| 135/14.2T8MDL.G1.S1 |  |
AÇÃO POPULAR
DOMÍNIO PÚBLICO
COMPETÊNCIA MATERIAL
TRIBUNAL COMUM
ORGANIZAÇÃO JUDICIÁRIA - TRIBUNAIS JUDICIAIS / COMPETÊNCIA EM RAZÃO DA MATÉRIA / TRIBUNAIS DE PRIMEIRA INSTÂNCIA.
DIREITO CONSTITUCIONAL - DIREITOS E DEVERES FUNDAMENTAIS / DIREITOS, LIBERDADES E GARANTIAS DE PARTICIPAÇÃO POLÍTICA / DIREITO DE ACÇÃO POPULAR.
- Joana Roque Lino, DataVenia, Ano 1, n.º 02, artigo publicado em Agosto de 2013.
- Manuel de Andrade, Noções Elementares de Processo Civil, 1979, 91.
- Teixeira de Sousa, A Legitimidade popular na Tutela dos Interesses Difusos, 120.
CÓDIGO DE PROCESSO CIVIL (CPC): - ARTIGO 64.º.
CONSTITUIÇÃO DA REPÚBLICA PORTUGUESA (CRP): - ARTIGOS 52.º, N.º3, 211.º, 212.º, N.º3.
ETAF (ESTATUTO DOS TRIBUNAIS ADMINISTRATIVOS E FISCAIS), APROVADO PELA LEI 13/2002 DE 19-02: - ARTIGO 4.º, N.º1, ALÍNEA L).
LEI N.º 62/2013, DE 26-08, LEI DE ORGANIZAÇÃO DO SISTEMA JUDICIÁRIO (LOSJ): - ARTIGO 40.º, N.º1.
LEI N.º 83/95, DE 31-08: ARTIGOS 1.º, N.ºS 1 E 2, 2.º, 12.º, 14.º E 15.º.
ACÓRDÃOS DO SUPREMO TRIBUNAL DE JUSTIÇA:
-DE 11/10/2005, PROC. N.º 05B2294, EM WWW.DGSI.PT .
-DE 23/12/2008, PROC. N.º 08B4107, EM WWW.DGSI.PT .
I - Os tribunais da ordem judicial são os competentes para conhecer a pretensão formulada em acção popular fundada na violação por particulares de direitos inerentes ao domínio público, sem que, atendendo ao modo como os autores a estruturam, se configure qualquer comportamento, activo ou omissivo, adotado por uma entidade pública que tenha concorrido, essencial e decisivamente, para essa violação.
II - Ao atribuir o direito de acção popular a “todos”, a lei permite que qualquer pessoa defenda interesses ou bens protegidos que não são apenas seus, mas de todos os neles interessados, pelo que o específico interesse processual do autor popular não é condicionado à existência de uma conexão substantiva entre o mesmo, individualmente considerado, e o bem tutelado, antes é originário, porque baseado na lei e radicado no direito fundamental dos cidadãos a participação na condução dos assuntos públicos. Contudo, só a integração na comunidade de “interesses” visados pela acção permite assegurar a legitimidade popular e o interesse em agir, ainda que, em determinadas situações, tal interesse radique em qualquer cidadão, como sucede, p. ex., com a defesa do domínio publico.
Acordam no Supremo Tribunal de Justiça:
AA e sua mulher instauraram a presente acção no Tribunal Judicial (Secção de Competência Genérica da Instância Local de ...) contra Município de ..., Junta de Freguesia de ... e BB e mulher, pedindo: - a condenação dos RR a reconhecer que são espaços do domínio público as parcelas de terreno ilícita e abusivamente ocupadas pelos RR BB e mulher com a ampliação da sua casa de habitação e a construção de uns anexos, com as áreas de cerca de 60 m2 e de 61 m2, respectivamente; - a condenação dos RR BB e mulher a abster-se de quaisquer actos que ofendam o domínio público sobre aquelas parcelas, a restitui-las ao domínio público e a demolir tais ampliação e anexos, ou a condenação do R Município a proceder à mesma demolição, se aqueles RR o não fizerem em 30 dias.
Alegaram, em síntese, que são cidadãos e munícipes do concelho de ... e da freguesia de ..., no pleno gozo dos seus direitos civis e políticos, e que o R Município nada fez, até agora, para ser obtida a restituição ao domínio público de tais parcelas, apesar de ciente da ocupação ilícita pelos RR BB e mulher, a qual impossibilita os AA e quaisquer outras pessoas de transitarem sobre a totalidade daquele espaço público.
Os RR BB e mulher invocaram que caberia à jurisdição administrativa a competência material para apreciar e decidir a presente acção.
O Sr. Juiz proferiu despacho saneador em que, julgando procedente a excepção da incompetência em razão da matéria, absolveu os RR da instância.
