Acórdão do Supremo Tribunal de Justiça
| 03B027 |  |
RESCISÃO DE CONTRATO
GESTÃO PÚBLICA
GESTÃO PRIVADA
II- Os tribunais comuns são os materialmente competentes para conhecer da causa.
"A" deduziu embargos de executado, por apenso à execução que lhe é movida pelo Instituto de Financiamento e Apoio ao Desenvolvimento da Agricultura e Pescas (IFADAP), pedindo que os mesmos fossem julgados procedentes, declarando-se a execução sem efeito.
Contestou o embargado, pronunciando-se pela improcedência dos embargos.
No saneador julgaram-se improcedentes as alegadas excepções de inexequibilidade do título executivo, tendo o embargante recorrido desta decisão, recurso que foi admitido com subida deferida.
O processo seguiu seus termos normais, realizando-se a audiência de julgamento.
Realizada a audiência de julgamento, foi proferida a sentença de 13 de Julho de 2001 onde se julgaram os embargos improcedentes.
O embargante apelou, tendo a Relação de Lisboa, por acórdão de 21 de Maio de 2002, negado provimento aos recursos, confirmando as decisões impugnadas.
O embargante interpôs recurso de revista para este Tribunal, concluindo, assim, a sua alegação do recurso:
A) Dos fundamentos do recurso jurisdicional:
1) Vem o presente recurso interposto do acórdão proferido pelo Tribunal da Relação de Lisboa, com base na diversidade de fundamentos: por um lado, em violação de lei substantiva e, por outro lado, em nulidade, nas modalidades de omissão de pronúncia e, também de falta de fundamentação.
B) Da nulidade do acórdão recorrido com fundamento em omissão de pronúncia e falta de fundamentação:
2) Iniciando a abordagem pelos aspectos formais que conduzem à nulidade do acórdão recorrido, mais concretamente pelo fundamento de omissão de pronúncia, dir-se-á que, por partir do erróneo e insuficiente pressuposto da natureza jus-privatística dos contratos e, consequentemente, do acto de rescisão praticado pelo IFADAP, o acórdão referido não se chegou a pronunciar sobre a violação do princípio da proporcionalidade, do dever de notificação, nem sobre os restantes princípios gerais de direito administrativo que norteiam toda a actividade (pública ou privada) dos entes administrativos - incluindo o próprio IFADAP.
3) Ao mesmo resultado - a nulidade de pronúncia - pode-se chegar pelo confronto do conteúdo da conclusão x oportunamente formulada pelo recorrente com o conteúdo do acórdão recorrido, na medida em que não tomou conhecimento sobre a suscitada questão da inexigibilidade (parcial) da obrigação exequenda, em virtude de à data em que foi decidida a rescisão ser o recorrido exequente (o IFADAP) quem se encontrava em dívida para com o executado recorrente quanto à última prestação do subsídio contratado.
4- Juntamente com todos estes factores, um outro concorre para a nulidade da decisão recorrida: referimo-nos à falta de fundamentação, uma vez que não se vislumbram (directa ou indirectamente, por remissão) quais os fundamentos e os passos lógicos que terão contribuído para a negação da qualificação jurídica dos contratos como sendo contratos de execução continuada.
Sem prejuízo,
C) Da violação de lei substantiva: da natureza administrativa dos contratos:
5- Dando agora entrada na análise dos aspectos substanciais que a presente questão suscita, impõe, desde logo, a necessidade de se proceder à determinação da natureza jurídica dos contratos celebrados entre o IFADAP e A.
6- Conjugando a definição de contrato administrativo consagrada na lei (quer para efeitos substantivos, quer para efeitos contenciosos) com os elementos fornecidos pela doutrina e pela jurisprudência, forçosa é a contestação de que o(s) contratos(s) celebrado entre o IFADAP e A constituem verdadeiros contratos administrativos.
7- Ora, no caso em apreço, um dos sujeitos (parte contratual) apresenta-se como sendo o IFADAP, ou seja, uma pessoa colectiva de Direito Público, dotada de autonomia administrativa e financeira, e com competência para celebrar contratos administrativos e exercer poderes de direito administrativo através de actos administrativos, no âmbito de auto-tutela declarativa, desde que actue investido de prerrogativas de autoridade (cfr. art. 3º, nº 2 do Estatuto do IFADAP aprovado pelo Dec-Lei nº 414/93 de 23 de Dezembro).
8- O IFADAP pretendia com a celebração daqueles contratos, alcançar determinados objectivos e finalidades que curiosamente coincidem e integram-se nas suas atribuições, conforme estão consagradas no art. 5º do Dec-Lei nº 414/93 de 23 de Dezembro.
9- A estas características acresce (tem que acrescer) ainda o facto determinante de a pessoa colectiva de Direito Público estar investida de poderes de autoridade, através dos quais pratica um acto administrativo de rescisão (o que corresponde ao exercício do poder sancionatório consagrado no próprio contrato) acompanhado da definição com força de título executivo das quantias a devolver e das indemnizações a satisfazer.
10- A conclusão a que se chega no acórdão recorrido não é aquela que mais se adequa - extravasando mesmo, em larga medida, o tipo legal - ao enunciado do citado preceito, traduzindo-se mesmo numa sua interpretação contra legem, a qual, nos termos do art. 721º do C.P.C., serve de fundamento específico do recurso de revista interposto.
