Acórdão do Supremo Tribunal de Justiça
| 08B845 |  |
CAUSA DE PEDIR
CONCESSIONÁRIO
RESPONSABILIDADE EXTRA CONTRATUAL
TRIBUNAL COMPETENTE
TRIBUNAL ADMINISTRATIVO
TRIBUNAL COMUM
GESTÃO PRIVADA
GESTÃO PÚBLICA
SOCIEDADE ANÓNIMA
PESSOA COLECTIVA DE DIREITO PÚBLICO
1. A competência em razão da matéria dos tribunais é determinada pela forma como o autor configura a acção na sua dupla vertente do pedido e da causa de pedir.
2. A definição da competência dos tribunais da ordem administrativa para conhecer da responsabilidade civil extracontratual imputada a pessoas colectivas de direito público já não pressupõe a distinção da sua actividade de gestão pública e de gestão privada.
3. À concessionária do sistema do metropolitana do Porto, pessoa jurídica de direito privado na forma de sociedade anónima de capital público, não é aplicável o regime substantivo da responsabilidade civil extracontratual concernente aos entes públicos, dada a falta de disposição legal nesse sentido.
4. Não compete, por isso, aos tribunais da ordem administrava - mas sim aos tribunais da ordem judicial - o conhecimento do pedido de indemnização formulado contra a referida sociedade por danos causados ao seu autor pelo agrupamento complementar de empresas no exercício da sua actividade de construção no âmbito da mencionada concessão.
Acordam no Supremo Tribunal de Justiça
I
AA intentou, no dia 29 de Dezembro de 2006, nas Varas Cíveis do Porto, acção declarativa de condenação, com processo ordinário, contra Metro do Porto, SA, Normetro-Agrupamento do Metropolitano do Porto, ACE e o Município do Porto, pedindo a sua condenação solidária no pagamento da quantia de € 28 214,36, sendo € 18 714,36 a título de danos patrimoniais, e € 9 500 por danos não patrimoniais e juros à taxa legal.
Motivou a sua pretensão, em síntese, no seu direito de propriedade sobre a fracção predial D integrante do prédio sito na Rua ..., nºs 0 e 9, e Rua ..., nº 000, na tomada de posse administrativa da mesma pelo Município do Porto a fim de, atentas as obras do metropolitano, a cargo da Metro do Porto, SA, se proceder ao reforço daquele prédio em virtude das obras do metropolitano, na realização da obra por Normetro ACE, e na entrega da fracção predial, findas as obras, com danos, obstantes à sua habitação.
Os réus contestaram a acção, o Metro do Porto, SA e o Município do Porto invocando, além do mais, a excepção de incompetência do tribunal em razão da matéria, sob o argumento de ser competente para a acção o tribunal da ordem administrativa.
Na fase da condensação, o tribunal da primeira instância, por sentença proferida no dia 22 de Maio de 2007, sob o argumento de estar em causa a responsabilidade civil extracontratual de todas as demandadas em consequência da obra pública por elas realizada no âmbito da sua competência administrativa, julgou procedente a mencionada excepção de incompetência em razão da matéria e absolveu os réus da instância.
Agravou a autora, e a Relação, por acórdão proferido no dia 26 de Novembro de 2007, manteve a decisão do tribunal da primeira instância quanto ao Município do Porto e revogou-a na parte em que absolveu da instância as rés Metro do Porto, SA e Normetro-Agrupamento Metropolitano do Porto, ECE.
Metro do Porto, SA interpôs recurso de agravo para este Tribunal, formulando, em síntese, as seguintes conclusões de alegação:
- os danos invocados pela recorrida resultam alegadamente de obras efectuadas em execução de deliberação camarária e respectiva posse administrativa do imóvel no âmbito da execução da concessão de exploração do serviço público do sistema de metro ligeiro da Área Metropolitana do Porto;
- tal execução da concessão de exploração cabe à recorrente em termos de realização do seu fim típico e na prossecução do interesse colectivo;
- o recorrente, sociedade anónima de capitais públicos, é uma pessoa colectiva de direito público, a quem foi concedida, em regime de serviço público e de exclusividade, a execução da concessão e de exploração do sistema de metro ligeiro da Área Metropolitana do Porto;
- está em causa uma questão de responsabilidade civil extracontratual das demandadas em consequência de obra pública realizada por aquelas no âmbito da sua competência legal administrativa;
- é aplicável ao recorrente o regime específico da responsabilidade do Estado e demais pessoas colectivas de direito público;
- compete aos tribunais de jurisdição administrativa e fiscal a sua apreciação, quer por aplicação da alínea g), quer por aplicação da alínea i) do artigo 1º do Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais.
