Acórdão do Supremo Tribunal de Justiça
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RESPONSABILIDADE CIVIL DO ESTADO
INDEMNIZAÇÃO
PRESCRIÇÃO
RESPONSABILIDADE CIVIL DO ESTADO POR ACTO LEGISLATIVO
DL 406-A/75 DE 1975/07/29 ARTIGO 1.
DL 407-A/75 DE 1975/07/30 ARTIGO 1.
L 80/77 DE 1977/10/26 ARTIGO 1 N1 N2 ARTIGO 8 N1 B C ARTIGO 37 N2.
L 2/79 DE 1979/01/09.
DL 129/84 DE 1984/07/27 ARTIGO 4 N1 B ARTIGO 51 N1 H.
DL 267/85 DE 1985/07/16 ARTIGO 71 N2.
DL 199/88 DE 1988/05/31 ARTIGO 1 ARTIGO 7.
CCIV66 ARTIGO 309 ARTIGO 498 N1.
CONST82 ARTIGO 22 ARTIGO 62 N2 ARTIGO 83 ARTIGO 114 ARTIGO 205 N1 N2.
II - A nacionalização, porém, cria, entre o Estado e o cidadão visado, uma relação inter-pessoal e o tipo de responsabilidade decorrente do incumprimento dos deveres legais inerentes a tal relação deve ser encarado como contratual ou obrigacional e sujeita, por isso, ao prazo de prescrição do artigo 309, do C.Civil.
III - Os danos que a indemnização por acto ilícito legislativo de nacionalização abarca são mais vastos do que os que a lei ordinária considera indemnizáveis por causa de nacionalização, e se resumem à chamada "indemnização preço".
Na acção em que o presente recurso se insere, A, e outros, que se apresentam como comproprietários ou sucessores de comproprietários, à data da entrada em vigor daquele DL, da herdade de S. Bento, sita no Torrão, Alcácer do Sal, alegam que a referida herdade foi indevidamente incluída na medida legislativa nacionalizadora, e, assim, com fundamento em responsabilidade civil do Estado por acto ilícito legislativo, ou, se assim não for entendido, por acto legislativo lícito, pedem, contra o mesmo Estado, a indemnização que se liquidar em execução de sentença pelos danos patrimoniais resultantes de:
· privação do direito de propriedade no período decorrido entre o acto ablativo e a devolução da herdade;
· dívida paga à banca após a nacionalização, por investimentos feitos no prédio;
· alienações indevidas de produtos e bens da herdade;
· não restituição de gado, alfaias e máquinas;
· forçada alienação da herdade, depois da devolução,
tudo acrescido de danos não patrimoniais, também a liquidar posteriormente.
O Estado contestou por excepção e por impugnação, e, no primeiro dos indicados níveis de defesa, além da incompetência material do tribunal comum, invocou a prescrição do direito de indemnização, por já terem decorrido, à data da propositura da acção, mais de três anos sobre o momento em que os autores tiveram conhecimento do direito que lhes assiste, e atento o disposto nos artºs 71º, nº2, DL 267/85, de 16/7, e 498º, nº1,CC Código Civil.
Esta excepção foi julgada procedente, mas a Relação revogou o saneador - sentença, ordenando o prosseguimento do processo.
A Relação considerou, basicamente, o seguinte:
· a responsabilidade em causa não tem natureza extracontratual ou extraobrigacional, estando, por isso, sujeita, não ao prazo de prescrição declarado em 1ª instância, mas, sim, ao prazo geral prescrito no artº 309º, CC;
· ainda que assim não fosse, e que, portanto, se aplicasse o aludido artº 498º, nº1,CC, a prescrição teria sido interrompida, jamais se tendo completado o prazo respectivo, dados os sucessivos reconhecimentos, por parte do Estado, do seu dever de indemnizar, concretizados quer em actos legislativos e regulamentares, quer em actos administrativos vários, de execução daqueles.
