Acórdão do Supremo Tribunal de Justiça
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"A" e mulher B instauraram acção com processo comum e forma ordinária contra C - Instituto para a Construção Rodoviária, pedindo a condenação do R. a pagar-lhes a quantia de esc. 3.535.000$00, acrescida de juros desde a citação, e ainda a quantia que vier a liquidar-se em execução de sentença, alegando, para tanto, e em síntese, que:
- Os AA. são donos de um prédio urbano, composto por rés-do-chão, andar e logradouro, sito no lugar do Assento, freguesia da Várzea, Felgueiras;
- Junto a esse imóvel está o R. a efectuar uma Variante da E. N. 101 (Margaride /Felgueiras);
- Devido às inúmeras escavações e explosões com dinamite, remoção de terras e escombros e movimentação de máquinas, o R. provocou graves danos no prédio dos Autores, tendo a própria estrutura e fundações ficado abaladas;
- Os AA. sofreram, por isso, elevados danos de natureza patrimonial e não patrimonial, da responsabilidade do R.
Em contestação, o R. invocou, além do mais, a excepção da incompetência em razão da matéria do tribunal a quo para apreciar a acção, defendendo caber tal competência ao tribunal administrativo.
Na réplica, os AA. pronunciaram-se pela improcedência dessa excepção.
O M.mo Juiz proferiu despacho julgando o tribunal comum incompetente, em razão da matéria, para conhecer da acção e absolveu o R. da instância, por entender que estavam em causa actos de gestão pública, da competência material dos tribunais administrativos.
Inconformados, agravaram os AA. a defender que a competência cabe, in casu, ao tribunal comum.
A Relação do Porto deu-lhes razão: revogou o despacho recorrido e declarou competente para os termos da causa o Tribunal de Felgueiras.
Foi a vez de o C recorrer a este Supremo Tribunal, pedindo se declare a incompetência do Tribunal comum para o julgamento da acção. Como se vê da alegação que coroou com as seguintes
Conclusões
a) - Como configurados os factos pelos Autores, na sua Petição Inicial, demandando o C, por "na qualidade de Dono da Obra" implementar uma "Variante", estamos perante um litígio emergente de um acto que se compreende na realização de uma função pública, no exercício de um poder público, visando a prossecução de um interesse público.
b) - A implementação da construção da "Variante à E. N. 101 em Felgueiras entre a E.M. 562 e a E.M. 564" adjudicada ao consórcio Córsan-Corviam, S.A./Construções Pina do Vale, S.A. insere-se no âmbito das atribuições do C, artigo 4º dos Estatutos do Instituto, publicados em anexo ao D.L. 237/99 de 25 de Junho de 1999, com vista à prossecução dos seus fins, pelo que os actos praticados, mesmo que alegadamente ilícitos, no âmbito dessas atribuições, são necessariamente actos de gestão pública.
c) - Por determinação da al. h) do n.º 1 do artigo 51º do Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais e n.º 1 do artigo 6º do D.L. 237/99 de 25 de Junho é da competência dos tribunais administrativos de círculo conhecer das acções sobre responsabilidade do C ou dos seus órgãos de gestão, por prejuízos decorrentes de actos de gestão pública.
d) - O acórdão recorrido, considerando competente para o julgamento da acção interposta Tribunal comum, em vez do Tribunal Administrativo, viola por errada interpretação e aplicação o n.º 3 do artigo 214º da Constituição da República Portuguesa, o artigo 66º do Código de Processo Civil, o artigo 3º e a al. h) do n.º 1 do artigo 51º do Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais, bem como o n.º 1 do artigo 6º do D.L. 237/99 de 25 de Junho.
Os AA responderam em defesa do decidido.
Neste Tribunal o Ex.mo Magistrado do Mº Pº pronunciou-se pelo provimento do recurso, por aplicação do art. 51º, n.º 1, al. h) do ETAF e 6º, n.º 1, do Dec-lei n.º 237/99, de 25 de Junho.