Respondeu o Município do Porto, em síntese de conclusão:
- a actuação do Município do Porto na acção reconduz-se a uma típica relação jurídica administrativa;
- daí resulta que os tribunais administrativos sejam os competentes para apurar a eventual responsabilidade que lhe seja imputável e ou na medida em que o acto por si praticado concorreu para os prejuízos a que a acção se reporta.
II
É a seguinte a dinâmica processual que releva no recurso:
1. A autora pediu a condenação solidária de Metro do Porto, SA, Normetro-Agrupamento Metropolitano do Porto, ACE, e do Município do Porto, a indemnizá-la no montante de € 28 214,36 por danos patrimoniais e não patrimoniais.
2. Fundou o referido pedido na obra para a construção do metropolitano do Porto, na adjudicação desta a Normetro-Agrupamento Metropolitano do Porto, ACE na posição de empreiteiro, na afectação da segurança do edifício integrante da sua fracção predial com as cargas explosivas utilizadas na mencionada obra, e no prejuízo daí decorrente.
3. Concluiu no sentido de que Metro do Porto, SA e Normetro-Agrupamento Metropolitano do Porto, ACE são responsáveis por terem executado ou mandado executar as obras, e o Município do Porto por ter exercido a posse administrativa sobre o seu apartamento.
III
A questão essencial decidenda é a de saber se os tribunais da ordem judicial são ou não competentes para conhecer da acção declarativa de condenação em causa contra o recorrente Metro do Porto, SA.
Tendo em conta o conteúdo do acórdão recorrido e das conclusões de alegação da recorrente, a resposta à referida questão pressupõe a análise da seguinte problemática:
- caracterização do pedido e da causa de pedir formulados na acção;
- natureza jurídica do recorrente;
- competência jurisdicional em razão da matéria dos tribunais da ordem judicial e da ordem administrativa;
- competência jurisdicional para conhecimento do objecto do litígio em relação ao recorrente;
- solução para o caso espécie decorrente dos termos da petição inicial e da lei.
Vejamos, de per se, cada uma das referidas sub-questões.
1.
Comecemos pela caracterização do pedido e da causa de pedir formulados na acção.
O que a recorrida AA pretende no confronto da recorrente, do Município do Porto e de Normetro-Agrupamento do Metropolitano do Porto, ACE, é a sua condenação solidária no pagamento de determinada quantia a título de indemnização.
A causa de pedir consiste em identificada deliberação do Município do Porto, na sua tomada de posse, na sequência da mesma, sobre a fracção predial da recorrida, na entrega da mesma ao recorrente que, por seu turno, contratou com Normetro, ACE a realização das obras de reforço estrutural do edifício onde se integra aquela fracção predial com estragos nesta.
Assim, está em causa na acção a violação danosa do direito real de propriedade da recorrida em virtude da execução de obras relacionadas com a construção da rede metropolitana ligeira do Porto.
Acresce que a execução de tais obras ocorreu no âmbito da concessão de exploração do serviço público do referido sistema de metro ligeiro do Porto que foi atribuída ao recorrente, e do contrato de empreitada de obras públicas celebrado entre ele e Normetro, ACE.
Em consequência, a causa de pedir em que a recorrida baseia o pedido traduz-se essencialmente em actividade danosa de execução de um contrato de empreitada de obras públicas celebrado entre o recorrente e Normetro, ACE causadora de estragos na sua fracção predial acima referida.