É deste acórdão que, agora, o Réu pede revista, dizendo, em resumo:
· o reconhecimento do direito de indemnização dos autores, feito em termos gerais, por actos legislativos, não equivale ao concreto reconhecimento de um direito de indemnização por acto ilícito;
· a existir acto ilícito legislativo, razões de certeza do direito impõem que, à prescrição do direito de indemnização correspondente, se aplique o citado artº 498º, nº1, CC;
· e, sendo assim, não podendo conhecer-se do pedido, enquanto fundamentado no ilícito legislativo, por causa da prescrição, fica precludido o seu conhecimento na perspectiva da responsabilidade do Estado por acto lícito.
2. Tudo visto, interessa observar, primeiramente, a diferença que existe entre, por um lado, a causa de pedir e o pedido formulados no presente processo, e, pelo outro, os pressupostos e o conteúdo do direito de indemnização regulado pelas disposições pertinentes da Lei 80/77, de 26/10 (indemnização pelas expropriações e nacionalizações no âmbito da reforma agrária) e dos diplomas que a desenvolveram, designadamente, o DL 2/79, de 9/1 (para as indemnizações provisórias) e o DL 199/88, de 31/5 (para as indemnizações definitivas).
Aqui, no processo judicial, alega-se, como ficou dito, a prática de um ilícito legislativo e a produção de danos, entre os que se contam os danos não patrimoniais; apenas subsidiariamente, mas sem alterar, nem os factos fundamentantes nem os danos alegadamente indemnizáveis, foi, também, alegada a responsabilidade do Estado por facto lícito.
No processo administrativo gracioso instaurado ao abrigo dos diplomas legais mencionados, o que está em causa é a nacionalização, enquanto acto político - legislativo, acto legítimo de exercício da autoridade do Estado, e, também, aquilo a que alguns autores chamam de indemnização preço, isto é, uma conversão de direitos do lesado no seu equivalente pecuniário, em termos que, grosso modo, se reconduzem aos da expropriação por utilidade pública; o que se discute, em tal processo administrativo gracioso, é, basicamente, a atribuição de uma indemnização compensatória da perda do capital fundiário e do capital de exploração, correspondentes ao prédio nacionalizado ( cfr., a respeito, os artºs 1º, nºs 2 e 3, 8º, nº1, b e c, 13º, nºs 1 e 2, e 37º, nº2, da Lei 80/77, e 1º a 7º, DL 199/88, de 31/5).
Ressalvada a dúvida, que, levantada pelos autores na petição inicial, não é hora, porém, de resolver, dúvida sobre a constitucionalidade quer da atribuição ao Governo da competência para, ao abrigo dos referidos diplomas legislativos, fixar o valor das indemnizações, quer dos concretos critérios indemnizatórios deles constantes, por, a primeira, poder pôr em crise os princípios da separação de poderes e da reserva do juiz (artºs 114º e 205º, nºs 1 e 2, Constituição Política), e, os segundos, poderem ofender os princípios da justa indemnização e da igualdade (artºs 62º, nº2 e 83º, Const.), ressalvada tal dúvida, dizíamos, a indemnização prevista e regulamentada nos indicados diplomas (Lei 80/77, e diplomas que lhe desenvolveram as bases) é a que cumpre a função indemnizatória que ao Estado cabe garantir sempre que, por acto lícito praticado por seus órgãos ou agentes, quer no exercício da função legislativa, quer administrativa, cause prejuízos especiais e anormais aos cidadãos (cfr. artº 9º, DL 48051, de 21.11.67, e 22º, Const.).
Tal como as coisas estão legisladas desde os tempos da Lei 80/77, o procedimento administrativo, gracioso e contencioso, posto pelo legislador ao serviço da concretização do direito de indemnização dos atingidos pelas nacionalizações, não comporta, nem uma perspectiva indemnizatória fundada na produção antijurídica de danos, nem, tão pouco uma (perspectiva) que atribua àquele direito (de indemnização por efeito de nacionalização) um conteúdo igual ao da indemnização por acto ilícito ou pelo risco (isto é, um conteúdo que satisfizesse o objectivo da obrigação de indemnização, que é o da reparação integral do dano).