11- O legislador não pretendeu qualificar genericamente como de direito privado ou de direito público as relações jurídicas em que o IFADAP fosse interveniente.
12- Contudo, mesmo que essa fosse sua intenção, a citada norma (art. 3º, nº 2 do Estatuto do IFADAP) teria de ser interpretada in totum, ou seja, sem descartar a ressalva, constante da sua parte final, do regime de direito público - regime este potencialmente aplicável em todos aqueles casos em que o IFADAP actue investido de prerrogativas de autoridade.
13- Só assim - tendo em mente o disposto na parte final da norma identificada supra - é que se pode entender a jurisprudência quer dos Tribunais Judiciais quer dos Tribunais Administrativos quando estes se pronunciam pela natureza administrativa de contratos celebrados pelo IFADAP com "terceiros" e, também, consequentemente, pela natureza administrativa de actos praticados por este instituto público na execução de tais contratos.
14- Note-se que em outras ocasiões, designadamente em sede de outros processos judiciais, no âmbito dos quais foram suscitadas questões análogas às presentes no caso sub judicio, a orientação preconizada pelo IFADAP foi no sentido de defender a qualificação destes contratos como de direito administrativo, aceitando, portanto, a competência dos tribunais administrativos para julgarem todas as questões emergentes daquelas relações jurídicas administrativas.
15- Não deve deixar de ser sublinhada a contradição em que incorre o acórdão objecto do presente recurso, nuns casos, expressa na adesão à posição (e aos fundamentos veiculados) veiculada por aquele instituto público, noutros pela contradição que revela em alguns pontos, designadamente, na assunção da natureza privatística dos contratos acima identificados, muito embora, repare-se, reconheça a natureza administrativa do título executivo (a certidão) que está na base do processo executivo.
D) Da violação de lei substantiva: da natureza administrativa do acto de rescisão:
16- Nos termos da lei - art. 180º do CPA - a Administração, no exercício da autoridade pública contratual, pode praticar actos administrativos através dos quais exerça poderes de modificação do conteúdo das prestações, poderes de direcção, fiscalização e sancionatório.
17- Ora, no caso sub judicio é verdade que o IFADAP (contraente público) praticou um acto administrativo através do qual rescindiu unilateralmente o contrato administrativo de atribuição de ajuda celebrado ao abrigo do Regulamento CEE nº 2328/91, do Conselho. Todavia, lembre-se que, nos termos da lei - art. 53º, nº 1 do Dec-lei nº 81/91 de 19 de Fevereiro - aquela declaração rescisória, classificada como um acto administrativo proprio sensu, foi acompanhada da definição, com força de título executivo, das quantias a devolver e das indemnizações a satisfazer.
18- Pelo que, o acto praticado pelo IFADAP no sentido de rescindir o contrato subjacente ao presente recurso deverá ser considerado como um acto administrativo de execução do próprio contrato, mediante o qual aquele contraente público, fazendo uso da prerrogativa de autoridade pública contratual, exerce o poder sancionatório contratualmente consagrado.
19- Qualificado o acto de rescisão como um verdadeiro acto administrativo de execução - art. 120º do CPA - cumpre desde logo verificar se o ente público - o IFADAP - que praticou o acto, respeitou (ou não) os deveres legais a que está adstrito, designadamente o dever de correcta notificação e de fundamentação expressa do mesmo acto administrativo.
20- Assim sendo, em face do enquadramento constitucional, legal e contratual subjacente à presente questão, o acto administrativo de rescisão do contrato administrativo (manifestação do poder sancionatório do ente público) deveria, como tal, ter sido notificado a todos os interessados, ou seja, a todos aqueles cuja posição jurídica foi afectada pela decisão procedimental.
21- Logo, e atendendo a este imperativo originário do clausulado do próprio contrato administrativo, é forçoso o entendimento de que a notificação de qualquer acto administrativo que tenha como destinatário o referido contraente particular/beneficiário deverá ser sempre dirigido para o domicílio previamente indicado naquele contrato.
22- Na verdade, é a própria CRP que, ao estabelecer esse mesmo dever, circunscreve essa obrigação da Administração aos actos administrativos que "afectem direitos ou interesses legalmente protegidos".
23- Pelo que outra via não resta que não seja considerar que a entidade administrativa responsável pela prática do acto não justificou convenientemente a decisão, não cumprindo os ditames legais enunciados pelos arts. 124º e segs. do CPA, maxime o disposto no nº 1 do art. 125º do mesmo Código.
24- Na verdade, o IFADAP não só não identificou a situação real (ou de facto) ocorrida, como também não efectuou a sua subsunção na previsão legal. Antes se limitou a retirar as consequências de pressupostos de facto que eram totalmente desconhecidos do administrado (contraente particular) e que nem por isso lhe foram notificados.
25- A estas mesmas questões acresce ainda a necessidade de averiguar a conformidade da actuação do ente público, o IFADAP, com o conjunto de princípios gerais que norteiam toda a actividade da Administração Pública - os princípios da proporcionalidade, da conservação dos actos jurídicos e da protecção da confiança - seja ela de direito público ou de direito privado (nº 5 do art. 2º do CPA), quer se trate de aplicações de sanções, do constituição de deveres e encargos, ou ainda em matéria de atribuição de ajudas (Direito das Subvenções).