Os AA pugnaram pela competência da jurisdição comum na apelação que interpuseram dessa decisão, a qual a Relação de … julgou procedente, declarando o Tribunal a quo competente em razão da matéria para julgar a acção.
Inconformados, os RR BB e mulher interpuseram recurso de revista, delimitando o seu objecto com conclusões que colocam as questões de saber se a competência material para a presente acção cabe à jurisdição administrativa e se os AA não têm interesse em agir.
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Cumpre apreciar as enunciadas questões e decidir, para o que releva o antecedentemente relatado.
Analisemos, numa sequência lógica, o complexo normativo pertinente à apreciação de tais questões.
O art. 52º nº 3 da CRP confere a todos o direito de acção popular, nomeadamente para promover a prevenção, a cessação ou a perseguição judicial das infracções contra a saúde pública, os direitos dos consumidores, a qualidade de vida e a preservação do ambiente e do património cultural e assegurar a defesa dos bens do Estado, das regiões autónomas e das autarquias locais ([1]).
A LAP (direito de participação procedimental e de acção popular), aprovada pela Lei 83/95 de 31/8, estabeleceu o respectivo âmbito quanto ao direito de participação popular em procedimentos administrativos ([2]) e também quanto aos casos e termos em que são conferidos e podem ser exercidos o direito de acção popular para a prevenção, a cessação ou a perseguição judicial das infracções previstas no nº 3 do artigo 52º da Constituição (art. 1º nº 1), esclarecendo que, sem prejuízo dos bens consagrados em tal comando constitucional, são «designadamente interesses protegidos pela presente lei a saúde pública, o ambiente, a qualidade de vida, a protecção do consumo de bens e serviços, o património cultural e o domínio público» (art. 1º nº 2).
O art. 2º da LAP estipula que são titulares do direito de acção popular quaisquer cidadãos no gozo dos seus direitos civis e políticos, independentemente de terem ou não interesse directo na demanda. E o seu art. 12º refere-se às formas processuais respeitantes à acção popular administrativa (nº 1) e à acção popular civil (nº 2).
Nos termos da CRP, os tribunais judiciais exercem jurisdição em todas as áreas não atribuídas a outras ordens judiciais (art. 211º ([3])), competindo aos tribunais administrativos o julgamento dos procedimentos «que tenham por objecto dirimir os litígios emergentes das relações jurídicas administrativas» (art. 212º nº 3) e
Por fim, o ETAF (Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais), aprovado pela Lei 13/2002 de 19/2, desenvolvendo e concretizando este último preceito constitucional, atribui aos tribunais da jurisdição administrativa e fiscal competência para apreciar, entre outros, os litígios que tenham por objeto (questões relativas) a prevenção, cessação e reparação de violações a valores e bens constitucionalmente protegidos, em matéria de bens do Estado, quando cometidas por entidades públicas [alínea l) do art. 4º ([4])]. «A competência dos tribunais administrativos para a tutela daqueles bens afere-se pela natureza da entidade que comete a violação dos mesmos, a qual tem de ser uma entidade pública, ou seja, o litígio submetido à apreciação dos tribunais administrativos tem de resultar de um comportamento, activo ou omissivo, ou de um acto jurídico adoptado por uma entidade pública» ([5]).
Daí advém que a repartição da competência entre uma e outra ordem de tribunais – e, por isso, também a delimitação do âmbito de aplicação da acção popular, como administrativa ou civil – depende da natureza da relação jurídica concreta subjacente ao litígio, para além da natureza dos interesses em causa, naturalmente.
Com este enquadramento jurídico, os tribunais da ordem judicial apenas não teriam competência para conhecer da presente acção popular se a mesma decorresse, necessariamente, de lei que determinasse a sua inscrição na dos tribunais da ordem administrativa.
Os recorrentes sustentam a competência da jurisdição administrativa para conhecer desta acção popular, louvando-se no disposto nos citados artigos 12º nº 1 da LAP e 4º nº 1 alínea l) do ETAF. Porém, omitem o nº 2 daquele art. 12º e, sobretudo, truncam o transcrito segmento da invocada norma do ETAF alusivo ao requisito de que a lei faz depender a competência da jurisdição administrativa, ou seja, o cometimento por entidades públicas das violações ([6]), factor com um decisivo relevo na ponderação da questão em apreço neste recurso.
Como é consensualmente aceite, a competência do tribunal afere-se pela pretensão do autor, compreendidos os respectivos fundamentos ([7]): a determinação da competência do tribunal para o conhecimento da pretensão deduzida pelo autor afere-se pelo quid disputatum, i. é, pelo modo como esta pretensão se apresenta estruturada, tanto quanto ao pedido em si mesmo, como aos respectivos fundamentos, sendo irrelevante, para esse efeito, o eventual juízo de prognose sobre a viabilidade ou o mérito da mesma ([8]).
