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ACTO CONSTITUTIVO DE DIREITOS
LEI INTERPRETATIVA
ANULAÇÃO DE DESPACHO
PRAZO DE PRESCRIÇÃO
EXIGIBILIDADE DA OBRIGAÇÃO
VENCIMENTO
LEI ESPECIAL
ACTO ADMINISTRATIVO
ATO ADMINISTRATIVO
RETROACTIVIDADE DA LEI
INTERPRETAÇÃO DA LEI
ACÇÃO DE ANULAÇÃO
ACÇÃO DE CONDENAÇÃO
CUMULAÇÃO DE PEDIDOS
PROCESSO ADMINISTRATIVO
NULIDADE PROCESSUAL
PRESUNÇÕES LEGAIS
CAUSA DE PEDIR
CONHECIMENTO OFICIOSO
JUIZ
RECURSO CONTENCIOSO
DELIBERAÇÃO DO PLENÁRIO DO CONSELHO SUPERIOR DA MAGISTRATURA
DIREITO ADMINISTRATIVO – DISPOSIÇÕES FUNDAMENTAIS / CUMULAÇÃO DE PEDIDOS / ACÇÃO ADMINISTRATIVA COMUM / OBJECTO / ACÇÃO ADMINISTRATIVA ESPECIAL / DISPOSIÇÕES PARTICULARES / CONDENAÇÃO À PRÁTICA DO ACTO DEVIDO / PRESSUPOSTOS / MARCHA DO PROCESSO / ARTICULADOS / ENVIO DO PROCESSO ADMINISTRATIVO / JULGAMENTO / OBJECTO E LIMITES DA DECISÃO / DISPOSIÇÕES FINAIS E TRANSITÓRIAS / RECURSO CONTENCIOSO DE ANULAÇÃO.
- Gomes Canotilho e Vital Moreira, Constituição da República Portuguesa, Anotada, Coimbra Editora, volume II, 4.ª edição, p. 824/827;
- José Carlos Vieira de Andrade, A Justiça Administrativa (lições), 2016, 15ª edição, Almedina, p. 177, 178, 266 e 267;
- Mário Aroso de Almeida e Carlos Alberto Fernandes Cadilha, Comentário ao Código de Processo nos Tribunais Administrativos, 2017, 4ª. edição, Almedina, p. 765, 1346, 1347 e 1348;
- Pires de Lima e Antunes Varela, Código Civil Anotado, 2.ª edição, anotação ao artigo 13.º.
- Vieira de Andrade, O Dever de Fundamentação Expressa de Atos Administrativos, Dissertação de Doutoramento, em Ciências Jurídico-políticas, Almedina, Coleção Teses, 1992, p. 13.
ESTATUTO OS MAGISTRADOS JUDICIAIS (EMJ): - ARTIGOS 168.º, N.º 5, 174.º, N.º 2 E 178.º.
CÓDIGO DE PROCEDIMENTO NOS TRIBUNAIS ADMINISTRATIVOS (CPTA): - ARTIGOS 4.º, N.º 1, ALÍNEA C), 37.º, 66.º, N.ºS 3 E 4, ALÍNEA C), 67.º, N.º 4, ALÍNEA B), 84.º, 95.º, N.º 3 E 191.º.
CÓDIGO DE PROCESSO ADMINISTRATIVO (CPA): - ARTIGOS 128.º, N.º 6 E 168.º, N.ºS 2 E 4, ALÍNEA C)
CÓDIGO CIVIL (CC): - ARTIGO 13.º, N.º 1.
DL N.º 85/2016, DE 21 DE DEZEMBRO: - ARTIGOS 2.º, 6.º E 30.º, N.º 3.
DL N.º 155/92, DE 28 DE JULHO: - ARTIGO 40.º.
REGIME ADMINISTRATIVA E FINANCEIRA DO ESTADO (RAFE), APROVADO PELO DL N.º 155/92, DE 28 DE JULHO: - ARTIGO 40.º, N.º 3.
ACÓRDÃOS DO SUPREMO TRIBUNAL DE JUSTIÇA:
- DE 29-06-2005, PROCESSO N.º 04B23/82, IN WWW.DGSI.PT;
- DE 27-04-2016, PROCESSO N.º 79/15.0YFLSB;
- DE 27-04-2016, PROCESSO N.º 118/15.5YFLSB;
- DE 21-03-2018, PROCESSO N.º 79/18.9YFLSB.
I - A remissão efetuada pelos arts. 168.º, n.º 5, e 178.º, ambos do EMJ, para o regime dos recursos contenciosos interpostos perante o STA, deve ser lida, em sintonia com o disposto no art. 191.º, do CPTA, como constituindo uma remissão dinâmica para o regime deste Código.
II - Assim, essa remissão é agora feita para a nova ação administrativa – arts. 37.º e segs. do CPTA.
III - Com a alteração feita pelo DL n.º 214-G/2015, de 02-10, ao CPTA, passou a ser possível, relativamente a atos de conteúdo positivo, a cumulação de pedidos na ação de impugnação, nomeadamente do pedido de anulação do ato administrativo praticado com o pedido de condenação à prática de ato legalmente devido – normas conjugadas dos arts. 67.º, n.º 4, al. b), 66.º, n.ºs 3 e 4, al. c), e 4.º, n.º 1, al. c), todos do CPTA.
IV - O art. 174.º, n.º 2, do EMJ, obriga o CSM a remeter com a resposta, ou no seu prazo, para o STJ, o processo administrativo que tenha organizado, mas não indica quais as consequências do seu não envio.
V - É, assim, aplicável subsidiariamente o disposto no art. 84.º, do CPTA, que regula o envio do “Processo Administrativo” nas ações impugnatórias de ato administrativo, por remissão do art. 178º, do EMJ.
VI - De acordo com o art. 84.º, do CPTA, a omissão da remessa do processo administrativo não obsta ao prosseguimento da causa e não traz qualquer consequência a nível adjetivo, nomeadamente não integrando qualquer nulidade, dado que determina, apenas, que os factos alegados pelo autor se consideram provados, se aquela falta tiver tornado a prova impossível ou de considerável dificuldade (presunção legal de prova).
VII - Nas ações de impugnação de atos administrativos o tribunal deve pronunciar-se sobre todas as causas de invalidade que tenham sido invocadas contra o ato impugnado, assim como deve identificar a existência de causas de invalidade diversas das que tenham sido alegadas – art. 95.º, n.º 3, do CPTA.
