| 131/15.2YFLSB |  |
JUIZ
ACTO ADMINISTRATIVO
ATO ADMINISTRATIVO
REGULAMENTO
JUIZ PRESIDENTE
DELIBERAÇÃO DO PLENÁRIO
DELIBERAÇÃO DO CONSELHO SUPERIOR DA MAGISTRATURA
REJEIÇÃO DO RECURSO
ANULAÇÃO
DIREITO ADMINISTRATIVO – ACTIVIDADE ADMINISTRATIVA / ACTO ADMINISTRATIVO / VALIDADE DO ACTO ADMINISTRATIVO / RECLAMAÇÃO E RECURSOS ADMINISTRATIVOS / GENERALIDADES.
- António Francisco de Sousa, Código do Procedimento Administrativo Anotado e Comentado, Quid Juris, 2009, p. 328;
- Colaço Antunes, A Teoria do Acto e a Justiça Administrativa, Almedina, 2006, p. 118 e ss., 133 e 134;
- Didier Batselé, Tony Mortier e Martine Scarcez, Manuel de Droit Administratif Bruxelles: Bruylant, 2010, p. 229;
- Freitas do Amaral, Curso de Direito Administrativo, II, 2.ª ed., Coimbra: Almedina, 2013, p. 198, 296 – 297 ; Direito Administrativo (1989), p. 36/3;
- Marcello Rebelo de Sousa e André Salgado de Matos, Direito Administrativo Geral - Actividade Administrativa, III, 2.ª ed., Lisboa: D. Quixote, 2009, p.110 ; 2006, p. 82;
- Mário Aroso de Almeida, Regulamentos, Teoria Geral do Direito Administrativo: Temas Nucleares, Coimbra: Almedina, 2012, p. 80 a 84;
- Philippe Bouvier, Eléments de droit administratif Bruxelles: De Boeck, 2002, p. 249;
- Vital Moreira, Administração Autónoma e Associações Públicas, Coimbra: Coimbra Editora, 1997,p. 206 e ss..
CÓDIGO DO PROCEDIMENTO ADMINISTRATIVO (CPA): - ARTIGOS 120.º E 158.º.
LEI DE ORGANIZAÇÃO DO SISTEMA JUDICIÁRIO (LOSJ): - ARTIGOS 94.º, N.º 3, ALÍNEA D) E 98.º.
ACÓRDÃOS DO SUPREMO TRIBUNAL DE JUSTIÇA:
- DE 31-03-2016, PROCESSO N.º 127/15.2YFLSB;
- DE 31-03-2016, PROCESSO N.º 128/15.2YFLSB;
- DE 31-03-2016, PROCESSO N.º 149/15.5YFLSB, TODOS IN WWW.DGSI.PT.
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ACÓRDÃO DO TRIBUNAL CENTRAL ADMINISTRATIVO NORTE:
- DE 07-12-2005, IN WWW.DGSI.PT.
I - A substituição dos juízes de direito é regulada, de forma geral e abstracta, na Lei de Organização do Sistema Judiciário, atribuindo-se aos presidentes dos tribunais de comarca o poder-dever de, na respectiva comarca e em função de orientações genéricas do CSM, designarem os juízes substitutos – art. 94º, nº 3, al. d).
II - O acto decisório do presidente do tribunal de comarca que designa os juízes substitutos assume, assim, a natureza de acto administrativo, por se tratar de decisão que decorre de imposição legal, tomada em função de comandos estabelecidos na lei e de critérios previamente estabelecidos concretamente pelo CSM, e que se dirige a um grupo de pessoas identificadas ou identificáveis, tendo em vista a definição de uma determinada e concreta situação.
III - Constituindo tal acto decisório um acto administrativo e não um regulamento, dele cabe recurso para o CSM, nos termos do art. 98º da LOSJ.
Acordam no Supremo Tribunal de Justiça[1]:
I.
AA, BB, CC e DD, juízas de direito, vieram, nos termos do art. 168.º e seguintes do Estatuto dos Magistrados Judiciais (doravante EMJ), interpor recurso contencioso da deliberação do Plenário do Conselho Superior da Magistratura (adiante CSM), de 29.09.2015, que rejeitou o recurso hierárquico interposto pelas mesmas que tinha por objecto o despacho proferido em 03.11.2014 pela Exma. Senhora Presidente do Tribunal da Comarca de .... e o despacho do Senhor Vice-Presidente do Conselho Superior de Magistratura de 07-11-2014 que sobre aquele recaiu.
Apresentaram os seguintes fundamentos:
i. - são juízes de direito a exercerem funções na Instância Central ... do Tribunal da Comarca de ...;
ii - a deliberação do CSM, ora impugnada, padece do vício de erro de julgamento - em clara violação do disposto nos artºs. 98.º da Lei de Organização do Sistema Judiciário (Lei n.º 62/2013 de 26 de Agosto, doravante LOSJ) e nos arts. 148.º e 193.º do novo CPA - em virtude de nela se ter entendido que o despacho da Exm.ª Sr.ª Juíza Presidente do Tribunal Judicial da Comarca de ... configura um regulamento;
iii. - o despacho proferido pela Exm.ª Sr.ª Juíza Presidente do Tribunal Judicial da Comarca de ... em 03-11-2014 é um acto administrativo, na medida em que:
- é um comando decisório sobre o que fazer em relação à substituição de juízes, o qual foi proferido no âmbito dos poderes deveres dos presidentes de comarca e ao abrigo das competências que lhe são próprias, sendo que produz efeitos jurídicos na esfera de terceiros que com o seu autor mantêm uma relação jurídica administrativa (nomeadamente na esfera jurídica dos juízes da comarca a que a Sra. Presidente Juíza Presidente preside);
- incide sobre uma situação individual – pois os destinatários daquela decisão ainda que não estejam determinados são efectivamente determináveis –, sendo seus destinatários os juízes que se encontravam à data da prolação do despacho a exercer funções no Tribunal da Comarca do ... e não qualquer magistrado que aí viesse a ser colocado e/ou prestasse as suas funções noutra comarca, o que faz sobressair o carácter concreto da situação regulada, regulação essa que se esgota com a sua prolação e notificação aos seus destinatários;
iv. - considerar que o despacho em causa é um regulamento, e não um acto administrativo e como tal insusceptível de recurso hierárquico nos termos do art. 98.º da LOSJ, é inconstitucional por violação do direito ao recurso (judicial e administrativo) instituído nos art. 20.º, n.º 1 e 268º, n.º 4, ambos da CRP.
Terminam o recurso, pedindo que a deliberação impugnada seja anulada e que o CSM a substitua por outra que admita o recurso hierárquico e aprecie o objecto do recurso.
Para tanto, e em síntese, alegaram:
1.º DO ERRO DE JULGAMENTO
a) Da distinção entre acto administrativo e regulamento administrativo
Conforme nos explicitam os autores ROGÉRIO SOARES, FREITAS DO AMARAL e MÁRIO ESTEVES DE OLIVEIRA, PEDRO COSTA GONÇALVES e J. PACHECO DE AMORIM, um acto administrativo caracteriza-se por:
a) Consistir numa decisão, enquanto estatuição ou prescrição, voluntária;
b) Essa decisão ser proferida por órgãos ou agentes da administração no exercício de poderes e deveres de autoridade administrativa;
c) Essa decisão ter por base normas de direito público, isto é, normas de competência que regulam situações e relações jurídicas que pelo seu sujeito e conteúdo são insusceptíveis de se constituir entre simples particulares;
d) Produzir efeitos externos, na medida em que se produzem na esfera jurídica de terceiros que com o autor do acto estão, pretendam ou possam estar em relação jurídico-administrativa; e
e) Incidir numa situação individual e concreta.
Em conformidade com definição que foi sendo aperfeiçoada pela doutrina, o artigo 148º do novo CPA (aprovado pelo Decreto-Lei nº 4/2015, de 7 de Janeiro, aplicável já aos presentes autos, por força do disposto no artigo 8º, nº 1, do mesmo diploma) determina que “[p]ara efeitos do presente Código, consideram-se actos administrativos as decisões que, no exercício de poderes jurídico-administrativos, visam produzir efeitos jurídicos externos numa situação individual e concreta".
Por sua vez, a doutrina AFONSO RODRIGUES QUEIRÓ e MÁRIO AROSO DE ALMEIDA define os regulamentos administrativos como normas jurídicas emitidas por órgãos da Administração no exercício da função administrativa. Em conformidade com a doutrina que vinha sendo produzida sobre a matéria, o legislador veio instituir no artigo 135º do novo CPA (aprovado pelo Decreto-Lei nº 4/2015, de 7 de Janeiro) que “[p]ara efeitos do presente Código, consideram-se regulamentos administrativos as normas jurídicas gerais e abstractas que, no exercício de poderes jurídico-administrativos, visem produzir efeitos jurídicos externos.
Consideram-se regulamentos administrativos as normas jurídicas gerais e abstractas, que no exercício de poderes jurídicos administrativos, visem produzir efeitos jurídicos externos e actos administrativos as decisões (na veste de estatuições ou prescrições) que, no exercício de poderes jurídico-administrativos, visem produzir efeitos jurídicos externos numa situação individual e concreta.
Portanto, os regulamentos são comandos gerais e abstractos e os actos são comandos individuais e concretos, mas ambos são originados no exercício do poder jurídico-administrativo e ambos produzem efeitos jurídicos externos.
Ora, a qualificação de determinada norma como acto ou regulamento depende de saber se, numa análise casuística, o comando assume natureza geral e abstracta ou uma natureza individual e concreta.
