Acórdão do Supremo Tribunal de Justiça
| 08B3352 |  |
CONTRATO ADMINISTRATIVO
TRIBUNAL ADMINISTRATIVO
1 - A causa cujo objecto respeite ao cumprimento ou execução de um contrato Administrativo, submetido por lei a um procedimento pré-contratual, regulado por normas de direito público, é da competência dos tribunais administrativos.
2 – Para que os litígios contratuais fiquem sujeitos à jurisdição administrativa não é necessário que o respectivo contrato seja celebrado na sequência de uma pré- contratação administrativa, desde que haja uma lei que admita que sejam submetidos a um procedimento pré-contratual regulado por normas de direito administrativo.
Acordam no Supremo Tribunal de Justiça
Relatório –
I - AA - Empresa de Segurança, SA, intentou acção declarativa, sob a forma comum, processo ordinário contra a Câmara Municipal de Lisboa, pedindo o pagamento de facturas de serviço de segurança e vigilância prestados pela A. nas instalações da Biblioteca Municipal Orlando Ribeiro.
Alega que celebrou com a ré um contrato de prestação de serviço.
Foram emitidas as facturas nº 215, de 31.1.2005, 626, de 28.2.2005 e 1045 de 31.3.2005 no montante global de €16.688,04, tendo a ré procedido ao pagamento da importância de € 2.078,68, encontrando-se em dívida importância de € 14.609,36, os pagamentos deviam ser efectuados trinta dias após a emissão das facturas. Conclui pedindo a condenação da ré em:
- €14.609,36, de capital em dívida;
- €493,26, referente a juros de mora, já vencidos;
Juros vincendos, até efectivam pagamento.
A ré contestou impugnando os factos e alegou nada dever, pois liquidou as facturas.
Em articulado posterior, veio arguir a incompetência absoluta do tribunal em razão da matéria.
Alegou que o contrato é um típico contrato administrativo por ter sido precedido do procedimento pré-contratual previsto nos art. 151º e seg.s do D.L. 197/99, de 8 de Junho, que estabelece o regime jurídico da realização de despesas públicas e da contratação pública de aquisição de bens e serviços; e, por isso, defende a competência dos tribunais administrativos.
A A. veio dizer que o contrato não foi precedido de concurso público, com publicação no Diário da República, e que a ré agiu despida de poderes de “imperium”. A negociação foi particular com apresentação de propostas pelo A. e aceitação por parte da ré.
Por despacho de 21 de Dezembro de 2007, foi julgada improcedente tal excepção, declarando-se o tribunal cível competente em razão da matéria.
Não se conformando com a decisão interpôs recurso para o Tribunal da Relação.
Nas suas alegações, além do mais, concluiu:
- nos contratos em que uma das partes é uma entidade pública e a respectiva celebração foi precedida de um procedimento pré-contratual de direito público, o conhecimento dos litígios que tenham por objecto questões relativas à sua execução dos contratos são da competência dos tribunais administrativos, por força do seu enquadramento na previsão da aI. e) do nº 1 do art. 4º do ET AF.
Houve contra alegações defendendo a manutenção da decisão.
O tribunal da Relação, conhecendo, julgou o recurso improcedente.
Desta decisão foi, de novo, interposto recurso pela Ré, agora para este Supremo Tribunal.
