que a revisão de situação militar, se deferida, dá direito à contagem, como tempo de serviço, do decorrido entre a data de mudança de situação e a de produção de efeitos de decisão que ordenar a revisão, para todos os efeitos..., "não dando, porém, lugar ao pagamento de quaisquer retroactivos". Por outro lado, diz-se no n. 1 do artigo 8 que "relativamente ao pagamento de vencimentos ou pensões" aos efeitos da decisão que conceder a revisão "são reportados ao dia 1 do mês seguinte ao da publicação do presente diploma".
Perante estas, realidades fáctica e jurídica, acrescidas de referida arguição de inconstitucionalidade do disposto nos arts. 2 alínea c) e 8 n. 1, acabados de apontar, as Instâncias adoptaram soluções perfeitamente distintas e divergentes.
Na sentença de 1. Instância considerou-se que o saneamento discricionário do autor gerou a responsabilidade civil do Estado pelos danos que daí lhe resultaram; e, mais, que na correspondente indemnização cabia o direito ao recebimento dos vencimentos retroactivos, como pretendia o autor, uma vez que a retribuição do trabalho é um direito dos trabalhadores, que mantém mesmo enquanto não podem trabalhar por culpa do empregador. Por isso, as normas do decreto-lei n. 330/84 que ao autor recusou esse direito aos vencimentos retroactivos, "coarctam" os seus direitos e reduzem parcialmente o seu direito à indemnização.
E na sequência deste entendimento, recusou-se a aplicação das normas dos citados artigos 2 alínea c) e 8 n. 1 por inconstitucionalidade das mesmas, proferindo-se a decisão condenatória do Estado a favor do autor, nos termos já acima mencionados.
Pelo contrário, no Acórdão da Relação entende-se que não há qualquer inconstitucionalidade tanto no decreto-lei 309/74, que decretou a possibilidade dos saneamentos, como no 330/84 onde se reconheceu o direito à reconstituição de carreira como meio - único
- de reparar os saneados. E que, pois, os direitos do autor são limitados ao que se lhe concede naquele último diploma, onde se lhe nega o direito a qualquer outra indemnização.
E consequentemente revogou-se a sentença e absolveu-se o Estado do pedido.
Independentemente dos prejuízos sofridos eventualmente com a passagem compulsiva e discricionária à reserva, entende o autor-recorrente que, com a reconstituição posterior da sua carreira militar, lhe surge o direito a uma indemnização que, em qualquer hipótese - mesmo que nenhum prejuízo houvesse sofrido, lhe teria que ser atribuída:- era, ou é, ela a do reembolso dos vencimentos retroactivos, que teria recebido se não fora a passagem à reserva, e caídos desde a data desta até à de reconstituição de carreira.
Ou seja, defende ele a aplicação da chamada teoria do vencimento, segundo a qual todo o funcionário ilegítima ou imprudentemente afastado da função com perda ou redução do vencimento, se vier a ser reintegrado com recuperação dos direitos inerentes à carreira de que esteve afastado, terá direito a ser indemnizado, sempre, com o recebimento dos retroactivos dos vencimentos como se tivesse mantido ininterruptamente em funções.
E para isso não terá sequer que provar a existência de quaisquer prejuízos. E tal direito subsistirá, até, mesmo que se provasse que, trabalhando "medio tempore" noutros serviços ou funções, teria recebido mais do que receberia ou ganharia no cargo de que esteve afastado.
No caso e por esta teoria, sempre o autor teria direito
à diferença entre o valor das pensões de reserva, que recebeu, e os vencimentos que receberia se se mantivesse no activo.
Foi isso o que ele pediu, com aceitação desta pretensão na sentença de 1 Instância - chamando-lhe lucros cessantes. Mas isto vai, obviamente, contra o disposto nos citados artigos 2 alínea c) e 8 n. 1, do decreto-lei n. 330/84.
Razão pela qual na sentença se recusou a aplicação destas disposições sob o fundamento da sua inconstitucionalidade, o que era igualmente defendido pelo Autor.
Pois bem. O Tribunal Constitucional teve já oportunidade de se pronunciar sobre a (in) constitucionalidade destas duas normas, precisamente em relação a pretensões idênticas de Colegas do Autor.