Os conceitos de geral e individual reconduzem-se à questão de saber se os destinatários dos comandos normativos são (individual) ou não (gerais) determinados ou determináveis, enquanto que os conceitos de abstracto e concreto traduzem a possibilidade de esgotamentos dos efeitos das situações da vida que se pretende regular (se o efeito do comando normativo se esgota com a produção do comando diremos que se trata de um acto; se o comando subsiste no mundo jurídico e não se esgota para situação de determinados sujeitos, então assume a forma de regulamento).
b) Do objecto do recurso hierárquico
A douta deliberação impugnada padece de manifesto erro de julgamento, porquanto, estamos na presença de um acto administrativo.
Do conteúdo do despacho da Exma. Senhora Presidente, sufragado pelo despacho do Vice-Presidente do CSM, que se trata de um comando decisório, na medida em que impõe uma prescrição, ou seja, uma ordem precisa sobre o que fazer em relação à substituição de juízes.
Segundo, é uma decisão que foi proferida no âmbito dos poderes deveres dos presidentes da comarca, ao abrigo das competências que são próprias dos presidentes da comarca, e que regulou, nos termos definidos na LOSJ, a situação jurídica dos juízes daquela comarca no que à matéria de substituição, nas faltas e impedimentos, diz respeito.
Terceiro, é uma decisão (com o sentido e alcance acima evidenciados) que produz efeitos jurídicos na esfera de terceiros que com o seu autor mantém uma relação jurídica administrativa nos termos da LOSJ, nomeadamente na esfera jurídica dos juízes da comarca a que Exma. Senhora Juíza Presidente preside.
Quarto, é indubitável que a decisão incide sobre uma situação individual, pois os destinatários daquela decisão ainda que não estejam concretamente determinados, são efectivamente determináveis, isto é, destinatários do despacho são efectivamente os senhores juízes que se encontravam à data da sua prolação a exercer funções no tribunal judicial da comarca de ....
Ou seja, destinatários da decisão são os juízes que à data do despacho integravam aquela comarca e não todo e qualquer magistrado que viesse a ser colocado naquela comarca e/ou que prestasse as suas funções noutra comarca, como parece evidenciar a douta deliberação impugnada quando afirma que os destinatários do comando normativo são um grupo definidos por um conceito de classe.
Por fim, também, pelo menos no entendimento das AA., a decisão reporta a situação concreta e que se prende com o regime de substituições, faltas e impedimentos no tribunal da comarca em questão.
Sobressai o carácter concreto da situação regulada, na medida em que o comando proferido (regulação da forma de operar do regime de substituições, faltas e impedimentos) se esgota com a sua prolação e notificação aos seus destinatários (uma vez que a consequente produção de efeitos limita/restringe, de forma imediata, os poderes deveres e os direitos dos juízes daquela comarca).
O despacho objecto de recurso só evidenciaria uma natureza abstracta se determinasse, por exemplo, que sempre que verificadas determinadas circunstâncias, os regimes de substituições, faltas e impedimentos assumiram a forma que lhe fosse conferida pelos Presidentes das Comarcas.
Só nesta hipótese se verificaria que os sujeitos não eram determinados nem determináveis e a abstracção da situação regulada (ou seja, regulação para situação futura perante determinadas circunstâncias, sem saber, no entanto, onde, quando e por quem).
É, por isso, manifesto que o despacho objecto de recurso hierárquico, nos termos do disposto no artigo 98º da LOSJ, assume a natureza de acto administrativo e não de regulamento como defendido pela douta deliberação impugnada.
Entendimento, contrário, é inconstitucional, por clara violação do direito ao recurso (judicial e administrativo), instituído nos artigos 20º, nº 1, e 268º, nº 4, da Constituição da República Portuguesa (CRP).
O CSM respondeu, pugnando pela improcedência do recurso interposto, nos seguintes termos:
De acordo com o disposto no art. 120.º do Código do Procedimento Administrativo (aprovado pelo DL n.º 442/91, de 15.11, redacção vigente aquando a prolação do Regulamento dos Critérios de Substituição de Juízes nas suas Faltas e Impedimentos – CPA), actos administrativos são as decisões dos órgãos da administração que ao abrigo de normas de direito público visem produzir efeitos jurídicos numa situação concreta.
Para que o despacho objecto da deliberação recorrida assumisse a natureza de acto administrativo seria necessário que o seu conteúdo decisório se encontrasse individualizado, reportando-se a uma pessoa ou a algumas pessoas especificamente identificadas, e se dirigisse à definição de uma determinada situação concreta.
Só que, diversamente, o comando contido no despacho em apreço é marcado pela generalidade, por ter destinatários indeterminados, pela abstracção, por ser aplicável a situações indeterminadas, sendo ainda susceptível de execução permanente (vigência sucessiva), traços que lhe conferem a indiscutível natureza normativa típica dos actos regulamentares.
Na distinção entre acto administrativo e regulamento, a doutrina tem afirmado como critério decisivo a determinabilidade dos destinatários do comando, reconduzindo-se à figura do acto administrativo os comandos cujos destinatários sejam determinados ou determináveis e à figura do regulamento os comandos cujos destinatários não sejam determinados nem determináveis.
No mesmo sentido concorre a tendência para se reconduzirem à figura do regulamento certos comandos que, embora destinados a ser objecto de aplicação concreta, têm, à partida, por destinatários uma pluralidade indeterminável de indivíduos (ibidem).
Relativamente aos comandos de aplicação concreta, mas que têm por destinatários um grupo circunscrito de pessoas, que, embora não sejam por eles individualizadas, são determinadas ou determináveis, perfilam-se dois entendimentos diferentes na doutrina.
Para um desses entendimentos, expresso por Freitas do Amaral, a generalidade decorre do facto de os destinatários não serem individualizados, mas apenas surgirem definidos por referência a conceitos ou categorias universais, devendo este tipo de comandos ser qualificados como regulamentos e não como actos administrativos na medida em que estes são concretos mas, igualmente, individuais.
Para o outro entendimento, expresso por Marcelo Rebelo de Sousa / Salgado de Matos, a generalidade das normas não decorre apenas do facto de os seus destinatários não serem por elas individualizados, mas também do facto de eles não serem determináveis à face do que nelas se dispõe.
Seguindo este raciocínio, os comandos que permitam que se proceda à respectiva determinação dos seus destinatários, ainda que os não individualizem, devem ser reconduzidos à figura do acto administrativo e não à do regulamento.
Por outro lado, a generalidade não deve bastar para que se admita a existência de um acto de conteúdo normativo: exige-se que à generalidade se associe a abstracção, de modo a que o comando não diga exclusivamente respeito à produção de um único efeito jurídico, no qual se esgote, mas seja passível de aplicação ao longo do tempo.
Subjacente à posição de Mário Aroso de Almeida, que aqui acompanhamos, está o entendimento de que a distinção entre regulamento e acto administrativo não deve partir do conceito de acto administrativo, mas do conceito de regulamento, entendido como acto normativo, integrado por disposições gerais e abstractas; e, por conseguinte, de que não devem ser assimilados à figura do regulamento, mas do acto administrativo, os comandos cujas determinações não reúnam, cumulativamente, as características da generalidade e da abstracção.
Na situação vertente, o comando da Exm.ª Sr.ª Juíza Presidente do TJC do ... que aqui está em causa não identifica os seus destinatários de forma nominativa, mas por referência aos lugares que ocupam na estrutura judiciária que é o Tribunal Judicial da Comarca do ....
Efectivamente, não determina que o juiz A. seja substituído, nas suas faltas e impedimentos, pelo juiz B., mas que o juiz que ocupa o lugar de juiz 1 de uma qualquer das secções em que se desdobra o Tribunal é substituído pelo juiz que ocupa o lugar de juiz 2 da mesma secção.
Não tendo o comando um termo, podemos afirmar que, na sua vigência, os lugares a que o comando se dirige tanto podem ser ocupados pelos juízes que, no Movimento Judicial Ordinário de 2014, neles foram colocados, como por outros que neles venham a ser colocados em movimentos judiciais futuros.
Podem ainda ser ocupados, de forma transitória, por juízes auxiliares ou do Quadro Complementar que sejam destacados para substituir os titulares que, por qualquer razão, não se encontrem no exercício efectivo de funções.
Ora, sendo susceptível de aplicação a todos os juízes que exercem e venham a exercer funções no Tribunal Judicial da Comarca do ..., o comando da Exma. Sra. Juíza Presidente é geral.
Por outro lado, o dito comando é valido para todas as situações que, durante a respectiva vigência, venham a ocorrer e que importem que um juiz, por faltar ou estar impedido para a prática de um acto (seja qual for a causa que o determine), tenha de ser substituído por outro, não se esgotando numa substituição concreta, o que permite qualificá-lo como abstracto e de vigência sucessiva.
A respeito do que se refere no art. 28.º das alegações a que se responde impõe-se a constatação de que o ali afirmado se limita a conferir maior respaldo à natureza abstracta do comando em apreço, na medida em que, estando em causa critérios a seguir nas situações futuras em que se torne necessário providenciar pela substituição de um juiz, é notória a respectiva natureza regulamentar consubstanciada, entre o mais, na estatuição de regras cuja aplicação não se esgota numa concreta situação (ou num número concreto de situações já identificadas e particularizadas), mas que vale para todas as situações de falta e impedimento de juízes que ocorram na respectiva vigência (independentemente da sua causa e qualquer que seja a previsão legal em que tenham acolhimento).
Quanto ao argumento esgrimido no art. 29.º das alegações a que se responde, não merece dúvida que o comando em apreço foi exarado no exercício dos poderes funcionais conferidos pela Lei de Organização do Sistema Judiciários aos juízes presidentes dos tribunais de comarca.