Alegando, em síntese, concluiu:
O litígio objecto dos presentes autos reporta-se ao pagamento de facturas emitidas na sequência dos serviços de segurança e vigilância de instalações municipais prestados pela A., com base num contrato verbal, precedido de um procedimento com consulta prévia;
O acórdão recorrido decidiu que a jurisdição competente para conhecer dos litígios relativos à interpretação, validade e execução do contrato em apreço é a cível, na medida em que o mesmo não é um contrato administrativo, mas sim um contrato de direito privado;
Como fundamento legal desta decisão foram invocados, entre outros, os arts. 3° e 4°, nº1, aI. f), do ETAF de 1984;
O ETAF de 1984 cessou a sua vigência em 31 de Dezembro de 2003, por ter sido revogado pelo art. 8°, aI. c), da Lei nº 13/2002, de 19FEV, que aprovou um novo ETAF e entrou em vigor em 1 de Janeiro de 2004 (cfr. arts. 1° da Lei nº 13/2002, e 4°, nº 2, da Lei nº 107-0/2003, de 310EZ);
Tendo a acção sido proposta em 2007, a determinação do tribunal competente em razão da matéria tinha de ser feita por aplicação das disposições do ETAF de 2002, actualmente em vigor;
O ETAF de 2002 introduziu alterações substanciais em relação ao regime anterior, sendo que, de acordo com a aI. e) do nº 1 do art. 4°, passaram para a órbita da jurisdição administrativa a apreciação, entre outros, dos litígios relativos à interpretação, validade e execução de contratos cuja celebração tenha sido precedida de um procedimento pré-contratual regulado por normas de direito público, independentemente de natureza civil ou administrativa desses contratos;
Contrariamente ao que sucedia no ETAF de 1984 (cfr. art. 4°, nº 1, aI. f)), nenhuma das alíneas dos nºs 2 e 3 do art. 4° do ETAF de 2002, que fixa as matérias excluídas do âmbito da jurisdição administrativa e fiscal, faz referência às questões de direito privado em que uma das partes tenha natureza pública, excepção feita aos contratos individuais de trabalho;
Ao contrário do que resulta do acórdão recorrido, está demonstrado nos autos que o contrato celebrado entre a A. e o R. foi precedido de um procedimento com consulta prévia, tipo de procedimento pré-contratual previsto e regulado, entre outros, nos arts. 78°, nºs 1, aI. e), e 6, 81°, 85° e 151° e seguintes, todos do Dec.-Lei nº 197/99, de 8JUN;
Sendo pacífico que as disposições do Dec.-Lei nº 197/99 são normas de direito público, os litígios sobre questões relativas à interpretação, validade e execução de contratos cuja celebração tenha resultado de procedimentos pré-contratuais nele previstos, são da competência dos tribunais administrativos, independentemente da sua redução, ou não, a escrito;
O litígio em causa nos autos é assim da competência da jurisdição administrativa, por via do seu enquadramento na norma contida na aI. e) do nº 1 do art. 4° do ETAF de 2002;
…
O novo contencioso administrativo veio alargar em muito o âmbito da jurisdição administrativa, passando para a competência dos tribunais administrativos o conhecimento de questões que antes estavam cometidas a outras jurisdições, nomeadamente à cível, como é designadamente o caso dos litígios emergentes de contratos de direito privado em que uma das partes seja uma entidade administrativa, desde que a sua celebração tenha sido precedida de um procedimento pré-contratual regulado por normas de direito público;
A definição da competência material não depende da distinção entre contratos administrativos e contratos civis, como decorre do acórdão recorrido, mas sim da sujeição, ou não, desses contratos a procedimentos pré-contratuais regidos por normas de direito público;
…
Ao terem decidido de forma diversa no acórdão sujeito ao presente agravo, interpretaram e aplicaram erradamente os arts. 3° e 4°, nº 1, do ETAF de 1984,1° e 8°, aI. c), da Lei nº 13/2002, de 19FEV, 4°, nº 2, da Lei nº 107-0/2003, de 310EZ, 4°, nºs 1, aI. e), 2 e 3, e 5°, nº 1, do ETAF de 2002.
Deve ser concedido provimento ao Recurso.
Foram apresentadas contra-alegações, pugnando-se pela manutenção do decidido.
Cumpre apreciar e decidir: -
Os factos.
Como se vê do relatório, a A. intentou na vara cível de Lisboa, em 02/02/2007, a presente acção, com fundamento em que, tendo celebrado com a Ré um contrato de prestação de serviços de segurança/vigilância humana, em 03/06/2003, por proposta nº 3482/DCO/CPR/03, tendo-lhe sido adjudicados os serviços relativamente à Biblioteca Municipal Orlando Ribeiro, em Lisboa, a Ré não fez pagamento, que por esta acção a A. pede, de facturas apresentadas por esta para esse efeito.
O Direito –
A questão que se coloca a este tribunal superior é decidir sobre qual o tribunal competente em razão da matéria para conhecer do presente pleito - se o tribunal judicial, se o tribunal administrativo.
A Ré excepcionou a incompetência do tribunal comum em razão da matéria para conhecer do objecto da presente acção, com fundamento em que o contrato de prestação de serviços em causa é um típico contrato administrativo, nos termos das al.s g) e h) do nº 2 do artº 178º do C.P.A., uma vez que foi precedido de procedimento pré-contratual previsto no artº 151º e seguintes do Dec. Lei nº 197/99.
E, assim sendo, o tribunal competente é o tribunal administrativo, nos termos do disposto nos artºs 4º nº 1 al. e) e 44º do E.T.A.F., aprovado pela Lei nº 13 /2002, de 19 de Fevereiro.
