Acórdão do Supremo Tribunal de Justiça
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BANCOS
LIQUIDAÇÃO
DL 23/86 DE 1986/02/18 ARTIGO 10 ARTIGO 12.
DL 136/79 DE 1979/05/18.
DL 30689 DE 1940/08/27.
II - A autorização da constituição das instituições de crédito pode ser revogada por quem tem competência para a conceder (artigos 10 e 12 do Decreto-Lei 23/86) e nesse caso será nomeada uma comissão liquidatária para os efeitos do Decreto-Lei 30689, de 27 de Agosto de 1940.
III - A liquidação da instituição bancária consiste em processo especial de carácter administrativo (embora moldado no processo judicial de falência) regulado no Decreto-Lei 30689.
IV - Ao Governo cabe dirigir a execução das politicas monetária e financeira (artigos 104 e 105 da Constituição da República Portuguesa), devendo nomeadamente estabelecer os pressupostos da actividade bancária e sujeitando-a aos condicionamentos que julgar adequados.
V - Assim quando uma instituição de crédito revelar quebra da sua solvabilidade e liquidez (v.g. com suspensão de pagamentos) não poderá o Governo deixar de lhe retirar a autorização concedida para o exercicio da actividade bancária e determinar a sua liquidação.
"Caixa Económica Faialense, S.A.", em liquidação, representada pela respectiva comissão liquidatária, instaurou, no tribunal da comarca da Horta, contra A, execução sumária, fundada numa livrança, no valor de 725000 escudos, com vencimento em 15 de Junho de 1986, subscrita pelo executado, para pagamento do capital em dívida, acrescido dos juros de mora, calculados às taxas legais de 23%, ate 29 de Abril de 1987, e de 15% a partir dessa data, montando a 273255 escudos os vencidos até a propositura da acção executiva.
O executado, entretanto, opôs-se à execução, por embargos em cuja petição alegou os seguintes fundamentos: a) Começou por arguir a nulidade da citação, em virtude de lhe ter sido fixada dilação inferior à legal; b) Deduziu depois o que qualificou de "excepção inominada", alegando a inobservância, por parte da exequente-embargada, do disposto no artigo 171 do
Código das Sociedades Comerciais, o que, segundo o embargante, era susceptível de obstar a que ele, na sua posição de executado, pudesse averiguar da regularidade da posição da exequente na execução; c) Arguiu, seguidamente, a excepção de incompetência territorial do tribunal da Horta para a execução que aí lhe foi movida pela exequente; d) Alegou, ainda, que foram infundadamente pedidos juros moratorios vencidos, não existindo fundamento para liquidar esses juros ao executado; e) Alegou tambem a ilegalidade da liquidação de juros moratórios a qualquer taxa superior à de 6% referida no n. 2 do artigo 48 da Lei Uniforme sobre Letras e Livranças, sendo, mesmo, inconstitucional, por violação do n. 2 do artigo 8 da Constituição; f) Arguiu, por fim, a ilegitimidade da representação da exequente, por isso que, estando igualmente ferida de inconstitucionalidade e de ilegalidade a decisão ministerial que "decretou a falência" da exequente, determinando a sua liquidação, por violação "grosseira e ostensiva" dos artigos 205, 206 e 207 da Constituição da República e por desrespeito das regras do processo falimentar regulado no Código de Processo Civil
(artigos 1135 e 1136) e, ainda, do disposto nos artigos
3, 5 e 21 desse Código, a "comissão liquidataria" que outorgou a procuração a favor do advogado que na execução representa a exequente, propondo a acção executiva, não tem poderes para representar a exequente, sendo, assim, ilegítimos e ilegais os actos praticados por essa comissão.
A exequente-embargada contestou os embargos, concluindo pela sua improcedência.
Em seu douto despacho de folhas 25-26, o Senhor Juiz da comarca da Horta, conhecendo da arguida excepção de incompetência relativa, declarou o tribunal daquela comarca territorialmente incompetente, ordenando a remessa dos autos ao tribunal da comarca de Lisboa, onde o processo veio a caber ao 13 Juízo Cível.
A folhas 32 e seguintes, foi então proferido despacho saneador em que se conheceu directamente do mérito dos embargos, que foram julgados improcedentes.
Inconformado, o embargante apelou dessa decisão, mas a
Relação de Lisboa, em seu douto acórdão de folhas
98-103, negou provimento ao recurso, confirmando a decisão recorrida.
Daí a presente revista, em cuja alegação o embargante-recorrente formula as seguintes conclusões:
"1 - No Decreto n. 30689 o que está em causa não é a possibilidade ou a não possibilidade de haver recurso jurisdicional;
"2 - Em causa está que seja decretada a falência de uma casa bancária como é a Exequente por Portaria do
Ministro das Finanças;
"3 - Em causa está que todo o processo de acompanhamento da falência da CEFA seja conduzido por Comissários nomeados pelo Governo;
"4 - Em causa está que se usurpe o poder dos Tribunais e a falência prossiga sem controle de um Sindico ou
Juíz;
"5 - O que se viola é o principio da separação de poderes e da independência do poder judicial;
"6 - O que fica em causa é a resposta à pergunta sobre se o direito anterior à entrada em vigor da Constituição continua em vigor (293, n. 1) neste caso, em que se mostra existir oposição às normas e principios constitucionais estabelecidos;
"7 - Para nós dúvidas não restam de que o Decreto n.