E fê-lo - Acórdão de 19 de Março de 1992, processo
285/90, 2 secção - decidindo pela ausência de qualquer inconstitucionalidade, justificando-se, pois, a sua aplicação. É que, aquela "teoria do vencimento" que fez carreira entre nós, a partir sobretudo da norma do artigo 538 n. 4 do Código Administrativo (respeitante aos funcionários da Administração local), está hoje, melhor, poderá considerar-se hoje praticamente banida da doutrina e de jurisprudência do Supremo Tribunal Administrativo, sendo substituída pela "teoria de indemnização", segundo a qual os funcionários reintegrados "têm, antes, direito a uma indemnização a título de responsabilidade civil pelos danos causados com o acto ilegal".
E isto porque, conforme largamente se explana naquele
Acórdão, "O vencimento, em princípio, não remunera a qualidade do funcionário, mas sim o serviço por ele prestado à Administração; o vencimento, como se sabe, consiste na remuneração recebida pelo efectivo exercício do cargo em que o funcionário esteja provido, salvo nos casos expressamente exceptuados na lei".
Posição que acabou por ser aceite na jurisprudência, na doutrina e ainda pelo Conselho Consultivo da Procuradoria-Geral da República (vid. - Boletim, 280, página 203). "O funcionário ilegalmente afastado... pode nem sequer ter sofrido qualquer prejuízo em consequência do acto ilícito de Administração, pelo eventual desempenho de funções tanto ou mais lucrativas e que, por isso, o pagamento dos vencimentos perdidos podia vir a traduzir-se na obtenção de um benefício ilegítimo". Daí "a bondade do princípio segundo o qual o vencimento não remunera a qualidade do funcionário, mas sim o serviço por ele prestado à Administração".
Parece-nos que não pode haver justificada dúvida na aceitação e adesão a estes princípios.
Aceitando-os, com o imediato acrescento de que no Decreto-Lei n. 330/84 se não afasta o princípio de responsabilidade civil do Estado pelos Prejuízos efectivamente sofridos pelo autor, terá de concluir-se, como aconteceu no mencionado Acórdão do Tribunal Constitucional, que as disposições em apreço não conteriam os princípios consagrados nos arts. 59 - 1 a) e 22 da Constituição (redacção actual).
Igualmente não é violado por elas os princípios de igualdade consagrados no artigo 13 da mesma Constituição, na medida em que a diferença estabelecida se justifica pelo facto de os afastados não prestarem trabalho. Aliás, o tratamento aqui instituído é igual ao que foi estabelecido noutros diplomas relativos à reintegração de outros militares e até de funcionários civis.
Não sofrem, pois, estas normas de alegada inconstitucionalidade, pelo que se não justifica a recusa da sua aplicação adoptada na sentença da 1 instância, cuja solução, por isso e pelo mais que vem dizer-se, não pode aceitar-se.
Mas também não se aceita o radicalismo da solução adoptada no Acórdão em revista.
O princípio da responsabilidade civil do Estado pelos prejuízos eventualmente causados ao cidadão através da função legislativa, é hoje francamente admitido e goza até de quasi consagração legal (cfr. artigo 4 n. 1, alínea b) do Estatuto dos Tribunais Administrativos - Decreto-Lei n. 129/84, de 27 de Abril, e Professor Gomes Canotilho, O Problema da Responsabilidade do Estado por Actos Lícitos, edição de 1974).
No caso, tratou-se de um diploma legal - o Decreto-Lei n. 309/74, que atingiu, não a generalidade dos cidadãos, mas apenas um grupo de pessoas: - os Oficiais das Forças Armadas, impondo-lhes medidas que, posteriormente, o mesmo Estado e no uso da mesma função legislativa reconhece que "carecem de justificação à luz dos direitos fundamentais - que hoje constituem património inalienável dos Portugueses"; e que se traduziram "em actos de saneamento administrativo e discricionário, sem direito de defesa e de prévia audição". E mais, reconhece que se cometeu a violação de um direito fundamental que exige reparação - preâmbulo justificativo do Decreto-Lei n. 330/84.
Não será preciso dizer mais para justificar, aqui, a responsabilidade civil do Estado, nos termos aplicáveis dos artigos 483 e seguintes do Código Civil, designadamente no artigo 501.
Por outro lado, não se afasta no articulado do Decreto-Lei n. 330/84 tal responsabilidade cujo exercício em nada é incompatível com os efeitos lá consagrados para a reintegração e reconstituição da carreira dos militares. Uma coisa é a reparação por essa via, outra, diferente, é o assumir da responsabilidade civil pelos prejuízos eventualmente sofridos pelos atingidos pelas medidas discricionárias e arbitrárias antes decretadas.