A limitação da indemnização, nas hipóteses de responsabilidade por facto lícito, constitui, aliás, uma aceitável consequência da legalidade do acto gerador de responsabilidade, justificando, em tais circunstâncias, o relativo sacrifício do lesado.
Só, pois, em acção de responsabilidade civil contra o Estado, intentada no foro comum, como a presente, ou no foro administrativo, conforme os pressupostos (foro comum, em caso de responsabilidade extracontratual por acto legislativo - cfr. artº 4º, nº1, b), DL 129/84, de 27/4; foro administrativo, em se tratando de responsabilidade civil por acto de gestão pública - artº 51º, nº1, h), do citado DL) é que teria cabimento a discussão sobre os alegados danos não patrimoniais, e não só, mas também a dos danos decorrentes da perda do valor de investimento, e da forçada alienação da herdade, após ter sido devolvida (danos estes que não estão, com efeito, previstos como componentes do direito de indemnização nos mencionados diplomas reguladores).
3. Visto isto, não poderá deixar de se entender que, tanto as providências legislativas genérica e abstractamente orientadas para a definição dos pressupostos, dos critérios e dos modos indemnizatórios (DLs 2/79 e 191/88, citados, e os que se lhes seguiram), como os próprios actos concretos da Administração, tomados no âmbito do processo administrativo gracioso respeitante aos, aqui, autores e recorrentes, não têm qualquer relevância enquanto factos interruptivos da prescrição de um direito de indemnização fundamentado em facto ilícito causador de danos, designadamente, em facto ilícito legislativo, como é o caso dos autos. Tal como o não teve o pedido que eles terão feito, no aludido processo gracioso, para o desencadeamento do processo indemnizatório.
Tais diplomas legislativos, tais actos da Administração, tal pedido apenas poderão relevar como factos interruptivos do direito de indemnização correspondente à responsabilidade do Estado por acto lícito, direito aquele que, numa perspectiva constitucional, designadamente, as dos princípios, aludidos, da justa indemnização e da igualdade, poderá (é a perspectiva dos autores), no caso, ter um conteúdo mais amplo do que o que, em regra, deriva do acto de nacionalização e está expressa e especificadamente legislado (sendo essa, precisamente, uma das questões importantes dos autos, mas que, aqui, não cabe discutir).
Chegados aqui, importa fazer uma precisão importante.
A nacionalização da herdade de S. Bento decorreu directamente da lei; não de uma errada interpretação, por parte dos serviços competentes do Estado, do normativo do artº 1º, DL 406-A/75. Nisso, há consenso entre as partes.
No domínio da função administrativa, a responsabilidade civil extracontratual do Estado e demais pessoas colectivas públicas, por actos de gestão pública, prescreve no prazo previsto no nº1, do artº 498º, CC, conforme estatui o nº2, do artº 71º, DL 267/85, de 16/7, na esteira do que já prescrevia o artº 5º, nº1, do DL 48051, de 21.11.67.
Mas, o artº 1º, DL 407-A/75, de 30/7, não obstante o pequeno universo de pessoas e casos a que era aplicável, e se ter esgotado no acto da sua entrada em vigor, tem, apesar de tudo, suficientes características de generalidade e abstracção para, não só formalmente, mas, também, substancialmente, poder ser considerado um acto normativo, inserindo-se, pois, na função legislativa do Estado.
A responsabilidade que ao Estado possa ser pedida pelos danos decorrentes da aplicação daquela norma situa-se, pois, no âmbito daquilo a que a alínea b), do nº1, do artº 4º, DL 129/84, de 27/4, já mencionado, chama de "responsabilidade pelos danos decorrentes do exercício da função legislativa".
Mas, não há razão para que, no campo da responsabilidade civil do Estado pela função legislativa, se não aplique o aludido preceito do Código Civil, se não por interpretação analógica, ao menos pela consideração de que as normas daquele código acerca da responsabilidade civil e do direito de indemnização são as depositárias dos princípios gerais, a que há que recorrer na falta de disposições específicas.
