Acórdão do Supremo Tribunal de Justiça
| 06B2915 |  |
NATURALIZAÇÃO
CAPACIDADE DE SUBSISTÊNCIA
PODER DISCRICIONÁRIO
UTILIDADE DO RECURSO
ANULAÇÃO
2. A capacidade do requerente para assegurar a sua subsistência traduz-se em conceito indeterminado, cujo preenchimento é deixado ao intérprete, na envolvência de juízos objectivos formulados na base da técnica jurídica, à margem da liberdade de conformação.
3. O candidato à aquisição da nacionalidade portuguesa por naturalização não tem um direito subjectivo a esse estatuto, pelo que o tribunal de recurso não pode substituir-se à entidade recorrida na sua concessão.
4. A utilidade do recurso procedente só pode consistir na anulação do acto administrativo recorrido, em termos de o seu autor dever exercer o seu poder discricionário de conceder ou não ao requerente a nacionalidade portuguesa por naturalização. *
* Sumário elaborado pelo Relator.
I
"AA", angolano, requereu, no dia 28 de Fevereiro de 2002, ao Ministro da Administração Interna, a concessão da nacionalidade portuguesa, com fundamento na sua residência em Portugal desde 1996, com familiares e amigos, no facto de trabalhar em Portugal, aqui ter comprado um andar e onde tem os filhos a estudar.
Organizado e instruído o processo administrativo, o pedido do requerente foi objecto de proposta de indeferimento em 20 de Outubro de 2003, notificada àquele em 30 de Outubro de 2003, a que ele respondeu, e o Secretário Adjunto do Ministério da Administração Interna, no uso de competência delegada do Ministro, com base no parecer do Serviço de Estrangeiros e Fronteiras, no sentido de que se não verificava o requisito relativo aos meios de subsistência, por despacho proferido no dia 7 de Janeiro de 2005, indeferiu-o.
Interpôs o requerente recurso contencioso de anulação, e a Relação, por acórdão proferido no dia 19 de Janeiro de 2005, sob o fundamento da verificação do requisito previsto na segunda parte da alínea e) do nº 1 do artigo 6º da Lei da Nacionalidade Portuguesa de 1971, revogou o despacho recorrido e concedeu ao recorrente a nacionalidade portuguesa por naturalização.
O autor do acto administrativo revogado requereu a aclaração ou a reforma do acórdão, sob o fundamento de a Relação não poder atribuir a nacionalidade ao recorrente nem determinar que a mesma lhe seja concedida, apenas podendo decidir da verificação ou não do requisito legal com base em cuja falta fora indeferido o pedido de concessão.
A Relação, por acórdão proferido no dia 30 de Março de 2006, indeferiu a referida pretensão do reclamante, sob o fundamento da clareza do acórdão e de não poder alterar o decidido pelo meio que ele utilizara.
Interpôs o Secretário de Estado Adjunto da Administração Interna recurso para este Tribunal, formulando, em síntese, as seguintes conclusões de alegação:
- o requisito da alínea f) do nº 1 do artigo 6º da Lei da Nacionalidade exige que a angariação de rendimentos compatíveis com o critério legal seja estável e fiável, o que no caso se não verificava;
- o acórdão recorrido violou, por isso, o referido normativo por erro de interpretação;
- a atribuição da nacionalidade por naturalização compete em exclusivo ao membro do Governo a quem a lei concede o poder discricionário de decidir sobre a matéria, preenchidos os requisitos constantes do nº 1 do artigo 6º da Lei da Nacionalidade;
- ao conceder a nacionalidade ao ora recorrido, a Relação violou os artigos 7º, nº 1, da Lei da Nacionalidade e 3º, nº 1, do Código de Processo nos Tribunais Administrativos, pelo que o acórdão deve ser anulado.
II
É a seguinte a factualidade considerada assente no acórdão recorrido:
1. AA, filho de BB e de CC, nascido em Angola no dia 22 de Setembro de 1977, e reside em Portugal.
2. Está inscrito na segurança social desde Outubro de 1997, com autorização de residência desde 18 de Março de 1998, e, no dia 20 de Janeiro de 2000, adquiriu casa própria, na Rua Nova Lisboa, n..., através de empréstimo bancário concedido pelo Empresa-A.
3. Apresentou a declaração para efeito de liquidação do imposto sobre o rendimento de pessoas singulares do agregado familiar, relativamente ao ano de 2002, no montante de € 1 525,13, e, relativamente ao ano de 2004, no montante de € 5 911,86.
