| 114/14.0YFLSB |  |
SUSPENSÃO DE EFICÁCIA
DELIBERAÇÃO DO CONSELHO SUPERIOR DA MAGISTRATURA
PENA DISCIPLINAR
APOSENTAÇÃO COMPULSIVA
REQUISITOS
TRIBUNAL CONSTITUCIONAL
RECURSO
EFEITO DO RECURSO
RECLAMAÇÃO
DIREITO ADMINISTRATIVO - PROCESSO ADMINISTRATIVO - PROCESSOS URGENTES / PROCESSOS CAUTELARES.
ORGANIZAÇÃO JUDICIÁRIA - ESTATUTOS PROFISSIONAIS - ESTATUTO DOS MAGISTRADOS JUDICIAIS.
- Freitas do Amaral, Curso de Direito Administrativo, vol. II, Almedina, 2001, pp. 279/281, 342 e ss., 469 a 472.
- Gomes Canotilho e Vital Moreira, Constituição da República Portuguesa Anotada, 3ª ed., p. 920 e ss..
- Marcello Caetano, Manual de Direito Administrativo, vol. I, 10ª ed., pp. 447 e ss., 562, 565.
- Mário Aroso de Almeida e Carlos Alberto Fernandes Cadilha, In Comentário ao Código de Processo nos Tribunais Administrativos, Almedina, 2ª ed., pp. 266/267, 656.
- Mário Esteves de Oliveira, Pedro Costa Gonçalves e Pacheco de Amorim, Código do Procedimento Administrativo Comentado, 2ª ed., pp. 563 (XIX), 613/617, 716/717.
- Pedro Machete, “A Suspensão Jurisdicional da Eficácia de Actos Administrativos”, na Revista O Direito, Ano 123.º, 1991 II-III, pp. 236 e 237, 298/307.
- Rogério Ehrhardt Soares, Direito Administrativo, 1978, p. 97, 180 e ss..
- Santos Botelho, Contencioso Administrativo, 3.ª ed., Almedina, 2000, pp. 446/503.
- Vieira de Andrade, A Justiça Administrativa (Lições), Almedina, 1998, pp. 132, 141/142.
CÓDIGO DE PROCESSO NOS TRIBUNAIS ADMINISTRATIVOS (CPTA), APROVADO PELA LEI N.º 15/2002, DE 22 DE FEVEREIRO: - ARTIGOS 112.º, N.º 2, AL. A), 120.º, 127.º, N.º 1.
ESTATUTO DOS MAGISTRADOS JUDICIAIS: - ARTIGOS 71.º, N.º 1, AL. B), 106.º, 168.º, N.º 1, 170.º, N.º1, 171.º, 178.º.
ACÓRDÃOS DO SUPREMO TRIBUNAL ADMINISTRATIVO:
-DE 30/10/97, PROC. Nº 42.790, 28/10/99, PROC. Nº 45403, 26/02/03, PROC. Nº 0190A/03 E DE 27/02/03, PROC. Nº 0184-A/03.
-DE 24/02/2002, PROC. Nº 0330/02, E A JURISPRUDÊNCIA NELE CITADA, 9/07/2002, PROC. Nº 01101/02, DE 27/02/2003, PROFERIDOS NOS PROCS. Nº 0194-A/93, 0184-A/03 E 0172-A/03 E DE 1/04/2004, PROC. Nº 0273/04,E DO STJ DE 25/06/2009, PROC. N.° 82/09.0YFLSB, TODOS EM WWW.DGSI.PT .
-DE 28/01/2009, PROC. Nº 01030/08, BEM COMO A JURISPRUDÊNCIA DO STJ NELE CITADA, EM WWW.DGSI.PT .
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ACÓRDÃOS DO SUPREMO TRIBUNAL DE JUSTIÇA:
-DE 12/10/2000, PROC. Nº 1821/00, DISPONÍVEL NA CJ 2000-3.º-202.
-DE 13/02/2003, PROC. Nº 02P373, EM WWW.DGSI.PT .
-DE 03/04/2003, PROC. N.º 03P733 EM WWW.DGSI.PT .
-DE 30/10/2014, PROCS. Nº 43/14.7YFLSB.S1 E 44/14.5YFLSB.S2, ESTANDO O PRIMEIRO DISPONÍVEL EM WWW.DGSI.PT .
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ACÓRDÃO UNIFORMIZADOR Nº 2/2003, DE 19/02/2003, PROC. Nº 348/03, NO DR, 1ª SÉRIE, DE 23/04/2003, IGUALMENTE DISPONÍVEL EM WWW.DGSI.PT .
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ACÓRDÃOS DO TRIBUNAL CONSTITUCIONAL:
-N.º 303/94, DE 24/03/94, DISPONÍVEL EM WWW.DGSI.PT
-N° 187/88, DE 17/08/88, PUBLICADO NO DR, II SÉRIE, DE 5/09/88, DISPONÍVEL EM WWW.DGSI.PT .
I - Às deliberações do Plenário do CSM são aplicáveis, por força da previsão art. 170.º, n.º 1 e do art. 178.º, ambos do EMJ, o disposto no art. 112.º, n.º 1, al. a) e 120.º do CPTA, pelo que, de acordo com o disposto na al. b) do n.º 1 e no n.º 2 deste último preceito, há que analisar se se verificam o denominado periculum in mora, a existência de fumus boni iuris e a proporcionalidade entre os prejuízos que advirão para a requerente e para aquele órgão em face da suspensão da eficácia daquelas.