30689 cessou a sua vigência com a entrada em vigor da Constituição de 1976 por caducidade;
"8 - O referido Decreto é assim materialmente inconstitucional por ofensa ao disposto nos artigos 205 e 206 da Constituição e demais normas da Constituição acima referidas;
"9 - A Portaria do Senhor Ministro corresponde a um acto não administrativo mas de natureza jurisdicional, com violação da designada "reserva de juiz"; os actos dos comissários do governo são ilegais; a Exequente que aparece representada por tais comissários está indevidamente representada e procede inteiramente por fundamento da oposição invocada pelo recorrente - a ilegitimidade da representação da Exequente;
"Termos em que (...) deve o douto acórdão recorrido ser substituido por outro que revogue a decisão do Meritissimo Juíz do Tribunal "a quo" e venha a declarar procedentes os embargos de executado do requerente".
Na sua longa e bem ordenada contra-alegação (folhas 119-154), em que não se poupou a esforços para analisar com séria objectividade e em profundidade os assuntos versados no recurso e prestar vasta informação, de base legal, doutrinária e jurisprudencial (no âmbito nacional e, mesmo, em direito comparado, com referência ao direito comunitário) sobre as matérias em causa (desejável e valiosa cooperação, sempre apreciável, e apreciada, que nos permitimos anotar), a exequente-embargada, ora recorrida, pronunciou-se, a concluir, no sentido de se dever negar a revista, confirmando-se a sentença recorrida, por legal e justa.
O Ministério Público teve vista no processo e nada requereu.
Colhidos nos autos os vistos da lei, cumpre decidir.
Tudo visto:
Porque o âmbito do recurso é objectivamente limitado pelas conclusões da respectiva alegação (artigo 684, n.
3, em correspondência com o artigo 690, n. 1, ambos do
Código de Processo Civil), haverá de entender-se que é limitado pelas conclusões da alegação do recorrente que o recurso deve ser apreciado e decidido.
Deste modo, a questão a resolver consiste apenas em saber se, na execução que move ao recorrente, a exequente, ora recorrida, se encontra indevida e ilegitimamente representada pela comissão liquidatária nomeada pelo Ministro das Finanças, de harmonia com esquema do Decreto-Lei n. 30689, de 27 de Agosto de
1940.
Efectivamente, assim o sustenta o recorrente, o qual, para tanto, levanta uma multiplicidade de problemas, que cremos poderem ser seriados do seguinte modo:-
- O Governo não tem poderes para declarar a falência dum comerciante - acto que, por sua natureza se abrange na esfera das atribuições dos Tribunais, pelo que o
Ministro das Finanças, ao "decretar a falência" da exequente, agiu em "matéria de reserva do juíz", cometendo uma verdadeira usurpação de funções: - a portaria do Ministro das Finanças, correspondendo a um acto de natureza jurisdicional e não a um acto administrativo, constitui um acto de usurpação de funções jurisdicionais pelas autoridades administrativas;
- O Decreto-Lei n. 30689 (de 27 de Agosto de 1940) é, efectivamente, incompatível com a nova ordem juridico-constitucional (contrariando, designadamente, os artigos 2, 113, 114, 205, 206 e 209 da Constituição da República Portuguesa de 1976), pois que: a) estabelece um tratamento descriminado, atentando contra o princípio da igualdade; b) retira aos tribunais competência própria; c) retira ao Ministério Público a função de representação do Estado, que a Constituição e a Lei lhe atribuem;
- Assim, o citado Decreto-Lei 30689, por contrário aos principios consignados na Constituição de 1976, por
"ter deixado de coexistir com os principios e normas do novo ordenamento juridico-constitucional", caducou com a entrada em vigor daquela Constituição - artigo 293, n. 1;
- O referido Decreto-Lei é, aliás, materialmente inconstitucional, por, designadamente, ofender o disposto nos artigos 205 e 206 e demais normas constitucionais acima citados;
- A declaração de falência e a verificação e graduação de créditos, em vez de resultarem de sentenças judiciais, nos termos da lei geral, decorrem de decisões administrativas, pelo que
- Algumas disposições do citado Decreto-Lei n. 30689 - nomeadamente, os seus artigos 1, parágrafo 1, 11, 12,
21, ns. 5 e 10 - tem de considerar-se inconstitucionais, devendo, portanto, considerar-se revogadas todas as disposições daquele diploma que atribuam funções jurisdicionais a outros orgãos que não os tribunais;
- Na verdade, o regime do Decreto-Lei n. 30689 não é legítimo, legal e constitucional, por isso que, como se viu, faz descriminação no tratamento das pessoas e retira aos tribunais a competência própria, de que estão investidos, e ao Ministério Público a função de representação que a Constituição e a Lei lhe atribuem;
- Há ilegitimidade e ilegalidade na representação da exequente, por não serem os orgãos sociais dela a representá-la, mas, antes, "comissários" nomeados pelo
Ministro das Finanças e constituidos em "comissão liquidatária", - aqueles e esta não legitimados por um acto jurisdicional, sendo certo, aliás, que a comissão liquidatária exerce funções numa sociedade em estado de falência sem a fiscalização de sindico ou de juiz, com violação do preceituado nos artigos 3, 5, e 21 do
Código de Processo Civil e com inobservância das normas do processo de falência regulado no mesmo Código, designadamente, nos artigos 1135 e 1136.