Sucede que, ao contrário do que parecem entender os recorrentes, os instrumentos de que os juízes presidentes dispõem para desenvolver esses seus poderes funcionais não se esgotam na prática de actos administrativos, incluindo outros instrumentos, com especial destaque para a regulamentar.
Sendo igualmente certo que não se mostra razoável qualificar um acto tendo apenas por referência qualificativa o órgão administrativo que o emitiu e já não o seu concreto conteúdo que, em regra, dita a respectiva natureza e concomitantemente a sua correcta qualificação.
Relativamente ao argumento avançado no art. 30.º das alegações a que se responde, não se vislumbra que tenha qualquer conteúdo útil: tanto o regulamento como o acto administrativo, produtos da actividade administrativa, têm como destinatários aqueles que mantêm, com o órgão que os emite, uma relação jurídico-administrativa.
A diferença, é que no caso do regulamento os destinatários são indeterminados, o que confere ao comando a característica da generalidade, e, no caso do acto administrativo, são determinados.
Importando, a este propósito, sublinhar o que já acima se referiu: a circunstância do comando em apreço ter como destinatários os juízes em exercício de funções no Tribunal Judicial da Comarca do ..., no presente e no futuro, não lhe retira a característica da generalidade, determinando somente que, como regulamento, seja considerado interno (qualificando-se, assim, como regulamento interno), regulamentando uma das vertentes da organização e funcionamento daquele Tribunal.
Por sua vez, o argumento exposto nos artigos 31.º e 32.º das alegações a que se responde, parte do errado pressuposto de que o comando da Exm.ª Sr.ª Juíza Presidente aqui em apreço apenas vale para os juízes que no momento da sua elaboração estavam em exercício de funções no Tribunal Judicial da Comarca do ..., o que não é verdade (se assim fosse seria necessária uma renovação do comando sempre que ocorresse uma alteração dos concretos juízes que compõem o quadro de magistrados daquele Tribunal, fosse em consequência de uma transferência, por ocasião de movimento judicial, do destacamento de um juiz auxiliar ou da simples afectação de um juiz do Quadro Complementar, o que não sucede).
Ao invés, o comando da Exm.ª Sr.ª Juíza Presidente aqui em apreço é uma norma, tendencialmente estável, que regula todas as situações em que, perante a falta ou impedimento de um juiz, se mostra necessário providenciar pela respectiva substituição, sendo a sua vigência (sucessiva) indiferente às alterações que, posteriormente, venham a ocorrer no concreto quadro de magistrados daquele Tribunal (os juízes que, após a entrada em vigor do comando em apreço, iniciem funções no Tribunal Judicial da Comarca do ... serão abrangidos por ele).
E a tanto não obsta o facto de os magistrados judiciais em exercício de funções no Tribunal Judicial da Comarca do ..., no decurso do procedimento de formação da norma em causa, terem sido convidados a contribuir para a respectiva formação, assumindo-se esta audiência como o cumprimento do direito de participação e petição (consagrado no art. 115.º, n.º 1, do CPA, aprovado pelo DL n.º 442/91, de 15.11, ao tempo em vigor).
No tocante à argumentação alinhada nos artigos 33.º a 37.º das alegações a que se responde deverá esclarecer-se que as substituições regulamentadas no comando aqui em apreço são todas as substituições que venham a ser necessárias no Tribunal Judicial da Comarca do Porto Este (desconhecendo-se à data da entrada em vigor do comando em causa quais venham efectivamente a ser tais substituições) e, como tal, têm uma previsão abstracto e não concretizada, dada a incerteza da sua ocorrência.
Só depois de verificados os pressupostos abstractamente regulamentados no comando em apreço, mediante o surgimento da concreta situação que os preencha, terá a norma aplicação concreta na situação que a reclama e em conformidade com o que dela resulta e que foi estipulado em momento anterior.
Finalmente, relativamente à alegada inconstitucionalidade do entendimento firmado na deliberação recorrida (imputação contida no art. 38.º das alegações a que se responde), por violar o direito ao recurso, também este argumento nos parece destituído de qualquer fundamento.
Não está em causa qualquer impossibilidade de impugnação, seja pela via graciosa seja ou pela via contenciosa, do comando em causa.
A impugnação pode ser difusa e concreta (através da impugnação hierárquica, para o Conselho Superior da Magistratura, de quaisquer actos administrativos que apliquem uma norma regulamentar) ou concentrada e abstracta (através da apresentação de uma petição, dirigida também ao Conselho Superior da Magistratura, no sentido da revogação de qualquer uma das medidas e da adopção de outra em sua substituição - art. 115.º do CPA).
Cumprido o art. 176º do EMJ, as Recorrentes apresentaram alegações, com as seguintes conclusões:
(i) A qualificação de determinado comando como ato ou regulamento depende de se saber se, numa análise casuística, aquele assume natureza geral e abstrata ou uma natureza individual e concreta, ou seja, reconduz-se à questão de se saber se os destinatários dos comandos normativos são (individual) ou não (gerais) determinados ou determináveis, enquanto que os conceitos de abstrato e concreto traduzem a possibilidade de esgotamentos dos efeitos das situações da vida que se pretende regular (se o efeito do comando normativo se esgota com a produção do comando diremos que se trata de um ato; se o comando subsiste no mundo jurídico e não se esgota para e na situação de determinados sujeitos, então assume a forma de regulamento).
(ii) Resulta do conteúdo do despacho da Exrna. Senhora Presidente da Comarca do ... e que foi alvo de recurso para o CSM, que se trata de um comando decisório, na medida em que impõe uma prescrição, ou seja, urna ordem precisa sobre o que fazer em relação à substituição de juízes., decisão essa que foi proferida no âmbito dos poderes deveres dos presidentes da comarca, ao abrigo das competências que lhes são próprias, e que regulou, nos termos definidos na LOSL a situação jurídica dos juízes daquele tribunal;
(iii) De resto, é uma decisão (com o sentido e alcance acima evidenciados) que produz efeitos jurídicos na esfera de terceiros que com o seu autor mantêm uma relação jurídica administrativa nos termos da LOSJ, nomeadamente na esfera jurídica dos juízes que integram o Tribunal Judicial da Comarca de ...;
(iv) É indubitável que a decisão incide sobre uma situação individual, pois os destinatários daquela decisão, ainda que não estejam determinados, são efetivarnente determináveis, isto é, destinatários do despacho são efetivamente os senhores juízes que se encontravam à data da sua prolação a exercer funções no Tribunal Judicial da Comarca do ... e que sobre o despacho reclamado se pronunciaram e não qualquer magistrado que aí viesse a ser colocado e/ou que prestasse as suas funções noutra comarca;
(v) Por fim, sobressai o carácter concreto da situação regulada, na medida em que o comando proferido (regulação da forma de operar do regime de substituições, faltas e impedimentos) se esgota com a sua prolação e notificação aos seus destinatários (uma vez que a consequente produção de efeitos limita/restringe, de forma imediata, os poderes deveres e os direitos dos juízes daquela comarca);
(vi) Aliás, mesmo que se considerasse que o comando em questão não assumiria uma natureza concreta mas sim abstrata (o que não se concede), certo é que, face ao que se deixou exposto, o mesmo tem uma inequívoca natureza individual, pelo que, e como se afirma na douta deliberação do R. de 29 de setembro de 2015, proc. nº 2014-478/0U, o mesmo não deveria ser II assimilado à figura do regulamento, mas do acto administrativo, (. .. ) [pois] não reún[e], cumulativamente, as características de generalidade e da abstracção";
(vii) A douta deliberação impugnada (e, como tal, o douto despacho proferido pelo Exmo. Senhor Vice-Presidente) padece, por isso, de manifesto erro de julgamento, em clara violação do disposto nos artigos 98.º2 do LOSJ, e 148.º e 193.º, nº 1, do novo CPA, motivo pelo qual deve ser anulada, nos termos do disposto no artigo 16312, nº 1, do CPA, e substituída por outra que aprecie o objeto do recurso submetido à apreciação do R., por efetivamente estarmos na presença de uma impugnação administrativa de um ato administrativo proferido por um presidente de comarca, sendo entendimento contrário inconstitucional, por clara violação do direito ao recurso (judicial e administrativo), instituído nos artigos 20.º, nº 1, e 268.º, n.º 4, da Constituição da República Portuguesa (CRP).
O CSM contra-alegou, pugnando pela improcedência do recurso, dando por reproduzidas as razões que fez constar na resposta apresentada, por as alegações das Recorrentes constituírem uma renovação da argumentação contida no requerimento de recurso.
A Exma Magistrada do Ministério Público, junto deste Tribunal, emitiu douto parecer no sentido que o despacho em causa deve caracterizar-se como regulamento e, como tal, será insusceptível de ser sindicado pela via graciosa do recurso hierárquico.
Não está, assim, abrangido pela previsão do artigo 98º da LOSJ, pelo que bem se decidiu na deliberação impugnada ao rejeitar-se o recurso nos termos do artigo 196º, al. a) do CPA.
II.
Releva a seguinte factualidade:
1. As recorrentes, à data da interposição do recurso hierárquico para o CSM, encontravam-se a exercer funções na Instância Central .... do Tribunal Judicial da Comarca de ....
2. Em 3 de Novembro de 2014, foi preferido um despacho pela Exma. Senhora Juiz Presidente do Tribunal Judicial da Comarca de ..., com o seguinte teor:
"I. ENQUADRAMENTO LEGAL
Como resulta do disposto no art. 94.°, n.º 3, aI. d), da Lei n.º 62/2013, de 28/08 (LOSJ), de entre as competências funcionais do Juiz Presidente do Tribunal de Comarca, conta-se a nomeação de "juiz substituto, em caso de impedimento do titular ou do substituto designado, de acordo com orientações genéricas do Conselho Superior da Magistratura".