II - Dado que o recurso interposto para o STJ da deliberação do Plenário do CSM que aplicou à requerente a pena de aposentação compulsiva tem efeito meramente devolutivo – o que significa que a mesma, nos termos do art. 106.º do EMJ, acarreta a imediata desligação do serviço e a perda de direitos e regalias –, o recurso para o TC do acórdão proferido por este Tribunal em que se negou provimento à pretensão recursória da requerente, apesar de lhe ter sido fixado efeito suspensivo, não paralisa os efeitos daquela deliberação, na medida em que se tratou de um acto negativo que manteve a ordem jurídica tal como existia anteriormente ao acto.
III - Acaso se entendesse que a interposição de recurso do acórdão do STJ que concluiu pela improcedência do recurso da deliberação do CSM suspendia a eficácia desta, comprometer-se-ia a utilidade da previsão do n.º 1 do art. 170.º do EMJ e a harmonia do sistema, sobretudo depois do reforço da justeza e legalidade daquela deliberação que decorre da improcedência do recurso.
IV - No direito português, os actos da administração gozam de uma presunção de que foram praticados em conformidade com a lei, sendo, por outro lado, necessário evitar que a celeridade que deve ser imprimida à actividade administrativa seja entrevada por um uso reprovável das garantias contenciosas dos particulares, motivos que justificam que, nos termos do art. 127.º, n.º 1, do CPA, o acto administrativo produza, em regra, efeitos desde a sua prática.
V - Não tendo sido deferida a suspensão da eficácia da deliberação do CSM, a interposição de recurso do acórdão do STJ que negou provimento ao recurso da mesma é inócua para lhe retirar eficácia.
VI - A suspensão da eficácia de um acto administrativo é uma providência conservatória em que se procura manter o equilíbrio de interesses que existia à data da prática daquele, até que a questão de fundo – a validade do mesmo – seja decidida, o que equivale por dizer que apenas versa sobre actos administrativos de conteúdo positivo.
VII - Face ao exposto em V, é de concluir que a decisão da reclamação da requerente em que esta peticionava a suspensão de todos os actos de execução da deliberação que impugnou a deliberação do CSM referida em II não provocou qualquer alteração na esfera jurídica da requerente, sendo configurável como um acto de conteúdo negativo cuja suspensão não acarretaria qualquer efeito útil para a mesma, ainda que transitoriamente, já que o CSM não ficaria obrigado a praticar qualquer acto de sinal contrário, i.e. um acto de conteúdo positivo que se traduzisse no deferimento provisório da pretensão antes negada.
VIII - Não decorrendo os prejuízos invocados da decisão referida em VII e sendo insusceptíveis de suspensão os actos de conteúdo puramente negativo, impõe-se a conclusão de que não e verifica o requisito do periculum in mora aludido em I.
Acordam na Secção de Contencioso do Supremo Tribunal de Justiça
I - RELATÓRIO
AA, Juíza ---, invocando o disposto nos arts. 170.º e 171.° do Estatuto dos Magistrados Judiciais (EMJ), veio requerer a suspensão de eficácia da deliberação de 30/09/2014 do Plenário do Conselho Superior da Magistratura (CSM), que considerou não provida a reclamação que apresentou do despacho da Exma. Vogal do CSM que lhe indeferiu requerimento apresentado em 15/07/2014, visando a suspensão de todos os actos de execução e operações materiais tendentes à execução da deliberação de 20/06/2013 do mesmo Plenário, que no âmbito do processo disciplinar com o n.° 198/2012 lhe aplicou a pena de aposentação compulsiva.
Fundamentando a sua pretensão, a requerente alegou, em resumo, o seguinte:
- encontra-se pendente, relativamente a tal deliberação expulsiva, recurso para o Tribunal Constitucional, já admitido e com efeito suspensivo;
- a execução da referida pena implica o desligamento do serviço da requerente enquanto magistrada judicial bem como, e sobretudo, a inerente perda do respectivo vencimento, que constitui a sua única fonte de subsistência;
- a recorrente é mãe de dois filhos menores, de apenas 6 e 4 anos, respectivamente, suportando metade das despesas de alimentos referentes aos referidos menores, e não auferindo qualquer outro rendimento para além do seu salário;
- adquiriu casa própria através de empréstimo bancário, que contraiu no pressuposto de que era titular inamovível da judicatura e que auferia vencimento como Juiz ---, empréstimo cuja prestação mensal suporta em cerca de 750,00€, sendo que - como é facto público e notório - nas actuais condições de mercado é praticamente impossível liquidar esse encargo com a venda de tal habitação;
- a sua desvinculação implicará, como decorre igualmente do conhecimento do cidadão comum, um agravamento do spread bancário do referido empréstimo dado o aumento de risco de crédito associado, o que, por sua vez, se repercutirá no valor da prestação global a pagar pela sua habitação;
- por outro lado, com a consumação dos actos de execução da deliberação sancionatória impugnada e a consequente perda do seu vencimento, passará a recorrente a auferir apenas o rendimento correspondente à pensão de aposentação cujo valor, dada a sua pouca antiguidade na função, será de montante substancialmente inferior ao do seu vencimento;
- tal único rendimento futuro, a concretizar-se, implicará necessariamente um drástico abaixamento do seu rendimento, cuja repercussão, por seu turno e face às apontadas despesas, a arrastarão inelutavelmente para um patamar de dificuldades de subsistência sem recurso a terceiros;
- na actual conjuntura económica, com a sua idade, e dada a sua actividade anterior avessa a contactos sociais, muito dificilmente conseguirá encontrar qualquer outra actividade remunerada compatível, sendo publicamente conhecido que a esmagadora maioria das pessoas do escalão etário da requerente, uma vez despedidas, não consegue arranjar emprego, mesmo que bastante desconforme com as suas habilitações e competências;
- tal realidade consubstancia prejuízo irreparável pois que, como é óbvio, não será a futura e eventual reposição dos valores de salário de que entretanto ficou privada que será idónea a compensar os danos entretanto produzidos, no decurso daquela privação, na sua qualidade de vida e bem-estar material e psicológico, com directa repercussão também na vida dos seus filhos menores;
- a assim não ser considerado, a ora recorrente ver-se-ia confrontada com efeitos imediatos e tornados irreversíveis antes de a deliberação sancionatória que o CSM pretende executar de imediato ser sindicada pelo Tribunal Constitucional, para o qual a recorrente interpôs oportunamente recurso, o qual foi já admitido com efeito suspensivo;
- não há qualquer prejuízo, muito menos significativo, para o interesse público, não tendo o CSM manifestado oposição peremptória ao pedido de suspensão de eficácia da própria deliberação sancionatória, apenas entendendo que a mesma não deveria abranger a suspensão de funções;
- também não existe qualquer indício ou vislumbre de ilegalidade do recurso ora simultaneamente interposto;
- sendo gritantemente evidente a natureza irreversível e irreparável dos danos, não apenas materiais como também, para não dizer sobretudo, morais sofridos por um Juiz que é objecto de uma medida expulsiva da magistratura, efeitos esses que se produzirão de forma indelével, e que nenhuma posterior decisão revogatória conseguirá fazer apagar.