Trata-se, pois, de uma situação de responsabilidade civil extracontratual que envolve o recorrente, Normetro, ACE e o Município do Porto, por um lado, e a recorrida por outro, conexa uma relação jurídica administrativa (artigos 483º, nº 1, e 1305º do Código Civil).
2.
Continuemos agora com a análise da subquestão de saber qual é a natureza jurídica do Metro do Porto, SA.
O Decreto-Lei nº 71/93, de 10 de Março, versou sobre o regime jurídico da exploração de um sistema de metro ligeiro na Área Metropolitana do Porto, em termos de atribuição da sua exploração em exclusivo à sociedade anónima de capitais públicos, que foi constituída no dia 6 de Agosto de 1993, sob a firma Metro do Porto, SA, tendo como sócios a Área Metropolitana do Porto, a CP - Caminhos de Ferro Portugueses, EP e o Metro de Lisboa, EP.
A partir daí, passou o Metro do Porto, SA a promover a organização e orientação do concurso internacional lançado para a concepção e realização do sistema de metro ligeiro do Porto.
Antes do início das actividades e obras concretizadoras do referido sistema de transporte, foi estruturado o quadro jurídico concernente à denominada exploração exclusiva, essencialmente para definir a modalidade da concessão e por razões de ordem institucional e financeira.
Tal estruturação foi implementada por via do Decreto-Lei nº 394-A/98, de 15 de Dezembro, alterado pela Lei nº 161/99, de 14 de Setembro, e pelos Decretos-Leis nºs 249/2002, de 19 de Novembro, 33/2003, de 24 de Fevereiro, 166/2003, de 24 de Julho, 233/2003, de 27 de Setembro, diploma que alterou os estatutos daquela sociedade, passando o Estado e os Transportes Colectivos do Porto, SA a integrar o seu quadro de sócios.
A realização dos trabalhos e prestações relativas à concepção e realização do projecto e das obras de construção devia ser regulada por um contrato a celebrar entre o Metro do Porto, SA e a entidade escolhida no âmbito de um concurso internacional realizado para o efeito (artigo 3º).
São seus accionistas actuais a Área Metropolitana do Porto com sessenta por cento do capital, a CP – Caminhos de Ferro Portugueses, EP com 5% do capital, o Serviço dos Transportes Colectivos do Porto com 25% por cento do capital e o Estado com 10% do capital (Anexo II, artigo 2º, nº 1).
É, pois, uma sociedade anónima de capitais exclusivamente públicos, que se rege pela lei comercial e pelos seus estatutos, salvo quando no aludido diploma ou disposições legais especiais disponham diferentemente (artigo 2º, nº 3).
A concessão em causa teve por objecto a exploração do referido sistema de metro ligeiro na área metropolitana do Porto, compreendendo a concepção e a realização do projecto, a realização de obras de construção e o fornecimento e montagem de equipamentos (Base I, nºs 1 e 3, do Anexo I).
O regime de concessão é de serviço público e de exclusividade, por 50 anos, prorrogáveis por dois períodos sucessivos de dez anos (Bases III e IV, nºs 1 e 2, do Anexo I).
A construção ou adaptação de infra-estruturas compreende também a aquisição, por via do direito privado ou de expropriação, dos terrenos necessários à sua implantação e constituição das necessárias servidões (Base IX do Anexo I).
O Estado poderá facultar à concessionária o direito de utilização do domínio público abrangido pelo sistema de implantação das infra-estruturas, tal como os municípios cuja área seja abrangida pelo sistema de metro poderão, na qualidade de sócios da concessionária, transferir para esta bens dominiais e outros bens e direitos a título de entradas em espécie, nos termos regulados no acordo parassocial (Base X do Anexo I).
Competia àquela concessionaria, como entidade expropriante, actuando em nome do Estado, realizar as expropriações e constituir as servidões necessárias à construção do sistema, nos termos deste diploma e do Código das Expropriações (Base XI, nº 1, do Anexo I).
Sem prejuízo das obrigações do Estado em matéria de segurança pública, à concessionária cabe velar pela segurança dos clientes e dos bens que estes transportem através da celebração de protocolos com a Polícia de Segurança Pública e com a Guarda Republicana (Base XVIII, nº 1, do Anexo I).