4. Tem autorização de residência em Portugal até 18 de Março de 2009, conhece suficientemente a língua portuguesa e nada consta do seu certificado do registo criminal.
III
A questão essencial decidenda é a de saber se deve ou não manter-se a decisão da Relação revogatória do acto administrativo do Secretário Adjunto do Ministro da Administração Interna que denegou a concessão ao recorrido da nacionalidade portuguesa por naturalização.
Tendo em linha de conta o conteúdo do acórdão recorrido e as conclusões de alegação formuladas pelo recorrente, sem prejuízo de a solução a dar a alguma prejudicar a solução da dar a outra ou outras, a resposta à referida questão pressupõe a análise das seguintes sub-questões.
- lei substantiva aplicável;
- o quadro de facto a considerar;
- sentido prevalente das normas específicas relativas à aquisição da nacionalidade portuguesa por naturalização;
- conceito legal de capacidade para assegurar a subsistência no confronto com o quadro de facto assente;
- pode ou não o tribunal de recurso conceder ao apelante nacionalidade portuguesa?
- solução para o caso concreto decorrente dos factos e da lei.
Vejamos de per se, cada uma das referidas sub-questões.
1.
Comecemos pela determinação da lei substantiva aplicável ao caso de contencioso da nacionalidade em causa.
Como o objecto do recurso consiste na avaliação da legalidade de um acto administrativo de indeferimento, o quadro legal a considerar é o existente no momento da decisão.
Ainda não vigora a alteração à Lei da Nacionalidade operada pela Lei nº 2/2006, de 17 de Abril, visto que ainda não foi publicado o diploma relativo à alteração do Regulamento da Nacionalidade Portuguesa, a que se refere o artigo 3º daquela Lei (artigo 9º).
Estamos no caso vertente perante um recurso de um acórdão da Relação que se pronunciou sobre o mérito de um despacho ministerial que se consubstancia em acto administrativo proferido em procedimento iniciado no dia 28 de Fevereiro de 2002.
Por isso, é aplicável ao caso vertente, essencialmente, por um lado, o disposto na Lei nº 37/81, de 3 de Outubro, com as alterações decorrentes das Leis nºs 1/2004, de 15 de Janeiro, 25/94, de 19 de Agosto, e pelos Decreto-Lei nº 322-A/2001, de 14 de Dezembro, e 194/2003, de 23 de Agosto.
E, por outro, o disposto no Decreto-Lei nº 322/82, de 12 de Agosto, alterado pelos Decretos-Leis nºs 117/93, de 13 de Abril, 253/94, de 20 de Outubro, 37/97, de 31 de Janeiro, e pela Lei nº 33/99, de 18 de Maio.
2.
Atentemos agora no quadro de facto a considerar no recurso contencioso em causa.
Como o objecto do recurso avaliação da legalidade do acto administrativo de indeferimento, o quadro factual a considerar é o existente no momento da decisão.
No despacho impugnado referiu-se, por um lado, que o recorrido juntou uma declaração da sua entidade patronal no sentido de que exercia funções de supervisor de obras, do que auferia o salário mensal de € 650, e uma fotocópia da declaração do imposto sobre o rendimento de pessoas singulares, relativa ano 2002, inserindo o montante global do agregado familiar de € 1 525,13.
E, por outro, que juntou uma declaração emitida pela segurança social no dia 23 de Fevereiro de 2004, segundo a qual estava inscrito deste Outubro de 1997, com registo de remunerações até Novembro de 2003, e um recibo de vencimento relativo ao mês de Janeiro de 2004.
E foi considerado, por um lado, ter o recorrido declarado um rendimento anual inferior ao valor estipulado para o salário mínimo nacional e que esse valor servia actualmente de referência para o preenchimento do requisito em causa.
E, por outro, a declaração de trabalho apresentada e o referido recibo não poderem ser considerados suficientes por serem bastante recentes, não terem suporte oficial, nomeadamente descontos efectuados para a segurança social e rendimentos declarados em sede de imposto sobre o rendimento das pessoas singulares.
É certo caber aos interessados a prova dos factos que tenham alegado, podendo juntar os documentos necessários para o efeito, mas o órgão competente deve procurar averiguar os factos cujo conhecimento seja conveniente para a justa e rápida decisão do procedimento (artigos 87º, nº 1 e 88º, nºs 1 e 2, do Código do Procedimento Administrativo).
Assim, tendo o recorrente dúvidas sobre a veracidade dos referidos meios de prova apresentados pelo recorrido, podia e devia esclarecê-las, por via da intimação daquele para o efeito ou da obtenção directa das informações oficiais pertinentes.