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O CSM respondeu, em síntese, que:
- reafirma, à semelhança do que sustentou na resposta que ofereceu ao pedido de suspensão de eficácia apresentado anteriormente à deliberação de 30/09/2014 (já apreciado por este Supremo Tribunal), aceitar que a execução desta deliberação, implicando a perda do direito da Exma Requerente a perceber o vencimento mensal correspondente à sua categoria, sem prejuízo de tal não significar que deixe de receber todo e qualquer quantitativo pois mantém o direito à pensão fixada na lei (cfr. art.. 106.° do EMJ), diminua de forma não desprezível o seu rendimento mensal;
- apesar de desconhecer a situação pessoal da Exma Requerente para lá do que se considerou provado naquela deliberação, bem como o que agora refere, não custa admitir que a execução da mesma deliberação possa acarretar danos de difícil reparação, pondo designadamente em risco a solvabilidade da sua economia doméstica em pontos tão essenciais como a alimentação, a saúde e a habitação;
- porém, entende que a pretensão da Exma Requerente está votada ao insucesso, por não se encontrarem reunidos os pressupostos para a concessão da providência requerida;
- o que verdadeiramente se visa é obter a suspensão de eficácia, não dos efeitos da deliberação de 30/09/2014, e sim, diversamente, da que lhe aplicou, em 20/06/2013, no âmbito do processo disciplinar com o n.° 198/2012, a pena de aposentação compulsiva;
- já anteriormente, sem sucesso, requereu a Exma Requente suspensão da sua eficácia, cujo resultado, face ao decidido por Acórdão de 12/09/2013 da Secção do Contencioso do Supremo Tribunal de Justiça, foi o de indeferimento desse seu pedido, com pronúncias posteriores, primeiro em 14/11/2013 sobre pedido de reforma dessa decisão, também indeferido, e mais tarde, em 29/01/2014, julgando improcedentes as arguições de nulidade do acórdão de 14/11/2013;
- mesmo quanto ao recurso que interpôs da deliberação de 20/06/2013 também esse já foi decidido, em 26/02/2014, por Acórdão da Secção do Contencioso do Supremo Tribunal de Justiça, negando-lhe provimento, ocorrendo mais uma vez pronúncia posterior, agora em 29/05/2014, julgando improcedentes as arguições de nulidade invocadas;
- ao recurso que interpôs desse Acórdão para o Tribunal Constitucional foi fixado efeito suspensivo;
- apresentando, então, a Exma Requerente no CSM o requerimento - tendo em vista a suspensão de todos os actos de execução e operações materiais tendentes à execução da deliberação do Plenário do CSM de 20/06/2013 que, no âmbito do processo disciplinar com o n.º 198/2012, lhe aplicou a pena de aposentação compulsiva - que foi objecto primeiro de indeferimento pela Exma. Vogal de turno e, depois, face à reclamação apresentada, de deliberação no mesmo sentido proferida em 30/09/2014;
- esta deliberação, de 30/09/2014, nada introduziu de novo na ordem jurídica, tudo se mantendo assim como estava antes de ter sido proferida, não fazendo por essa razão qualquer sentido o requerimento da suspensão da sua eficácia, na medida em que não está associada à sua emissão qualquer modificação da situação jurídica até aí existente;
- a deliberação proferida em 20/06/2013, que aplicou a pena disciplinar da aposentação compulsiva, apesar dos recursos ou das reclamações existentes, manteve “toda a eficácia que lhe é conferida pelos dispositivos do EMJ (art 90º, n.º 1 e 106°)”, a tal não obstando o facto de estar pendente um recurso para o Tribunal Constitucional;
- não se verifica no caso fundado receio da constituição de uma situação de facto consumado ou produção de prejuízos de difícil reparação para os interesses que a Requerente possa visar assegurar no processo principal - periculum in mora - relativamente ao acto de indeferimento.
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Verificados os pressupostos de validade e de regularidade da instância, colhidos que foram os vistos legais, cumpre decidir.