E, nos termos do preceituado no art. 86.º, nºs 1 e 2, da referida Lei, os juízes são substituídos, nas suas faltas e impedimentos, por juiz ou juízes de direito da mesma comarca, sendo que nas secções com mais de um juiz, as substituições ocorrem no seu seio.
II. ORIENTAÇÕES GENÉRICAS DO CONSELHO SUPERIOR DA MAGISTRATURA
Na Sessão Plenária Extraordinária de 27 de Maio de 2014, o Conselho Superior da Magistratura deliberou que as orientações genéricas a estabelecer, mediante definição final do Exmo. Vice-Presidente, deveriam salvaguardar:
"- o princípio do juiz natural pelo estabelecimento de regras gerais de predeterminação do juiz substituto, prévias à necessidade de a fazer operar quanto a casos concretos;
- O princípio da substituição preferencial no mesmo município ou, quando tal não seja possível, da maior proximidade geográfica;
- O princípio da especialização material;
- O princípio da equiparação do serviço e da universalidade de aplicação, salvo casos excepcionais de isenção, devidamente justificados;
- O princípio da audição prévia dos juízes abrangidos".
- Relativamente à instalação da comarca, deverá ser proferido despacho provisório para vigorar nas primeiras semanas de instalação, uma vez que não é possível a prévia audição dos juízes abrangidos".
III. ASPECTOS QUE FORAM OBJETO DE PONDERAÇÃO
Em 30 de agosto de 2014 foi proferido despacho provisório regulamentando a substituição de juízes durante o mês de setembro.
Por correio eletrónico remetido no dia 2 de setembro de 2014, foram os senhores magistrados judiciais da comarca convidados a pronunciarem-se sobre a referida questão.
Nessa sequência pronunciaram-se os senhores juízes:
A Exma Drª. EE, juiz de direito da instância local criminal de ..., pronunciou-se no sentido de que subscreve o parecer da Drª FF.
As Exmas Drª GG, Drª HH e Drª II, juízas de direito da instância central da seção de família e menores pronunciaram-se no sentido de que de deve manter-se o critério observado no despacho provisório relativo a esta matéria.
Pronunciaram-se os cinco juízes da instância central cível (onde se inclui a Dra FF), no sentido de que, não obstante as regras de substituição deverem dar prevalência aos juízes colocados em secções do mesmo município ou núcleo, privilegiando as áreas de especialização material com maior afinidade, devendo atender-se ao princípio da equiparação do serviço dos diversos juízes e ao da universalidade da sua aplicação, deverão, também, ser atendidos os casos excecionais e, no dizer desses Srs. Juízes, "as especificidades da comarca de ..., sobretudo as decorrentes da exiguidade de juízes que compõem cada instância central especializada-mais evidente e relevante no que toca à instância central crime, o facto das secções centrais se encontrarem dispersas por vários municípios (sendo que, apenas no município de Penafiel se encontram instaladas várias secções centrais criminal, cível e do trabalho) suscita cuidados acrescidos no estabelecimento de regras que atendam aos princípios gerais fixados na lei e nas orientações do CSM e sejam simultaneamente instâncias justas e realizáveis".
Acentuam, por outro lado, o facto de, por acordo dos juízes da comarca, o critério da especialização material poder prevalecer sobre o critério geográfico, desde que nunca implique o adiamento do serviço por impossibilidade de deslocação.
Com base naquelas especificidades e na necessidade de acautelar o princípio da especialização, discordam, sobretudo, das regras de substituição dos juízes da instância central criminal, constantes do nosso despacho provisório
Juntam uma proposta de despacho sobre esta matéria na qual foi seguido o critério da especialização material.
Os Exmos juízes, Drª JJ, Dr LL, Drª MM, Dr. NN e Drª OO, juízes, respetivamente, das instâncias central de instrução criminal, local crime e cível do ..., pronunciaram-se no sentido de que o critério de substituição deve manter-se nos exatos termos do despacho provisório de 30 de agosto, manifestando a sua oposição a qualquer outro critério.
Cumpriu-se o contraditório relativamente às propostas apresentadas, sem que fossem apresentadas outras sugestões quanto a estas propostas.
No sentido de obter acordo de todos os Srs. Juízes da comarca para uma das várias soluções apresentadas, na reunião designada para o dia 16 de outubro foi introduzido como ponto na ordem de trabalhos "substituição de juízes".
Contudo, na referida reunião não se logrou obter o referido acordo. Assim sendo, cumpre decidir:
Salvo melhor opinião, entendemos que as regras de substituição de juízes constantes do nosso despacho se devem manter.
Na verdade, como melhor consta das orientações genéricas estabelecidas pelo C.S.M., quanto à questão em causa, a prevalência na substituição é a dos juízes colocados em núcleos do mesmo município sendo que, só no caso de tal não ser possível, é que aparecem, em segundo lugar, os municípios limítrofes e só se tal não for possível e em 3° lugar, a substituição será efetuada por juízes da mesma área de especialização material, privílegiando se, na impossibilidade, as áreas de especialização com maior afinidade.
Por outro lado, o critério da especialização material só pode prevalecer sobre o critério geográfico mediante certos requisitos: -Por acordo dos juízes da comarca;
-Desde que nunca implique o adiamento do serviço por imposição de deslocação.
Ora, como consta da ata de reunião que teve lugar no dia 16 de outubro, não foi possível obter acordo nesta matéria, pugnando a maior parte, quer dos presentes, quer dos que se pronunciaram anteriormente, pela manutenção do despacho provisório.
Como tal não poderemos dar prevalência ao critério da especialização material como pretendem os Srs, Juízes da Instância Central Cível, Drª CC, Drª AA, Dr. PP, Drª DD e Drª BB.
Por isso, na substituição dos Srs Juízes demos prevalência ao primeiro critério estabelecido nas orientações genéricas do C.S.M., isto é, o da prevalência dos juízes colocados em núcleos do mesmo município.
Os Srs Juízes que pugnam pela prevalência da citada especialização material alegam que não devam ser descuradas as especificidades da comarca do Porto Este, sobretudo as decorrentes da exiguidade de juízes que compõem cada Instância Central Especializada mais evidente e relevante no que toca à Instância Central Criminal, o facto das secções centrais se encontrarem dispersas por vários municípios (sendo que apenas no município de Penafiel se encontram instaladas várias Secções Centrais - Criminal-Cível e de Trabalho), suscita cuidados acrescidos no estabelecimento de regras que atendem aos princípios gerais fixados na lei e nas orientações do C.S.M. e sejam simultaneamente justas e realizáveis.
Ora, estas especificidades não eram desconhecidas do C.S.M. quando estabeleceu as orientações genéricas quanto à substituição de juízes, nomeadamente o número de juízes que compõem cada instância cada instância Central, bem como o facto de as instâncias Centrais se encontrarem dispersas por vários municípios.
Além disso, tais situações não são especificidades da Comarca de Porto Este, já que na maior parte, ou em todas as 23 comarcas, as instâncias centrais encontram-se dispersas por vários municípios.
Aliás, esta dispersão e distância que separa os vários municípios desta comarca justificará, em nosso modesto entendimento e ao contrário do defendido por esses Srs. Juízes, que a substituição se faça dando prevalência ao critério geográfico e, portanto, em primeiro lugar, com recurso aos juízes colocados nas secções do mesmo município, em detrimento do critério da especialização, assim se evitando grandes deslocações e tempo perdido.
É que as distâncias entre os vários municípios desta comarca de Porto Este variam entre 10 Km e 53 Km.
A exiguidade de juízes que compõem cada instância central também não é especificidade desta comarca, dado que muitas outras há com menor número de juízes nessas instâncias, sendo certo que tal número não é assim tão exíguo, já que, nas instâncias centrais sediadas em Penafiel, a saber na criminal temos, neste momento, 6 juízes, 3 titulares e 3 do quadro complementar, na instância central Cível temos 5 juízes, sendo 4 titulares e um auxiliar e na instância central do trabalho temos 4 juízes titulares. Pelo contrário, o número mais reduzido de juízes verifica-se sobretudo nas instâncias locais em que, na maior parte dos casos/municípios existe apenas um juiz.
Por outro lado, também o princípio da equiparação do serviço dos diversos juízes, justifica que a substituição dos juízes da instância central criminal se faça recorrendo, em primeiro lugar, aos juízes da instância central cível, uma vez que a ratio processual da Grande Instância ..., se cifra, segundo os dados estatísticos reportados a 3 de novembro, nos seguintes valores: a estatística oficial, em 161 processos/Juiz e a estatística da secretaria em 241 processos/Juiz, inferior, portanto a qualquer outra de qualquer outro juiz de qualquer outra instância central ou local desta comarca.
Não haverá, por isso, a nosso ver e salvo melhor opinião, especificidades que justifiquem a opção pela prevalência do critério da especialização, em detrimento do da prevalência dos juízes colocados em núcleos do mesmo município.
Pelo supra exposto, nas faltas e impedimentos pontuais, a substituição de juízes far-se-á nos seguintes termos: (…)"
3. Em 7 de Novembro de 2014 o Exmo. Senhor Vice-Presidente do CSM proferiu o seguinte despacho "Atentas as razões expressas pela Exma. Presidente da comarca do ... e a posição de concordância do Exmo. Vogal da área, aprovo o regime substitutivo fixado pela primeira, por respeitar as orientações genéricas antes definidas sobre a matéria".