Quer o Tribunal de 1ª Instância quer o Tribunal da Relação, fazendo incidir as suas decisões - em síntese -sobre a dicotomia “actos de gestão pública/actos de gestão privada”, concluíram que o tribunal competente era o tribunal judicial; e, por isso, o tribunal cível era o competente.
Porém, este entendimento, pelo que resulta da lei aplicável – Lei nº 13/2002, de 19/02 - e dada a data da instauração da acção - Fevereiro de 2007 – não tem fundamento legal.
Com efeito, com a entrada em vigor do novo E.T.A.F., com a redacção que lhe foi dada pela Lei nº 13/2002, de 19 de Fevereiro, passaram a ser da competência dos tribunais administrativos – artº 4º, al. e) “questões relativas à validade de actos pré-contratuais e à interpretação, validade e execução de contratos a respeito dos quais haja lei específica que os submeta, ou que admita que sejam submetidos, a um procedimento pré-contratual regulado por normas de direito público”.
E, nos termos do nº 1 do artº 44º: – “Compete aos tribunais administrativos de círculo conhecer, em 1.ª instância, de todos os processos do âmbito da jurisdição administrativa, com excepção daqueles cuja competência, em 1.º grau de jurisdição, esteja reservada aos tribunais superiores e da apreciação dos pedidos que nestes processos sejam cumulados”.
Nos termos destas normas, as questões submetidas ao conhecimento e decisão do Tribunal têm, inequivocamente, a ver com a execução de contrato de prestação de serviços celebrado entre a A. e a Ré, precedido de procedimento com consulta prévia, tipo de procedimento pré-contratual, regulado por normas de direito público, contidas no Dec.-Lei nº 197/99, de 8JUN., sendo as relações jurídicas estabelecidas entre as partes constitutivas de um contrato administrativo, e, por isso, submetidas à jurisdição dos tribunais administrativos.
Na verdade, a jurisdição administrativa é a competente para conhecer dos litígios emergentes da execução de contratos celebrados na sequência de procedimentos pré-contratuais regulados por normas de direito público – neste caso, pelo Dec. Lei nº 197/99 - atento o disposto na al. e) do nº 1 do art. 4° do E.T.A.F.
Com efeito, a presente acção foi proposta com fundamento em que, tendo a A. celebrado com a Ré um contrato de prestação de serviços de segurança/vigilância humana, em 03/06/2003, por proposta nº 3482/DCO/CPR/03, tendo-lhe sido adjudicados os serviços relativamente à Biblioteca Municipal Orlando Ribeiro, em Lisboa, tal mostra, como da própria petição se extrai e da invocação da Ré resulta, que o contrato foi celebrado no âmbito e a coberto do disposto no Dec.-Lei nº 197/99, de 8 de Junho, e mais concretamente nos artigos 78°, nº 1, alínea e) e 151° a 160°, que dispõem, respectivamente:
Artigo 78.º, nº 1 – “A contratação relativa à locação e aquisição de bens ou serviços deve ser precedida de um dos seguintes procedimentos: e) Com consulta prévia”;
Artigo 151.º, nº1 – “O convite para apresentação de propostas deve ser formulado por qualquer meio escrito e enviado simultaneamente aos locadores ou fornecedores;
Artº 160.º, nº 2 - A entidade competente para autorizar a despesa escolhe o adjudicatário, devendo a respectiva decisão ser notificada aos concorrentes, nos três dias subsequentes à data daquela decisão.
É o que a A. refere quando invoca a existência de uma proposta a que a mesma respondeu, tendo-lhe sido, por escolhida, adjudicados os serviços.
Esta é, como se vê, uma das várias formas previstas de procedimento prévio à contratação relativa à aquisição de bens ou serviços prevista no citado Dec. Lei, seu artº 78º.
É este um diploma contendo normas de direito público, reguladoras e definidoras dos princípios a observar, na contratação pública, pelas entidades administrativas com vista a autorizar despesas, consoante o seu montante, definindo quais os documentos necessários à instrução das propostas e identificação dos concorrentes, o regime do acto administrativo de adjudicação, da consequente celebração do contrato e regulamentando os diversos tipos de procedimentos prévios àquela. Trata-se, como é visível, tipicamente, de um diploma de direito administrativo, público.
Aliás, prevê-se ainda, e até, em condições previstas na lei, a possibilidade de ajuste directo - artº 78º, nº 1 , al. f) – sendo que nos termos do seu nº 7, “o ajuste directo nem sequer implica a consulta a vários locadores ou fornecedores de bens ou serviços”, a tal se referindo ainda o capítulo X, artºs 161º e seg.s deste mesmo diploma legal.