VIII - Estando em causa a reposição de dinheiros públicos, nomeadamente remunerações indevidamente pagas, estamos no âmbito do procedimento administrativo previsto no DL n.º 155/92, de 28-07, que estabelece o regime financeiro da Administração Pública (RAFE).
IX - Dispõe o n.º 3, do seu art. 40.º, na redação dada pelo art. 2.º, do DL n.º 85/2016, de 21-12, que “Os atos administrativos que estejam na origem de procedimentos de reposição de dinheiros públicos podem ser objeto de anulação administrativa no prazo de cinco anos a contar da data da respetiva emissão, nos termos do disposto na al. c) do n.º 4 do art. 168.º do Código do Procedimento Administrativo, aprovado pelo Decreto-Lei n.º 4/2015, de 7 de janeiro.”
X - A este n.º 3 foi atribuída pela própria Lei que o introduziu (o art. 6.º, do DL n.º 85/2016, de 21-12) “natureza interpretativa”.
XI - Integrando-se a norma interpretativa na norma interpretada, retroagem os seus efeitos ao início da vigência desta, nos termos do art. 13.º, n.º 1, do CC, o que significa que a interpretação autêntica “retroage os seus efeitos até à data da entrada em vigor da antiga lei, tudo ocorrendo como se tivesse sido, publicada na data em que o foi a lei interpretada”.
XII - O legislador ao alterar a redação do n.º 3, e ao atribuir-lhe, de seguida, “natureza interpretativa”, pretendeu dar-lhe uma interpretação autêntica, a sua própria interpretação, fixando, deste modo, vinculativamente o alcance que, “ab initio”, deve ser atribuído ao preceito interpretado, e fê-lo, porque antes da sua vigência, havia divergências de interpretação, doutrinária e jurisprudencial, quanto ao prazo de cinco anos consagrado no art. 40.º, do DL n.º 155/92, de 28-07.
XIII - Porém, a partir da redação introduzida ao n.º 3 e de lhe ser atribuída uma interpretação autêntica, o prazo de 5 anos “se confunde”, seja para a exigibilidade ou possibilidade de cobrança do crédito, seja para a anulação do ato administrativo, constitutivo de direito.
XIV - O legislador com o DL n.º 85/2016 – para além do prazo de prescrição de 5 anos para a exigibilidade do crédito – quis, também, assumir um prazo mais longo, de 5 anos, para a anulação dos atos administrativos constitutivos de direitos (reposição de quantias recebidas por trabalhadores que exercem funções públicas), conforme resulta do art. 168.º, n.º 4, al. c), do CPA, e art. 40.º, n.º 3, do RAFE (inclusive dando carácter interpretativo a este n.º 3).
XV - É orientação jurisprudencial consolidada que os atos de processamento de vencimentos, e outros abonos, constituem verdadeiros atos administrativos, e não meras operações materiais, suscetíveis de se consolidarem na ordem jurídica como «casos decididos», se não forem objeto de atempada impugnação.
XVI - Assim, a existência de um regime especialmente aplicável à reposição de dinheiros públicos exclui a aplicabilidade de qualquer outro procedimento, seja o decorrente do art. 168.º, n.º 2, do CPA, seja o regime previsto no art. 128.º, n.º 6, do CPA (“lex specialis derogat legi generali).
Acordam na Secção do Contencioso do Supremo Tribunal de Justiça
I - Relatório:
1) - AA, Magistrado Judicial demitido, com o benefício de Apoio Judiciário, na modalidade de isenção do pagamento de taxa de justiça e demais encargos com o processo e, ainda, de nomeação e pagamento a compensação de patrono, ao abrigo do disposto no artigo 168º, n.º 1, do Estatuto dos Magistrados Judiciais [EMJ], aprovado pela Lei n.º 21/85, de 30 de julho, propôs a presente ação administrativa especial de impugnação de ato administrativo para anulação das deliberações do Plenário do CSM de 06.02.2018 e de 06.03.2018.
2) - Para tanto alegou, no requerimento inicial, os seguintes fundamentos:
Alega o Demandante que com esta ação impugna dois atos administrativos, ou seja, as deliberações proferidas em 06.02.2018 e em 06.03.2018, ambas pelo Plenário do CSM, sendo que esta cumulação é permitida ao abrigo do artigo 4º, do Código de Processo nos Tribunais Administrativos [CPTA], aplicável por força das normas conjugadas dos artigos 191º, do CPTA, e 178º, este do Estatuto dos Magistrado Judiciais [EMJ].
Ora, por deliberação proferida pelo Plenário do CSM, em 21 de dezembro de 2015, por maioria, com votos de vencido, nomeadamente do Exmo. Senhor Conselheiro --- e do Exmo. Juiz Conselheiro Presidente do CSM, foi-lhe aplicada a sanção disciplinar de demissão, dada a sua inaptidão para o exercício das funções de Juiz.
Dessa deliberação apresentou a respetiva impugnação judicial e requereu procedimento cautelar de suspensão da sua eficácia, tendo este sido indeferido e aquela mantida por acórdão de 22.02.2017, desta Secção do Contencioso do Supremo Tribunal de Justiça.
Deste acórdão interpôs recurso para o Tribunal Constitucional que ainda não foi julgado.
Por despacho do, então, Vice-Presidente do CSM, de 29 de abril de 2016, foi o, aqui, demandante, desligado do serviço, por demissão, com efeitos reportados a 14 de janeiro de 2016, despacho esse publicado no DR, IIª Série, de 17.05.2016.
Contudo, no dia 29 de abril de 2016 já havia sido eleito, e proclamado vencedor, o Exmo. Senhor Juiz Conselheiro --, como novo Vice-Presidente do CSM, motivo pelo qual era este e não aquele que tinha a competência delegada que foi invocada.
Consequentemente, nesse mês de maio de 2016 já não lhe foi processado, pela Direção-Geral da Administração da Justiça [DGAJ] o vencimento ou qualquer outra quantia, sendo aquela entidade que, na altura, processava os vencimentos dos Magistrados Judiciais da 1ª instância.
Em novembro de 2016, foi notificado de que “estava pendente (desde o mês anterior) um procedimento para reposição dos valores que auferiu de janeiro a abril de 2016”, sendo que exerceu o seu direito de audiência prévia, no dia 18 desse mesmo mês de novembro.
Ora, tendo decorrido mais de 180 dias úteis, entre a abertura oficiosa do procedimento e a decisão final, mesmo contabilizando as suspensões decorrentes do CPA, invocou a extinção desse procedimento, não tendo sido a mesma reconhecida quer pelo Exmo. Senhor Juiz Secretário, por decisão de 18.09.2017, quer pelo Plenário do CSM, por deliberação de 06.02.2018.