Colhidos os vistos de lei e nada obstando, cumpre decidir a questão submetida à nossa apreciação, a de saber se para conhecer de acção em que um particular pede a condenação do C no pagamento de indemnização por prejuízos por aquele sofridos na sua casa e causados pelo Instituto durante a execução de uma estrada é competente o tribunal administrativo, como se decidiu em 1ª Instância e entende o ICR, ou o tribunal judicial, como querem os Autores e decidiu a Relação.
Como factos relevantes para decisão temos os constantes do antecedente relatório: segundo alegado, a construção de uma estrada pelo C, com utilização de máquinas de grande porte, remoção e movimentação de terras e utilização de dinamite, provocou danos na casa dos AA, fissuras nas paredes, deterioração de massas, estuques, gessos e pinturas, quebra de materiais cerâmicos, deslocação de assentamentos e alicerces. A reparação de tais danos foi orçamentada em dois mil cento e trinta e cinco contos a que acresce IVA, exige sondagens ao estado dos alicerces que custam não menos de 400 contos, desvalorizam a casa em mil contos e causaram danos não patrimoniais de montante ainda não apurado.
A estes factos se aplicará o Direito
Nos termos do art. 6º do Dec. lei nº 237/99, de 25 de Junho, são da competência dos tribunais administrativos ... as acções tendentes a efectivação da responsabilidade do C ou dos seus órgãos, emergentes de actos de gestão pública.
Consoante o nº 2 deste art. 6º, o assim disposto não prejudica o conhecimento pelos tribunais comuns das questões que sejam da sua competência em razão da matéria, designadamente os litígios decorrentes das relações regidas pelo direito privado nas quais sejam parte o C e mais Institutos sucessores da extinta JAE.
Não sofre dúvida a equiparação do Instituto ao Estado no tocante à responsabilidade civil extracontratual nos domínios dos actos de gestão pública - art. 5º, nº 3, h) - tal como é seguro serem atribuições fundamentais do C a construção de estradas e celebração dos competentes contratos - art. 4º, n.os 1, a) e 2, a), do dito Dec-lei.
Também conforme disposto no art. 1348º, n.os 1 e 2, do CC, o proprietário pode obrar no seu prédio como entender, mas indemnizará os proprietários vizinhos dos danos que estes venham a padecer com as obras feitas, ainda que hajam sido tomadas as precauções julgadas necessárias.
Como decidiu a Relação do Porto em Acórdão de 7.11.2000 (1).
Temos por certo que a competência material depende do thema decidendum concatenado com a causa de pedir (2).
No plano interno - ensina o Prof. Antunes Varela, Manual de Processo Civil, 2ª ed., pág. 207 -, o poder jurisdicional começa por ser dividido por diferentes categorias de tribunais, de acordo com a natureza da matéria das causas.
E vendo a actual Lei Fundamental - art. 202º e segs - concluímos que depois de fixar a natureza e competência da função jurisdicional (...dirimir os conflitos de interesses públicos e privados - art. 202º, nº 2), a Constituição - art. 209º, nº 1 - estabelece duas (deixando de lado o Tribunal de Contas que não vem ao caso) categorias de Tribunais:
- os Tribunais Judiciais de 1ª e 2ª instância, encabeçados pelo Supremo Tribunal de Justiça, e
- os Tribunais Administrativos e Fiscais, com o Supremo Tribunal Administrativo na cúpula.
Enquanto se permite (podem existir) a existência de tribunais marítimos, arbitrais e julgados de paz, já quanto aqueloutros a Lei é peremptória: existem as seguintes categorias de tribunais...
Concretamente quanto à competência de cada uma destas categorias de Tribunais, distingue a Constituição:
- Art. 211º, nº 1 - Os tribunais judiciais são os tribunais comuns em matéria cível e criminal e exercem jurisdição em todas as áreas não atribuídas a outras ordens judiciais.
Art. 212º, nº 3 - Compete aos tribunais administrativos (e fiscais) o julgamento das acções e recursos contenciosos que tenham por objecto dirimir os litígios emergentes das relações jurídicas administrativas (e fiscais).
Com diferente numeração, esta redacção da Constituição resultante da revisão operada pela Lei Constitucional nº 1/97, de 20 de Setembro, vem já de 1989.