O direito de indemnização dos autores, enquanto baseado no ilícito legislativo, está, pois, sujeito ao prazo de prescrição previsto no nº1, do artº 498º,CC.
Como vimos, nem os actos legislativos e executivos do Estado, nem, sequer, os que os autores tenham praticado no âmbito do processo administrativo gracioso a correr tiveram virtualidade de interromper aquele prazo. Prazo que começou a correr, se não desde a data de recepção do já mencionado ofício de fls. 83 (em que o Instituto comunicava a nacionalização e alertava os visados para o exercício do direito de reserva), pelo menos a partir do momento em que foram publicados os critérios e modos de indemnização definitiva (isto é, desde a entrada em vigor do DL 199/88, citado).
Vistas as coisas do modo como foram expostas, há que reconhecer, como na 1ª instância, que o invocado direito de indemnização por acto ilícito, fundamentado em responsabilidade civil extracontratual do Estado, já prescrevera quando a presente acção foi instaurada.
· Há que ressalvar, porém, os danos patrimoniais e não patrimoniais resultantes da forçada alienação da herdade.
Estes alegados danos só se verificaram, com efeito, na data em que, por força das alegadas circunstâncias, os autores alienaram o prédio, dando-o em pagamento ao banco exequente.
Isso sucedeu, como vem alegado no artº 128º, da petição inicial, em 15.11.93, menos de um ano antes da propositura da acção e da própria citação do Réu.
O nº1, do artº 498º, CC, manda contar o prazo de prescrição a partir "da data em que o lesado teve conhecimento do direito que lhe compete", o que, naturalmente, supõe o conhecimento do dano, embora (é o próprio preceito que o diz) a não integral extensão dele.
Sem saber que o dano existe (e isso pode simplesmente suceder porque o dano ainda se não verificou), o lesado ainda não é conhecedor do direito que lhe assiste; nesses casos, enquanto a prescrição ordinária (20 anos - artº 309º, CC) se não tiver consumado, poderá o lesado exigir a correspondente indemnização dentro dos três anos subsequentes ao conhecimento do novo dano.
· Acresce que, entre os danos que os autores alegam como decorrentes do acto legislativo pretensamente inconstitucional, contam-se alguns (e são eles os, patrimoniais, derivados da privação do direito de propriedade, e da perda dos bens, gado e produtos da herdade) cuja reparação não depende da ilicitude do acto que os provocou.
A indemnização de tais danos, segundo a medida e o critério legais aplicáveis, é uma consequência da nacionalização, inscrevendo-se, como já foi dito, no âmbito da responsabilidade do Estado por acto (legislativo ou administrativo) lícito.
Constitucional ou não, a nacionalização operou, produziu efeitos, constituindo o Estado no correspondente dever indemnizatório.
A indemnização não fica, pois, prejudicada por causa da constatada prescrição do direito de indemnização dos autores com fundamento em ilícito legislativo.
4. Como se disse, não foram só as finalidades, os critérios e os modos da indemnização que mereceram legislação especial, mas, também, o próprio processo destinado ao apuramento da indemnização derivada do acto de nacionalização.
O legislador criou um procedimento especial administrativo, de natureza graciosa, cuja decisão final cabe aos ministros das Finanças e da Agricultura, através de despacho conjunto, susceptível de recurso contencioso.
Um tal procedimento não se afigura, à partida, como opcional, parecendo constituir, na óptica do legislador, o único processo adequado ao objectivo de satisfazer o direito de indemnização decorrente das nacionalizações.
A ser assim, faltaria, desde logo, competência ao tribunal comum para, pelo menos, conhecer e decidir sobre aquilo a que poderíamos chamar de núcleo duro da indemnização por nacionalização, e que seria a "atribuição de um equivalente dos bens nacionalizados".
Porém, a questão da competência material do tribunal, suscitada, na contestação, pelo Réu, já se encontra definitivamente decidida, pelo reconhecimento da competência do tribunal comum, sem limitações.
Mas o problema não se esgota na definição da competência; restará saber se a pendência (ou a decisão definitiva) do processo administrativo tem reflexos, e quais, no andamento e na vida do presente processo, na parte que respeita ao dito "núcleo duro da indemnização por nacionalização".