Solicitou, também e posteriormente, que lhe fosse concedida a relevação da reposição (“de uma quantia superior a € 4.600,00”), pretensão esta que também não foi acolhida quer pelo Senhor Juiz Secretário quer pelo Plenário do CSM, por deliberação de 06.03.2018.
Nas situações em apreço, ou seja, nas duas deliberações impugnadas, é manifesto que o CSM, não teve em consideração o prazo de 180 dias úteis, previsto no artigo 128º, n.º 6, do CPA, para o decurso do procedimento, que foi instaurado oficiosamente, de reposição da quantia recebida indevidamente.
Com efeito, tendo sido notificado para repor essa quantia apenas em setembro de 2017, o mencionado prazo já havia decorrido, motivo pelo qual a deliberação do Plenário de 06.02.2018 é anulável.
Quanto à relevação da reposição, na data da decisão sobre o seu pedido de suspensão da eficácia do ato da sua demissão, na data da publicação no DR do seu desligamento e na data a que este se reportou, o, aqui, demandante, era credor de quantia superior.
Acresce que o facto de o recurso interposto para o Tribunal Constitucional não ter, ainda, sido objeto de decisão, não permite que o CSM dê como certo que sabia que, nos meses de janeiro a abril de 2016, não tinha direito aos respetivos vencimentos, que lhe foram processados.
Alegou, por fim, que a deliberação do Plenário de 06.03.2018 padece do vício de erro sobre os seus pressupostos, pelo que é anulável.
Requereu, assim, que o despacho do seu desligamento do serviço seja declarado nulo e que lhe sejam atribuídas as respetivas remunerações.
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Alega o CSM que o pedido feito pelo demandante, de que se declare a nulidade do despacho do seu desligamento do serviço, extravasa o âmbito da causa de pedir.
Este recurso é mais um “dos sucessivos e reiterados expedientes dilatórios com vista a tornar inexequível a plena produção de efeitos da decisão de aplicação da pena disciplinar de demissão do Exmo. Recorrente”.
Ora, o CSM é um órgão do Estado, integrado na Administração Judiciária, está sujeito à Constituição e à Lei, e atua, no exercício das suas funções, com respeito pelos princípios da igualdade, da proporcionalidade, da justiça, da imparcialidade e da boa-fé.
O “presente recurso”, sendo de um processo de impugnação de um ato administrativo, o seu objeto circunscreve-se à anulação ou à declaração de nulidade desse ato, estando vedada a reapreciação do mérito, conveniência ou oportunidade do ato administrativo e a sua substituição por outro.
Acresce que por deliberação do Plenário do CSM, de 21 de dezembro de 2015, foi aplicada ao demandante a sanção disciplinar de demissão.
Tendo-a impugnado judicialmente, por acórdão proferido, em 22.02.2017, pelo Supremo Tribunal de Justiça, foi o recurso julgado parcialmente procedente, por ter ocorrido a prescrição de alguns factos considerados no processo disciplinar, e foi negado provimento quanto ao demais.
Inconformado com essa decisão, interpôs recurso para o Tribunal Constitucional, ainda não julgado.
Ora, quer o recurso para o Tribunal Constitucional quer a impugnação para a Secção do Contencioso deste Supremo Tribunal de Justiça, têm efeito meramente devolutivo.
Tendo o Demandante cessado funções com a desligação do serviço, consequentemente perdeu o estatuto de magistrado e os correspondentes direitos a ele conexos – artigo 70º, n.º 1, alínea b), e 107º, n.º 1, ambos do EMJ.
Cessado o vínculo por demissão verifica-se um conjunto de consequências, tais como: o apuramento e acerto final dos valores relativos a vencimentos a receber e/ou a devolver, a ajudas de custo por liquidar e a dias de férias a pagar, porque não gozados, etc.
No caso concreto, após sucessivas correções formais e acertos requeridos pelo Demandante, esses valores/quantias continuam sem serem repostos.
Ora, o Demandante foi notificado em 02.11.2016, pela DGAJ, entidade à data competente para processar os vencimentos dos Magistrados Judiciais da 1ª instância, para em sede de audiência prévia, se pronunciar, querendo, por ter sido apurado que tinha que devolver a quantia de € 5.499,56, por a ter indevidamente recebido.
Foram, depois, proferidas várias decisões [nomeadamente, em 18.11.2016, 24.01.2017, 04.04.2017, 30.08.2017, 07.09.2017 e 19.09.2017] sobre a reposição do dinheiro indevidamente recebido, mas o Demandante pronunciou-se sempre contra as mesmas.
Em 14.09.2017, pronunciou-se com um requerimento intitulado: “Assunto: contas apresentadas nas comunicações provenientes do CSM e remetidas por “email” ao signatário nos dias 31.08.2017 e 07.09.2017”, no qual requereu que se julgasse extinto o procedimento administrativo, tramitado sucessivamente no Tribunal da Relação de Lisboa, na DGAJ e no CSM, com vista à reposição das quantias que havia auferido de janeiro a abril de 2016.
Também requereu que este Supremo Tribunal de Justiça reconhecesse que já não lhe era exigível aquela reposição, pois, em consequência da ilegalidade decretada no seu acórdão de 22.02.2017, e por mais ninguém ter recorrido para o Tribunal Constitucional, tem direito às remunerações que se venceram até essa data, e as posteriores, caso o Tribunal Constitucional julgue o seu recurso procedente.
Em 19.09.2017 foi-lhe notificado o despacho de indeferimento proferido pelo Exmo. Juiz Secretário do CSM, em 04.10.2017 apresentou “Reclamação” deste despacho para o Plenário do CSM, que por deliberação de 06.02.2018, a aqui reclamada, a desatendeu.
Termina, a sua resposta, afirmando que o Demandante reclamou desse despacho, para o Plenário do CSM, que por deliberação de 06.03.2017, a aqui impugnada, a considerou, também, improcedente.
Notificado o Mº Pº para alegar apresentou alegações no sentido de se julgar a presente ação totalmente improcedente.
5) - Contudo, quer o Demandante quer o Demandado colocaram, nas suas alegações, algumas questões prévias.
ASSIM:
A) - Pelo Demandante:
a). O Demandado não procedeu ao envio do processo administrativo, como imposto pelos artigos 8.º, n.º 3, e 84.º, n.º 1, do CPTA, aplicáveis no caso em apreço “ex vi” dos artigos 178.º do EMJ e 191.º do CPTA e alega que esse incumprimento está a prejudicar a prova da factualidade que invocou e que nele alicerça as respetivas pretensões;
Requer, assim, que seja dado cumprimento ao estabelecido no n.º 5 do artigo 84.º do CPTA e que, posteriormente seja também observado o estatuído nos n.ºs 6 e 7 do mesmo artigo.