A interpretação dada no Acórdão recorrido ao Decreto-Lei n. 330/84, afastando a responsabilidade do Estado pelos prejuízos eventualmente sofridos pelo autor é que ofenderia o princípio constitucional estabelecido no artigo 22. Ou seja, com tal interpretação as disposições que a justificam seriam efectivamente inconstitucionais.
Em suma, na medida em que afaste a responsabilidade civil do Estado o Acórdão recorrido tem que ser revogado.
A medida da indemnização está estabelecida no artigo 562 do Código Civil; e mais concretamente ainda, por se tratar de indemnização em dinheiro, no n. 2 do artigo 566 do mesmo diploma, sendo que a data mais recente a atender é precisamente aquela em que entraram em vigor os efeitos de reconstituição de carreira, ou seja, 1 de Novembro de 84.
No caso, porque outros danos materiais o autor não provou, a indemnização, a ser devida, terá de vir a ser fixada "em montante igual à diferença (não recebida) entre as pensões (de reserva) percebidas mais os eventuais proventos ou ganhos que, entretanto, tenha recebido no exercício de outras funções e os vencimentos não auferidos durante o afastamento do activo"; mas, até, pode não ser devida qualquer indemnização por danos materiais se, medio tempore, o autor tiver exercido funções lucrativas cujos proventos somados à pensão de reserva, excedam os vencimentos que receberia se se mantivesse no activo.
Ora, o autor faz apelo (n. 18 da petição) aos "lucros cessantes traduzidos nas diferenças de vencimento entre os efectivamente recebidos e aquele a que teria direito se não houvesse ocorrido o acto do seu saneamento, incluindo também nessas diferenças a gratificação especial que lhe estava a ser abonada no EMGFA à data do saneamento".
Como vimos, porque outros prejuízos materiais não provar, o autor só terá direito a indemnização por danos patrimoniais em consequência de passagem compulsiva e injustificada à reserva se se apurar que, por causa disso e durante o período temporal em que nela foi mantido, recebeu ou ganhou menos do que receberia, em vencimento se entretanto estivesse ao activo, sendo a indemnização igual à diferença (para menos) não recebida; se não provar ter recebido menos ou se até se provar que não recebeu menos mas antes ganhou ou recebeu mais, então desaparece o direito à indemnização.
"No entanto, apurar e fixar a diferença, melhor, a existência, ou não, dessa diferença por forma a conferir-se, ou não, ao autor o direito a indemnização
é matéria de facto da competência exclusiva das Instâncias.
Só depois de fixada a existência dessa diferença (para menos) poderá ser proferida condenação (líquida ou ilíquida) do Estado a pagar a indemnização; se essa diferença não existir deverá, então, ser absolvido o
Estado da indemnização por danos materiais.
O que significa ter de ser ampliada quanto a este ponto a matéria de facto, pois as Instâncias absolutamente nada disseram ou fixaram sobre isto, pelo que se não pode, por agora, proferir qualquer decisão sobre os danos patrimoniais.
Os danos não patrimoniais são atendíveis, nos termos do artigo 496 do Código Civil. E os que o autor conseguiu mostrar ter referido merecem, pela sua gravidade, a tutela do direito.
Por eles foi-lhe arbitrada na sentença da 1 Instância a indemnização no montante de 750000 escudos. Não recorreu dessa sentença o autor, o que significa não lhe poder ser atribuída agora quantia superior. E também nos parece que não se justifica a sua diminuição.
Ou seja em suma, ao contrário do que se passa com os materiais, quanto aos danos não patrimoniais é desde já possível uma decisão para condenação líquida.
Termos em que e tendo em conta o disposto nos artigos
729 n. 3 e 730 n. 1, do Código de Processo Civil, na concessão da revista se revoga o Acórdão recorrido decidindo-se: a) - desde já, manter a condenação do Estado, decretada na sentença da 1 instância, quanto à indemnização, a pagar ao autor, pelos danos morais; b) - ordenar a baixa dos autos à Relação para, se possível com os mesmos Senhores Desembargadores, ser ampliada a matéria de facto quanto ao ponto que acima se deixou referenciado (deixando-se-lhes a escolha do meio mais adequado para o fazer), e, de seguida, ser novamente julgada a causa quanto à indemnização pelos danos materiais de harmonia com a solução de direito que ficou apontada.
Sem custas, por de elas estar isento o recorrido.
Lisboa, 7 de Julho de 1992.
Joaquim de Carvalho.
Beça Pereira.
Martins da Fonseca.
Decisões impugnadas:
I - Sentença de 90.01.12 do 15 Juízo Cível, 3 Secção;
II - Acórdão de 91.04.18 da Relação de Lisboa.