26- Perante os factos constantes deste processo, somos levados a afirmar que a opção pela rescisão do contrato administrativo não se revela como a decisão (mais) adequada à finalidade visada, e muito menos necessária e proporcionada em sentido estrito (na equação custos para o particular/benefícios para o interesse público) relativamente aos objectivos que se pretendia realizar.
27- Com efeito, a solução de modificação/redução do contrato é aquela que mais se adequa aos princípios gerais do direito que tutelam toda a actividade administrativa, sendo também aquela que se encontra alicerçada não só no plano legislativo (CRP e CPA), contratual (não só na cláusula F.1 como também na cláusula F.2) mas também factual.
28- Só assim se respeitará, portanto, o princípio da proporcionalidade nos vectores da adequação, da necessidade e da proporcionalidade entendida em sentido estrito.
29- Da mesma forma esta solução é ainda aquela que se compagina com o princípio da conservação dos actos jurídicos, aplicado, mutatis mutandis, aos contratos administrativos.
30- Ainda no tocante à invalidade do acto administrativo de rescisão do contrato, cumpre dizer que viola o princípio da protecção da confiança (neste caso do administrado), pois verifica-se uma flagrante violação - caracterizada como inadmissível, arbitrária e demasiadamente onerosa - das legítimas expectativas do recorrente.
31- A redução/modificação contratual que aqui tenha lugar não pode deixar de atender ao facto de o particular beneficiário ter realizado - ainda que não totalmente de acordo com os termos previstos no contrato - os investimentos considerados como essenciais para a execução do contrato administrativo celebrado com aquele ente público.
32- Com efeito, a manutenção do contrato administrativo em análise apresenta desse ponto de vista toda a pertinência, dado que é suposto manter a exploração subsidiada, tal e qual se encontra no momento presente e não obstante as alterações realizadas ao plano de execução do contrato, as potencialidades suficientes e necessárias para que considere satisfeito - ainda que porventura não totalmente - o interesse público que presidiu à celebração do contrato.
33- Em suma, não deve o particular beneficiário ser condenado na restituição tout court dos 55% em causa da totalidade dos montantes recebidos a título de ajudas, mas tão só pagar uma determinada quantia, a título de penalidade, pela alteração das regras de execução do referido contrato, proporcional à respectiva gravidade.
34- Por outro lado, contrariamente a tese que vingou no acórdão recorrido, a rescisão é inválida porquanto tomada já depois de expirado o prazo de vigência do contrato, ou seja, já depois de este caducado, enfermando por isso de vício de violação de lei por erro nos pressupostos.
35- É que o deferimento da eficácia do acto para data posterior à caducidade do contrato privou-o de objecto, uma vez que o objecto se tornou juridicamente impossível. Por outras palavras, não é (juridicamente) possível rescindir um contrato que já caducou.
36- O que gerou um vício do acto ao objecto - objecto juridicamente impossível, o qual é gerador de nulidade, nos termos da al. c) do nº 2 do art. 133º do CPA.
37- Até terá existido um acto (administrativo) de rescisão. Só que foi notificado para outra morada que não a do executado, e feita em terceira pessoa que não o executado - nem sequer em alguém que com ele viva (vivesse), ou até que com ele contacte (contactasse) habitualmente, como se provou no processo. E não foi o mesmo acto acompanhado da necessária fundamentação expressa.
38- A obrigação exequenda é inexigível, em virtude de à data em que foi decidida a rescisão ser o recorrido exequente quem se encontrava em dívida para com o executado recorrente quanto à última prestação do subsídio contratado - desrespeitando, claramente, a cláusula C3 do contrato, que obrigava o IFADAP a atribuir a parcela em questão independentemente da apresentação dos documentos comprovativos da correspondente aplicação.
39- Contrariamente à posição vertida no acórdão recorrido, como nas alegações do IFADAP, a natureza de contratos de execução continuada obstaria à aplicação da regra da retroactividade prevista no nº 1 do art. 434º do Cód. Civil.
40- Em rigor, ao legitimar que a resolução contratual abranja as prestações já efectuadas o acórdão recorrido está em flagrante contradição com a parte inicial do nº 2 do artigo acima referido.
41- Note-se que não se verifica a excepção contida na parte final do mesmo preceito, por o IFADAP não ter provado a existência de um vínculo que legitimasse a resolução de todas as prestações já efectuadas.
E) Da incompetência dos tribunais comuns:
42- O art. 212º, nº 3 da CRP, norma delimitadora da competência material dos tribunais administrativos, tem o alcance de constituir uma "regra definidora de um modelo típico, susceptível de adaptações ou de desvios em casos especiais, desde que não fique prejudicado o núcleo caracterizador do modelo".
43- Quanto a este preceito perfilhamos a orientação que converge no sentido de permitir a subtracção à competência de julgamento de determinadas questões (litígios emergentes de relações jurídicas de direito administrativo), com a ressalva de que a validade da restrição da competência natural daqueles tribunais obedeça a determinadas condições.
44- Consistindo esta relação uma verdadeira e inequívoca relação jurídica administrativa emergente de um contrato administrativo de atribuição, em que o ente público - IFADAP - pratica actos de autoridade, designadamente o acto de rescisão contratual, não vislumbramos qualquer justificação razoável e susceptível de fundamentar de uma forma minimamente consistente a referida alteração de competência dos tribunais fixada na Constituição.