De facto, o preceito constitucional, introduzido na revisão de 1989, explica-se historicamente pela intenção de consagrar a ordem judicial administrativa como uma jurisdição própria, ordinária, e não como uma jurisdição especial ou excepcional em face dos tribunais judiciais, na linha da alteração do art. 211º (actual art. 209º), que deixou da considerar os tribunais administrativos como tribunais facultativos (3)
Segundo o Professor Vieira de Andrade, a nossa ordem jurídica optou claramente por uma jurisdicionalização plena, especializada e global da resolução das questões jurídicas decorrentes das relações administrativas de autoridade, no contexto de um sistema de administração executiva, pois:
a) - Os tribunais administrativos são verdadeiros tribunais (artigo 209.°, n.° 1, alínea b), da Constituição); b) - São os tribunais comuns em matéria administrativa (artigo 212.º, n.° 3, da Constituição);
c) - Nos termos da legislação ordinária, incumbe-lhes uma função caracteristicamente jurisdicional: a de, na administração da justiça, assegurar a defesa dos direitos e interesses legalmente protegidos, reprimir a violação da legalidade e dirimir os conflitos de interesses públicos e privados no âmbito das relações jurídicas administrativas - (artigo 3.° do ETAF);
d) - É constitucionalmente garantida aos administrados a tutela jurisdicional efectiva dos seus direitos ou interesses legalmente protegidos (artigos 268.°, n.° 4 e 20.º da Constituição; v. ainda o artigo 12.º do CPA) (4).
Pode afirmar-se, com G. Canotilho e V. Moreira, que os tribunais administrativos são agora os tribunais ordinários da justiça administrativa (5).
Mas tal não significa, naturalmente, que só os tribunais administrativos possam julgar questões de direito administrativo.
Para o Prof. Vieira de Andrade - loc. cit., 15 e ss - a melhor doutrina é a que lê o art. 212º, nº 3, como contendo a mera definição da área própria (do âmbito-regra) da "nova" ordem judicial administrativa e fiscal no contexto da organização dos tribunais, adoptando o sistema da "cláusula geral", sem com isso pretender necessariamente estabelecer uma reserva material absoluta.
Isto, além do mais, porque há questões que são - ou, pelo menos, se pode entender que sejam - de direito administrativo que foram por lei atribuídas, por razões diversas - incluindo a desconfiança tradicional perante os tribunais administrativos, por nem sempre terem sido verdadeiros tribunais e por ainda hoje actuarem segundo um processo especial que ainda não oferece, pelo menos à primeira vista, todas as garantias aos particulares -, à "jurisdição comum", isto é, aos tribunais judiciais - ib., 20.
Da instituição da jurisdição administrativa como jurisdição obrigatória, como jurisdição comum em matéria de relações jurídicas administrativas, resultou, além do mais, que os tribunais administrativos têm, conforme a natureza dos processos, todos os poderes normais de condenação e de injunção, devendo respeitar apenas a divisão de poderes inerente à essência do sistema de administração executiva - isto é, devendo respeitar a autonomia do poder administrativo (o núcleo da discricionaridade) e a autoridade do acto administrativo (a força de caso decidido) - op. cit., 44.
No plano da lei ordinária - que há-de ser lida de acordo com o regime consagrado na Constituição desde a revisão de 1989 - o art. 51º, nº 1, al. h), do Dec-lei nº 129/84, de 27 de Abril, (Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais) dispõe que compete aos tribunais de círculo conhecer das acções sobre responsabilidade civil do Estado, dos demais entes públicos e dos titulares dos seus órgãos e agentes por prejuízos decorrentes de actos de gestão pública, incluindo acções de regresso.
De acordo com o disposto no art. 4º, nº 1, f), do mesmo ETAF, estão excluídos da jurisdição administrativa ... os recursos e acções que tenham por objecto questões de direito privado, ainda que qualquer das partes seja pessoa de direito público.
Segundo o art. 18º da Lei nº 3/99, de 13 de Janeiro, e 66º do CPC, são da competência dos tribunais judiciais as causas que não sejam atribuídas a outra ordem jurisdicional.