Vejamos, pois.
Não sem notória confusão de conceitos, põe, assim, o recorrente o problema de saber se o Decreto-lei n.
30689, de 27 de Agosto de 1940, por contrário à Constituição de 1976 ou aos principios nela consignados, caducou, "in totum", com a entrada em vigor dessa Constituição (artigo 293, n. 1), ou se, pelo menos, os artigos 1, parágrafo 1 e 2, 11, 12, 20,
21 e 34 daquele diploma legal de 1940 caducaram, nos referidos termos (nomeadamente, por serem incompativeis com a chamada "reserva do juíz", ou seja, com a reserva constitucional da função jurisdicional para os tribunais, exclusivamente).
Limita-se, na verdade, o presente recurso a impugnar o regime legal da liquidação das instituições de crédito, que se contem no citado Decreto-Lei n. 30689.
As "caixas económicas" (formula legislativamente consagrada, pelo menos, desde o Decreto de 17 de Agosto de 1836) são instituições especiais de crédito, cuja actividade foi regulamentada pelo Decreto-Lei n.
136/79, de 18 de Maio (em cumprimento do disposto no artigo 3, ns. 2 e 4, da Lei n. 46/77, de 8 de Julho).
A sua constituição tem de ser autorizada (e com carácter excepcional) pelo Ministro das Finanças, nos termos do artigo 2 daquele citado Decreto-Lei. (Confere artigos 3 e seguintes do Decreto-Lei n. 23/86, de 18 de Fevereiro, aplicável às caixas económicas que tenham a forma de sociedade anónima - n. 4 do artigo 1 do mesmo diploma). E "regem-se pelas normas desse diploma (Decreto-Lei 136/79), pela legislação aplicável ao conjunto das instituições especiais de crédito e ainda, subsidiariamente, pelas disposições que regulam a actividade das instituições de crédito, com as necessárias adaptações" (artigo 30 do Decreto-Lei
136/79).
A autorização de constituição e funcionamento das instituições de crédito pode, entretanto, ser revogada por quem tem competência para a conceder - artigos 10 a
12 do Decreto-Lei 23/86.
E determina este recente diploma (Decreto-Lei n.
23/86), presentemente em vigor, no n. 5 do seu artigo
10, que "quando for revogada a autorização de instituição já constituida, será nomeada uma comissão liquidatária, nos termos e para os efeitos do Decreto-Lei n. 30689, de 27 de Agosto de 1940".
Trata-se, pois, da liquidação da instituição bancária através de um processo especial, de carácter administrativo (embora moldado no processo judicial de falência), que é o que está regulado no citado Decreto-Lei n. 30689, de 27 de Agosto de 1940.
Este diploma, sintetizando a legislação dispersa sobre a matéria, veio, no essencial, dar continuidade, adaptando-o ao sistema, aos principios e normas do novo
Código de Processo Civil de 1939, ao Decreto n. 19212, de 8 de Janeiro de 1931, o qual, num momento histórico muito especial (e particularmente grave nos campos económico e financeiro, a nivel mundial, aliás), regulou especialmente, em moldes muito rigorosos e exigentes, a liquidação das instiuições de crédito.
O Decreto-Lei n. 29637 de 28 de Maio de 1939, que aprovou o novo Código de Processo Civil (que começou a vigorar em 1 de Outubro desse ano), no seu artigo 3, revogou o direito anterior sobre processo civil e comercial (incluido o Código de Falências), mas o parágrafo único desse artigo ressalvou a legislação especial de processo sobre liquidação de casas bancárias, deixando, portanto, de pé o já citado
Decreto n. 19212, de 8 de Janeiro de 1931. Entretanto, o legislador cuidou logo de adaptar ao novo sistema de direito processual adoptado pelo Código de 1939 a legislação especial sobre liquidação de instituições de crédito, o que fez como se disse, pelo referido Decreto-Lei n. 30689, de 27 de Agosto de 1940 (diploma este, note-se, que tem a mesma natureza e a mesma força legislativa que o Decreto-Lei n. 29637, de 28 de Maio de 1939, que aprovou o Código de Processo).
Convem não ignorar ou esquecer a distinção existente entre o acto - acto administrativo - que revoga a autorização duma instituição de crédito já constituida e determina que se proceda à sua liquidação, por um lado, e, por outro lado, a pròpria liquidação, em si mesma, sendo ainda de ter em consideração que existem diversas formas possiveis (legalmente possiveis) de liquidação.