Não o tendo feito, impõe-se, nesta sede, atender ao quadro de facto considerado no acórdão recorrido, ou seja, o que consta de II.
Assim, importa considerar que o recorrido, angolano, residente em Portugal, com cerca de 25 anos de idade, sem algum registo criminal, com conhecimento suficiente da língua portuguesa, pediu a concessão da nacionalidade portuguesa por naturalização.
Estava inscrito na segurança social portuguesa há cerca de quatro anos e meio e tinha autorização de residência em Portugal deste há pouco menos de quatro anos e até 2009.
Através de empréstimo bancário, pouco mais de dois anos antes de haver formulado o referido pedido, o requerente adquiriu casa própria - em Setúbal.
Apresentou a declaração para efeito de liquidação do imposto sobre o rendimento de pessoas singulares do agregado familiar, relativamente ao ano de 2002, no montante de € 1 525,13, e, relativamente ao ano de 2004, no montante de € 5 911,86.
Entre 1 de Janeiro e 31 de Dezembro de 2002, a remuneração mínima mensal foi legalmente fixada no montante de € 348 em geral e de € 341,25 para os trabalhadores do serviço doméstico (artigo 1º do Decreto-Lei nº 325/2001, de 17 de Dezembro).
Entre 1 de Janeiro e 31 de Dezembro de 2004, a remuneração mínima mensal única foi legalmente estabelecida no montante de € 365,60 (artigo 1º do Decreto-Lei nº 19/2004, de 20 de Janeiro)
Conforme foi referido no acórdão recorrido, a declaração do requerente aos serviços tributários, para efeito de liquidação do imposto sobre o rendimento de pessoas singulares, foi inferior ao montante da remuneração mínima mensal, mas durante o ano de 2004, o rendimento por ele declarado excedeu-o consideravelmente.
3.
Vejamos agora o sentido prevalente das normas específicas relativas à aquisição da nacionalidade portuguesa por naturalização.
A lei distingue quanto à aquisição da nacionalidade - vínculo jurídico-político de um sujeito de direito a um Estado - por efeito da vontade, entre a que resulta de adopção e a que decorre de naturalização.
O membro do Governo com competência para decidir da mencionada concessão é o Ministro da Administração Interna (artigo 15º, nº 1, proémio, do Regulamento da Nacionalidade Portuguesa).
No que concerne à aquisição da nacionalidade por naturalização, a lei estabelece que o Governo pode concedê-la aos estrangeiros que satisfaçam cumulativamente os seguintes requisitos.
Devem ser maiores ou emancipados face à lei portuguesa, residirem há pelo menos seis anos em território português, conhecerem suficientemente a língua portuguesa, terem idoneidade moral e civil e possuírem capacidade para reger a sua pessoa e assegurar a sua subsistência (artigo 6º, nº 1, alíneas a) a e), da Lei da Nacionalidade).
Os requisitos relativos à residência há pelo menos seis anos em território português e ao suficiente conhecimento da língua portuguesa podem ser dispensados em relação aos que tenham tido a nacionalidade portuguesa, aos que forem havidos como descendentes de portugueses, aos membros de comunidades de ascendência portuguesa e aos estrangeiros que tenham prestado ou sejam chamados a prestar serviços relevantes ao Estado Português (artigo 6º, nº 2, da Lei da Nacionalidade).
Incumbe ao requerente a instrução do pedido, além do mais, com o documento comprovativo de que tem capacidade para assegurar a sua subsistência (artigo 15º, nº 3, alínea e), do Regulamento da Nacionalidade).
A naturalização é concedida por decreto do Ministro da Administração Interna, publicado na 2ª série do Diário da República, a requerimento do interessado e mediante inquérito organizado e instruído nos termos fixados em regulamento (artigo 7º, nº 1, da Lei da Nacionalidade e 19º, nº 1, do Regulamento da Nacionalidade).
Resulta das mencionadas normas que a naturalização, dependente de um acto de vontade do interessado nesse sentido, traduz-se em instrumento de intervenção do poder político em sede nacionalidade, em termos de definição da constituição do seu elemento humano.
O Governo, na expressão da lei ainda vigente, pode conceder a nacionalidade portuguesa, o que significa que é livre de a negar por qualquer razão que nem carece de invocar, ou seja, estamos nesta matéria perante um poder discricionário.
Assim, os requisitos a que se reporta o nº 1 do artigo 6º da Lei nº 37/81, de 3 de Outubro, funcionam como pressupostos legais do exercício do poder discricionário do Governo.