Mantêm, pois, perfeita actualidade as palavras do Prof. A. dos Reis: «Portanto, a competência do foro comum só pode afirmar-se com segurança depois de ter percorrido o quadro dos tribunais especiais e de se ter verificado que nenhuma disposição de lei submete a acção em vista à jurisdição de qualquer tribunal especial (6).
Notaremos, ainda, que o Estado e as demais entidades públicas são civilmente responsáveis, em forma solidária com os titulares dos seus órgãos, funcionários ou agentes (quanto a estes acresce responsabilidade criminal e disciplinar - 271º da Const.), por acções ou omissões praticadas no exercício das suas funções, de que resulte violação dos direitos, liberdades e garantias ou prejuízo para outrem - art. 22º da CRP.
Por último, lembrar-se-á que a Administração Pública visa a prossecução do interesse público, no respeito pelos direitos e interesses legalmente protegidos dos cidadãos, estando os órgãos e agentes administrativos subordinados à Constituição e à lei e devem actuar, no exercício das suas funções, com respeito pelos princípios da igualdade, da proporcionalidade, da justiça, da imparcialidade e da boa fé - art. 266º da Lei fundamental.
À vista daqueles preceitos constitucionais e da lei ordinária, reguladores da competência dos tribunais administrativos, designadamente do art. 4º, nº 1, f), do ETAF, estão excluídas da jurisdição administrativa as acções que tenham por objecto questões de direito privado, ainda que qualquer das partes seja pessoa de direito público. Tais acções caem, portanto, na competência residual dos tribunais judiciais (art. 66º do CPC e art. 18º da LOFTJ.
... faz parte da nossa tradição legislativa atribuir aos tribunais comuns a decisão sobre a propriedade ou posse dos bens (7).
Já assim dispunha o art. 25º da Lei de 29 de Outubro de 1940, regime que continuou no art. 326º do C. Administrativo de 1896, transitou para o art. 816º do Código de 1940 e ficou consagrado no art. 4º, nº 1, al. f), do ETAF.(8)
Por isso sempre se julgou competente o foro comum, os tribunais judiciais, para decidir questões sobre títulos de propriedade e posse, (9) e frequentemente se optou pelo contencioso administrativo para o conhecimento de pedidos de indemnização formulados contra a Administração por actos ditos de gestão pública, ainda que por danos dependentes e causados pela ocupação ou outra forma de agressão aos direitos de propriedade e posse dos particulares.
Assim decidiu esta Relação (Col. 98-IV-183) e o Supremo Tribunal, este pelo Ac. de 22.1.97, na dita Col. STJ 97-IV-65, assim sumariado:
I - É o foro comum o competente para conhecer do pedido de restituição de posse violada por decisão de carácter administrativo.
II - Já é competente o foro administrativo para conhecer dos restantes pedidos de indemnização consequência daquela violação consequente a decisão administrativa.
Ou seja, o Particular ofendido no seu direito de propriedade por acto de pessoa de direito público teria de demandar a Administração no tribunal judicial para que aí lhe reconhecessem o seu direito de propriedade, a ofensa que lhe foi feita e ordenassem a consequente restituição, como é próprio da acção de defesa da propriedade, a acção de reivindicação - 1311º do CC.
Mas já teria de pedir ao tribunal administrativo a condenação do Ente Público a pagar-lhe a indemnização por danos, quando se não entendesse ser indemnização por restauração natural a reposição do terreno e ou muro no estado anterior à ocupação ilegítima (art. 562º e 566º, nº 1, CC). E se o acto violador de direitos do Particular fosse devido simultaneamente a Ente Público e Privados, como alegadamente acontece no caso presente, então teria aquele de ser demandado na jurisdição administrativa e estes perante os tribunais judiciais.
Solução que não abona nada em favor dos Tribunais de qualquer Ordem. Todos administram justiça em nome do Povo (art. 202, nº 1) que, incrédulo, andaria de Anás para Caifás à procura de Justiça, confundindo incompetência em razão da matéria com incompetência de quem assim o tratava.
Vamos ver se encontramos solução que melhor sirva a Justiça, sem quebra do respeito devido ao legislador e da obrigação de aplicar a lei (art. 8º, nº 2, do CC).