II-FUNDAMENTAÇÃO-
DE FACTO
Os factos apurados com interesse para a decisão do recurso são os seguintes:
1) Por deliberação do Plenário do CSM de 20/06/2013, no âmbito do Processo Disciplinar n.º 198/2012, foi aplicada à Exma. Dra. AA a pena de aposentação compulsiva;
2) A Exma Juíza interpôs recurso dessa deliberação dirigido a este Supremo Tribunal de Justiça, nos termos dos artigos 168.º e 171.° do EMJ, que por acórdão de 26/02/2014 desta Secção do Contencioso lhe negou provimento;
3) Dele a recorrente reclamou, arguindo nulidades, motivando novo acórdão de 29/05/2014 que as indeferiu;
4) Então, a Dra AA interpôs recurso do acórdão de 26/02/2014 para o Tribunal Constitucional;
5) Tal recurso foi admitido por despacho de 04/06/2014, do Exmo Juiz Conselheiro Relator, que determinou a sua subida nos próprios autos e lhe fixou efeito suspensivo.
Entretanto, enquanto alguns destes factos decorriam,
6) A Dra. AA, em 24/07/13, requereu a este Supremo Tribunal de Justiça a suspensão da eficácia daquela deliberação do Plenário do CSM de 20/06/2013, nos termos dos artigos 170.° e 171.° do EMJ;
7) Por acórdão de 12/09/2013, esta Secção do Contencioso indeferiu esse pedido de suspensão de eficácia;
8) A Exma Juíza requereu a reforma desta decisão, motivando novo acórdão de 14/11/2013 de indeferimento;
9) Deste interpôs “recurso para o Pleno” e, subsidiariamente, arguiu a sua nulidade;
10) Não admitido o “recurso para o Pleno”, o acórdão de 29/01/2014 desta Secção julgou improcedente a arguição de nulidade;
11) De mais este acórdão a recorrente veio arguir a nulidade, e ainda “reclamar para o Pleno” do despacho do Exmo Juiz Conselheiro Relator que não lhe admitiu o anterior “recurso para o Pleno”;
12) Indeferidas estas duas pretensões, a recorrente interpôs, então, recurso para o Tribunal Constitucional;
13) Por decisão sumária de 03/06/2014, a Exma. Juíza Conselheira Relatora do Tribunal Constitucional decidiu não conhecer do objecto do recurso interposto.
Feitas estas travessias, foi a vez de
14) A Dra AA, apresentar em 15/07/2014, no CSM, requerimento tendo em vista a suspensão de todos os actos de execução e operações materiais tendentes à execução da deliberação do Plenário do CSM de 20/06/2013, (acima referida em 1), que lhe aplicou a pena de aposentação compulsiva;
15) Requerimento que foi objecto de inicial indeferimento pela Exma. Vogal de turno e, depois, face à reclamação apresentada, de deliberação no mesmo sentido, de 30/09/2014, do Plenário do CSM;
16) Em 7/11/2014, invocando o disposto nos arts. 170.º e 171.° do EMJ, a recorrente veio requerer a suspensão de eficácia desta deliberação, que considerou não provida a reclamação que apresentara.
DE DIREITO
Das deliberações do CSM recorre-se para este Supremo Tribunal (art. 168.º, n.º 1, do EMJ), mas, nos termos do art. 170.º, nº 1, do mesmo Estatuto, “a interposição do recurso não suspende a eficácia do acto recorrido, salvo quando, a requerimento do interessado, se considere que a execução imediata do acto é susceptível de causar ao recorrente prejuízo irreparável ou de difícil reparação”.
Neste específico contexto, vem-se entendendo pacificamente, neste STJ, que por força do art. 178.º do EMJ são de aplicar às deliberações do CSM as normas dos arts. 112.º, nº 2 al. a) e 120.º do Código de Processo nos Tribunais Administrativos (CPTA)[1].
A primeira prevê a interposição de providência cautelar da suspensão da eficácia de um acto administrativo, ou de uma norma, e a segunda elenca as situações que autorizam a adopção das providências cautelares previstas. Os critérios gerais de que depende a concessão de providências cautelares encontram-se definidos nesse art. 120.º, que se transcreve na dimensão que aqui interessa:
“1 – Sem prejuízo do disposto nos números seguintes, as providências cautelares são adoptadas:
a) Quando seja evidente a procedência da pretensão formulada ou a formular no processo principal, designadamente por estar em causa a impugnação de acto manifestamente ilegal, de acto de aplicação de norma já anteriormente anulada ou de acto idêntico a outro já anteriormente anulado ou declarado nulo ou inexistente;
b) Quando, estando em causa a adopção de uma providência conservatória, haja fundado receio da constituição de uma situação de facto consumado ou da produção de prejuízos de difícil reparação para os interesses que o requerente visa assegurar no processo principal e não seja manifesta a falta de fundamento da pretensão formulada ou a formular nesse processo ou a existência de circunstâncias que obstem ao seu conhecimento de mérito;
c) Quando, estando em causa a adopção de uma providência antecipatória, haja fundado receio da constituição de uma situação de facto consumado ou da produção de prejuízos de difícil reparação para os interesses que o requerente pretende ver reconhecidos no processo principal e seja provável que a pretensão formulada ou a formular nesse processo venha a ser julgada procedente.
2 – Nas situações previstas nas alíneas b) e c) do número anterior, a adopção da providência ou das providências será recusada quando, devidamente ponderados os interesses públicos e privados, em presença, os danos que resultariam da sua concessão se mostrem superiores àqueles que podem resultar da sua recusa, sem que possam ser evitados ou atenuados pela adopção de outras providências”.
No caso em apreço, não está em discussão a aplicação da regra contida na supra alínea a), pois que a recorrente não demonstra que seja evidente a procedência da pretensão que formulou no processo principal, designadamente por estar em causa a impugnação de acto manifestamente ilegal, ou equiparável.