Esta - a liquidação - pode resultar da declaração judicial de falência (i. e, pode ser consequência da decisão que decretou a falência - confere artigos 1174 e seguintes do Código de Processo Civil e artigo 141, n. 1, alinea e), do Código das Sociedades Comerciais), como pode, também resultar (ser consequência) de outros factos ou circunstâncias (confere, v. g., alíneas a), b) e c) do n. 1 do citado artigo 141 do Código das Sociedades Comerciais). E não tem, necessariamente, que se efectuar sempre nos termos do processo de falência regulado no Código de Processo.
Pode, por exemplo, proceder-se à liquidação por um processo extrajudicial (confere artigos 146 e seguintes do Código das Sociedades Comerciais) ou, mesmo, por um processo judicial não falimentar, como no caso de liquidação em beneficio dos sócios, nos termos dos artigos 1122 e seguintes do Código de Processo Civil. E o processo extrajudicial pode ser de natureza civil
(como no caso previsto nos artigos 146 e seguintes do
Código das Sociedades Comerciais) ou de natureza administrativa.
Não poderá o Estado, através da Administração, deixar de sujeitar a apertada fiscalização e as verdadeiras medidas de policia determinadas actividades, cujo exercício é susceptível de afectar - para bem ou para mal - a vida económica e financeira de grande número de pessoas, do próprio Estado, como é o caso, em especial das instituições privadas de crédito (e das companhias de seguros).
No comércio crediticio, importa que o Estado garanta a "confiança no dinheiro", no seu valor e na sua circulação, como forma de fomentar o aforro e o desenvolvimento económico, e para protecção do próprio cidadão. Justificado esta, naturalmente, o policiamento directo das actividades de crédito (como das de seguros) pela Administração Pública, condicionando o seu exercicio e sancionando a inobservância das regras de funcionamento das instituições crediticias.
Mostra-se, assim, necessaria a intervenção da Administração, mediante a prévia autorização da constituição de tais instituições e a fiscalização do seu funcionamento, podendo retirar a autorização concedida a uma instituição já constituída e fazendo-a entrar, consequentemente, em liquidação. Necessário se mostra, ainda, que a Administração intervenha na liquidação, assumindo, mesmo, a sua direcção, com vista ao resultado desejado, para salvaguardar do público interesse que lhe cumpre acautelar.
Não são, obviamente, adequadas as instituições de crédito (assim como as de seguros) as regras do comércio em geral, até porque este não exige uma tão rigorosa intervenção e um tão intenso policiamento por parte da Administração Pública.
Deste modo, a poder de, por um acto administrativo, revogar a autorização e determinar a consequente liquidação duma instituição de crédito insere-se naquelas intervenção e actividade de policia financeira, impondo a adequada sanção ao infractor.
Na verdade, dados os interesses em jogo, a especificidade da própria actividade crediticia, nos seus usos e praticas comerciais, o número dos possiveis lesados, os montantes a liquidar e a repercussão económica e social da liquidação duma instituição de crédito, logo se vê que as regras dos processos liquidatários gerais e, designadamente, do processo de falência não se adequam a este tipo especial de liquidação.
Em relação às instituições de crédito, o processo - extrajudicial - de liquidação está regulado no citado Decreto-Lei n. 30689.
O recorrente, no entanto, sustenta que este diploma caducou com a entrada em vigor da Constituição de 1976, ou que, pelo menos, caducaram algumas das suas disposições, em face da norma do artigo 293, n. 1, dessa Constituição. E defende, mesmo, a sua inconstitucionalidade material, por violação, nomeadamente, dos artigos 205 e 206 da Constituição.
Efectivamente, segundo o principio constitucional aí consagrado, os tribunais são os orgãos de soberania com competência para administrar a justiça, incumbindo-lhes dirimir os conflitos de interesses públicos e privados.
E à luz deste principio se haverão de examinar as disposições do citado Decreto-Lei n. 30689, a fim de se averiguar se e em que medida as funções aí cometidas à Administração (ou a agentes seus) integram a função jurisdicional.
Em causa está, antes de mais, saber se são contrárias à Constituição de 1976 ou aos principios nela consignados as disposições daquele diploma legal, designadamente, a do seu artigo 21, conjugado com os artigos 1, 11, 12 e
34.
Parece, desde logo, manifesto que ser a instituição de crédito representada, na fase de liquidação do seu património, por uma comissão liquidatária, ou por um "administrador de falências", não coloca qualquer questão de constitucionalidade, tratando-se de pura opção legislativa, que não se vê como possa contender com a "reserva do juiz", com o principio da igualdade ou com o direito de acesso a justiça e aos tribunais.