É aplicável à referida sociedade, em tanto quanto for omisso nos seus estatutos o regime das sociedades anónimas e as constantes do diploma legal que institui as bases da concessão do sistema de metro ligeiro da área metropolitana do Porto (artigo 28º do Anexo III).
Estamos, assim, perante uma concessão sujeita a algumas exigências de carácter imperativo e outras de carácter programático, designadamente o regime do controlo financeiro e a obrigatoriedade da cedência ou subconcessão da exploração da rede a terceiros, caso a exploração feita directamente pela concessionária venha a ser deficitária (Bases XIII e XXI do Anexo I).
Resulta, assim, do mencionado diploma que o Metro do Porto, SA é uma pessoa colectiva de direito privado, concessionária do sistema de metro ligeiro na Área Metropolitana do Porto.
Mas dele não resulta algum normativo que sujeite aquela sociedade ao regime substantivo da responsabilidade civil extracontratual aplicável aos entes públicos, no pretérito o Decreto-Lei nº 48 051, de 21 de Novembro de 1967, na actualidade a Lei nº 67/2007, de 31 de Dezembro.
3.
Atentemos agora na competência jurisdicional em razão da matéria em geral dos tribunais da ordem judicial e da ordem administrativa.
A competência em razão da matéria do tribunal afere-se pela natureza da relação jurídica tal como é apresentada pelo autor na petição inicial, isto é, no confronto entre o respectivo pedido e a causa de pedir.
A questão da competência ou da incompetência do tribunal em razão da matéria para conhecer de determinado litígio é, naturalmente, independente do mérito ou demérito da pretensão deduzida pelas partes.
Estamos, conforme já se referiu, perante um litígio formal relativo à competência do tribunal em razão da matéria para conhecer de uma acção de indemnização no quadro da responsabilidade civil extracontratual por facto ilícito imputado pela recorrida a um município, pessoa colectiva de direito público, a uma sociedade anónima de capitais exclusivamente públicos e a um agrupamento complementar de empresas privadas exclusivamente regido por normas de direito privado.
A regra da competência dos tribunais da ordem judicial, segundo o chamado princípio do residual, é a de que são da sua competência as causas não legalmente atribuídas aos tribunais de outra ordem jurisdicional (artigos 66º do Código de Processo Civil e 18º, n.º 1, da Lei de Organização e Funcionamento dos Tribunais Judiciais, aprovada pela Lei n.º 3/99, de 13 de Janeiro – LOFTJ).
Considerando que o confronto é delineado entre a competência dos tribunais da ordem judicial e a dos tribunais da ordem administrativa para conhecimento de questão de responsabilidade civil extracontratual, vejamos qual é o âmbito da competência dos tribunais desta última ordem.
Deixou de vigorar a norma de pretérito, constante do artigo 4º, alínea f), do Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais de 1984 que excluía da jurisdição dos tribunais administrativos e fiscais o julgamento das questões de direito privado, ainda que qualquer das partes fosse pessoa de direito público.
Em relação ao regime de pretérito, a lei alargou o âmbito de jurisdição administrativa a todas as questões de responsabilidade civil envolvente de pessoas colectivas de direito público, independentemente da questão de saber se as mesmas são regidas por um regime de direito público ou por um regime de direito privado.
Certo é que a distinção entre actividade de gestão privada e de direito público continua a relevar para a determinação do direito substantivo aplicável à relação jurídica controvertida, nos termos do Decreto-Lei nº 48 051, de 21 de Novembro de 1967 ou da Lei nº 67/2007, de 31 de Dezembro, consoante a data em que ocorrerem os factos em apreciação, de harmonia com o regime geral de aplicação de leis no tempo constante do artigo 12º do Código Civil.
Todavia, isso não releva para determinação da competência jurisdicional, certo que a lei seguiu o critério objectivo da natureza da entidade demandada, ou seja, sempre que o litígio envolva uma entidade pública, em quadro de imputação à mesma de facto gerador de um dano, o conhecimento do litígio compete aos tribunais da ordem administrativa, independentemente da natureza do direito substantivo aplicável.