Do transcrito se colhe, então, que importa analisar se se verificam, ou não, o denominado periculum in mora, a existência de um fumus boni juris, e proporcionalidade entre os prejuízos que advirão para a requerente e para o CSM, em face da concessão da providência.
Analisemos cada um deles.
Como emana do acima descrito, a recorrente Dra. AA, Juíza ---, pretende, nos termos dos arts. 170.º e 171.º do EMJ, a suspensão da eficácia da deliberação de 30/09/2014, do Plenário do CSM, que considerou não provida a reclamação que apresentou do despacho de indeferimento da Exma. Vogal de turno, que recaiu sobre o seu pedido de imediata suspensão de todos os actos de execução e operações materiais tendentes à execução da anterior deliberação do mesmo Plenário de 20/06/2013, que no âmbito do processo disciplinar com o n.º 198/2012 lhe aplicara a pena de aposentação compulsiva.
Alicerçou esta sua nova pretensão na circunstância de haver interposto recurso para o Tribunal Constitucional da deliberação expulsiva de 20/06/2013, já admitido e com efeito suspensivo, e na invocação da natureza irreversível e irreparável dos danos materiais e morais que a execução dessa decisão lhe causará, para lá de não haver qualquer prejuízo, muito menos significativo, para o interesse público, não tendo mesmo o CSM manifestado oposição peremptória ao seu pedido, com a ressalva de não abranger a suspensão de funções, e ainda não existir qualquer indício ou vislumbre de ilegalidade do recurso interposto.
Acontece que os factos acima descritos denunciam não ser esta a primeira vez que a Dra. AA procura tal desiderato, porquanto já anteriormente, sem sucesso, requereu a suspensão da eficácia da deliberação do Plenário do CSM de 20/06/2013, cujo resultado, face ao decidido por Acórdão de 12/09/2013 desta Secção do Contencioso, foi de indeferimento. Não se quedou ante o mesmo, motivando posteriores pronúncias desta Secção, primeiro em 14/11/2013 ponderando um pedido de reforma, também indeferido, de seguida, em 29/01/2014, a julgar improcedentes arguições de nulidade, e acabando por dele recorrer para o Tribunal Constitucional dando causa a decisão sumária de 03/06/2014 da Exma. Juíza Conselheira Relatora de não conhecimento do objecto do recurso interposto.
Debruçando-nos sobre o caso ora em apreço, constata-se continuar a ser de primordial relevância na estratégia e fundamentação da recorrente o recurso que interpôs para o Tribunal Constitucional, do acórdão de 26/02/2014 desta Secção que negou provimento ao recurso que interpusera da deliberação do Plenário do CSM de 20/06/2013 que lhe aplicou a pena de aposentação compulsiva, admitido por despacho do Exmo Juiz Conselheiro Relator com efeito suspensivo (cfr. 1 a 5 dos factos apurados).
Dele, e particularmente do efeito suspensivo que lhe foi fixado, faz a recorrente irradiar a legitimidade desta sua nova iniciativa na mesma área, pelo que será mister esclarecer, antes de mais, quais as consequências que podem derivar da fixação de efeito suspensivo a esse recurso interposto para o Tribunal Constitucional.
Por outras palavras, importa apurar se o despacho de admissão do recurso que interpôs para o Tribunal Constitucional é susceptível de produzir os efeitos que pretende, de que sejam suspensos todos os actos de execução e operações materiais tendentes à execução da deliberação que lhe aplicou a pena de aposentação compulsiva.
Assim sendo, sabe-se que o recurso interposto para este STJ da deliberação que lhe aplicou a referida pena teve efeito meramente devolutivo, o que significa que aquela decisão é desde logo exequível na ordem jurídica e determinou, nos termos do art. 106.º do EMJ, “a imediata desligação do serviço e a perda dos direitos e regalias conferidos por este Estatuto, sem prejuízo do direito à pensão fixada na lei.“ (cfr. também o art. 71.º, nº 1, al. b) do EMJ)[2].
Porque assim é, daí decorre que o recurso entretanto interposto para o Tribunal Constitucional, do Acórdão do STJ que negou provimento ao recurso, não tem a virtualidade, ainda que ao mesmo tenha sido atribuído efeito suspensivo, de paralisar os efeitos da deliberação do CSM.
Importa atentar, para cabal compreensão do que se deixa dito, que tradicionalmente os actos administrativos distinguem-se, quanto aos seus efeitos, em “actos positivos” e “actos negativos”, isto é, a decisão constitutiva dos actos administrativos tanto pode ter um conteúdo positivo como negativo.
Como “actos positivos”, têm-se aqueles que produzem uma alteração na ordem jurídica, tal como existia no momento em que o acto foi praticado, que introduzem uma modificação no status quo até então existente (ex. uma nomeação, uma demissão), e por “actos negativos” aqueles que consistem na recusa de introduzir uma alteração na ordem jurídica, que não introduzem uma modificação nesse status quo (ex., o silêncio perante um pedido apresentado à Administração por particular, o indeferimento expresso de uma pretensão apresentada, ou, uma decisão de improcedência do recurso)[3]/[4].
Nesta conformidade, se à interposição de recurso de um “acto positivo” for fixado efeito suspensivo o mesmo impede que ocorra a modificação do status quo até então existente, mas já no caso de um “acto negativo”, diversamente, a fixação de efeito suspensivo ao recurso é inócua, porque a decisão recorrida nada modificou, manteve a ordem jurídica tal como existia no momento anterior ao acto. Ela não carece de execução, porque nada há a executar.