Tudo estará em saber se a declaração de falência duma instituição bancária (a que se poderá reconduzir a determinação da "imediata liquidação" constante da portaria, de 19 de Novembro de 1986, que retirou à exequente a autorização de exercicio do comércio bancário, nos termos dos artigos 11 e 12 do Decreto-Lei n. 30689) e acto jurisdicional (que se inscreva na chamada "reserva do juiz"), ou se, diversamente, ainda se abrangerá no âmbito da função administrativa. E isto porque a suposta "declaração de falência" e pressuposto da entrada em funcionamento do sistema de representação da instituição de crédito por uma "comissão liquidatária", exterior à instituição - representação heteronoma -, deixando de ser exercida pelos orgãos próprios da mesma instituição.
As razões já atrás apontadas recomendam, na verdade, que se adopte uma forma celere, consensual e de fácil fiscalização do processamento da liquidação, a qual consiste na institucionalização dum orgão colegial "ad hoc", representando todos os interessados na liquidação, com poderes de decisão, e com acesso aos tribunais (comuns ou administrativos) apenas na forma e em casos demasiado complexos ou de desacordo dos interessados.
Conforme se observa no acórdão do Supremo Tribunal Administrativo de 20 de Janeiro de 1983 (BMJ 323-240), a distinção entre a função jurisdicional e a função administrativa constitui um tema profundamente controvertido, podendo, contudo, adiantar-se que "na função jurisdicional a resolução do conflito tem como fim especifico a realização do direito e da justiça, destinando-se, consequentemente, a servir o interesse público da própria composição dos conflitos de interesses, e o orgão que decide - em atenção aos interesses, que lhe cumpre especificamente prosseguir, da pessoa em que se integra ou a que pertence - não é interessado no conflito, estando, portanto, numa situação de indiferença, como que de neutralidade, perante o mesmo", ao passo que "na função administrativa, contrariamente, a resolução do conflito de interesses em causa tem em vista a prossecução de outro qualquer dos interesses públicos que ao Estado - utilizando este termo num sentido amplo - incumbe realizar, representando tal composição, pois, um simples meio ou instrumento para a satisfação desse outro interesse, pelo que o orgão que profere a decisão não se encontra numa situação de indiferença ou de neutralidade, perante o conflito, já que nele é interessado, no sentido acima exposto". (Bol. cit., páginas 259 e 260)
Para se caracterizar a função jurisdicional, não basta afirmar que ela se analisa na "resolução de questões de direito", de acordo com a ordem juridica objectiva. É que os actos administrativos, por vezes, também pressupõem a resolução de questões de direito, desempenhando estas, então, "o papel de uma qualquer outra circunstância ou situação concreta, entre as que, segundo a lei, justificam a iniciativa da Administração e dão oportunidade à sua acção". Não se trata, nestes casos, de resolver objectivamente tais questões de direito, procurando-se, tão só, assegurar a realização de certos resultados práticos, a consecução de certas finalidades públicas. Em tais casos, não se está perante actuações jurisdicionais, mas diante de actuações administrativas.
Se se decide uma questão de direito, mas, ao fazê-lo,
"se actua por força da lei, para se conseguir a produção de um resultado prático diferente da paz juridica decorrente da resolução dessa questão de direito, então não estaremos perante um acto jurisdicional, estaremos, sim, perante um acto adminstrativo". (A. Queiró, "A Função Admin." na Rev.
Dir. Cot. Soc., Ano XXIV, páginas 26 e seguintes.
Confere acórdãos do Tribunal Constitucional, de 28 de
Abril de 1988, no BMJ 376-302, de 9 de Março de 1989 e de 6 de Junho de 1990, no Diário da República, II
Série, de 12 de Junho de 1989 - Suplemento, e de 11 de
Setembro de 1990, respectivamente).
Assim, se, ao tomar uma decisão (partindo duma situação concreta que se traduza numa "questão de direito"), ainda se está a prosseguir um interesse público, cuja prossecução a lei cometa à Administração, tal decisão situa-se ainda no âmbito da função administrativa.
Nesse caso, o que apenas se exige é que a lei garanta o acesso aos tribunais para eventual impugnação do acto praticado pela Administração.
No caso presente, ao que parece, é isso o que se passa.
A portaria que revogou a autorização concedida à exequente para o exercicio do comércio bancário e determinou a sua subsequente liquidação não está a dirimir um mero conflito de interesses privados; está, antes, a realizar um interesse público, que cabe à Administração prosseguir. (E desse acto administrativo pode recorrer-se contenciosamente para o Supremo
Tribunal Administrativo).
O citado Decreto-Lei n. 30689, de 27 de Agosto de 1940, no seu artigo 1, começa por conceder às instituições de crédito que suspendam pagamentos um prazo para se reconstituirem, e, após esse prazo, só permite a declaração de falência dessas instituições nos termos do mesmo diploma legal, e proibe aos credores por créditos anteriores à data da suspensão de pagamentos que intentem ou prossigam acção judicial ou execução contra o estabelecimento bancário devedor, salvo nos casos previstos no próprio diploma.
Se o estabelecimento bancário não se reconstituir,
é-lhe retirada a autorização e determina-se a sua liquidação - determinação esta que constitui, para todos os efeitos, declaração de falência (e não admitia impugnação ou recurso), como se estabelece nos artigos
11 e 12 do citado diploma.