Por último, quer o envio do processo administrativo quer a notificação da sua junção aos autos, prevista no n.º 7, do artigo 84º, são atos prescritos por lei, razão pela qual a sua omissão consubstancia uma nulidade processual, nos termos do artigo 195.º do CPC, aplicável por força dos artigos 178.º do EMJ e 1.º do CPTA.
b). Alega que apresenta as suas alegações, condicionalmente, ou seja, “sem prejuízo do que antecede [não envio e junção aos autos do Processo Administrativo e suas consequências] e sem que com isso se esteja de algum modo a prescindir do respetivo direito a uma audiência de julgamento pública no caso de não ser por esse Supremo Tribunal considerada já provada toda a factualidade relevante por si alegada” [cf. artigos 178.º do EMJ e 84.º, n.º 6, 90.º, n.ºs 1 e 2, e 191.º do CPTA, na redação de 2015, 20.º, n.ºs 1 e 4, 206.º e 268.º, n.º 4, estes da Constituição da República Portuguesa (CRP), 6.º, n.º 1, da Convenção Europeia dos Direitos do Homem (CEDH) e 47.º da Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia (CDFUE)].
c). Refere, também, que “no que concerne à douta resposta apresentada pelo Réu, constata-se desde logo que, apesar da clareza quer da disposição transitória contida no artigo 191.º do CPTA (na redação dada pelo Decreto-Lei n.º 214-G/2015, de 2 de Outubro) quer do douto despacho saneador do Exmo. Senhor Juiz Conselheiro Relator, procura o Réu (que, repete-se, não cuidou de proceder ao envio do processo administrativo a que estava adstrito) fazer vingar o entendimento de que ainda existe a figura do recurso contencioso, entendimento este que é de refutar há já vários anos (…)”.
B) - Pelo Demandado:
a). O Demandante invocou a nulidade do despacho proferido, em 29 de abril de 2016, pelo, então, Exmo. Senhor Vice-Presidente do CSM, Juiz Conselheiro ..., publicado no Diário da República, IIª Série, de 17.05.2016, que o desligou do serviço, alegando que, nessa altura, já estava eleito e declarado vencedor, o Exmo. Senhor Juiz Conselheiro ..., como novo Vice-Presidente do CSM, e que, por isso, era este e não aquele que detinha a competência delegada que foi invocada.
Contudo, esse pedido extravasa o âmbito da causa de pedir.
b). Também aduz que, tratando-se o presente recurso, de um processo impugnatório de um ato deliberativo, o seu objeto circunscreve-se [conforme resulta do artigo 50.º, n.º 1, do Código de Processo dos Tribunais Administrativos] à anulação ou declaração de nulidade desse ato.
Com efeito, o Supremo Tribunal de Justiça, em sede de reapreciação contenciosa de deliberação do CSM, funciona limitativamente enquanto órgão de jurisdição do contencioso administrativo.
Refere que se está perante um recurso contencioso de mera anulação, regulamentado nos artigos 168.º e seguintes do Estatuto dos Magistrados Judiciais, em que o pedido, delimitado pelos artigos 168.º e seguintes do mesmo diploma, e 192.º do Código de Processo nos Tribunais Administrativos, terá de ser sempre de anulação ou declaração de nulidade ou de inexistência do ato recorrido e, assim, como contencioso de mera legalidade.
6) - A Exma. Senhora Procuradora-Geral Adjunta, neste Supremo Tribunal de Justiça, pronuncia-se, proficientemente, pela improcedência da presente ação, com os seguintes fundamentos:
a) – Não assiste razão ao recorrente, relativamente à deliberação de 06.02.2018, do Plenário do CSM, porque o despacho de desligamento do serviço, por via da aplicação da sanção disciplinar de demissão, foi publicado em 17 de maio de 2016, e é a partir dessa data que se inicia o decurso daquele prazo de 180 dias.
Com efeito, a decisão para reposição dos montantes auferidos ocorreu antes do fim daquele prazo de 180 dias, prazo que é contado em dias úteis, nos termos da al. c), do art.º 87º, do CPA, e, ao contrário do que parece pretender o recorrente, a decisão a que se refere o n.º 6 do art.º 128.º, do CPA, não tem de ser uma decisão "final" ou definitiva.
Neste normativo, o que se pretendeu foi estabelecer uma consequência objetiva para a "inatividade" da Administração ou do CSM, inatividade essa que não se configura no caso em apreço.
b) – Improcede, também, diz o Mº Pº, o pedido de anulação da deliberação de 06.03.2018 devido a erro sobre os pressupostos de facto, vício que, segundo o recorrente, consistiu na errada consideração, por parte do recorrido, de que ele teve conhecimento de que o dinheiro, creditado na sua conta, lhe não era devido.
Sucede, porém, não se verificar, no caso em apreciação, qualquer divergência, antes "real ocorrência" uma vez que, tendo o recorrente sido notificado em 13.01.2016 da pena disciplinar de demissão que lhe foi aplicada, todas as quantias pagas depois dessa data foram indevidamente pagas, como ele bem sabia.
c) – Diz que o Recorrente argui a nulidade do despacho de desligação do serviço, proferido em 29 de abril de 2016, por esse despacho ter sido proferido pelo Exmo. Senhor Vice-Presidente do CSM que já havia cessado funções.
De novo não lhe assiste razão, uma vez que o mandato do Vice-Presidente do CSM apenas se inicia com a sua tomada de posse, mantendo-se o anterior Vice-Presidente, até então, no exercício de funções (cf. Art.º 1.°, n.º 2, do Regulamento Interno do CSM, DR, 2.ª série, de 10/11/2016, deliberação n.º 1722/2016).
d) – Por último, alega o recorrente que o recorrido não juntou aos autos o processo administrativo, que havia requerido na petição inicial, nos meios de prova, e que considera que essa omissão consubstancia uma nulidade processual, prevista no artigo 195°, do CPC, norma esta aplicável por força dos artigos 178°, do EMJ, e 1°, do CPTA.
Ora, no caso concreto, essa nulidade processual nunca podia ocorrer, pois a mesma só se verifica, quando a omissão de uma formalidade que a lei prescreva, possa influir no exame ou na decisão da causa, “hipótese esta que no caso se não equaciona”.