A possibilidade de enquadrar o pedido dos autores no regime da responsabilidade do Estado por factos lícitos dependerá, pois, da maneira como se resolver a dita convergência de processos, e, por outro lado, se encarar a suficiência das finalidades e critérios indemnizatórios, decretados, pelo legislador ordinário, nos diplomas legislativos que se mencionaram.
Acerca da suficiência das finalidades e dos critérios da indemnização é, aliás, pertinente, não só um teste de constitucionalidade, como, de igual modo, uma conferência com os princípios gerais de direito, em matéria de indemnização.
Considere-se, p. ex., e a este propósito, que o STA já decidiu que, em caso de nacionalização, não há lugar a indemnização dos prejuízos resultantes do protelamento do processo indemnizatório, porquanto a nacionalização é um acto lícito, que não se compadece com a ideia de uma indemnização igual ao valor do lucro cessante mais o dano emergente (Ac. de 20.3.90, no Pº 14716).
Como já se disse, não é hora de dizer se a responsabilidade aqui assacada ao Estado decorre de acto ilícito ou lícito, e se, neste último caso, a correspondente indemnização pode ir além dos limites descritos nos mencionados diplomas legais e pode ser pedida apreciada e decidida em concorrência com o procedimento administrativo gracioso que o legislador destinou expressamente ao cumprimento das responsabilidades que lhe advieram do seu conjuntural apreço pelas nacionalizações.
Para efeitos do presente recurso, há que discutir, apenas se, suposta a responsabilidade por acto lícito, e a viabilidade de apreciação do pedido de indemnização correspondente no presente processo, o alegado direito prescreveu, ou não.
Nesta perspectiva das coisas, a resposta é: não há prescrição.
É que, independentemente da posição que se tome sobre o prazo de prescrição (em geral) do direito de indemnização pelos danos causados por actos lícitos do Estado, não merece contestação a ideia, defendida no parecer junto aos autos, de que, criada, entre o Estado e o cidadão visado, uma relação especial que deriva da nacionalização, deixa de se poder falar, com propriedade, a propósito do incumprimento dos deveres legais inerentes a tal relação, de responsabilidade extracontratual.
O tipo de responsabilidade aí implicada, porque inerente a uma relação preexistente, entre as partes, deve ser perspectivada como contratual ou obrigacional.
Vistas as coisas deste modo, o prazo de prescrição sobe para vinte anos, que é o prazo geral (artº 309º,CC), e se não encontrava esgotado à data da propositura da acção, nem, sequer, à data da citação do Réu.
Ponto é saber, repete-se, se a responsabilidade aqui assacada ao Estado decorre de acto lícito, e se, em tal caso, a indemnização pode ir além dos limites descritos nos mencionados diplomas legais e pode ser directamente levada a juízo em tribunal comum, em alternativa, ou, mesmo, em concorrência com o processo administrativo gracioso.
São, estas, questões que extravasam do objecto do recurso.
5. Tudo o que foi dito serve às seguintes conclusões:
· se o diploma nacionalizador é um acto legislativo ilícito, o direito de indemnização invocado pelos autores prescreveu, excepto quanto aos danos derivados da alienação forçada da herdade porque tais danos ocorreram menos de 3 anos antes da citação do Réu, e, também, quanto aos danos que coincidem com os que a lei declara ressarcíveis por efeito da nacionalização (privação temporária do direito de propriedade, e perda dos bens, gado e produtos da herdade);
· se tal diploma não é ilícito, não se deu a prescrição, restando, porém, saber, nessa perspectiva, se o processo pode concorrer com o procedimento administrativo para atribuição da indemnização, que se encontra pendente, e se são relevantes todos os danos alegados.
6. Nestes termos, concedem parcialmente a revista.
Custas, apenas, pelos recorridos (visto que o Réu é isento), na proporção de 1/10.
Lisboa, 22 de Abril de 1999.
Quirino Soares,
Matos Namora,
Sousa Dinis.