Do disposto no art. 212º, nº 3, da CRP, porque compete aos tribunais administrativos o julgamento das acções que tenham por objecto dirimir os litígios emergentes das relações jurídicas administrativas, resultou esvaziado de muito do seu conteúdo o conceito tradicional de acto de gestão pública. Hoje importa mais conhecer o conceito de relação jurídica administrativa.
Depois de estudar o regime actual da justiça administrativa, o Prof. Vieira de Andrade dá-nos dela a seguinte noção: A justiça administrativa poderá apresentar-se como o conjunto institucional ordenado normativamente à resolução de questões de direito administrativo, nascidas de relações jurídico-administrativas externas, atribuídas à ordem judicial administrativa e a julgar segundo um processo administrativo específico - excluindo-se do seu âmbito as questões administrativas internas, as questões não administrativas e as questões administrativas de direito privado; e, relativamente às questões administrativas externas de direito público, não se considerando as que se colocam no âmbito da utilização de mecanismos de controle político ou de meios administrativos de impugnação, nem as questões contenciosas atribuídas a outras ordens judiciais.(10)
Só interessam à justiça administrativa as relações jurídicas administrativas públicas, as reguladas por normas de direito administrativo, aquelas em que um dos sujeitos pelo menos, actue na veste de autoridade pública, munido de um poder de "imperium", com vista a realização do interesse público legalmente definido.
É esta distinção que vai estar na base dos critérios que permitem distinguir entre actos de gestão pública e actos de gestão privada no âmbito das acções sobre responsabilidade civil.
Depois de classificar de velha e geralmente rejeitada a distinção entre actos de autoridade e de gestão, que só aqui se recorda porque os autores do Código Civil Português de 1966, pouco ao corrente dos progressos do direito público no seu próprio País, utilizaram as expressões doutrinariamente comprometidas de gestão pública e de gestão privada, que poderiam bem levar a um ressurgimento da técnica ultrapassada, Marcello Caetano (11) ensinou há muito que o emprego das expressões gestão privada e gestão pública tem, por conseguinte, de fazer-se apenas para significar que no primeiro caso a Administração procede segundo as normas do Direito privado e no segundo à luz do Direito público, quer neste último caso utilize ou não os seus poderes de autoridade mediante a prática de actos definitivos e executórios.
A. Varela (RLJ 124-59) ensina que tem-se entendido a este propósito, embora com formulações nem sempre claras e rigorosamente coincidentes, que actividades de gestão pública são todas aquelas em que se reflecte o poder de soberania próprio da pessoa colectiva pública e em cujo regime jurídico transparece, consequentemente, o nexo de subordinação existente entre os sujeitos da relação, característico do direito público.
Simplesmente, acrescenta, nem todos os actos que integram a gestão pública representam o exercício imediato do ius imperii ou reflectem directamente o poder de soberania do próprio Estado e das demais pessoas colectivas.
Essencial para que seja considerada de gestão pública é que a actividade do Estado (ou de qualquer outra entidade pública) se destine a realizar um fim típico ou específico dele, com meios ou instrumentos também próprios do agente público.
Os factos, o Direito e o Recurso
Relembrando os factos alegados e os pedidos formulados, temos que os AA formulam pedido indemnizatório por danos patrimoniais e não patrimoniais devidos por actos materiais de construção de uma estrada, da responsabilidade do C, e que, segundo este, foram praticados por empreiteiro com quem contratou a execução da obra pública.
Para estes pedidos considerou-se na 1ª Instância e quer agora o C se julgue competente o foro administrativo por ser patente que se trata de actos praticados no exercício de um poder público, visando a prossecução de um interesse público. O réu procedia à construção da estrada no exercício de uma função pública.
Salvo o respeito devido, não é assim.
Quanto ao pedidos indemnizatório, é seguro que os actos violadores do direito de propriedade e geradores da alegada obrigação de indemnizar se não integram em qualquer relação jurídica administrativa, regulada pelo direito público, embora destinados à execução de obra - construção de estrada - atribuição do C.
Nem pode considerar-se a referida actuação como acto de gestão pública.