8) - Questões prévias:
Como já se disse, o Demandante e o Demandado, AA e Conselho Superior da Magistratura, nas suas alegações e na resposta às alegações do Mº Pº, suscitaram algumas questões prévias.
ASSIM:
1) Apesar da “clareza” da disposição transitória do artigo 191º, do CPTA, na redação do Decreto-Lei n.º 214-G/2015, de 02 de outubro, o CSM procura fazer vingar o entendimento de que ainda existe a figura do recurso contencioso de anulação;
2) Não tendo o CSM remetido, com a sua resposta, o respetivo Processo Administrativo para ser junto aos autos, verifica-se uma nulidade processual e deve aplicar-se o disposto no artigo 84º, nºs 6 e 7, do CPTA;
3) Pretensão de que lhe sejam tomadas declarações;
4) Declaração de nulidade do despacho que o desligou do serviço, pois o seu autor, nessa altura, já não detinha poderes para o efeito.
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9) - Vejamos:
A) - Recurso contencioso de anulação/Ação de impugnação de ato administrativo
Segundo o Autor, depois da alteração ao Código de Processo dos Tribunais Administrativos –
- [CPTA] e ao Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais - [ETAF], efetuado pelo Decreto-Lei n.º 214-G/2015, de 02 de outubro, as remissões feitas por lei especial em processos entrados em Juízo a partir de 01 de dezembro de 2015 [data da sua entrada em vigor], para o regime do recurso do contencioso de anulação de atos administrativos consideram-se feitas, agora, para o regime da ação administrativa – artigo 191º, do CPTA -, que corresponde ao processo declarativo comum em processo administrativo.
Na verdade, resulta quer da sua resposta quer das suas alegações que o CSM apenas se refere ao recurso contencioso de anulação e por se tratar de um processo impugnatório de um ato administrativo o seu objeto, circunscreve-se, nos termos do artigo 50º, n.º 1, do CPTA, à anulação ou declaração de nulidade desse ato.
Ora, determina o artigo 168º, n.º 5, do EMJ, que “constituem fundamentos do recurso [das deliberações do Conselho Superior da Magistratura para o Supremo Tribunal de Justiça] os previstos na lei para os recursos a interpor dos atos do Governo”.
De acordo com o artigo 178º, do CSM, são subsidiariamente aplicáveis as normas que regem os trâmites processuais dos recursos de contencioso administrativo interpostos para o Supremo Tribunal Administrativo.
Por sua vez, estabelece o artigo 191º, do CPTA, que as remissões feitas por lei especial para o regime do recurso do contencioso de anulação de atos administrativos consideram-se feitas para o regime da ação administrativa.
O artigo 192º, do mesmo Código, dispõe que “sem prejuízo do disposto em lei especial, os processos em matéria jurídico-administrativa cuja competência seja atribuída a tribunais pertencentes a outra ordem jurisdicional regem-se pelo disposto no presente Código, com as necessárias adaptações”.
Ora, o artigo 191º, do CPTA, esclarece que as remissões feitas em disposições avulsas para o regime do Código Administrativo, do Regulamento do STA e da LFTA, que regulavam, conjugadamente, o processo de recurso contencioso de anulação de atos administrativos, se consideram agora efetuadas para a forma que corresponde no CPTA.
Essa forma de processo, na sequência da eliminação, pela revisão de 2015, da antiga distinção entre ação de administrativa comum e a ação administrativa especial, é agora a ação administrativa, cuja tramitação está regulada nos artigos 37º e seguintes, e que corresponde ao processo declarativo comum em contencioso administrativo.
Assim sendo, a remissão efetuada pelos artigos 168º, n.º 5, e 178º, do EMJ, é agora feita para a ação administrativa, como decorrência necessária de terem sido revogados pelo artigo 6º, da Lei n.º 15/2002, de 22 de fevereiro, a Parte IV, do Código Administrativo, que se reportava ao contencioso administrativo, bem como o Decreto-Lei n.º 41.234, de 20 de agosto de 1957, que aprovara o Regulamento do STA e a LPTA.
Na verdade, o artigo 191º, do CPTA, transformou as referências feitas em legislação extravagante em remissões dinâmicas para a nova ação administrativa[1].
Neste sentido se pronunciaram Mário Aroso de Almeida e Carlos Alberto Fernandes Cadilha[2] quando referem que “assim sucede, designadamente com a norma do artigo 168º, do EMJ, que manda aplicar subsidiariamente ao processo de recurso contencioso das deliberações do CSM, impugnáveis perante o STJ, as normas que regem os trâmites processuais dos recursos contenciosos interpostos para o STA […]”.
Quanto à extensão de aplicabilidade do CPTA, prevista no artigo 192º, dizem os mesmos Comentadores[3], que “este artigo torna extensivo o regime do CPTA aos litígios relativos a relações jurídico-‑administrativas que sejam da competência de tribunais não administrativos, desde que não exista lei especial a regular a respetiva tramitação.
[….]
Importa, todavia, ter presente que a extensão de aplicabilidade do CPTA só tem lugar se a lei avulsa que atribui competência em matéria administrativa a outra ordem jurisdicional não contiver, ela própria, normas específicas que regulem a respetiva tramitação. É o que decorre com toda a evidência da ressalva contida no segmento inicial do preceito («sem prejuízo do disposto em lei especial»). Sucede, por outro lado, que a normação específica tanto pode ser constituída por preceitos que regulem diretamente os trâmites a seguir, como preceitos que se limitem a remeter ou mandar aplicar subsidiariamente uma outra lei.
É o que, designadamente, acontece com o EMJ, que regula, nos artigos 168º e seguintes, os termos dos recursos contenciosos das deliberações do CSM, cujo conhecimento pertence ao STJ. Estas disposições estabelecem uma regulamentação própria, que naturalmente se sobrepõe ao disposto no presente artigo 192º. Entre essas disposições encontra-se a norma do artigo 178º, do Estatuto, que prevê a aplicação subsidiária do regime dos recursos contenciosos interpostos perante o STA, e que deve ser lida, em sintonia com o disposto no artigo 191º, do CPTA, como constituindo uma remissão dinâmica parra o regime deste Código. Essa norma remissiva não deixa, porém, de integrar a regulamentação própria dos recursos contenciosos das deliberações do CSM, o que significa que estes recursos se regem pelo disposto nos artigos 168º a 177º e, nos aspetos não expressamente regulados, pelo CPTA, aplicável subsidiariamente” – nossos sublinhados.