4. As recorrentes apresentaram junto do Conselho Superior de Magistratura, recurso hierárquico dos despachos referidos em 2. e em 3., nos termos e para os efeitos do disposto no artigo 98º e 94.º, n.º 3, al. d) da Lei nº 62/2013, de 26 de Agosto (LOSJ) e art. 151.º, n.º 1, al. b) do EMJ e art. 158.º e segs. do CPA.
5. O Plenário do CSM, por deliberação datada de 29.09.2015, rejeitou o recurso/reclamação interposto pelas recorrentes, com esta fundamentação:
"(…)
Importará, antes de mais, precisar qual o objecto da impugnação e o meio próprio de proceder à sua apreciação.
A presente impugnação dirige-se à decisão da Exm.ª Senhora Juíza Presidente da Comarca de ... que fixou regras para substituição juízes no Tribunal da Comarca de ..., datada de 3 de Novembro de 2014, bem como ao despacho do Exm.º Senhor Vice-Presidente do Conselho Superior da Magistratura que sobre a mesma recaiu, este datado de 7/11/2014.
Os impugnantes configuram a impugnação como recurso, invocando, porém, o disposto nos artigos 98º (cabe recurso para o Conselho Superior da Magistratura, a interpor no prazo de 20 dias úteis, dos atos administrativos praticados pelo presidente do tribunal), 94.º, n.º 3, al. d) (o presidente do tribunal possui as seguintes competências funcionais: … d) Nomear um juiz substituto, em caso de impedimento do titular ou do substituto designado, de acordo com orientações genéricas do Conselho Superior da Magistratura), da Lei nº 62/2073, de 26 de Agosto, 151, n.º 1, al. b) (são da competência do plenário do Conselho Superior da Magistratura: …b) Apreciar e decidir as reclamações contra actos praticados pelo conselho permanente, pelo presidente, pelo vice-presidente ou pelos vogais) do Estatuto dos Magistrados Judiciais, e 158º e segs. (que regulam o direito de solicitar a revogação ou a modificação de actos administrativos, mediante reclamação para o autor do acto, recurso para o superior hierárquico do autor do acto, para o órgão colegial de que este seja membro, ou para o delegante ou subdelegante e recurso para o órgão que exerça poderes de tutela ou de superintendência sobre o autor do acto) do CPA.
Constata-se, portanto, que na conformação formal da presente impugnação os impugnantes socorrem-se de normas aplicáveis, por um lado, aos recursos de actos administrativos e, por outro, à reclamação de tais actos (em particular dos actos emanados pelo presidente, pelo vice-presidente ou pelos vogais do CSM).
Poderá depreender-se que recorrem da decisão da Exm.ª Sr.ª Juíza Presidente do Tribunal Judicial da Comarca de ... e reclamam/recorrem do despacho do Exm.º Sr. Vice Presidente do CSM que aprovou a predita decisão.
O objecto visado pelas duas decisões questionadas é o mesmo: a fixação de regras sobre a substituição de juízes no Tribunal Judicial da Comarca de ....
A competência para estabelecer as referidas regras de substituição dos juízes de direito é do juiz presidente do respectivo tribunal judicial de comarca e não do Conselho Superior da Magistratura, cabendo a este órgão unicamente a competência para definir orientações genéricas nessa matéria (art. 86.º, n.º 1, da LOSJ).
As regras de substituição aqui questionadas foram estabelecidas pelo despacho da Exm.ª Sr.ª Juíza Presidente do Tribunal Judicial da Comarca de ..., circunscrevendo-se o alcance do respectivo despacho de aprovação exarado pelo Exm.º Sr. Vice Presidente do CSM à atribuição de eficácia a tais regras.
A este respeito pode ler-se, no projecto de deliberação referente a reclamação de despacho do Exm.º Sr. Vice Presidente que aprovou as regras de substituição de juízes de direito na 1.ª secção criminal da instância central do Tribunal Judicial de Lisboa (relatado pelo Exm.º Sr. Vogal QQ), uma elucidativa e cristalina explanação:
“Ora, segundo decorre do art. 86/1 da LOSJ, os juízes de direito são substituídos, nas suas faltas ou impedimentos, por juiz ou juízes de direito da mesma comarca, por determinação do presidente do tribunal de comarca, de acordo com orientações genéricas do Conselho Superior da Magistratura.
A lei estabelece, assim, de forma clara, que a competência para estabelecer as referidas regras de substituição dos juízes de direito é do juiz presidente do respectivo tribunal judicial de comarca e não do Conselho Superior da Magistratura. A este órgão apenas cabe a competência para definir orientações genéricas nessa matéria. Isto configura um verdadeiro poder de superintendência sobre os actos praticados pelos juízes presidentes dos tribunais de comarca, no exercício de uma competência própria.
Ao afirmar isto temos presente a lição de Vital Moreira (Administração Autónoma e Associações Públicas, Coimbra: Coimbra Editora, 1997,ps..206 e ss.) que esquematiza a figura da superintendência como situada nas relações intersubjectivas (entre dois entes), com fundamento jurídico na lei e destinada a orientar e controlar, podendo o superintendente emanar directivas, recomendações, proceder a autorizações e a aprovações. Na superintendência não existe a emanação de ordens, mas de simples directivas e recomendações, através das quais se fixam os objectivos, deixando liberdade de escolha de meios. Trata-se do poder conferido ao Estado, ou a outra pessoa colectiva de fins múltiplos, de definir os objectivos e guiar a actuação das pessoas colectivas de fins singulares colocadas por lei na sua dependência; tem a natureza de um poder de orientação que se consubstancia na emanação de directivas, isto é, orientações genéricas, que definem imperativamente os objectivos a cumprir pelos seus destinatários, mas que lhes deixam liberdade de decisão quanto aos meios a utilizar e às formas a adoptar para atingir esses objectivos, e na emanação de recomendações, que são conselhos emitidos sem a força de qualquer sanção para a hipótese do não cumprimento.
Partindo daqui, podemos afirmar que, no caso, as regras de substituição questionadas pelos Reclamantes foram estabelecidas não pelo despacho reclamado, mas pelo despacho da Exma. Sra. Juíza Presidente do Tribunal Judicial da Comarca de ... que o teve como objecto. Aquele limitou-se a integrar a eficácia deste.
Assim sendo, em rigor, o despacho reclamado, enquanto praticado no âmbito de poderes de superintendência que devem ser exercidos relativamente a um outro órgão - o juiz presidente do tribunal de comarca -, comporta uma aprovação e não uma homologação. É que ele recaiu sobre um acto anterior já praticado pelo órgão competente, ainda que eventualmente ineficaz, por carecido de aprovação - que, de acordo com Didier Batselé / Tony Mortier / Martine Scarcez (Manuel de Droit Administratif Bruxelles: Bruylant, 2010, p. 229), funciona como uma condição suspensiva de um acto definitivo -, e não sobre uma mera proposta cujos fundamentos e conclusões absorveu. A propósito, vide Freitas do Amaral (Curso de Direito Administrativo, II, 2.ª ed., Coimbra: Almedina, 2013, ps. 296 - 297) que distingue a aprovação da homologação: aquela é o “acto pelo qual um órgão da administração exprime a sua concordância com um acto anterior existente, já praticado por outro órgão administrativo, e lhe confere eficácia”; esta é o "acto administrativo que absorve os fundamentos e conclusões de uma proposta ou de um parecer apresentados por outro órgão”. No mesmo sentido, Marcello Rebelo de Sousa / André Salgado de Matos (Direito Administrativo Geral - Actividade Administrativa, III, 2.ª ed., Lisboa: D. Quixote, 2009, p.110) que definem a homologação como o “acto administrativo que incorpora o sentido e os fundamentos de um acto opiniativo anterior” e a aprovação como o “acto administrativo que exprime a concordância com um acto administrativo anterior, conferindo-lhe a eficácia de que ele carecia.”.
A aprovação é, de resto, um dos meios pelos quais se exprime o referido poder de superintendência, como nota Philippe Bouvier (Eléments de droit administratif Bruxelles: De Boeck, 2002, p. 249).”.
As decisões que aqui se pretendem impugnar são, assim, autónomas e distintas pese embora se dirijam à regulação da mesma realidade, no primeiro caso conformando essa regulação e no segundo caso conferindo eficácia a esta conformação (vide a este propósito também acórdão do Tribunal Central Administrativo Norte de 7/12/2005, disponível para consulta in www.dgsi.pt).
Mas serão tais decisões impugnáveis mediante recurso (ou reclamação)?
Para tanto, importará determinar se as decisões em apreço configuram actos administrativos susceptíveis de impugnação, convocando para o efeito a definição constante do art. 120.º do Código do Procedimento Administrativo (CPA), de acordo com a qual são actos administrativos “as decisões dos órgãos da administração que ao abrigo de normas de direito público visem produzir efeitos jurídicos numa situação concreta”.
Sobre uma situação similar à presente consignou-se em recente projecto de deliberação (relatado pelo Exm.º Sr. Vogal Gonçalo Magalhães), o seguinte:
“Assim, para que um qualquer comando (…) seja recorrível (…) é pressuposto que ele, ademais do conteúdo decisório, tenha uma natureza individual, isto é, que se reporte a uma pessoa ou a algumas pessoas especificamente identificadas, e concreta, isto é, que vise regular uma certa situação bem caracterizada.
Se, pelo contrário, esse comando revestir os caracteres da generalidade, por ter destinatários indeterminados, e da abstracção, por ser aplicável a situações indeterminadas, e for susceptível de execução permanente (vigência sucessiva), assumindo então natureza normativa, não poderá ser qualificado como um acto administrativo, mas como um regulamento e, então, não poderá constituir, de per se, objecto de impugnação (…).