45- Assim sendo, o Dec-Lei nº 81/91 de 19 de Fevereiro padece do vício de inconstitucionalidade material por violação do disposto no art. 212º, nº 3, quando interpretado (este preceito constitucional) no sentido de só permitir em casos pontuais (de modo a salvaguardar o chamado núcleo essencial), a subtracção de questões de direito administrativo aos tribunais administrativos, e desde que essa alteração de competências esteja devidamente fundamentada (na esteira da jurisprudência preconizada pelo Tribunal Constitucional e pelo STA).
46- Acresce ainda o facto de a matéria de atribuição de competência (ainda que pontual) a outros tribunais (designadamente os tribunais comuns) integrar o conjunto de âmbitos materiais que pertencem à reserva relativa de competência legislativa da Assembleia da República - art. 165º, nº 1, al. p) da CRP.
47- Com efeito, se o conteúdo do Dec-Lei nº 81/91 versa sobre matérias sujeitas à reserva da Assembleia da República, e se o mesmo não foi devidamente habilitado por lei de autorização legislativa, não resta retirar outra conclusão que não a da desconformidade daquele diploma legal com o parâmetro normativo constitucional, aqui constituído pelo art. 165º, nº 1, al. p), padecendo portanto por esta via também do vício de inconstitucionalidade - agora de inconstitucionalidade formal (orgânica).
48- O Tribunal Cível de Lisboa é tribunal incompetente para o julgamento de qualquer questão emergente dos contratos identificados, designadamente a questão abordada no presente recurso.
49- Incompetência que se qualifica como absoluta por violação das regras relativas à competência em razão da matéria - arts. 66º e segs. do CPC - uma vez que se está em presença de um litígio emergente de uma relação jurídica administrativa que, em conformidade com o art. 212º, nº 3 da CRP, deveria pertencer à competência natural dos tribunais administrativos.
F) Súmula das normas e princípios violados:
50- O acórdão recorrido fez incorrecta aplicação das seguintes disposições:
a) Disposições contratuais:
a1) cláusula J3 (domiciliação das partes)
a2) cláusula C3 (atribuição da ajuda)
a3) cláusula F2 (regra da redução do negócio)
b) Disposições legais:
b1) art. 5º do CPA (violação do princípio da proporcionalidade)
b2) art. 292º do CC (violação do princípio do aproveitamento do negócio jurídico, na vertente de redução)
b3) arts. 66º e 132º do CPA (incumprimento do dever de notificação de actos constitutivos de deveres ou encargos)
b4) art. 133º, nº 2, al. c) do CPA (incumprimento do ónus de praticar um acto com objecto juridicamente impossível)
b5) art. 124º do CPA (incumprimento do dever de fundamentação expressa dos actos administrativos)
b6) art. 178º, nº 1 do CPA (incorrecta qualificação, à luz do critério enunciado neste artigo, dos contratos de atribuição de ajuda)
b7) arts. 120º e 180º, als. a), c) e e) (incorrecta qualificação, à luz dos critérios enunciados nestes artigos, do acto de rescisão dos contratos de atribuição de ajudas)
b8) art. 434º, nº 2 do CC (inexigibilidade das prestações aprovadas pelo IFADAP e quanto à negação da qualificação do contrato como de execução continuada)
b9) art. 660º conjugado com a al. d) do nº 1 do art. 668º, ambos do CPC (quanto ao incumprimento do dever de apreciação de todas as questões suscitadas pelas partes)
b10) art. 659º conjugado com a parte inicial da al. d) do nº 1 do art. 668º, ambos os preceitos do CPC (quanto ao incumprimento do dever de fundamentação).
c) Normas constitucionais:
c1) art. 268º, nº 3 da CRP (violação dos deveres de notificação e fundamentação dos actos administrativos)
c2) art. 266º, nº 2 da CRP (violação do princípio da proporcionalidade).
Ou, caso assim não se entenda, fez a mesma sentença incorrecta aplicação das seguintes disposições constitucionais:
a) art. 212º, nº 3 da CRP (reserva material de jurisdição dos tribunais administrativos)
b) art. 165º, nº 1, al. p) da CRP (reserva relativa da Assembleia da República em sede de organização e competências dos tribunais)
Termina, pedindo o provimento do recurso e, consequentemente, ao abrigo do disposto no art. 668º, ex vi nº2 do art. 721º do CPC, declarar-se a nulidade do acórdão recorrido.
Ou, caso assim não se entenda, dando provimento ao recurso, considerar-se como inválido o acto administrativo de rescisão dos contratos, por manifesta intempestividade, e ainda por ter o mesmo acto violado princípios e normas de direito administrativo com os quais se devia conformar, fazendo-se correcta aplicação do preceituado nas cláusulas J3, C3, F2 dos contratos de atribuição de ajuda em que supostamente se funda o presente processo executivo, nos arts. 5º, 66º, 132º, 133º, nº 2, al. c), 124º, 178º, nº 1, 120º e 180º, als. a), c) e e) do CPA, 292º, nº 2 e 434º, nº 2 do CC sem esquecer, ainda, o nº 3 do art. 268º e o art. 266º, nº 2, ambos da CRP.
Ou, caso assim não se entenda, deverá quando menos a Administração proceder à redução dos contratos em conformidade com o princípio da proporcionalidade e segundo a regra do aproveitamento pela redução do negócio jurídico, ainda nos termos dos normativos que se acabam de referir.