Em conformidade, o “recurso” das deliberações do CSM [que se devem ter como atos formalmente administrativos] é, em particular, regulado pelas normas contidas nos artigos 168º a 177ª, do EMJ, e subsidiariamente pelos artigos 37º, n.º 1, alínea a), 50º e seguintes, do CPTA, que disciplinam a ação administrativa de impugnação de ato administrativo, e, ainda supletivamente, pelo Código de Processo Civil [CPC] “ex vi” do artigo 1º, do CPTA.
Foi o que se decidiu, recentemente, no acórdão de 21 de março passado, proferido no Processo n.º 79/18.9YFLSB, desta Secção do Contencioso e Supremo Tribunal, cujo sumário, relativo a esta questão, é o seguinte:
1. A remissão efetuada pelos artigos 168º, n.º 5, e 178º, ambos do EMJ, para o regime dos recursos contenciosos interpostos perante o STA, deve ser lida, em sintonia com o disposto no artigo 191º, do CPTA, como constituindo uma remissão dinâmica para o regime deste Código.
2. Assim, essa remissão é agora feita para a nova ação administrativa – artigos 37º e seguintes do CPTA.
3. Com a alteração feita pelo Decreto-Lei n.º 214-G/2015, de 02 de outubro, ao CPTA, passou a ser possível, relativamente a atos de conteúdo positivo, a cumulação de pedidos na ação de impugnação, nomeadamente do pedido de anulação do ato administrativo praticado com o pedido de condenação à prática de ato legalmente devido – normas conjugadas dos artigos 67º, n.º 4, alínea b), 66º, n.ºs 3 e 4, alínea c), e 4º, n.º 1, alínea c), todos do CPTA.
Com a alteração feita em 2015 ao CPTA, passou a ser possível haver cumulação de pedidos nas ações de impugnação de ato administrativo cujos critérios legais constam do artigo 4º, n.º 1, do CPTA.
De acordo com o n.º 1, alínea a), desta norma, é permitida a cumulação de pedidos sempre que a causa de pedir seja a mesma e única ou os pedidos estejam entre si numa relação de prejudicialidade ou de dependência, nomeadamente por se inscreverem no âmbito da mesma relação jurídica material.
Face à remissão dinâmica feita pelo EMJ para o CPTA, é possível, hoje, no requerimento inicial, efetuar-se cumulação de pedidos, nomeadamente a cumulação de pedidos efetuada pelo Demandante.
Consistem eles na anulação de duas deliberações [dois atos administrativos] tomadas pelo Plenário do CSM:
- Deliberação de 06.02.2018: ao não julgar extinto o procedimento administrativo aberto para reposição de quantias indevidamente recebidas, por não se ter verificada a sua caducidade invocada pelo Autor, nos termos do artigo 128º, n.º 6, do CPA.
- Deliberação de 06.03.2018: ao não conceder a relevação da reposição dessas quantias, aquando do recebimento das mesmas, o Autor saber que a elas não tinha direito.
É, pois, possível a cumulação de pedidos efetuada pelo Autor.
B). Não envio pelo CSM do Processo Administrativo para junção aos autos:
Alega o Demandante que o Demandado não procedeu ao envio do processo administrativo, imposto pelos artigos 8.º, n.º 3, e 84.º, n.º 1, do CPTA, aplicáveis no caso em apreço “ex vi” dos artigos 178.º, do EMJ, e 191.º, do CPTA.
Mais alega que indicou como prova não só os 26 (vinte e seis) documentos que anexou à petição inicial como também o processo administrativo (cf. a parte final da dita petição), pelo que “o assinalado incumprimento pelo Réu do preceituado nos artigos 8.º, n.º 3, e 84.º, n.º 1, do CPTA está assim a prejudicar a prova, pelo Autor, da factualidade que invocou e que alicerça as respetivas pretensões”.
Assim, requer que seja dado cumprimento ao estabelecido no n.º 5, do mencionado artigo 84.º, do CPTA e que, posteriormente, seja também correspondentemente observado o estatuído nos n.ºs 6 e 7 daquele mesmo artigo.
Por fim, refere que o envio do processo administrativo e a notificação da sua junção aos autos, prevista no n.º 7, do artigo 84º, são atos prescritos por lei, pelo que a sua omissão consubstancia uma nulidade processual, nos termos do artigo 195.º do CPC, aplicável por força dos artigos 178.º, do EMJ, e 1.º, do CPTA, nulidade essa que argui, com todas consequências legais.
O Mº Pº emitiu opinião de que nunca poderia ocorrer a invocada nulidade processual, a qual só se verifica quando a omissão de uma formalidade que a lei prescreva possa influir no exame ou na decisão da causa, hipótese esta que no caso se não equaciona.
Ora, a presente questão prévia já foi suscitada no processo n.º 72/17.9YFLSB, desta Secção, cujas partes são as mesmas destes autos, e a sua causa de pedir está, também, relacionada com a pena disciplinar de demissão aplicada ao ali, e aqui, Demandante.
Refere-se, também, que o ato ali impugnado consistiu na deliberação do CSM que entendeu que o “modelo” solicitado pelo Demandante, “para pedido da prestação de subsídio de desemprego”, havia sido adequadamente preenchido pela DGAJ ao nele fazer constar “justa causa de despedimento por facto imputável ao trabalhador”, sem fazer qualquer referência ao processo de inaptidão, como por ele pretendido.
Foi, pois, esta questão conhecida e objeto de decisão no acórdão proferido em 22 de março de 2018 no mencionado processo.
Por se concordar quer com a sua fundamentação quer com a sua decisão iremos segui-lo de muito perto.
Ora, nos termos do artigo 174º, n.º 2, do EMJ, “com a resposta ou no prazo dela o Conselho Superior da Magistratura remete o processo ali organizado ao Supremo Tribunal de Justiça, o qual é devolvido após o julgamento do recurso.”
Apesar do ali determinado, o CSM não juntou à sua resposta o processo administrativo, tendo junto apenas18 (dezoito) documentos, que estiveram na origem da deliberação impugnada, para prova dos factos que alegou.
Acresce que o EMJ, no artigo 174º, n.º 2, por um lado, obriga à entrega do procedimento administrativo e, por outro lado, nada diz sobre as consequências de conduta omissiva.
Por despacho do aqui Relator, proferido em 12 de março passado, e depois de terem sido apresentadas todas as alegações, foi o CSM notificado para o apresentar.
Ora, esse Processo já se encontra apenso a estes autos e a sua junção já foi notificada ao Autor.
Acresce que, dispondo o artigo 177, n.º 1, do EMJ, que “juntas as respostas ou decorridos os respetivos prazos, o processo é concluso ao relator, que pode requisitar os documentos que considere necessários ou notificar as partes para os apresentarem”, permite ao Relator que o faça, ou seja, legitima a sua ordem de, no caso de incumprimento, ordenar ao CSM que o envie ao Tribunal para junção aos autos.