Sob este enfoque, aquela decisão do STJ teve por objecto o recurso de uma deliberação do CSM com conteúdo positivo, a aposentação compulsiva da recorrente, mas não é a esta e antes à decisão do STJ, de cariz negativo pois que negou provimento ao recurso, que vai referido o efeito suspensivo. Quanto à primeira, do CSM, não obstante a sua impugnação para o STJ o recurso interposto não só não teve efeito suspensivo, como ainda não foi paralisada pelo anterior pedido de suspensão de eficácia que foi indeferido.
Daqui decorre que o efeito suspensivo fixado ao recurso da decisão do STJ não tem alguma potencialidade para retirar eficácia à deliberação do CSM, pois que lhe é inócua, indiferente.
Como com apropósito se anota na deliberação vinda impugnada, sairia comprometida a utilidade da previsão do n.° 1 do artigo 170.° do EMJ, e posta em crise a harmonia do sistema, se o recurso para o STJ não paralisava a deliberação do CSM, mas o recurso subsequente da decisão do STJ, perante a improcedência daquele, já suspendesse os seus efeitos, sobretudo “depois do reforço da justeza e legalidade da deliberação que decorre da improcedência do recurso para o STJ”.
O Supremo Tribunal de Justiça já teve a oportunidade de se pronunciar sobre esta questão, designadamente no Acórdão de 12/10/2000, Proc. nº 1821/00[5], citado na deliberação impugnada, onde se considerou que a deliberação que aplicou a pena disciplinar da aposentação compulsiva, apesar dos recursos ou das reclamações existentes, conserva toda a eficácia que lhe é conferida pelos arts. 90.° n° 1 e 106.° do EMJ, a tal não obstando “o facto de (...) estar pendente um recurso para o Tribunal Constitucional de uma das decisões que indeferiram o requerimento da suspensão da eficácia (...) pois mesmo que aos recursos e às reclamações seja atribuído efeito suspensivo (...), a eficácia do acto recorrido permanece intocada, pois não se pode suspender aquilo que não está suspenso pelo acto recorrido ou reclamado: recusado o pedido de suspensão de eficácia da deliberação recorrida, o recurso da decisão que recusou esse pedido não possui a virtualidade de retirar eficácia ao acto primitivamente recorrido (a deliberação que impõe a pena disciplinar da aposentação compulsiva).
Com efeito, o recurso ou outros actos impugnatórios, mesmo providos de efeito suspensivo, não têm a virtualidade de suspender aquilo que só pode ser suspenso por uma decisão específica”.
Daí que nele se tenha concluído que, não obstante o recurso interposto da deliberação que mandou aposentar compulsivamente um Juiz, aquela deliberação permanecia definitiva e executória, gozando da presunção de legalidade[6].
Por outro lado, importa recordar que a regra geral do direito português é a de que o acto administrativo produz efeitos desde a sua prática (cfr. art. 127.º, nº 1 do Código do Procedimento Administrativo), e a interposição de recurso contencioso não tem efeito suspensivo da eficácia do acto impugnado, o que encontra a sua justificação na presunção de que a Administração age em conformidade com a lei e na necessidade de evitar que a celeridade, que deve presidir à actividade administrativa, venha a ser entravada por um uso reprovável das garantias contenciosas, que os particulares possam paralisar a seu bel-prazer a Administração, com a interposição de recursos destituídos de qualquer fundamento.
Precisamente neste particular se pronunciou Marcello Caetano, para quem “Os actos da Administração gozam da presunção de legalidade, o que envolve a sua imediata obrigatoriedade e a executoriedade dos imperativos neles contidos”[7]. Deste atributo dos actos administrativos, resulta que a mera interposição de recurso contencioso não irá, em regra, obstar à produção de efeitos do acto impugnado[8].
Do exposto decorre que, não obstante a admissão de recurso com efeito suspensivo para o Tribunal Constitucional da decisão do STJ de 26/02/2014, que negou provimento ao recurso da deliberação do CSM de 20/06/2013, esta só poderia deixar de executar-se caso tivesse sido deferido o anterior pedido de suspensão de eficácia, o que não aconteceu.
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Aqui chegados, e avançando na questão a tratar, importa salientar que, porém, em certas circunstâncias, pode ocorrer a paralisação temporária dos efeitos jurídicos do acto administrativo, por consequência da lei, de acto administrativo ou por decisão jurisdicional, sempre que situações haja em que a execução do acto administrativo seja susceptível de afectar os legítimos interesses dos particulares, antevendo-se prejuízos de difícil reparação, ou até irremediáveis[9].
Para obviar a tal situação surgiu o instituto da suspensão da eficácia, que tem, assim, por objectivo evitar os inconvenientes do “periculum in mora” decorrentes do funcionamento do sistema judicial, e que proporciona ” um “plus” de garantia que se acrescenta à garantia do próprio recurso contencioso”[10]/[11]. Como Pedro Machete sublinha, a mesma “não procura primariamente tutelar a posição dos particulares numa determinada relação jurídico-administrativa; mas sim evitar a alteração da esfera jurídica destes, por via de actos unilaterais de autoridade”, pelo que “evidencia o conflito entre as prerrogativas de direito público e a garantia das posições jurídicas subjectivas dos particulares”[12].
Com efeito, a providência de suspensão da eficácia de um acto administrativo, como providência conservatória tem um propósito dirigido à conservação de situações jurídicas já existentes, procurando que o equilíbrio de interesses que existia no momento em que o acto foi praticado se mantenha, a título provisório, até que, a questão de fundo, a validade do acto impugnado, seja decidida no processo principal.