Por isso, a concessão da nacionalidade portuguesa por naturalização é envolvida por uma faculdade do Governo subordinada a verificação do referido elenco de condições em relação ao interessado na naturalização.
As referidas condições consubstanciam-se, assim, em pressupostos legais que visam o seu exercício em situações em que a concessão da nacionalidade se configura para a lei como desaconselhável.
Os interessados não têm um direito subjectivo à cidadania portuguesa por naturalização, tendo apenas uma expectativa jurídica a esse estado de nacional português, o qual envolve o acesso a uma pluralidade de direitos pessoais cuja satisfação pela comunidade implica, como é natural, encargos financeiros.
A lei exige, como pressuposto da concessão da nacionalidade portuguesa por naturalização, a capacidade do requerente de assegurar a sua subsistência, pretendendo evitar que o requerente pretenda a naturalização em termos de constituir um encargo para o Estado.
Ainda que verificados os mencionados requisitos legais, o Governo é livre de conceder ou não a nacionalidade portuguesa por naturalização, liberdade essa que não existe no caso inverso.
No respeito pelo princípio da separação e interdependência dos poderes, os tribunais administrativos julgam do cumprimento pela Administração das normas e princípios jurídicos que a vinculam e não da conveniência ou oportunidade da sua actuação (artigo 3º, nº 1, do Código de Processo nos Tribunais Administrativos).
A intervenção do tribunal em sede de recurso cinge-se à questão de saber se os factos provados preenchem ou não os requisitos de que depende a concessão da nacionalidade.
4.
Atentemos agora no conceito legal de capacidade do requerente da concessão da nacionalidade portuguesa para assegurar a sua subsistência no confronto com a pretensão do recorrido.
Recorde-se que o pedido de naturalização formulado pelo recorrido foi indeferido por virtude de o autor do acto administrativo considerar que ele não havia feito a prova de auferir rendimentos sólidos capazes de assegurar a sua subsistência.
Previamente ao exercício da discricionariedade na concessão ou não da nacionalidade por naturalização, deve determinar-se a situação factual concreta que é condição daquele exercício.
Isso significa que a definição da situação concreta em causa não pode ocorrer com base em juízos de discricionariedade, sob pena de erro nos pressupostos e violação da lei.
Na definição da referida situação concreta, não raro, tem o órgão decisor de operar o preenchimento de conceitos indeterminados, como é o caso, por exemplo, da capacidade do requerente para assegurar a sua subsistência.
Trata-se de conceitos cujo preenchimento é deixado ao intérprete, permitindo larga utilização da capacidade de julgamento do órgão decisor por via de juízos objectivos.
No caso vertente, a Administração operou o preenchimento do conceito de capacidade de assegurar a sua subsistência por via do valor do salário mínimo nacional, ou seja, segundo um elemento de natureza objectiva extraído do nosso ordenamento jurídico.
A lei refere-se à capacidade dos requerentes para adquirir meios de subsistência, em termos de não transferir para o Estado Português encargos financeiros associados a direitos decorrentes do estado de nacionalidade constituído.
Como o acto administrativo em causa foi proferido no dia 7 de Janeiro de 2005, e o quadro de facto a considerar é o ocorria nessa data, não há fundamento legal para não considerar o rendimento auferido pelo recorrido durante o ano de 2004.
Face ao quadro de facto acima referido, relativo à actividade profissional, ao rendimento de trabalho e à aquisição de casa própria por recurso ao crédito, a conclusão, tal como foi considerado no acórdão recorrido, é a de que AA tem capacidade de assegurar a sua subsistência.
Em consequência, o autor do acto administrativo em causa errou, no caso, no preenchimento do conceito de capacidade de angariação de meios de subsistência por parte do recorrido, pelo que infringiu o disposto na alínea e) do nº 1 do artigo 6º da Lei nº 37/81, de 3 de Outubro
Por isso, tal como foi considerado no acórdão da Relação, impõe-se considerar preenchido o requisito de concessão ao recorrido da nacionalidade portuguesa por naturalização previsto na alínea e) do nº 1 do artigo 6º da Lei da Nacionalidade.
Em consequência, o acto administrativo em causa está sujeito a anulação porque praticado com ofensa das normas jurídicas aplicáveis (artigo 135º do Código do Procedimento Administrativo).
5.
Vejamos agora se o tribunal de recurso pode ou não conceder ao recorrido a nacionalidade portuguesa por ele pretendida.