Ou, caso assim não se entenda, deverá o tribunal recorrido, enquanto tribunal cível e não administrativo, ser considerado absolutamente incompetente para o julgamento da presente questão, por aplicação dos arts. 212º, nº 3 e 165º, nº 1, al. p) da CRP.
Contra alegou o recorrido, pronunciando-se pela improcedência do recurso, pedindo a condenação do recorrente como litigante de má fé.
Corridos os vistos, cumpre decidir.
Estão provados os seguintes factos:
1- O exequente interpôs o processo principal no dia 12/3/99, apresentando um documento intitulado "certidão de dívida", onde certifica que o ora executado/embargante, A, beneficiou de prémio à primeira instalação no montante de 2.086.760$00 e de subsídio no montante de 10.752.556$00, este dividido em quatro parcelas, sendo uma de 4.000.000$00, outra de 3.000.000$00, outra ainda de 2.885.319$00 e uma última de 867.237$00, bem como de subsídio complementar no montante de 2.114.996$00, nos termos dos contratos de atribuição de ajuda celebrados em 30/12/93 e em 16/3/94, ambos fazendo parte do processo nº 93.12.6554.0 arquivado no mesmo IFADAP, tudo isto nos moldes melhor documentados a fls. 5/8 dos autos principais.
2- Em 25/6/93 o mesmo embargante entregou na Sub-Região-Braga da Direcção Regional de Entre-Douro e Minho do IFADAP o projecto de investimento documentado a fls. 11/16 dos autos principais, com vista à instalação de uma exploração sita na Quinta da Avelenda, Paçô, Arcos de Valdevez.
3- O projecto apresentado pelo embargante tinha por objectivo a sua instalação como jovem agricultor numa exploração agrícola em prédio da família, incluindo prémio à primeira instalação e subsídio à habitação própria, como jovem agricultor, e ajuda suplementar ao jovem agricultor.
4- Os investimentos propostos eram a cultura hortícola e florícola, em estufa, bem como as plantas ornamentais de exterior, para além de outras produções tradicionais.
5- Nessa sequência, o embargante e o embargado subscreveram, em 30/12/93 e 16/3/94, respectivamente, o "contrato de ajuda ao abrigo do regulamento (CEE) 2328/91 do Conselho ..." e o "contrato de atribuição de ajuda ao abrigo da decisão das Comunidades Europeias nº C (92) 1878 de 30 de Julho de 1992 e normativo complementar ...", tal como insertos a fls. 9/10 dos autos principais, onde se faz alusão à concessão de ajudas ao investimento, de um subsídio à 1ª instalação de jovem agricultor e de um subsídio de complemento à execução do mesmo projecto de investimento, com alusão ao depósito dos referidos montantes de ajuda na conta nº 3240 da CCAM de Ponte da Barca.
6- O embargante recebeu do embargado, ao abrigo dos mencionados contratos, as seguintes importâncias nas datas também a seguir indicadas: 2.086.760$00 em 20/1/94; 1.252.056$00 em 20/1/94; 4.000.000$00 em 29/7/94; 3.000.000$00 em 14/12/94; 2.885.319$00 em 16/8/95; e 2.114.996$00 em 1/8/94, correspondentes ao prémio à primeira instalação, ao prémio à habitação e ao subsídio, atrás indicados.
7- Na carta de resposta do embargante, datada de 27/1/98 e remetida ao IFADAP, aquele inseriu o remetente " A, R. ..., 4970 Arcos de Valdevez", tal como se documenta a fls. 115/117 dos autos.
8- O embargado/exequente emitiu a carta documentada a fls. 26/27 dos presentes autos, datada de 20/10/98, dirigida ao aqui embargante, domiciliado na "Rua ...., º, 4970 Arcos de Valdevez", onde comunica a este último que por deliberação do Conselho de Administração tinha decidido rescindir unilateralmente o mencionado contrato de retribuição de ajudas referente àquele projecto, produzindo aquela rescisão efeitos a partir daquela notificação.
9- O embargante apresentou ao embargado a documentação comprovativa de parte do projecto de investimento, tal como se encontra descrito no relatório nº 87/98 da Direcção Central do embargado, documentado nos autos a fls. 104/112.
10- O embargado não entregou ao embargante a última ajuda ao investimento no valor de 867.237$00.
11- A elaboração do projecto e a sua execução foi acompanhada por um engenheiro agrónomo e um engenheiro agrícola.
12- O embargado efectuou uma inspecção à exploração agrícola do embargante em 13/12/96, com referência ao relatório documentado a fls. 97/103 dos autos (cópia do relatório dos serviços de controlo da Direcção de Entre Douro e Minho do IFADAP, datado de 17/12/96.
13- Na sequência dessa visita e do relatório descrito, o embargante remeteu ao IFADAP uma carta, datada de 18/12/96, com endereço " A, Casa da Prova - Paçô, 4970 Arcos de Valdevez", onde faz alusão a inadequações do projecto aprovado e solicita determinadas alterações e um prazo para integral conclusão do projecto, tudo isto nos moldes documentados a fls. 113 dos autos, com indicação das alterações ao projecto que foram aceites, tal como se documenta a fls. 56 dos autos, missiva essa que foi seguida,
14- de uma nova carta remetida pelo embargado (IFADAP) ao embargante, datada de 8/1/98, com endereço "A, Casa da Prova - Paçô, 4970 Arcos de Valdevez", com informação das discrepâncias relativamente aos elementos de investimento comprovados e projecto realizado no terreno, tal como se documenta a fls. 57,
15- e de uma carta de resposta do embargante, remetida ao embargado, datada de 27/1/98, agora com o remetente "A, R. ..., 4970 Arcos de Valdevez", tal como se documenta a fls. 115/117 dos autos (vd. Descrição na alínea G))
16- O embargado remeteu a missiva descrita em 8 para "A, R. ...,, 4970 Arcos de Valdevez", sendo essa carta recebida na morada em questão no dia 22/10/98, nos moldes documentados a fls. 63 dos autos.