Nas palavras de Mário Aroso de Almeida e Carlos Alberto Fernandes Cadilha, “a suspensão da eficácia de actos administrativos é uma providência conservatória, na medida em que dá resposta a um interesse dirigido à conservação de situações jurídicas já existentes, procurando que o equilíbrio de interesses que existia no momento em que o acto foi praticado se mantenha, a título provisório, até que, no processo principal, seja decidida a questão da validade do acto impugnado. Com efeito, a suspensão da eficácia, ao paralisar os efeitos do acto, paralisa a inovação que ele visava introduzir na ordem jurídica, fazendo com que, durante a pendência do processo principal, tudo se mantenha como estava antes de o acto ter sido praticado”[13].
Mas sendo este o propósito da suspensão da eficácia, continua a ter aqui todo o cabimento tudo o que antes se disse a propósito dos “actos positivos” e “actos negativos” administrativos. Com efeito, a suspensão da eficácia de um acto administrativo só serve para proteger os interesses relativos à conservação de situações existentes, perturbadas por actos administrativos de “conteúdo positivo” impugnáveis, ao passo que, independentemente da verificação dos pressupostos enunciados no art. 120.º do CPTA, os denominados actos de “conteúdo negativo”, aqueles que vimos deixarem intocada a esfera jurídica do interessado, porque nada criaram, retiraram ou extinguiram relativamente a um status anterior, por sua natureza são insusceptíveis de suspensão. Estes são actos administrativos neutros para o interessado, do ponto de vista dos seus efeitos, uma vez que para ele tudo permanece como dantes.
Assentes estes parâmetros, regressando à deliberação aqui impugnada, a de 30/09/2014, forçoso é inferir que não se verifica fundado receio da constituição de uma situação de facto consumado ou produção de prejuízos de difícil reparação para os interesses que a recorrente visa assegurar no processo principal - periculum in mora -, advenientes do acto de não provimento da reclamação que apresentou do indeferimento inicial proferido pela Exma. Vogal de turno do CSM, uma vez que, como acima se concluiu, o efeito suspensivo fixado ao recurso do acórdão deste Supremo de 26/02/2014 não obsta à imediata executoriedade do acto primitivamente recorrido, a deliberação que impôs a pena disciplinar de aposentação compulsiva.
Numa outra vertente, a prática do acto administrativo cuja suspensão de eficácia aqui se requer, consubstanciado na deliberação de 30/09/2014 do Plenário do CSM que considerou não provida a reclamação que a recorrente apresentara[14], não provocou nenhuma alteração na esfera jurídica da recorrente, tendo-a deixado exactamente na mesma situação jurídica em que se encontrava anteriormente à prática desse acto.
Trata-se de um acto configurarável como de conteúdo puramente negativo, já que indefere a pretensão formulada pela recorrente de ampliação da sua esfera jurídica, que se mantém inalterada. A suspensão da deliberação visada, a ser decretada, não traria qualquer efeito útil à recorrente, pois que não veria por essa via ampliada a sua esfera jurídica, ainda que transitoriamente, dado que tal suspensão não implicaria para o recorrido, o CSM, a obrigação de praticar um novo acto de sinal contrário, a imediata suspensão de todos os actos de execução e operações materiais decorrentes da pena de aposentação compulsiva.
Como já se realçou, e pela sua importância se vinca de novo, estes actos de execução teriam de continuar por efeito da anterior deliberação de 20/06/2013, o que significa que o acto suspendendo não comporta em si qualquer efeito positivo, pelo que não obtém a recorrente qualquer utilidade da suspensão da eficácia da deliberação visada, tanto mais que, em face de tal suspensão, o CSM não fica obrigado a proferir novo acto de conteúdo positivo[15].
A suspensão, se concedida fosse, não comportaria a alteração ex novo da situação em que a recorrente se encontrava à data em que formulou a sua pretensão e a viu indeferida, não implicaria de per si o deferimento, ainda que provisório, da pretensão anteriormente denegada. Os prejuízos invocados pela recorrente não são decorrentes do acto aqui em causa.
Face ao exposto, e atenta a insusceptibilidade de suspensão de actos de conteúdo puramente negativo, impõe-se concluir que não se verifica fundado receio da constituição de uma situação de facto consumado ou produção de prejuízos de difícil reparação para os interesses que a recorrente visa assegurar no processo principal - periculum in mora – advenientes do acto de indeferimento em que se traduziu a deliberação de 30/09/2014 do Plenário do CSM.
Assim sendo, dissipado o equívoco de que se mostra impregnado o pedido da recorrente, naturalmente que se torna inútil a formulação de qualquer juízo de ponderação dos restantes requisitos.
É de concluir, por conseguinte, não estarem reunidos os requisitos legais indispensáveis ao decretamento da providência cautelar requerida.
III – DECISÃO
Pelos fundamentos expostos, decide-se indeferir a requerida suspensão de eficácia da sobredita deliberação do Plenário do Conselho Superior da Magistratura.
Custas a cargo da recorrente, conforme art. 527.º, nº 1, do Novo Código de Processo Civil, com taxa de justiça que se fixa em 3 Ucs, nos termos do disposto na Tabela I-A, anexa ao Regulamento das Custas Judiciais, e art. 7.º, nº 2 deste mesmo diploma, sendo o valor da presente acção de 30.000,01€, atento o disposto no art. 34.º, nº 2 do CPTA.
Lisboa, 16/12/14
Gregório Silva Jesus (Relator)
Fernando Bento
Ana Paula Boularot
Melo Lima
Santos Cabral
Souto Moura
Távora Victor
Sebastião Póvoas (Presidente)
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[1] Cfr., a título exemplo, entre outros, os Acs. do STJ de 30/10/14, Procs. nº 43/14.7YFLSB.S1 e 44/14.5YFLSB.S2, estando o primeiro disponível na base de dados do IGFEJ, e Ac. do STA de 28/01/09, Proc. nº 01030/08, bem como a jurisprudência do STJ nele citada, também disponível no IGFEJ.