Da análise do pedido e da causa de pedir acima expostos resulta claramente que os AA accionam, essencialmente, os RR BB e mulher com vista à reparação da ofensa alegadamente cometida por estes ao domínio público.
Ora, na lógica da configuração oferecida pelos AA à sua pretensão, a intervenção do R Município é meramente lateral e subsidiária por visar apenas a sua condenação a proceder à demolição das obras realizadas pelos RR BB e mulher, alegadamente ofensivas do domínio público, se estes RR o não fizerem ([9]).
Trata-se, pois, de julgar uma pretensão fundada na violação por particulares de direitos inerentes ao domínio público, sem que, atendendo ao modo como os AA a estruturam, se configure qualquer comportamento, activo ou omissivo, adoptado por uma entidade pública que tenha concorrido, essencial e decisivamente, para essa violação.
Ora, supondo que o legislador se soube exprimir com clareza e consagrou nas palavras a solução mais acertada, constata-se, sem margem para dúvidas, que o elemento gramatical do preceito contido naquele art. 4º nº 1 alínea l) do ETAF, o ponto de partida na interpretação da lei ([10]), não inclui na esfera da competência da jurisdição administrativa a atribuição para o conhecimento de tal pretensão, que, por consequência, cabe na competência residual dos tribunais judiciais ([11]).
O interesse em agir consiste na necessidade fundada e verossímil de se recorrer a jurisdição para se alcançar um determinado bem jurídico ([12]).
Relembra-se que os AA, invocando a sua qualidade de cidadãos das Autarquias demandadas, no pleno gozo dos seus direitos civis e políticos, pretendem fazer cessar a ocupação alegadamente ilícita que os RR BB e mulher vêm fazendo de parcelas integradas no domínio público e que os impossibilita, tal como a quaisquer outras pessoas, de transitarem sobre aquele espaço público.
Como se viu, o acima citado comando constitucional (art. 52º nº 3) confere a todos o direito de acção popular, nomeadamente para assegurar a defesa dos bens do Estado e das autarquias locais, pelo que qualquer pessoa tem legitimidade para deduzir a correspondente pretensão, em processos destinados à defesa desses ou de outros valores e bens constitucionalmente protegidos, independentemente de ter interesse um pessoal directo em tais demandas. O que, aliás, o art. 2º, nº 1, da LAP reitera, deferindo a titularidade do direito de acção popular, além do mais, aos cidadãos no gozo dos seus direitos civis e políticos, independentemente de terem ou não interesse directo na demanda. Por outro lado, a LAP contém um regime especial de representação processual, mediante o qual o autor representa, por iniciativa própria, com dispensa de mandato ou autorização expressa todos os demais titulares dos direitos ou interesses em causa que não tenham exercido o direito de auto-exclusão (arts. 14º e 15º).
Ao atribuir o direito de acção popular a “todos”, a lei permite que qualquer pessoa defenda interesses ou bens protegidos que não são apenas seus, mas de todos os neles interessados, por integrarem a comunidade a que os mesmos bens respeitam.
Por isso, o específico interesse processual do autor popular não é condicionado à existência de uma conexão substantiva entre o mesmo, individualmente considerado, e o bem tutelado, antes é originário, porque baseado na lei e radicado no direito fundamental dos cidadãos à participação na condução dos assuntos públicos, pelo que deve ser averiguado a partir da integração do demandante em determinadas categorias de indivíduos que se encontrem em relação com o objecto do processo, que, necessariamente, deverá transcender o interesse pessoal de qualquer deles. Assim, só a integração na comunidade de “interesses” visados pela acção permite assegurar a legitimidade popular e o interesse em agir, ainda que, em determinadas situações, tal interesse radique em qualquer cidadão, como sucede, p. ex., com a defesa do domínio público ([13]).
Ora, como se disse, com esta acção popular os AA visam defender os interesses inerentes ao domínio público de todas as pessoas da comunidade, em que eles se inserem, por estarem, putativamente, impedidas de gozar das utilidades facultadas pelos bens naquele integrados.
Por conseguinte, perante a referida estrutura que a lei confere à acção popular e configuração oferecida pelos AA à sua pretensão, não tem fundamento a alegação dos recorrentes de que aqueles não têm interesse em agir.
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Síntese conclusiva:
1. Os tribunais da ordem judicial são os competentes para conhecer a pretensão formulada em acção popular fundada na violação por particulares de direitos inerentes ao domínio público, sem que, atendendo ao modo como os AA a estruturam, se configure qualquer comportamento, activo ou omissivo, adoptado por uma entidade pública que tenha concorrido, essencial e decisivamente, para essa violação.