17- Isto na sequência de uma visita que os técnicos do embargado realizaram à exploração agrícola do embargante, isto em 15/12/97, efectuando, na sequência, o relatório documentado a fls. 28/31 dos autos.
18- Na exploração do embargante, nessa mesma data, a área coberta das estufas era inferior à prevista e comprovada (relatórios documentados a fls. 28/31 e 104/112 dos autos, realizados pela Direcção Central do embargado).
19- A instalação de abetos havia sido efectuada numa área inferior à prevista e comprovada (relatórios documentados a fls. 28/31 e 104/112 dos autos, realizados pela Direcção Central do embargado).
20- A plantação de azevinho havia sido efectuada numa área inferior à prevista e comprovada (relatórios documentados a fls. 28/31 e 104/112 dos autos, realizados pela Direcção Central do embargado).
21- O sistema de rega por aspersão a instalar nos abetos e azevinhos não se encontrava realizado (relatórios documentados a fls. 28/31 e 104/112 dos autos, realizados pela Direcção Central do embargado).
As questões suscitadas no recurso respeitam à: a) nulidade do acórdão recorrido, por omissão de pronúncia e falta de fundamentação; b) incompetência absoluta do tribunal comum; c) inconstitucionalidade apontada ao DL 81/91 de 19/2, caso tal questão não seja prejudicada pela solução dada à questão precedente; d) validade e eficácia da rescisão unilateral do contrato efectuada pelo IFADAP; e) inexigibilidade da obrigação exequenda; f) litigância de má fé do recorrente.
Analisemos tais questões:
a) Da nulidade do acórdão recorrido:
A omissão de pronúncia não se verifica quanto a questões que não são apreciadas porque o seu conhecimento está prejudicado pela solução dada a outras questões - cfr. art. 660º, nº 2 do C.P.C., e as questões não se confundem com os argumentos e raciocínios utilizados pelas partes com vista à solução que pretendem para essas mesmas questões.
Entende o recorrente que "o acórdão recorrido não se chegou a pronunciar sobre a violação do princípio da proporcionalidade, do dever de notificação, nem sobre os restantes princípios gerais de direito administrativo que norteiam toda a actividade (pública ou privada) dos entes administrativos - incluindo o próprio IFADAP."
Porém, como a Relação qualificou o contrato como de direito privado, o conhecimento daquelas questões está prejudicado pela solução dada a esta questão.
Afirma ainda o recorrente que a Relação "... não tomou conhecimento sobre a suscitada questão da inexigibilidade (parcial) da obrigação exequenda, em virtude de à data em que foi decidida a rescisão ser o recorrido exequente (o IFADAP) quem se encontrava em dívida para com o executado recorrente quanto à última prestação do subsídio contratado ..."
Porém, a Relação emitiu pronúncia expressa quanto à verificação do incumprimento contratual por parte do executado, quanto à validade da resolução operada e à exigibilidade/inexigibilidade das prestações efectuadas pelo IFADAP - cfr. III - 3, c), pontos 1 e 2, do acórdão recorrido.
Não há, assim, omissão de pronúncia.
A nulidade de falta de fundamentação a que se refere o art. 668º, nº 1, al. b) do C.P.C., só ocorre quando de todo em todo falta a fundamentação da sentença ou acórdão, e não quando essa fundamentação exista, ainda que seja medíocre - cfr. acórdão do STJ de 23/11/00, revista nº 3080/00 da 7ª Secção.
No acórdão recorrido fundamentou-se a decisão que, negando provimento aos recursos, confirmou as decisões impugnadas.
No que respeita à qualificação dos contratos como de execução continuada, trata-se de mero argumento apresentado pelo recorrente para sustentar a sua tese da inexigibilidade das prestações, questão esta que a Relação resolveu fundamentadamente.
Não há, assim, falta de fundamentação.
b) Da incompetência absoluta do tribunal comum:
A competência do tribunal afere-se pelos termos da pretensão do autor, compreendidos os respectivos fundamentos - cfr. Prof. Manuel de Andrade, "Noções Elementares de Processo Civil, ed. de 1979, pág. 91 e, entre outros, os acórdãos do S.T.J. de 27/6/89, BMJ nº 388, pág. 464, e de 20/2/90, BMJ nº 394, pág. 453.
Os contratos em causa foram celebrados entre o IFADAP, instituto de direito público, dotado de personalidade jurídica, com autonomia administrativa e financeira e património próprio e o recorrente; e designados por « de atribuição de ajuda ao abrigo do Regulamento (CEE) 2328/91 do Conselho e legislação complementar » e « atribuição de ajuda ao abrigo da decisão das Comunidades Europeias nº C (92) 1878 de 30 de Julho de 1992 e normativo complementar ».