A gestão publica pressupõe uma actuação correspondente ao exercício do poder da autoridade e exige que os meios utilizados sejam adequados ao prosseguimento das atribuições conferidas por lei ao agente.
No caso dos autos, o C (e seu empreiteiro) actuou como qualquer particular que procede a obras ou escavações no seu prédio, sem qualquer especial poder de autoridade e muito menos ao abrigo de normas de direito público; a reacção contra essa ofensa tem que ser demandada nos tribunais comuns por não haver jurisdição especial, (12) como, de resto, reconhece o nº 2 do art. 6º dos Estatutos do C quando exclui da jurisdição administrativa e deixa aos tribunais comuns (queria dizer-se judiciais) os litígios decorrentes das relações regidas pelo direito privado.
Reproduzindo aqui as razões constantes do Ac. da Relação de Coimbra, de 2.7.96, na Col. 96-IV-25, e lendo os ensinamentos dos Prof. J. Osvaldo Gomes e Alves Correia, (13) podemos concluir, com o STJ (14) que.
Uma coisa é proceder à abertura de uma estrada, expropriando os terrenos necessários à sua implantação e realizando por administração directa ou por empreitada, a obra, e outra é invadir prédio alheio, terraplenar e causar danos, sem autorização dos donos ou prévia expropriação.
Esta ofensa do direito de propriedade, não cabe nas atribuições duma autarquia, não integra a competência de um agente administrativo, não pode ser considerado um acto administrativo.
O direito dos AA. que estes invocam como ofendido é um direito privado e não um direito ou uma garantia de natureza publicista.
Em situações semelhantes assim decidiu este Supremo Tribunal (15).
O regime legal visto não sofreu alteração com o Dec-lei n. 227/2002 (16), de 30 de Outubro, pois os art. 6º, n. 3, al. h) e 7º continuam a reservar aos tribunais administrativos a efectivação da responsabilidade civil extracontratual do Instituto de Estradas de Portugal ou dos seus órgãos por actos de gestão pública e aos tribunais comuns as questões que sejam da sua competência em razão da matéria, designadamente os litígios decorrentes das relações regidas pelo direito privado nas quais seja parte o IEP.
Em suma:
É da competência dos tribunais judiciais a acção em que os autores pedem a condenação do C no pagamento duma indemnização por danos patrimoniais e não patrimoniais causados numa casa sua pela execução de obras de construção de um estrada.
Decisão
Termos em que se decide
- negar provimento ao agravo,
- sem custas por delas estar isento o Instituto agravante - art. 7º, nº 2 do Dec-lei nº 23799, de 25 de Junho e 2º, nº 1, al. a), do CCJ.
Lisboa, 19 de Novembro de 2002
Afonso Correia
Afonso de Melo
Silva Paixão (dispensei o visto)
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(1) - Na Col. Jur. 2000, tomo V, pág. 184 a 188.
(2) - BMJ 459-449 e, já em 3.2.87, com larga fundamentação doutrinal, o Ac. do mesmo STJ, no Bol. 364-596.
(3) - J. C. Vieira de Andrade, A Justiça Administrativa, Almedina, 1998, pág. 16.
(4) - ib., 24-25.
(5) - Const. Anotada, 3ª ed., 814.
(6) - CPC Anotado, I, 201.
(7) - R.ão do Porto, Ac. de 9.7.98, na Col. Jur. 98-IV-184.
(8) - BMJ 364-596.
(9) - Além deste Bol. 364 e daquela Col. dita em 6, ambos com indicação de muita jurisprudência, assim decidiu, por último, o STJ, Ac. de 22.1.97, na Col. (STJ), 1997-I-65.
(10) - Obra dita na nota 3, pág. 25.
(11) - Manual, I, 9ª ed., 442.
(12) - Bol. 364-603.
(13) - Expropriações..., 43 e As Garantias ..., 172, respectivamente.
(14) - Col. (STJ) 94-I-114.
(15) - Agravo n.º 2516/01, Ac. de 27.9.2001 - 6ª Secção e em 27.11.01, no Agravo 2948/01 - 1ª Secção.
(16) Fundiu o IEP, o ICOR e o ICERR num só Instituto o Instituto das Estradas de Portugal.