E, "ex vi" dos artigos 20 e 21, a liquidação será efectuada por uma comissão constituida por três membros, sendo um nomeado pela Administração, sendo outro representante dos credores e o terceiro representante dos sócios (do estabelecimento bancário) ou do banqueiro singular. A esta comissão compete proceder à liquidação, administrar o estabelecimento bancário em liquidação e representá-lo, activa e passivamente, em juizo e fora dele.
Nos termos do artigo 34, os credores devem reclamar os seus créditos perante a comissão liquidatária da instituição de crédito a essa comissão cabendo verificar e graduar os créditos reclamados.
Apoiando-se na opinião de A. Mota Salgado, expressa no seu guia pratico "Falência e Insolvência", páginas 211 e 212, o recorrente sustenta que as citadas disposições do Decreto-Lei n. 30689 são manifestamente inconstitucionais, contrariando as normas dos artigos
205 e 206 da Constituição, por a declaração de falência e a verificação e graduação dos créditos, em vez de resultarem de sentenças judiciais, nos termos da lei geral, decorrem de decisões administrativas, devendo considerar-se revogadas todas as disposições daquele Decreto-Lei que atribuam funções jurisdicionais a outros orgãos que não aos tribunais.
Note-se que a disposição que se continha no citado diploma (artigo 12) que não admitia impugnação ou recurso do acto (portaria do Ministro das Finanças) que determinasse a liquidação imediata da instituição bancária, em consequência da revogação da autorização concedida, veio a ser derrogada, entretanto, pois que o n. 3 do artigo 11 do Decreto-Lei n. 23/86, de 18 de Fevereiro, expressamente se refere, como sendo admissivel, ao recurso contencioso da decisão, a interpor para o Supremo Tribunal Administrativo nos termos gerais. (Aliás, a circunstância de o acto administrativo constar de portaria não constitui já obstáculo à sua impugnação pela via contenciosa do recurso. Confere artigo 268, n. 4 da Constituição da República Portuguesa e artigo 26, n. 1, alínea e), do
E.T.A.F. aprovado pelo Decreto-Lei n. 129/84, de 27 de
Abril).
Por outro lado, o Tribunal Constitucional, em seu acórdão de 16 de Junho de 1988 (sumariado no BMJ 378-759), declarou não serem inconstitucionais normas semelhantes às das atrás citadas disposições do Decreto-Lei 30689, contidas no Decreto-Lei n. 137/85, de 3 de Maio (que extinguiu a CTM). Ai, nomeadamente, se ponderou que o artigo 4, n. 1, alinea b), desse Decreto-Lei n. 137/85 não violou o n. 2 do artigo 20 da Constituição, pois o mesmo diploma facultou aos credores da CTM a reclamação dos seus créditos "perante a comissão liquidatária da empresa", nem violou o principio da igualdade - "que não exige o tratamento igual de todas as situações, mas sim o tratamento igual de situações substancialmente iguais -, pois a todas as acções ou providências judiciais nas mesmas circunstâncias se dá o mesmo tratamento".
De qualquer modo, são aspectos - os focados pelo recorrente - que, em nosso ver, não interessam a esta causa.
Nada se está subtraindo à jurisdição dos tribunais.
Bem ao contrário, é em tribunal, pela via da acção executiva, que a exequente está a fazer valer o seu direito contra o ora recorrente.
O que se discute são apenas dois particulares aspectos do problema da revogação da autorização concedida à ora recorrida (exequente-embargada) para o exercicio do comércio bancário e das consequências necessárias desse acto revogatório.
Sob um primeiro aspecto, consiste esse problema em saber se tal revogação se compreende no âmbito da função jurisdiconal ou, antes, no da função administrativa.
Como já se disse, o comércio bancário é uma actividade que só mediante autorização pode ser exercida.
Ao Governo cabe dirigir a execução das politicas monetária e financeira (conforme artigos 104 e 105 da Constituição), devendo, nomeadamente, estabelecer os pressupostos de autorização da actividade bancária, sujeitando-a aos condicionamentos que julgar adequados.
Incumbe-lhe, por isso, definir o regime da constiuição das instituições de crédito e as regras do seu funcionamento, garantindo o controlo permanente das indispensaveis condições de exercicio. Assim, quando uma instituição de crédito procede de modo a revelar quebra da sua solvabilidade e liquidez (v.g., se se verificar suspensão de pagamentos), não poderá o
Governo deixar de lhe retirar a autorização que lhe concedera para o exercicio da actividade bancária e, consequentemente, determinar a sua liquidação.
Ainda então estará o Governo a prosseguir o interesse público em vista do qual se exigira prévia autorização para o exercicio do comércio bancário, pelo que, tanto a revogação da autorização como a determinação da subsequente liquidação se situam no âmbito da função administrativa. A revogação da autorização, efectivamente, não representa simplesmente a composição
(de modo neutral e desinteressado) de um conflito de interesses, segundo puros critérios de direito e de justiça.