A competência dos tribunais comuns em matéria cível e criminal é residual - cfr. arts. 211º, nº 1 da CRP, na redacção dada pela Lei Constitucional nº 1/97 de 20/9, 14º da LOTJ aprovada pela Lei nº 38/87 de 23/9, normas vigentes quando da instauração da acção executiva a que respeitam os presentes embargos de executado.
Os tribunais administrativos têm competência para julgar litígios resultantes de actos de gestão pública mas já não têm competência para julgar litígios que resultem de actos de gestão privada.
Efectivamente, conforme dispõe o art. 212º, nº 3 da CRP, aos tribunais administrativos compete o julgamento das acções e recursos contenciosos que tenham por objectivo dirimir os litígios emergentes das relações jurídicas administrativas.
Correspondendo a esta norma constitucional, dispõe o art. 3º do Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais (ETAF), aprovado pelo DL nº 129/84 de 27 de Abril, que "Incumbe aos tribunais administrativos e fiscais, na administração da justiça, assegurar a defesa dos direitos e interesses legalmente protegidos, reprimir a violação da legalidade e dirimir os conflitos de interesses públicos e privados no âmbito das relações administrativas e fiscais."
E excluem-se do âmbito da jurisdição administrativa as questões de direito privado, ainda que qualquer das partes seja pessoa de direito público - cfr. art. 4º, nº 1, al. f) do ETAF.
O art. 51º, nº 1, al. g) do ETAF estabelece competir aos tribunais administrativos de círculo conhecer das acções sobre contratos administrativos e sobre a responsabilidade das partes pelo seu incumprimento.
E o art. 9º, nº 1 do mesmo Estatuto dá-nos a noção do contrato administrativo para efeito de competência contenciosa, nestes termos: « o acordo de vontades pelo qual é constituída, modificada ou extinta uma relação jurídica de direito administrativo.»
Acrescentando o nº 3 desta norma que o disposto na alínea g) do nº 1 do art. 51º não exclui o recurso contencioso de actos administrativos destacáveis respeitantes à formação e à execução dos contratos administrativos.
Com interesse para a delimitação de competências entre a jurisdição ordinária e a administrativa, refere o acórdão do STA de 26/6/97, in Acórdãos Doutrinais do Supremo Tribunal Administrativo, nº 433, Janeiro de 1998, que: « Encontramos em Jean Rivero, Direito Administrativo, 1991, a ideia expressa na página 197, de que o princípio a ter em conta para a delimitação de competências entre a jurisdição ordinária e a administrativa, será este: a competência segue o fundo - haverá que repartir entre o juiz ordinário e o juiz administrativo os litígios nascidos da actividade administrativa, consoante ponham em jogo a aplicação de regras de Direito Privado ou de Direito Administrativo.
Baseia-se, para tanto, na distinção entre actos de gestão pública e actos de gestão privada.
E acrescenta, na página 198:
« O próprio facto de a Administração ter praticado um acto jurídico, (...), implica que ela escolheu o quadro jurídico do seu acto: o efeito que procura situa-se necessariamente ou no terreno do direito público ou no do direito privado.
Desde logo o «exame do acto» seria suficiente para decidir da conexão do litígio com uma ou outra competência.»
Freitas do Amaral, Curso de Direito Administrativo, I, 1991, na pág. 134 refere que gestão pública é uma expressão usada para designar a actividade pública da administração, que será contraposta a gestão privada quando se vise designar a actividade que a Administração desempenha, ainda e sempre para fins de interesse público, mas utilizando meios de Direito Privado.»
Nos contratos em causa a rescisão unilateral por banda do IFADAP está prevista na cláusula F1, que estabelece: « Para além das situações expressamente previstas, o IFADAP poderá unilateralmente rescindir ou modificar o presente contrato no caso de incumprimento pelo Beneficiário de qualquer das suas obrigações ou da inexistência ou desaparecimento, que lhe seja imputável, de qualquer dos requisitos da concessão da ajuda .»
Portanto, a rescisão unilateral dos contratos da parte do IFADAP tem base contratual, não estando só dependente da verificação de imperativos de interesse público, ainda que fundamentados.
Os contratos em causa resultantes do acordo de vontades, são a fonte dos direitos e obrigações dos contratantes.
A faculdade prevista de o IFADAP os rescindir unilateralmente tem de assentar no incumprimento da outra parte (como se verificou) ou no desaparecimento, também imputável ao beneficiário, de qualquer dos requisitos da concessão da ajuda.
Desta forma, a rescisão efectuada tem a natureza de declaração negocial e não de acto administrativo passível de impugnação contenciosa, isto é, « ... a fonte de conformação do direito, no caso, não residiu em hipotética decisão autoritária da Administração que, fora ou independentemente do contrato, é imposta ao contraente particular, mas no próprio acordo de vontades livremente negociado entre ambos.» - cfr. acórdão do STA, Pleno da Secção do CA, de 2/5/01, recurso nº 044269).
Perfilhamos, pois, a orientação do STJ de 12/10/00, Agravo nº 2337/00 - 2ª Secção, publicado na C.J./STJ, Ano VIII, Tomo 3, págs. 74 e segs., nomeadamente na parte aplicável ao presente caso, segundo a qual, « ..., o IFADAP não interveio no contrato - cujo incumprimento culminou na extracção do título executivo a que se reportam os presentes autos investido em qualquer em qualquer posição de autoridade ou supremacia relativamente ao executado ora recorrente, não emitiu relativamente à respectiva relação intersubjectiva qualquer "acto administrativo" segundo a definição vertida no art. 120º do Código de Procedimento Administrativo aprovado pelo DL 442/91 de 15/11 (CPA 91), com respaldo no nº 4 do art. 268º da Constituição da República.