Isto é assim no plano dos conceitos – ou dos tipos ideais, na terminologia de Max Weber. Mas nem sempre se afigura fácil delimitar os conceitos de acto administrativo e de regulamento: alguns comandos apresentam-se como individuais, mas abstractos; outros, por não identificarem ou individualizarem os respectivos destinatários, não parecem dever ser qualificados como individuais, mas como gerais, faltando-lhes, todavia, pelo seu carácter concreto, a abstracção.
Mário Aroso de Almeida (“Regulamentos”, Teoria Geral do Direito Administrativo: Temas Nucleares, Coimbra: Almedina, 2012, ps. 80 – 81) dá nota de que, tradicionalmente, as referidas situações, consideradas como híbridas, eram assimiladas à figura cujo regime jurídico se considerava mais adequado, que tendia a ser a do acto administrativo, sobretudo por razões de ordem processual, relacionadas com o facto de ser mais amplo o acesso dos interessados à impugnação de actos administrativos que de regulamentos.
Na doutrina mais recente, tem-se afirmado a tendência para considerar como critério decisivo o da determinabilidade ou indeterminabilidade dos destinatários do comando, reconduzindo-se à figura do acto administrativo os comandos cujos destinatários sejam determinados ou determináveis e à figura do regulamento os comandos cujos destinatários não sejam determinados nem determináveis.
No mesmo sentido, prossegue o citado Autor, concorre, entretanto, a tendência para se reconduzirem à figura do regulamento certos comandos que, embora destinados a ser objecto de aplicação concreta, têm, à partida, por destinatários uma pluralidade indeterminável de indivíduos.
Já no que diz respeito aos comandos de aplicação concreta, mas que têm por destinatários um grupo circunscrito de pessoas, que, embora não sejam por eles individualizadas, são determinadas ou determináveis, perfilam-se dois entendimentos diferentes na doutrina.
Para um desses entendimentos, expresso por Freitas do Amaral (Curso de Direito Administrativo, II, 2.ª ed., Coimbra: Almedina, 2013, p. 198), a generalidade decorre do facto de os destinatários não serem individualizados, mas apenas surgirem definidos por referência a conceitos ou categorias universais. Assim, como os actos administrativos são, não apenas concretos, mas também individuais, este tipo de comandos deve ser reconduzido à figura do regulamento, e não do acto administrativo.
Para o outro entendimento, expresso por Marcelo Rebelo de Sousa / Salgado de Matos (Direito Administrativo Geral, III, 2.ª ed., Lisboa: D. Quixote, 2006, p. 82), a generalidade das normas não decorre apenas do facto de os seus destinatários não serem por elas individualizados, mas também do facto de eles não serem determináveis à face do que nelas se dispõe. Portanto, os comandos que, embora não individualizem os seus destinatários, permitam que se proceda à respectiva determinação devem ser reconduzidos à figura do acto administrativo e não à do regulamento.
Em face destes dois entendimentos – e seguindo sempre Mário Aroso de Almeida (loc. cit., ps. 83 – 84) – parece-nos indiscutível que o acto concreto com destinatários determináveis não possui conteúdo normativo e, portanto, não deve ser assimilado à figura do regulamento, mas do acto administrativo. Contudo, não deixa de existir generalidade num acto jurídico pelo facto de os respectivos destinatários serem determináveis à face dele: “para que exista generalidade, basta, a nosso ver, que os destinatários não sejam concretamente identificados pelo acto, mas nele apenas surjam definidos por referência a conceitos ou categorias universais.” Por outro lado, ao contrário do que sustenta o primeiro dos entendimentos expostos, a generalidade não deve bastar para que se admita a existência de uma norma: exige-se que a ela se associe a abstracção, de modo a que o comando não diga exclusivamente respeito à produção de um único efeito jurídico, no qual se esgote, mas seja passível de aplicação ao longo do tempo.
Partindo daqui, Mário Aroso de Almeida (ibidem) conclui que o comando que, sendo embora geral, por não individualizar os seus destinatários, não seja abstracto, não deve ser qualificado como regulamento, independentemente da questão de saber se os seus destinatários são ou não determináveis à face do acto. Como não se trata de um comando individual, mas geral, cumpre reconhecer que ele não corresponde ao conceito de acto administrativo do art. 120 do CPA. A admitir-se, porém, que essa circunstância constitua um obstáculo à qualificação destes comandos como actos administrativos, eles não deverão deixar, em todo o caso, de ser equiparados a actos administrativos, para o efeito de serem submetidos à aplicação do correspondente regime legal.
Como facilmente se conclui, subjacente à posição do Autor está o entendimento de que a contraposição entre regulamento e acto administrativo não deve partir do conceito de acto administrativo, mas do conceito de regulamento, entendido como acto normativo, integrado por disposições gerais e abstractas; e, por conseguinte, de que não devem ser assimilados à figura do regulamento, mas do acto administrativo, os comandos cujas determinações não reúnam, cumulativamente, as características da generalidade e da abstracção. (…)
cumpre agora notar que o comando (…) aqui colocado em causa não identifica os seus destinatários de forma nominativa, mas por referência aos lugares que ocupam na estrutura judiciária (…). Por outras palavras, não diz que o juiz A. é substituído, nas suas faltas e impedimentos, pelo juiz B., mas que o juiz que ocupa o lugar de juiz 1 de uma qualquer das secções em que se desdobra o Tribunal é substituído pelo juiz que ocupa o lugar de juiz 2 da mesma secção.
Não tendo o comando um termo, podemos afirmar que, na sua vigência, os lugares tanto podem ser ocupados pelos juízes que, no pretérito movimento judicial, neles foram colocados, como por outros que neles venham a ser colocados em movimentos judiciais futuros. Podem ainda ser ocupados, de forma transitória, por juízes auxiliares ou do Quadro Complementar que sejam destacados para substituir os titulares que, por qualquer razão (v.g. comissão de serviço), não se encontrem no exercício efectivo de funções. Assim sendo, na medida em que é susceptível de aplicação a todos os juízes que exercem e venham a exercer funções no Tribunal Judicial da Comarca de (…), o comando (…) é geral.
Por outro lado, como nos parece inequívoco, esse comando vale para todos as situações que, durante a respectiva vigência, venham a ocorrer e que importem que um juiz, por faltar ou estar impedido para a prática de um acto, tenha de ser substituído por outro. Não se esgota numa substituição concreta. Isto permite-nos afirmar que, para além de geral, o comando é abstracto e tem vigência sucessiva. (…)
Deste modo, temos de concluir que o objecto impugnado pelos Recorrentes não é, afinal, um acto administrativo, mas um regulamento e, por decorrência, de considerar que o mesmo não é susceptível de recurso (…), o que constitui, nos termos do disposto no art. 173, b), do Código de Procedimento Administrativo, causa de rejeição do recurso.
Não significa isto que os Recorrentes estejam impedidos de fazer valer, pela via graciosa, o seu desacordo quanto às medidas normativas adoptadas pela Exma. Sra. Juíza Presidente, mas simplesmente que não o podem fazer por esta via. Podem fazê-lo ou de forma difusa e concreta, através da impugnação de quaisquer actos administrativos que apliquem uma norma regulamentar; ou de forma concentrada e abstracta, através da apresentação de uma petição em que peçam aos órgãos competentes, designadamente àquele que está na cúpula da hierarquia dos que exercem as competências administrativas de gestão dos Tribunais, a revogação de qualquer uma das medidas e a adopção de outra em sua substituição, cf. art. 115 do Código do Procedimento Administrativo.”.
Perante o enquadramento da questão assim delineado, com inteira validade na situação que aqui se aprecia e ao qual se adere “in totum”, não restam dúvidas de que a decisão da Exm.ª Sr.ª Juíza Presidente do Tribunal Judicial da Comarca de ... tem uma dimensão normativa regulamentar, sendo como tal irrecorrível. O mesmo se dirá, por idênticos motivos, da decisão emanada pelo Exm.º Sr. Vice Presidente no sentido da aprovação daqueloutra decisão.
Em qualquer caso, justificam-se algumas notas finais sobre a argumentação de mérito aduzida pelos impugnantes.
Os impugnantes imputam às decisões questionadas o mesmo vício: desconformidade com a decisão do Conselho Superior da Magistratura proferida na Sessão Plenária Extraordinária de 27 de Maio de 2014, do CSM, e, como tal, desrespeito do art.º 94.º, n.º 3, al. d) da Lei 62/2013, de 28/8 (LOSJ).
A ser assim poderia verificar-se uma violação do princípio da legalidade.
Como se sabe, a administração está vinculada à legalidade (art. 3.º do CPA), entendida esta como uma exigência de actuação em conformidade com lei (ou ainda, de forma mais rigorosa, que a actuação administrativa tenha como pressuposto prévio lei expressa habilitante), que não contrarie ou viole as normas legais pré-existentes.
A proliferação legislativa (mormente das normas legais em branco) e o carácter frequentemente amplo e cada vez mais abrangente (que deriva desde logo da natureza geral e abstracta) dos diplomas legais pelos quais a administração deve reger a sua actividade nem sempre permitem a imediata perceptibilidade dos respectivos limites de actuação, demandando um esforço regulamentador que se traduz inevitavelmente na criação de normas heterovinculativas.
Na situação vertente, devidamente considerados os argumentos aduzidos pelos impugnantes, não descortinamos qualquer desconformidade entre as decisões questionadas e a decisão do Conselho Superior da Magistratura proferida na Sessão Plenária Extraordinária de 27 de Maio de 2014 (e, consequentemente, nenhum desrespeito ao art.º 94.º, n.º 3, al. d) da LOSJ se identifica).