Pode, assim, dizer-se que é acto administrativo quer o que retira a autorização para o exercicio do comércio bancário quer o que ordena a consequente liquidação da instituição bancária, na medida em que, também aqui, se visa o mesmo interesse público.
Nem seria razoável que, revogando a Administração a autorização para o exercicio da actividade bancária, se exigisse a intervenção dos tribunais apenas para se ordenar a liquidação da instituição de crédito - mera consequência da revogação da autorização, com a qual se encontra em intima conexão.
Em face do que atrás se disse, não se poderá deixar de entender que o acto - acto administrativo, como se viu,
- determinante da liquidação da instituição de crédito, equiparado, nos seus efeitos, à declaração de falência,
é passível de impugnação pela via do recurso contencioso para o Supremo Tribunal Administrativo, nos termos gerais (embora não seja admitida a suspensão da executoriedade da decisão, ou seja, do acto impugnado).
Portanto, não são inconstitucionais (por violação da norma do artigo 205 da Constituição) as disposições legais que atribuem à Administração o poder de revogar a autorização para o exercicio do comércio bancário e de ordenar a consequente liquidação da instituição de crédito.
Entrando, assim, a instituição de crédito em liquidação, o segundo particular aspecto do problema atrás referido é o de saber se, sim ou não, contraria aquela norma do artigo 205 da Constituição proceder-se
à liquidação, não segundo as regras do processo falimentar regulado no Código de Processo, mas, extrajudicialmente, agora, sim, nos termos do citado Decreto-Lei n. 30689, de 27 de Agosto de 1940.
O artigo 205 da Constituição, efectivamente, reserva aos tribunais a competência para dirimir os conflitos de interesses, mas não impõe que os conflitos - todos os conflitos - sejam compostos, necessariamente, pelos tribunais.
Bem ao contrário, é admissivel (e, mesmo, desejável) que os conflitos sejam objecto de composição não jurisdicional (confere artigo 205, n. 4, na redacção actual, dada pela Lei Constitucional n. 1/89, de 8 de
Julho - 2 Revisão Constitucional).
Que à liquidação de um qualquer património se possa proceder extrajudicialmente não é contrario ao disposto naquele preceito constitucional.
Na nossa Lei Fundamental encontram-se diversas normas
(v.g., artigos 81, alinea c) e j), 102, alineas a), b), c) e e), 104 e 105 ) que exigem que o sistema financeiro induza o cidadão ao aforro e garanta a solvabilidade e liquidez das instituições, com vista ao desenvolvimento económico e social do País, salvaguardando, porem, a protecção dos consumidores e utilizadores dos serviços das instituições de crédito.
Logo por aqui, portanto, se vê que com tais principios consignados na actual Constituição se harmonizam as razões e a doutrina do Decreto-Lei n. 30689.
E também a Lei Fundamental prevê a existência de entidades não jurisdicionais de resolução de conflitos
- confere artigos 168, n. 1, alínea q), 205, n. 4, e
211, n. 2.
Não se vê em que é que o processo liquidatario regulado no citado Decreto-Lei 30689 estabeleça um tratamento descriminatório que ofenda o principio da igualdade. A especificidade, já antes referida, do comércio bancário justifica, como se viu, que a determinação da liquidação das instituições de crédito esteja sujeita a um regime diferente do das outras empresas, em geral, em que a declaração de falência se encontra jurisdicionalizada. Na situação em apreço, as diferenciações que se verificam no tratamento das instituições de crédito, em confronto com os demais "comerciantes", têm fundamento material, real, efectivo, bastante, apresentando-se, assim, com justificação razoável.
Igualmente, não se vê em que é que o processo especial de liquidação das instituições de crédito atente contra as funções do Ministério Público.
Em acórdão de 4 de Junho de 1956 (in Diário do Governo n. 235, de 4 de Outubro 1956), este Supremo Tribunal julgou que continuava em vigor o Decreto-Lei n. 30689.
E os regimes juridico-legais das instituições crediticias (exceptuadas as caixas de crédito agrícola mútuo) expressamente prevem e mandam aplicar as disposições daquele diploma legal de 1940.
Assim, designadamente, a esse diploma se referem o Decreto-Lei n. 23/86, de 18 de Fevereiro (artigos 10, n. 5, e 11, n. 3. Ver, ainda, artigos 12, 24, 30 e 37), e o Decreto-Lei n. 24/86, da mesma data (n. 3 do artigo
12 e, por remissão, artigos 2, 12, n. 5, e 13) (Confere, ainda, parágrafo 2, do artigo 94 do Decreto-Lei n. 42641, de 12 de Novembro de 1959, que, com o Decreto-Lei n. 41403, de 27 de Novembro de 1957, se situa ainda no núcleo do sistema legal bancário/crediticio).
Cremos que, efectivamente, o sistema bancário/crediticio, entre nós, tem em conta o processo especial de liquidação regulado pelo Decreto-Lei n.