... interveio no contrato de financiamento (ou seja do contrato de atribuição de ajuda a que se refere a matéria de facto) despido de qualquer veste autoritária, em pleno pé de igualdade com o executado-embargante e ora recorrente.
É, de resto, o nº 2 do art. 3º do citado Estatuto que expressamente postula que "o IFADAP está sujeito às normas de direito privado nas suas relações contratuais com terceiros sempre que não deva actuar investido de prerrogativas de autoridade".»
Portanto, é de concluir que os contratos celebrados entre o recorrente e o recorrido não revestem a natureza de administrativos.
Em tais contratos estabeleceu-se uma relação jurídica de direito privado, não se devendo considerar acto administrativo destacável a rescisão unilateral feita pelo IFADAP.
Assim, esta causa está incluída na competência material dos tribunais judiciais, nomeadamente da 1ª Vara Cível da Comarca de Lisboa, sendo improcedente a invocada excepção de incompetência absoluta.
c) Da inconstitucionalidade apontada ao DL nº 81/91 de 19/02:
Baseia-se o recorrente, ao arguir as inconstitucionalidades orgânica e material do DL nº 81/91 de 19/2, no pressuposto de que o caso sub judice tratava de questão atinente a uma relação jurídico administrativa que o referido diploma legal permitia que fosse resolvida pelos tribunais comuns, o que não seria autorizado pelas normas constitucionais que refere.
Porém, como se demonstrou, não se está perante questão respeitante a qualquer relação jurídico administrativa, não tendo as instâncias aplicado o DL nº 81/91, com o alcance que o recorrente considera inconstitucional.
O conhecimento das invocadas inconstitucionalidades está prejudicado pela solução dada, da relação contratual entre o IFADAP e o recorrente ter natureza privada.
d) Da validade e eficácia da rescisão unilateral do contrato efectuada pelo IFADAP:
A sustentação pelo recorrente da ineficácia e invalidade da rescisão unilateral dos contratos funda-se na alegada inobservância de preceitos e princípios de direito administrativo (e, por via disso, na violação de algumas disposições e princípios consagrados na CRP), partindo do pressuposto que aquela rescisão constitui um acto administrativo.
Ora, como os contratos não são administrativos, como se demonstrou, não sendo a rescisão um acto administrativo, está afastado o pressuposto em que se fundava a sustentação da invalidade e ineficácia dessa rescisão.
Acrescenta-se que se concorda com a fundamentação da Relação quanto à eficácia e validade da rescisão em causa, o que afasta a hipótese de redução do contrato, mesmo que baseado no regime do direito civil, nomeadamente no disposto no art. 802º, nº 2 do Cód. Civil.
Com efeito, o comprovado incumprimento contratual justifica a resolução operada com fonte no contrato (condições gerais F3 a F5).
E, como se refere na sentença da 1ª instância, « a declaração de resolução do contrato, datada de 20/10/98, foi remetida pela exequente/embargada ao executado/embargante para a própria morada que este veio a identificar na anterior correspondência endereçada ao IFADAP, não podendo agora vir invocar o seu eventual desconhecimento, já que se presume o efectivo recebimento e conhecimento da declaração receptícia de revogação em causa, nos termos consagrados no nº 2 do art. 224º do CCivil.
Só se pode conceber, nos termos da aludida norma legal, que o executado, destinatário da declaração de rescisão contratual tempestivamente endereçada pela exequente, veio a receber a carta respectiva, remetida que foi para a morada que o próprio declaratário utilizou para se identificar na sua última missiva comunicada ou endereçada ao declarante.».
e) Da inexigibilidade da obrigação exequenda:
Também aqui se concorda com a fundamentação da Relação ao afastar a tese defendida pelo recorrente de que a rescisão se operara já depois de caducados os contratos e de que à data em que foi decidida a rescisão era o recorrido quem se encontrava em dívida para com o recorrente, quanto à última prestação do subsídio concedido.
Com efeito, como se refere no acórdão recorrido, « A rescisão não aconteceu já depois de caducado o contrato, uma vez resultar dos artºs 4º, nº 4 e 14º, nº 1 g) do DL nº 81/91 de 19 de Fevereiro, sim, a exigência do exercício da actividade agrícola num período mínimo de 5 anos, período esse que, como defendido pelo apelado, "tem de ser contabilizado numa situação de cumprimento integral do contrato celebrado e plano de investimento aprovado"...».
Acrescenta-se, no respeitante à natureza dos contratos, que também se entende, em concordância com a Relação, que os mesmos não são contratos de execução continuada mas que a retroactividade negada pelo recorrente funcionava por força do contratualmente estipulado nesse sentido, mesmo que se considerasse serem os contratos em causa de execução continuada.
f) Da litigância de má fé do recorrente:
A condenação pedida pelo recorrido nas contra alegações respeita apenas ao alegado pelo recorrente na alegação do seu recurso mas, face ao disposto no art. 456º do C.P.C., não resultam elementos da referida alegação, passíveis de justificar a condenação do recorrente, como litigante de má fé.
Pelo exposto, nega-se a revista.
Custas pelo recorrente.
Lisboa, 22 de Maio de 2003
Luís Fonseca
Eduardo Batista
Moitinho de Almeida