A naturalização é concedida por decreto do Ministro da Administração Interna (artigo 7º, nº 1, da Lei da Nacionalidade).
O recorrido não tem um direito subjectivo à naturalização, pelo que não podia requerer, no âmbito do recurso, que o tribunal da Relação se substituísse à entidade recorrida, que é a competente, no que concerne à concessão da nacionalidade portuguesa.
Como já se referiu, o Governo, ao conceder ou não a nacionalidade portuguesa por naturalização, exerce um poder discricionário, porque envolve a formulação de valores próprios do exercício da função administrativa.
Estamos perante o típico contencioso de anulação e não de substituição, pelo que o tribunal, em sede de recurso, no caso de concluir no sentido da verificação dos requisitos previstos no nº 1 do artigo 6º da Lei da Nacionalidade, não pode substituir-se ao Governo na concessão da nacionalidade.
Em consequência, o que pode e deve ser decidido nesta sede, face à consideração de que se verifica na espécie o requisito a que alude a alínea e) do nº 1 do artigo 6º da Lei da Nacionalidade de 1971, é a anulação do acto administrativo em causa.
E em consequência da referida anulação reabre-se o procedimento administrativo a fim de o autor do acto administrativo em causa poder exercer o poder discricionário de conceder ou não ao recorrido apelante a nacionalidade portuguesa.
6.
Atentemos finalmente na síntese da solução para o caso espécie decorrente dos factos provados e da lei aplicável.
Ainda não vigora a Lei da Nacionalidade Portuguesa, nº 2/2006, de 17 de Abril, por ainda não ter sido regulamentada.
Os requisitos a que se reporta o nº 1 do artigo 6º da Lei da Nacionalidade de 1981 funcionam como pressupostos legais do exercício do poder discricionário nessa matéria pelo Governo.
A capacidade do requerente para assegurar a sua subsistência traduz-se em conceito indeterminado, cujo preenchimento é deixado ao órgão decisor por via da formulação de juízos objectivos na base da técnica jurídica, à margem de liberdade de conformação.
O candidato à aquisição da nacionalidade portuguesa por naturalização não tem um direito subjectivo a esse estatuto, pelo que o tribunal de recurso não pode substituir-se ao Governo na sua concessão.
Ocorre na espécie o requisito da concessão da nacionalidade portuguesa por naturalização concernente à capacidade para assegurar a subsistência, a que alude a alínea e) do nº 1 do artigo 6º da Lei da Nacionalidade de 1981.
Mas o acórdão recorrido não pode subsistir na parte em que atribuiu a nacionalidade portuguesa ao recorrido.
A consequência do referido vício de violação de lei é a de anulação do acto administrativo de indeferimento do pedido de concessão da nacionalidade portuguesa por naturalização ao recorrido, reabrindo-se na sua sequência o procedimento, em termos de o seu autor exercer o poder discricionário de conceder ou não àquele a referida nacionalidade.
Em decorrência do exposto acerca dos factos e da lei aplicável, procede parcialmente o recurso.
Vencidos, são o recorrente e o recorrido responsáveis pelo pagamento das custas respectivas, na proporção do vencimento que for considerado (artigo 446º, nºs 1 e 2, do Código de Processo Civil).
Considerando a natureza e o fim deste procedimento e a situação económica do recorrido, julga-se adequada a fixação do valor da causa para efeito de custas no montante de € 5 000 (artigo 6º, nº 1, alínea a), do Código das Custas Judiciais, redacção anterior, e 14º, nº 1, do Decreto-Lei nº 324/2003, de 27 de Dezembro).
Tendo em conta o âmbito do vencimento em causa, julga-se adequado, segundo um juízo de proporcionalidade, fixá-lo na proporção de metade.
Como este procedimento começou antes de 1 de Janeiro de 2004, o Estado, em que se integra o autor do acto administrativo impugnado, está isento de custas (artigos 14º, nº 1 e 15º, nº 1, do Decreto-Lei nº 324/2003, de 27 de Dezembro, e 2º, nº 1, alínea a), do Código das Custas Judiciais, versão anterior).
IV
Pelo exposto, dando parcial provimento ao recurso, revoga-se o acórdão recorrido na parte em que concedeu a nacionalidade portuguesa por naturalização ao recorrido, anula-se o acto administrativo que lhe indeferiu a pretensão que formulou e condena-se aquele no pagamento das custas respectivas, na proporção de metade, com base no valor para efeito de custas no montante de cinco mil euros.
Lisboa, 21 de Setembro de 2006.
Salvador da Costa
Ferreira de Sousa
Armindo Luís