30689 e que o legislador tem vindo a manter o esquema que em 1931 introduziu na nossa legislação para a liquidação dos estabelecimentos bancários pelo Decreto n. 19212 e que passou depois para aquele Decreto-Lei n.
30689, de 27 de Agosto de 1940, com as adaptações exigidas pelo sistema do Código de Processo de 1939, e continua a revigorar, em matéria de liquidação das instituições de crédito, esse diploma de 1940.
E isto porque a especificidade da actividade crediticia
é de ordem a materialmente justificar a subsistência do regime estabelecido por aquele diploma, o qual, como se viu, não contraria as normas da Constituição de 1976 e, antes com elas se harmoniza. (Confere A. Ataide L.
Branco, "Direito Bancario")
Conforme resulta da "proposta de directiva relativa ao saneamento e liquidação de instituições de crédito", publicada no Jornal Oficial das Comunidades Europeias, n. c36, de 8 de Fevereiro de 1986 (junta por fotocópia a folhas 155 e seguintes), nos sistemas juridicos dos
Países das Comunidades Europeias verifica-se igualmente a intervenção e o policiamento da Administração Pública nas instituições de crédito e o processo de liquidação
é tambem determinado por uma autoridade administrativa, perante a qual decorre, subtraido, pois, às regras gerais e à jurisdição dos tribunais comuns. E as 1 e 2 directivas sobre bancos, ainda no direito comunitário, prevem ou pressupõem (de modo expresso ou implicito) a competência da autoridade administrativa de cada Estado para ordenar a liquidação, a existência dum processo especial de liquidação e a sua subtracção aos tribunais comuns.
As sociedades são representadas por quem a lei designar
(artigo 21, n. 1, do Código de Processo Civil). Ora, no caso, a lei "ex vi" das disposições conjugadas do artigo 146, n. 2, do Código das Sociedades Comericais e do artigo 21, ns. 1 e 3, do Decreto-Lei n. 30689, de 27 de Agosto de 1940, designa a comissão liquidatária como orgão representante da sociedade em liquidação.
Assim, e de harmonia com o disposto nos artigos 5, ns.
1 e 2, 9, ns. 1 e 2, 26 e 55, todos do Codigo de
Processo Civil, a exequente, ora recorrida, goza incontestavelmente de personalidade juridica e judiciaria, tem legitimidade para a demanda e nela está regularmente representada, quer pela sua comissão liquidatária, quer pelo mandatário constituido.
Não sendo desconforme com qualquer norma constitucional, designadamente, com o artigo 205 da Constituição a liquidação extrajudicial, haverá de entender-se que é também constitucional que uma instituição bancária em liquidação seja representada pela comissão liquidatária nas suas relações com terceiros e, nomeadamente, quando tenha de recorrer aos tribunais para tornar efectivos os seus direitos, como se dispõe no artigo 21, ns. 1 e 3, do Decreto-Lei n.
30689. Nem se compreenderia como é que poderia considerar-se inconstitucional um preceito legal que conduz a que se faça valer em tribunal um dado direito, por tal representar usurpação de poderes dos tribunais.
Portanto, a comissão liquidatária nomeada para gerir a exequente, ora recorrida, não é "ilegitima", e, pelo contrário, tem poderes para representar a exequente-embargada em juizo.
De observar será, finalmente, como justamente se diz na contra-alegação da recorrida, que "o juizo de fiscalização concreta da constitucionalidade incide sobre a norma juridica e não sobre a generalidade do diploma no qual ela se insere, não tendo, portanto, o tribunal, nesta fiscalização, poderes para emitir um juizo de caducidade, por superveniente inconstitucionalidade, sobre a globalidade de um conjunto normativo (alineas a) e b) do n. 1 do artigo
280 e artigo 207, ambos da Constituição)".
Não se verifica, pois, a acusada inconstitucionalidade do Decreto-Lei n. 30689 nem das disposições dos seus artigos 1, parágrafo 1, 10, 11, 12, 21 e 34. Esse diploma legal e, nomeadamente, esses seus referidos preceitos, não se mostrando contrários à Constituição de 1976 ou aos principios nela consignados, não caducaram, como direito ordinário anterior, com a entrada em vigor dessa Constituição.
E, seguramente, também não podem considerar-se revogados tais preceitos (salvo, como se disse, quanto
à parte do artigo 12 em que se estabelecia a inadmissibilidade de impugnação ou recursos da decisão que retire a autorização concedida para constituição e exercicio dum estabelecimento bancário).
O regime previsto no citado Decreto-Lei n. 30689 não é ilegitimo, ilegal ou inconstitucional.
Nem há ilegitimidade e/ou ilegalidade na representação da exequente, por esta se encontrar representada por "comissários" nomeados nos termos daquele diploma e não pelos orgãos sociais próprios.
Improcedem, assim, as conclusões da alegação do recurso.
Por tudo o exposto, nega-se a revista.
Custas pelo recorrente.
Lisboa, 10 de Outubro de 1991.
Albuquerque de Sousa,
Mario Noronha,
Pereira da Silva.