Na verdade, como expressamente do despacho da Exm.ª Sr.ª Juíza Presidente do Tribunal Judicial de ... a que aqui foi deduzida oposição, as orientações genéricas estabelecidas pelo CSM em matéria de substituição de juízes (decisão do Conselho Superior da Magistratura proferida na Sessão Plenária Extraordinária de 27 de Maio de 2014) foram escrupulosamente ponderadas e respeitadas.
Considerou-se, nesta matéria, a impossibilidade de privilegiar o critério da especialização e de o sobrepor ao critério geográfico, tanto porque aquele critério apenas de forma ténue poderia ser respeitado (alinhando para efeitos de substituição de juízes secções de jurisdição diversa e só em parte com afinidades entre si, por vezes remotas, como o sugerido alinhamento entre a secção criminal e a secção de trabalho da instância central) como pela ausência dos pressupostos que determinassem a alteração da prevalência conferida ao critério geográfico nas orientações genéricas fixadas pelo CSM neste campo (designadamente o consenso dos juízes da comarca quanto a essa alteração, que não foi obtido).
É certo que a reorganização judiciária tem como princípio orientador o da especialização, que determinou a criação por todo o território nacional de jurisdições especializadas, com vista a proporcionar uma resposta judicial ainda mais flexível e mais próxima das populações. Isto não significa, porém, que esse princípio tenha prevalecido como absoluto, sequer na conformação das diversas secções que integram os actuais vinte e três Tribunais Judiciais de Comarca, já que nem sempre se mostrou viável ou mesmo justificável, em face das especificidades concretas que caracterizam alguns daqueles Tribunais e as comunidades em que se inserem, a implementação da especialização, sendo ainda certo que, mesmo quando foi implementada (na maioria dos casos, é certo), assume matizes bem diferentes no desenho legal do “mapa judiciário” variando em cada um dos Tribunais (nem todos dotados das mesmas secções especializadas ou do mesmo número de cada uma destas secções).
Por maioria de razão, não poderia o princípio em apreço assumir um cunho absoluto na organização concreta do serviço em cada um dos Tribunais Judiciais, muito menos no que respeita à fixação de regras de substituição de juízes, e principalmente quando contrarie o interesse público e a protecção dos direitos legalmente conferidos a juízes e a terceiros.
No limite, seguindo rigorosamente o princípio em causa, o agrupamento de secções para efeitos de substituição de juízes só poderia operar quando existissem no mesmo Tribunal uma pluralidade de secções com identidade de especialização e, neste caso, o mesmo princípio determinaria sempre que se desconsiderasse a distância geográfica das diversas Secções. Em qualquer dos casos, os resultados não seriam conformes ao interesse público, traduzindo-se necessariamente em graves inconvenientes para a realização do serviço.
Desta feita, não sendo possível na situação concreta fazer actuar em pleno o princípio da especialização e não existindo motivos para promover a sua aplicação mitigada em detrimento do critério geográfico (como bem explana a Exm.ª Sr.ª Juíza Presidente na decisão em análise), constata-se que adoptou soluções equilibradas, subordinando-se aos princípios fundamentais da igualdade e da proporcionalidade, da imparcialidade e da justiça, na consagração de um regime de substituições de juízes possível que acautelou, em primeiro lugar o interesse público na realização tempestiva do serviço, sem sacrifício intolerável dos direitos dos juízes do Tribunal Judicial da Comarca do ....
De referir ainda que não se vê no despacho da Exm.ª Sr.ª Juíza Presidente a apontada derrogação do princípio da igualdade (segundo o qual a administração pública deve reger-se pelo princípio da igualdade, não podendo privilegiar, beneficiar, prejudicar, privar de qualquer direito ou isentar de qualquer dever nenhum administrado em razão de ascendência, sexo, raça, língua, território de origem, religião, convicções políticas ou ideológicas, instruçã0, situação económica ou condição social – art. 5.º, n.º 1, do CPA). O princípio da igualdade é um princípio constitucional, plasmado nos arts. 13º e 266º da CRP, consonante, porém, com tratamentos aparentemente desiguais, em que uma medida adoptada para uns seja recusada a outros, porque o que está em jogo não é a igualdade formal mas a igualdade material. Efectivamente, existindo diferenciação de medidas administrativas concretas impõe-se a sua justificação objectiva por referência a fundamentos externos à posição subjectiva dos visados.
No caso, consideram os impugnantes existir uma desigualdade na circunstância da Instância Central de Trabalho, de acordo com a decisão da Exm.ª Sr.ª Juíza Presidente, não substituir directamente qualquer outra Secção, seja local seja central.
Considerando os termos em que a questão é colocada, com total desconsideração sobre a necessidade e conveniência no esquema arquitectado dos juízes Instância Central de Trabalho substituírem directamente juízes de outras secções (posto que estão indicados para substituição num segundo momento, quando o “primeiro nível” de substituição não possa operar), não se descortina a violação do princípio em causa pela mera circunstância de a Senhora Juiz Presidente não ter previsto essa substituição directa (cuja razão, não se encontrando claramente explicitada, parece decorrer do volume de serviço com que se encontrará confrontada).
Por fim, um breve comentário às questões colocadas nas conclusões xxix), xxx), xxxi) e xxxii) do articulado que deu origem ao presente procedimento.
A primeira questão colocada encontra resposta no ponto III.A) 1.1 do despacho da Exm.ª Sr.ª Presidente (sendo o Juiz que assumirá a presidência da audiência de julgamento e a titularidade de processo quando haja de necessidade de substituir mais do que um dos Senhores Juízes da Instância Central Criminal, aquele que na ordem estabelecida o deveria substituir).
Quanto à questão colocada nas duas conclusões seguintes, dir-se-á que se desconhece qualquer exigência de rotatividade no regime de substituições de juízes.
Relativamente à última questão, colocada na conclusão xxxii), encontra resposta no ponto III. B) 1.2 do despacho da Exm.ª Sr.ª Presidente.
Repete-se, não se identifica desconformidade entre as decisões questionadas neste procedimento e a decisão do Conselho Superior da Magistratura proferida na Sessão Plenária Extraordinária de 27 de Maio de 2014 (e, consequentemente, nenhum desrespeito ao art.º 94.º, n.º 3, al. d) da LOSJ se identifica).
Em suma, a ser possível dela conhecer, dir-se-ia que as decisões questionadas se mostram irrepreensíveis, tendo procedido à correcta interpretação e aplicação do regime legal pertinente para a apreciação e decisão da matéria de que trataram".
III.
As recorrentes pretendem com este recurso a anulação da deliberação do Conselho Superior da Magistratura, que rejeitou recurso que as mesmas interpuseram de despacho prolatado pelo Presidente do Tribunal Judicial da Comarca de ..., homologado por decisão proferida pelo Vice-Presidente do Conselho Superior da Magistratura, que definiu a forma de substituição dos juízes do Tribunal da referida Comarca, sob o entendimento de que aquela decisão é irrecorrível.
Tendo em consideração a fundamentação do pedido formulado pelas recorrentes e a resposta apresentada pelo Conselho Superior da Magistratura, a questão ora submetida à apreciação deste Tribunal, tendo subjacente, obviamente, a decisão que definiu a forma de substituição dos juízes do Tribunal da Comarca de ..., é a de saber se esta deve ser considerada e qualificada como um acto administrativo ou, ao invés, assume dimensão de norma regulamentar, consabido que a rejeição, por irrecorribilidade, do recurso em causa, se estribou na natureza regulamentar daquela decisão, sob o entendimento de que se consubstancia numa determinação ou comando geral e abstracto, com vigência sucessiva, ou seja, de aplicação a todos os juízes que exercem e venham a exercer funções no Tribunal da Comarca de Porto Este.
Contrapõem as recorrentes que a decisão em apreço constitui um acto administrativo, uma vez que se trata de um comando decisório, na medida em que impõe uma prescrição, uma ordem precisa sobre a substituição dos juízes no Tribunal da Comarca de ..., comando decisório proferido no âmbito dos poderes-deveres do presidente da comarca, ao abrigo de competência que lhe é própria, após audição de todos os juízes em exercício de funções na comarca, comando que produz efeitos na situação jurídica dos juízes daquele tribunal, ou seja, de juízes concreta e individualmente identificados ou identificáveis[2].
Esta questão é idêntica à que tem sido colocada a esta Secção do Contencioso e que tem obtido resposta maioritária dos seus membros no sentido de que a decisão do presidente da comarca constitui um acto administrativo, sendo, por isso, recorrível.
Não se vendo razão para a alterarmos, seguir-se-á também aqui essa orientação, já firmada nos Acórdãos proferidos em 31.03.2016, nos processos nºs. 127/15.2YFLSB, 128/15.2YFLSB e 149/15.5YFLSB, publicados na base de dados da DGSI, acompanhando-se de perto a respectiva fundamentação.
Começando por nos debruçar sobre o conceito legal de acto administrativo verificamos que de acordo com o artigo 120º do Código de Procedimento Administrativo pré-vigente (em vigor à data das decisões consideradas irrecorríveis), consideram-se actos administrativos as decisões de órgãos da Administração que ao abrigo de normas de direito público visem produzir efeitos jurídicos numa situação individual e concreta.
Por sua vez, conforme dispõe o artigo 148º do Código de Procedimento Administrativo, aprovado pelo Decreto-Lei n.º 4/2015, de 7 de Janeiro (em vigor à data da deliberação recorrida), consideram-se actos administrativos as decisões que, no exercício de poderes jurídico-administrativos, visem produzir efeitos jurídicos externos numa situação individual e concreta.