Assim, compete aos tribunais da ordem administrativa e fiscal, por um lado, a apreciação de litígios que tenham, nomeadamente, por objecto, além do mais, que aqui não releva, as questões em que, nos termos da lei, haja lugar a responsabilidade civil extracontratual das pessoas colectivas de direito público (artigo 4º, nº 1, alínea g), do ETAF).
E, por outro, a apreciação da responsabilidade civil extracontratual dos sujeitos privados aos quais seja aplicável o regime específico da responsabilidade do Estado e demais pessoas colectivas de direito público (artigo 4º, nº 1, alínea h), do ETAF).
A referida competência fixa-se no momento da instauração da causa, sendo irrelevantes as modificações de facto e de direito que ocorram posteriormente, e se no mesmo processo existirem decisões divergentes sobre a questão da competência, prevalece a do tribunal de hierarquia superior (artigo 5º do ETAF).
4.
Atentemos agora na definição da competência jurisdicional para conhecimento do objecto do litígio relativamente à sociedade Metro do Porto, SA.
Conforme já se referiu, a única questão que é objecto do recurso, do que se excluem as questões do mérito da causa e da própria legitimidade ad causam das partes, é a relativa à definição da mencionada competência.
A responsabilidade civil em causa é imputada a actuações materiais concorrentes de um ente público e de uma sociedade anónima de capitais exclusivamente públicos, concessionária, e a uma entidade de capitais exclusivamente privados, esta exclusivamente regida pelo direito privado.
Mas a questão da competência jurisdicional em causa apenas se coloca em relação à responsabilidade civil extracontratual imputada pela recorrida a sociedade Metro do Porto, SA.
Não se trata de uma pessoa colectiva de direito público, nem de uma pessoa de direito privado em relação à qual exista norma de lei que a submeta ao regime substantivo da responsabilidade civil extracontratual aplicável ao Estado ou a outras pessoas colectivas de direito público.
Não estamos, por isso, no caso vertente, perante as situações de competência jurisdicional dos tribunais da ordem administrativa a que se reportam as alíneas g) e i) do nº 1 do Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais.
A conclusão é, pelo exposto, no sentido de que são competentes para conhecer do litígio em causa, quanto à recorrente, os tribunais da ordem judicial.
5.
Finalmente, a síntese da solução para o caso-espécie decorrente dos termos da petição inicial formulada pela recorrida e da lei.
O litígio envolve uma situação de responsabilidade civil extracontratual conexa com uma relação jurídica administrativa relativa a um contrato de concessão de obras e de serviços públicos e a um contrato de empreitada de obras públicas.
Não está em causa no recurso a competência em razão da matéria para o julgamento da mencionada situação de responsabilidade civil extracontratual em relação ao Município do Porto, pessoa colectiva de direito público, ou a Normetro-Agrupamento do Metropolitano do Porto, ACE, entidade de mero direito privado, o primeiro absolvido da instância, e o último não absolvido por ter sido considerado dever ser julgado nos tribunais da ordem judicial.
A definição da competência dos tribunais da ordem administrativa para conhecer da referida situação de responsabilidade civil extracontratual imputada à recorrente já não pressupõe a distinção da derivante de actividade de gestão pública e de gestão privada
Mas, os tribunais da ordem administrativa não são competentes para conhecer da acção no que concerne à recorrente, por virtude de esta não ser uma pessoa colectiva de direito público nem lhe ser aplicável o regime substantivo da responsabilidade civil extracontratual aplicável aos entes públicos.
Improcede, por isso, o recurso.
Vencida, é a recorrente responsável pelo pagamento das custas respectivas (artigo 446º, nºs 1 e 2, do Código de Processo Civil).
IV
Pelo exposto, nega-se provimento ao recurso e condena-se a recorrente no pagamento das custas respectivas.
Lisboa, 10 de Abril de 2008.
Salvador da Costa (relator)
Ferreira de Sousa
Armindo Luis