[2] Veja-se, neste sentido, o Acórdão Uniformizador nº 2/2003, de 19/02/2003, Proc. nº 348/03, no DR, 1ª série, de 23/04/2003, igualmente disponível na base de dados do IGFEJ.
[3] Certos actos administrativos podem ser simultaneamente positivos e negativos. São os denominados actos mistos ou de duplo efeito (ex. a cassação de uma licença existente).
[4] Cfr. Freitas do Amaral, Curso de Direito Administrativo, vol. II, Almedina, 2001, págs. 279/281; Rogério Ehrhardt Soares, Direito Administrativo, 1978, pág. 97; Mário Esteves de Oliveira, Pedro Costa Gonçalves e Pacheco de Amorim, Código do Procedimento Administrativo Comentado, 2ª ed., pág. 563 (XIX) e 716/717.
[5] Disponível na CJ 2000-3.º-202.
[6] Entendimento posteriormente perfilhado no Ac. do ST] de 13/02/2003, Proc. nº 02P373, no IGFEJ..
[7] In Manual de Direito Administrativo, vol. I, 10ª ed., pág. 562, ver também págs. 447 e segs.; cfr., no mesmo sentido, Rogério Ehrhardt Soares, ob. cit., pág. 180 e segs., Mário Esteves de Oliveira, Pedro Costa Gonçalves e Pacheco de Amorim, ob. cit., págs. 613/617, Freitas do Amaral, ob. cit., págs. 342 e segs., Gomes Canotilho e Vital Moreira, Constituição da República Portuguesa Anotada, 3ª ed., págs. 920 e segs, e o Ac. do STJ de 03/04/03, Proc. n.º 03P733 no IGFEJ.
[8] Para Vieira de Andrade nem é necessário recorrer às ideias de “presunção de legalidade” ou de “privilégio de execução prévia”, para tal. Entende que num sistema de administração executiva, é a autoridade própria do acto administrativo que conduz a que, em regra, a mera interposição do recurso contencioso não tenha efeito suspensivo da eficácia do acto recorrido, (in A Justiça Administrativa (Lições), Almedina, 1998, pág. 132).
[9] A própria Constituição da República, no art. 268.º, nº 4, garante a tutela jurisdicional efectiva dos direitos dos administrados e dos interesses legalmente protegidos, incluindo a adopção de medidas cautelares adequadas; cfr. também a este título Freitas do Amaral, ob. cit., págs. 469 a 472.
[10] Ac. do Tribunal Constitucional n° 187/88, de 17/08/88, publicado no DR, II Série, de 5/09/88, disponível no site desse Tribunal.
[11] A este título, pretendendo-se maior detalhe, veja-se a obra do Conselheiro Santos Botelho, Contencioso Administrativo, 3.ª ed., Almedina, 2000, págs. 446/503.
[12] In A Suspensão Jurisdicional da Eficácia de Actos Administrativos, na Revista O Direito, Ano 123.º, 1991 II-III, págs. 236 e 237.
[13] In Comentário ao Código de Processo nos Tribunais Administrativos, Almedina, 2ª ed., pág. 656.
[14] Recorda-se, mais uma vez, na qual peticionava a imediata suspensão de todos os actos de execução e operações materiais tendentes à execução de anterior deliberação do mesmo Plenário de 20/06/2013, que lhe aplicou a pena de aposentação compulsiva.
[15] É a jurisprudência administrativa unânime neste sentido, no entendimento de que não é possível suspender a eficácia de actos de conteúdo estritamente negativo (cfr., entre outros, os Acs. do TC nº 303/94, de 24/03/94, no site desse Tribunal, do STA de 24/02/02, Proc. nº 0330/02, e a jurisprudência nele citada, 9/07/02, Proc. nº 01101/02, de 27/02/03, proferidos nos Procs. nº 0194-A/93, 0184-A/03 e 0172-A/03 e de 1/04/04, Proc. nº 0273/04,e do STJ de 25/06/09, Proc. n.° 82/09.0YFLSB, todos no IGFEJ; ainda Marcello Caetano, ob. cit., pág. 565, Mário Aroso de Almeida e Carlos Alberto Fernandes Cadilha, ob. cit., págs. 266/267 e Pedro Machete, in Revista "O Direito", ano 123, pág. 304).
Solução diferente acontece com a categoria dos actos negativos com efeitos positivos, quando a eles está associado um efeito secundário ou acessório, ablativo de bem jurídico preexistente. Trata-se de actos em que acaba por ocorrer efectiva utilidade na suspensão, na medida em que deles advêm efeitos secundários positivos, pretendendo o interessado a manutenção da situação jurídica titulada tal como existia até ao acto administrativo. São, basicamente, actos dos quais resulta o indeferimento da manutenção de uma situação jurídica anterior, que lesam legítimas expectativas de conservação dos efeitos jurídicos de acto administrativo anterior (ex. recusa do pedido de prorrogação de uma licença de alvará, de renovação de uma licença de abertura de um bar). Leia-se a este título, Vieira de Andrade, in ob. cit., págs. 141/142; Mário Esteves de Oliveira, Pedro Costa Gonçalves e Pacheco de Amorim, ob. cit., págs. 716/717; Pedro Machete, loc. cit., págs. 298/307; Acs. do STA de 30/10/97, Proc. nº 42.790, 28/10/99, Proc. nº 45403, 26/02/03, Proc. nº 0190A/03 e de 27/02/03, Proc. nº 0184-A/03.