Todavia, esta possibilidade, apesar de sanar a omissão invocada, não elimina as suas consequências.
Sendo, assim, no EMJ existe esta lacuna a preencher, pelo que é o artigo 84º, do CPTA, que o faz, ao estabelecer as regras do “Envio do Processo Administrativo”, por força das remissões dos artigos 178º, 190º e 191º, o primeiro do EMJ, e os outros do CPTA.
. Mas, este entendimento, de aplicação subsidiária da norma do artigo 84º, do CPTA, não é jurisprudencialmente pacífico, como decorre do acórdão de 29.06.2005, proferido no Processo n.º 04B23/82[4], que decidiu:
a) Ao recurso contencioso, interposto de uma deliberação do Conselho Superior da Magistratura direitamente para o Supremo Tribunal de Justiça, não são aplicáveis as disposições dos artigos 83°, n° 4, e 84º, nº 5, do Código de Processo dos Tribunais Administrativos.
b) Da ausência de oposição ao recurso (que o artigo 174º do EMJ denomina de resposta) bem como da falta de remessa do processo instrutor não advêm para o recorrido quaisquer consequências, em termos de confissão ou de prova.
Entende-se ser aqui aplicável o disposto no artigo 84º, do CPTA, “ex vi” do artigo 178º, do EMJ, em caso de incumprimento por parte do CSM.
Dispõe este normativo que:
1. Com a contestação, ou dentro do respetivo prazo, a entidade demandada é obrigada a proceder, preferencialmente por via eletrónica, ao envio do processo administrativo, quando exista, assim como todos os demais documentos respeitantes à matéria do processo de que seja detentora, sendo que o sistema informático dos Tribunais Administrativos e Fiscais deve garantir a apensação dos mesmos aos autos.
2. Quando por razões técnicas ou por outros motivos justificados não for possível o envio eletrónico, nos termos do número anterior, a entidade demandada deve remeter ao Tribunal os originais do processo administrativo e dos demais documentos, que são apensados aos autos.
3. Quando o processo administrativo se encontre já apensado a outros autos, a entidade demandada deve dar conhecimento do facto ao tribunal, indicando a que autos se refere.
4. O original do processo administrativo pode ser substituído por fotocópias autenticadas e devidamente ordenadas, sem prejuízo da sua requisição, quando tal se mostre necessário.
5. Na falta de envio do processo administrativo sem justificação aceitável, pode o juiz determinar a aplicação de sanções pecuniárias compulsórias, nos termos do artigo 169º, sem prejuízo do apuramento da responsabilidade civil, disciplinar e criminal a que haja lugar.
6. A falta do envio do processo administrativo não obsta ao prosseguimento da causa e determina que os factos alegados pelo autor se considerem provados, se aquela falta tiver tornado a prova impossível ou de considerável dificuldade.
7. Da junção aos autos do processo administrativo é dado conhecimento a todos as intervenientes no processo.
Resulta deste preceito que a falta do envio do processo administrativo não obsta ao prosseguimento da causa e que ela, apenas, tem consequências a nível probatório, isto é, “determina que os factos alegados pelo autor se considerem provados, se aquela falta tiver tornado a prova impossível ou de considerável dificuldade”.
Decidiu, pois, o legislador que a falta do envio do processo administrativo integra uma presunção legal da prova dos factos alegados na petição inicial, que se tenham como impossíveis ou consideravelmente difíceis de provar, em virtude da falta de juncão do processo administrativo.
Torna-se, assim, claro que a omissão da junção do processo administrativo não acarreta, por opção legislativa, quaisquer consequências a nível adjetivo.
Acresce que, de acordo com o artigo 195º n.º 1, do CPC, "Fora dos casos previstos nos artigos anteriores, a prática de um ato que a lei não admita, bem como a omissão de um ato ou de uma formalidade que a lei prescreva, só produzem nulidade quando a lei o declare ou quando a irregularidade cometida possa influir no exame ou na decisão da causa."
No caso, considerando o que resulta do citado artigo 84º, do CPTA, a omissão do envio do processo administrativo não é suscetível de integrar qualquer nulidade processual, ao contrário do defendido pelo Demandante, nomeadamente, que se enquadre no artigo 195º, CPC.
E assim é, porque, por um lado, a lei não o declara expressamente e, por outro, porque a falta do processo administrativo não influi no exame ou na decisão da causa - [o artigo 84º, do CPTA, associa esse facto apenas a nível probatório].
No caso em apreço, encontrando-se já o Processo Administrativo apensado aos autos e tendo o Demandante sido notificado dessa apensação, não chegou a formar-se a presunção prevista no n.º 6, do artigo 84º, pois o envio, apesar de tardio, ocorreu ainda a tempo de ser valorado em sede de matéria de facto.
Ficou, pois, precludido o efeito probatório que a lei atribui à falta do envio do Processo Administrativo, ou seja, não há lugar a qualquer presunção legal de prova de factos.
Pelo exposto, não existindo qualquer nulidade, nomeadamente, a arguida pelo Demandante, indefere-se, nesta parte, o seu requerimento.
C) – Prestação de declarações pelo próprio Autor/Demandante:
Sobre esta questão, da prestação de declarações pelo Autor, já recaiu o despacho proferido e 12.03.2019, tendo-se decidido que a requerida prestação de declarações “era manifestamente desnecessária”.
D) – Nulidade do despacho que desligou o Autor do serviço:
Alega o Autor que por despacho, de 29 de abril de 2016, proferido pelo, então, Exmo. Senhor Vice-Presidente do CSM, Juiz Conselheiro --, foi desligado do serviço, por lhe ter sido aplicada a sanção disciplinar de demissão, com efeitos reportados a 14 de janeiro de 2016, despacho que foi publicado no Diário da República, IIª Série, n.º 95, de 17.05.2016, página 15353.
Contudo, diz ele, que nesse dia 29 de abril de 2016, data em que foi assinado o referido despacho, já tinha sido eleito, e proclamado vencedor, o Exmo. Senhor Juiz Conselheiro --, como novo Vice-Presidente do CSM,
Assim sendo, refere, era este e não aquele quem tinha a competência delegada, que foi invocada no despacho.
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Para o CSM, este pedido feito pelo demandante, de que se declare a nulidade do despacho do seu desligamento do serviço, extravasa o âmbito da causa de pedir.