Conclui-se, pois, que a causa dos presentes autos respeita ao cumprimento ou execução de um contrato administrativo, submetido, pela referida lei, a um procedimento pré-contratual regulado por normas de direito público; e, por isso, cai no âmbito da referida alínea e) do nº 1, do artº 4° do E.T.A.F., o que implica que a competência, na situação “subjudice”, cabe aos tribunais administrativos.
Refere-se em "C.P.T.A. e E.T.A.F., Anotados", vol. I, 2004, pág. 48 e segs., e anotações ao art 4º al e) do ETAF ", de Mário Esteves de Oliveira e Rodrigues Esteves de Oliveira”, que “a opção tomada nesta alínea e), que constitui a grande revolução do Código na matéria, traduziu-se na adição à jurisdição dos tribunais administrativos do conhecimento dos litígios relativos a contratos precedidos ou precedíveis de um procedimento administrativo de adjudicação, independentemente da qualidade das partes nele intervenientes - de intervir aí uma ou duas pessoas colectivas de direito público ou apenas particulares - e independentemente de, pela sua natureza e regime (ou seja, pela disciplina da própria relação contratual), eles serem contratos administrativos ou contratos de direito privado (civil, comercial, etc.).
Assim, os contratos cuja interpretação, validade ou execução pertence à jurisdição dos tribunais administrativos, nos termos da citada alínea e), são quaisquer contratos administrativos ou não, com excepção dos de natureza laboral, por força da alínea d) do art. 4º nº 3 - que uma lei específica submeta, ou admita que sejam submetidos, a um procedimento pré-contratual regulado por normas de direito administrativo.
O que significa que para esses litígios contratuais ficarem sujeitos à jurisdição administrativa não é necessário que o respectivo contrato seja celebrado na sequência de uma pré-contratação administrativa, desde que haja uma lei que admita que sejam submetidos a um procedimento pré-contratual regulado por normas de direito administrativo".
Se, relativamente ao anterior E.T.A.F.- Dec. Lei nº 129/84, seu artº 4ºnº 1 al. f), que dispunha que “ estão excluídos da jurisdição administrativa e fiscal os recursos e as acções que tenham por objecto questões de direito privado, ainda que qualquer das partes seja pessoa de direito público”, se apresentava de especial relevância a dicotomia “ actos de gestão pública/actos de gestão privada”, de que se serviu também o tribunal recorrido para fundamentar a sua decisão, com as alterações introduzidas pelo novo E.T.A.F., aqui aplicável, este fundamento perdeu essa especial relevância, uma vez que - embora possa ainda tal dicotomia ser de considerar noutros casos – em situações como a presente, passou a competir aos tribunais administrativos a apreciação dos respectivos litígios, “ex vi” do disposto no artº 4º, nº1, al. e):
– “Compete aos tribunais da jurisdição administrativa e fiscal a apreciação de litígios que tenham nomeadamente por objecto: – “questões relativas à validade de actos pré-contratuais e à interpretação, validade e execução de contratos a respeito dos quais haja lei específica que os submeta, ou que admita que sejam submetidos, a um procedimento pré-contratual regulado por normas de direito público”.
Aliás, nos termos do artº 178.ºnº 1 do C. P. A. “diz-se contrato administrativo o acordo de vontades pelo qual é constituída, modificada ou extinta uma relação jurídica administrativa. E nos termos do seu nº 2, al.s c) São contratos administrativos, designadamente, os contratos de concessão de serviços públicos; e, al. h), os de prestação de serviços para fins de imediata utilidade pública”.
Assim sendo, como efectivamente é, a competência para conhecer, judicialmente, das “questões suscitadas pelo presente contrato cai - por regulado por normas de direito público administrativo, e, inserindo-se no âmbito da gestão da “coisa” pública (note-se que o seu objecto é a segurança de Biblioteca Municipal) – no sector dos tribunais administrativos.
Por isso, o tribunal judicial é incompetente, em razão da matéria, para conhecer do objecto da presente acção.
Pelo que, nos termos dos artº105ºnº1 e 494º, al. a), ambos do C. P. Civil, tal implica a absolvição da Ré da instância.
Pelo exposto, procedendo os invocados fundamentos do recurso, acorda-se em revogar o acórdão recorrido, em declarar o tribunal cível incompetente para conhecer do objecto da presente acção, e em absolver-se, em consequência, a Ré da instância.
Custas pela A.
Lisboa, 09 de Janeiro de 2009
Lázaro Faria (Relator)
Salvador da Costa
Ferreira de Sousa