2. Ao atribuir o direito de acção popular a “todos”, a lei permite que qualquer pessoa defenda interesses ou bens protegidos que não são apenas seus, mas de todos os neles interessados, pelo que o específico interesse processual do autor popular não é condicionado à existência de uma conexão substantiva entre o mesmo, individualmente considerado, e o bem tutelado, antes é originário, porque baseado na lei e radicado no direito fundamental dos cidadãos à participação na condução dos assuntos públicos. Contudo, só a integração na comunidade de “interesses” visados pela acção permite assegurar a legitimidade popular e o interesse em agir, ainda que, em determinadas situações, tal interesse radique em qualquer cidadão, como sucede, p. ex., com a defesa do domínio público.
Decisão:
Pelo exposto, acorda-se em negar a revista, confirmando-se o acórdão recorrido.
Custas pelos recorrentes.
Lisboa, 29/11 /2016
Alexandre Reis - Relator
Lima Gonçalves
Sebastião Póvoas
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[1] Teixeira de Sousa (A Legitimidade popular na Tutela dos Interesses Difusos, p. 120) escreveu que a acção popular tem por objecto «quer os interesses difusos stricto sensu, quer os interesses colectivos, quer ainda os respectivos interesses individuais homogéneos, o que, em termos práticos, significa que a acção popular pode visar tanto a prevenção da violação de um interesse difuso stricto sensu ou de um interesse colectivo, como a reparação dos danos de massas resultantes da violação destes interesses (cfr. artigo 52.º, n.º 3, al. a), CRP). Em contrapartida, no objecto da acção popular nunca se podem compreender direitos ou interesses meramente individuais.» E noutro passo afirma: «dada a dupla dimensão individual e supra-individual dos interesses difusos, em qualquer acção popular é necessariamente protegido o interesse individual homogéneo de cada um dos seus titulares. O que sucede – importa esclarecer – é que na acção popular nunca se tutelam apenas alguns interesses individuais, mas antes os interesses individuais homogéneos de todos os titulares do interesse difuso.».
[2] Actualmente, na sequência da modificação introduzida pelo DL 214-G/2015 de 2/10, que também alterou o C. Processo nos Tribunais Administrativos, o preceito prevê que a «ação popular administrativa pode revestir qualquer das formas de processo previstas» em tal Código (art. 12º nº 1)
[3] Com idêntico alcance, os arts 40º nº 1 do da LOSJ (Lei de Organização do Sistema Judiciário, aprovada pela Lei nº 62/2013 de 26/8) e 64º do CPC.
[4] Na redacção vigente na data da proposição da acção, substancialmente correspondente à da alínea k), actualmente em vigor e entretanto introduzida pelo já citado DL 214-G/2015 de 2/10 (cf. art. 38º da LOSJ).
[5] Joana Roque Lino (in DataVenia Ano 1, n.º 02, artigo publicado em Agosto de 2013.
[6] O mesmo fez o Sr. Juiz na decisão de 1ª instância.
[7] Cf. Manuel de Andrade, “Noções Elementares de Processo Civil”, 1979, p. 91.
[8] «A determinação da natureza pública ou privada da relação litigiosa, ao tempo da acção, e a consequente determinação do tribunal competente para dela conhecer, devem considerar a acção (pedido e causa de pedir), tal como configurada pelo autor, tendo ainda em conta as demais circunstâncias disponíveis pelo Tribunal que relevem da exacta configuração dos termos da causa proposta» (Ac. do STJ de 11/10/2005, p. 05B2294-Neves Ribeiro).
[9] Atendendo ao objecto do recurso, não têm aqui cabimento quaisquer desenvolvimentos quanto à justificação da demanda da Freguesia, em cujo domínio público se integrarão, eventualmente, as parcelas alegadamente ocupadas pelos RR ... e mulher.
[10] Cfr. art. 9º do CC.
[11] Neste sentido, o Ac. STJ de 23-12-2008 (08B4107 – Salvador da Costa): «Os tribunais da ordem judicial são os competentes para conhecer do objecto da acção popular intentada por um cidadão da freguesa com vista à declaração de se integrar no domínio público da freguesia uma parcela de terreno ocupada por um terceiro».
[12] Este pressuposto é construído por referência a certos elementos: a utilidade prática e a necessidade da ação judicial, aferida por uma base factual merecedora de tutela, para a obtenção do bem pretendido, seja acrescentando algo à situação jurídica do autor ou removendo algum óbice; a subsidariedade e a adequação do meio processual utilizado ao fim visado, que não poderia ser obtido por outra via.
[13] Por assim ser, não pode o direito à participação na condução dos assuntos públicos ser entendido com o alcance que nos leve a prescindir da alegação de que resulte que o autor tem interesse em agir por (também) ser titular dos interesses difusos ou colectivos ameaçados ou lesados, ou seja, de que tem uma relação com o objecto da acção popular.