Este último normativo corresponde, pois, ao artigo 120º da versão anterior, com eliminação da sua definição do elemento orgânico e com especificação de que os efeitos jurídicos produzidos, resultantes de decisões emanadas ao abrigo do poder jurídico-administrativo, são externos[3].
Em matéria de definição de regulamento administrativo certo é que enquanto o Código de Procedimento Administrativo pré-vigente era omisso, o actual Código de Procedimento Administrativo, consagrando pela primeira vez o respectivo conceito, estabelece no seu artigo 135º que consideram-se regulamentos administrativos as normas jurídicas gerais e abstractas que, no exercício de poderes jurídico-administrativos, visem produzir efeitos jurídicos externos[4], concretizando o entendimento praticamente unânime, há muito assumido, quer pela doutrina, quer pela jurisprudência.
Tendo em vista a definição legal de acto administrativo, dir-se-á que o acto administrativo se trata de um acto jurídico unilateral, orgânica e materialmente administrativo, que visa a produção de efeitos jurídicos externos sobre uma situação individual e concreta. Constitui, pois, essencialmente, um acto proferido por um órgão da Administração pública, no exercício de um poder de autoridade regulado por normas de direito público, de natureza reguladora, que visa a criação, modificação ou extinção de um direito ou de um dever, ou seja, a criação, modificação ou extinção de uma determinada relação jurídica, com eficácia externa, isto é, produtor de efeitos jurídicos externos, atingindo a esfera jurídica de terceiros[5] .
Em contraposição com o regulamento administrativo, cuja matriz se consubstancia na sua dimensão normativa, geral e abstracta, o acto administrativo apresenta-se como uma decisão individual e concreta, sendo que a generalidade de um e a individualidade do outro têm a ver com os destinatários dos comandos jurídicos; por outro lado, o caracter abstracto ou concreto tem a ver com a abrangência de um e de outro, o âmbito de aplicação de cada um deles, as realidades que visam regular.
No que tange à individualidade do acto há, no entanto, que ter em atenção a existência de actos administrativos colectivos, plurais e gerais, isto é, de actos que têm por destinatário um conjunto unificado de pessoas (actos colectivos), de actos em que a administração toma uma decisão aplicável por igual a várias pessoas diferentes (actos plurais) e de actos que se aplicam de imediato a um grupo inorgânico de pessoas, todas elas determinadas ou determináveis (actos gerais), razão pela qual a delimitação de individual face a geral não se faz a partir de um critério numérico.
Como refere António Francisco de Sousa[6]: "O carácter individual não exige que se trate de uma única pessoa. Pode tratar-se de um grupo de pessoas especificamente identificadas. (…)
Também se verifica “carácter individual” quando, em vez de uma única pessoa, o acto tem por destinatário um único círculo, determinado ou determinável, de pessoas, isto é, quando os destinatários formam um grupo de pessoas identificadas ou identificáveis. Por conseguinte, a delimitação do individual face ao geral não se faz a partir do critério numérico, mas a partir da existência objectiva de um grupo fechado de destinatários".
No que concerne à natureza concreta do acto ela decorre da circunstância de o mesmo se destinar a regular uma situação ou caso concreto, através da aplicação do ordenamento jurídico.
Das considerações tecidas pode e deve concluir-se que a diferenciação entre acto administrativo e regulamento administrativo assenta e manifesta-se na constatação de que o acto, ao contrário do regulamento (norma administrativa), não inova o ordenamento jurídico, antes o aplica. Por outro lado, o acto administrativo destina-se a regular uma situação individual e concreta, enquanto o regulamento administrativo (norma administrativa) tem uma dimensão de abstracção e generalidade[7].
Como refere Freitas do Amaral[8]:
"Por via de regra, a distinção é bem fácil de fazer, e reconduz-se à distinção entre norma jurídica e acto jurídico.
Tanto o regulamento como o acto administrativo são comandos jurídicos unilaterais emitidos por um órgão da Administração no exercício de um poder público de autoridade: mas o regulamento, como norma jurídica que é, é uma regra geral e abstracta, ao passo que o acto administrativo, como acto jurídico que é, é uma decisão individual e concreta.
A norma jurídica é geral, isto é, define os seus destinatários por meio de conceitos ou categorias universais, sem individualização de pessoas; e é abstracta, isto é, define as situações de vida a que se aplica também por meio de conceitos ou categorias. Pelo contrário, o acto administrativo é individual, isto é, reporta-se a uma pessoa ou a algumas pessoas especificamente identificadas; e é concreto, isto é, visa regular uma certa situação bem caracterizada".
Balizados os conceitos de acto administrativo e de regulamento administrativo estamos em condições de tomar posição na específica questão que é submetida à apreciação deste Supremo Tribunal.
A substituição dos juízes de direito, nas suas faltas e impedimentos, encontra-se regulada no artigo 86º da Lei de Organização do Sistema Judiciário, ao estabelecer sob a epígrafe de substituição dos juízes de direito e dos magistrados do Ministério Público:
1. Os juízes de direito são substituídos, nas suas faltas e impedimentos, por juiz ou juízes de direito da mesma comarca, por determinação do presidente do tribunal de comarca, de acordo com as orientações genéricas do Conselho Superior da Magistratura.
2. Nas secções com mais de um juiz as substituições ocorrem no seu seio.
3. As substituições do juízes de direito a exercerem funções nos tribunais de competência territorial alargada ocorrem no seu seio e, caso esta não seja possível, são substituídos por juízes a designar pelo Conselho Superior da Magistratura.
4. O disposto nos números anteriores é aplicável, com as devidas adaptações, aos magistrados do Ministério Público.
Em matéria de substituição de juízes de direito estabelece, ainda, a Lei de Organização do Sistema Judiciário ao indicar as competências do presidente do tribunal de comarca (alínea d) do n.º 3 do artigo 94º):
3. O presidente do tribunal possui as seguintes competências funcionais:
(…)
d) Nomear um juiz substituto, em caso de impedimento do titular ou do substituto designado, de acordo com orientações genéricas do Conselho Superior da Magistratura.
Dos textos legais transcritos resulta que a substituição dos juízes de direito é regulada, de forma geral e abstracta, na Lei de Organização do Sistema Judiciário, atribuindo-se aos presidentes dos tribunais de comarca o poder-dever de, na respectiva comarca e em função de orientações genéricas do Conselho Superior da Magistratura, designarem os juízes substitutos, sendo que nas secções com mais de um juiz as substituições terão de ocorrer no seu seio. Por outro lado, a substituição dos juízes de direito a exercerem funções nos tribunais de competência territorial alargada ocorrem no seu seio, a menos que tal não seja possível, caso em que são substituídos por juízes a designar pelo Conselho Superior da Magistratura.
Consabido que a substituição dos juízes de direito encontra-se regulada na Lei de Organização do Sistema Judiciário, lei que estabelece a forma e o modo de substituição dos juízes, atribuindo aos presidentes dos tribunais de comarca o poder para a sua determinação/concretização, de acordo com as orientações genéricas do Conselho Superior da Magistratura, dúvidas não restam de que o acto decisório do presidente do tribunal de comarca que designa os juízes substitutos assume a natureza de acto administrativo.
Com efeito, trata-se de decisão que decorre de imposição legal, tomada em função de comandos estabelecidos na lei e de critérios previamente estabelecidos, concretamente pelo Conselho Superior da Magistratura, decisão que se dirige a um grupo de pessoas identificadas ou identificáveis, tendo em vista a definição de uma determinada e concreta situação, no caso vertente a substituição dos juízes em exercício de funções no Tribunal da Comarca do ....
IV.
Em face do exposto, na procedência do recurso, anula-se a deliberação impugnada.
Custas pelo recorrido, com a taxa de justiça de 6 UC.
Valor da acção: € 30.000,01.
Lisboa,
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[1] Proc. nº 131/15.2YFLSB
[2] O artigo 98º, da Lei de Organização do Sistema Judiciário (Lei n.º 62/2013, de 26 de Agosto), de acordo com o comando constitucional constante do n.º 4 do artigo 268º, segundo o qual é garantido aos administrados tutela jurisdicional efectiva dos seus direitos ou interesses legalmente protegidos, incluindo, nomeadamente, o reconhecimento desses direitos ou interesses, a impugnação de quaisquer actos administrativos que os lesem independentemente da sua forma, a determinação da prática de actos administrativos legalmente devidos e a adopção de medidas cautelares adequadas, estabelece que cabe recurso para o Conselho Superior da Magistratura, a interpor no prazo de 20 dias úteis, dos actos administrativos praticados pelo presidente do tribunal.
[3] Segundo estatui o artigo 8º, n.º 1, do Decreto-Lei n.º 4/2015, de 7 de Janeiro, que aprovou o Código de Procedimento Administrativo vigente, o disposto nas partes I e II, no capítulo III do título I da parte III e na parte IV do Código aplica-se aos procedimentos administrativos em curso à data da sua entrada em vigor, sendo as restantes disposições do Código aplicáveis apenas aos procedimentos administrativos que se iniciem após a entrada em vigor do presente decreto-lei, sendo certo que o acabado de transcrever artigo 148º encontra-se inserido na secção I do capítulo II da parte IV, o que significa ser aplicável ao presente procedimento
[4] Este preceito encontra-se inserido na secção I do capítulo I da parte IV do respectivo Código, pelo que é aplicável ao presente procedimento.
[5] Cf. Colaço Antunes, A Teoria do Acto e a Justiça Administrativa (Almedina – 2006), 118 e ss.
[6] Código do Procedimento Administrativo Anotado e Comentado (Quid Juris – 2009), 328.
[7] Cf. Colaço Antunes, Ibidem, 133/134.
[8] Direito Administrativo (1989), 36/37.