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A ação administrativa constitui, hoje, o processo declarativo comum do contencioso administrativo, na medida em que o respetivo âmbito de aplicação é definido pelos processos que tenham por objeto litígios cuja apreciação caiba no âmbito da competência dos tribunais administrativos e que nem o CPTA e nem em legislação avulsa, sejam objeto de regulação especial.
A causa de pedir é, nas ações administrativas, o ato ou facto jurídico de que o autor faz derivar o direito que pretende ver tutelado no processo, traduzindo-se, pois, no elenco de factos materiais e fundamentos jurídicos em que assenta a pretensão deduzida em juízo, ou ainda, “[é] constituída pelos factos concretos e pelas razões de direito em que se fundamenta a ação e há-de ser adequada a fundamentar cada ação em concreto, variando naturalmente em função dos pedidos.[5]”
Como decorrência do princípio do dispositivo, é ao autor que cabe alegar, na petição inicial, os factos e as razões de direito que servem de fundamento à ação e integram a causa de pedir - artigos 78º, n.º 2, alínea f), do CPTA, e 5º, n.º 1, do CPC.
Por outro lado, o juiz não está sujeito às alegações das partes quanto à indagação, interpretação e aplicação do direito, mas só pode servir-se dos factos articulados pelas partes - artigo 5º, n.ºs 2 e 3, do CPC.
Acresce que, apesar do juiz agir livremente na aplicação do direito, não pode condenar em quantidade superior ou em objeto diverso do que se pediu – artigos 609º, n.º 1, do CPC, e 95º, n.º 2, do CPTA.
O pedido é, assim, o efeito jurídico que se pretende obter através da causa, isto é, “[c]onsiste nos efeitos jurídicos pretendidos pelo autor, ou seja, na pretensão do autor deduzida em juízo, cujo conteúdo há-de relacionar-se com o litígio emergente de uma ação administrativa.[6]”.
Quer a causa de pedir quer o pedido contribuem para identificar o objeto da ação que se individualiza através da providência judiciária requerida e do ato ou facto jurídico que lhe serve de fundamento.
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Ora, a apreciação de atos materialmente administrativos praticados pelo Conselho Superior da Magistratura e seu Presidente e a fiscalização de atos materialmente administrativos praticados pelo Presidente do Supremo Tribunal de Justiça, estão excluídos do âmbito da jurisdição administrativa – artigo 4º, n.º 3, alíneas c) e d), do Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais [ETAF], aprovado pela Lei n.º 13/2002, de 19 de fevereiro.
Mas como já se disse, depois da alteração ao CPTA em 2015, as remissões feitas pelo EMJ, para o regime do recurso do contencioso de anulação, são agora feitas para o regime da ação administrativa.
No caso concreto, estamos perante uma “ação de impugnação de atos administrativos”, praticados pelo Plenário do CSM.
Assim, no que respeita à sua causa de pedir deve considerar-se o disposto no artigo 95º, nº 3, do CPTA.
Se o ato administrativo for inválido, ou seja, se a sua invalidade for reconhecida, esse ato desaparece da ordem jurídica e tudo deve ser feito para reconstituir a situação que deveria existir se ele nunca tivesse sido praticado.
A invalidade dos atos administrativos pode assumir duas formas e que são a nulidade e a anulabilidade – artigos 161º e 163º, ambos do CPA.
Dispõe o artigo 161º, do CPA, que são nulos os atos para os quais a lei comine expressamente essa forma de invalidade.
O ato nulo não produz quaisquer efeitos jurídicos, independentemente da declaração de nulidade, e, salvo disposição legal em contrário, a nulidade é invocável a todo o tempo por qualquer interessado, e pode também ser conhecida a todo o tempo por qualquer autoridade e declarada pelos tribunais administrativos ou pelos órgãos competentes para a anulação – artigo 163º, n.ºs 1 e 2, do CPA.
Por seu lado, são anuláveis os atos administrativos praticados com ofensa dos princípios ou outras normas jurídicas aplicáveis, para cuja violação se não preveja outra sanção – artigo 163º, n.º 1, do CPA.
O ato administrativo produz efeitos jurídicos, que podem ser destruídos com eficácia retroativa se o ato vier a ser anulado por decisão proferida pelos tribunais administrativos ou pela Administração – artigo 163º, n.º 2, do CPA.
Os atos administrativos anuláveis podem ser impugnados perante a Administração ou perante o tribunal administrativo competente, dentro dos prazos legalmente estabelecidos - artigo 163º, n.º 4, do CPA.
Todavia, não se produz o efeito anulatório se se comprovar sem margem para dúvidas que, mesmo sem o vício, o ato teria sido praticado com o mesmo conteúdo – artigo 163º, n.º 5, alínea c), do CPA.
Por fim, os atos administrativos podem ser objeto de anulação administrativa no prazo de 6 meses, a constar da data do conhecimento do órgão da causa da invalidade ou, nos casos de invalidade resultante de erro do agente, desde o momento da cessação do erro, em qualquer dos casos desde que não tenham decorrido 5 anos, a contar da respetiva emissão – artigo 168º, n.º 1, do CPA.
Salvo nos casos previstos nos n.ºs 3 a 7, do artigo 168º, os atos constitutivos de direitos só podem ser objeto de anulação administrativa dentro do prazo de um ano, a contar da data da respetiva emissão - artigo 168º, n.º 2, do CPA.
Por fim, quando se trate de atos constitutivos de direitos de conteúdo pecuniário cuja legalidade, nos termos da legislação aplicável, possa ser objeto de fiscalização administrativa para além do prazo de um ano, com imposição do dever de restituição das quantias indevidamente auferidas, podem ser objeto de anulação administrativa no prazo de cinco anos, a contar da data da respetiva emissão, salvo se a lei ou o direito da União Europeia prescreverem prazo diferente - artigo 168º, n.º 4, alínea c), do CPA.
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Estamos, no caso concreto, perante um ato administrativo constitutivo de conteúdo pecuniário, impugnado administrativamente em “ação de impugnação de ato administrativo”.
“A questão principal a resolver no processo é, em qualquer caso, nos termos da lei, a da «ilegalidade» (ilegitimidade jurídica) do ato impugnado e não necessariamente a da lesão de um direito substantivo do particular, que pode nem sequer existir no caso.
Nos termos do artigo 95º, n.º 3, o juiz tem de conhecer de todos os vícios praticados no processo e, além disso, deve averiguar oficiosamente, a existência da ilegalidade do ato impugnado, em clara derrogação do princípio da limitação do juiz pela causa de pedir – este último é um aspeto nitidamente objetivista do modelo legal, sobretudo na medida em que se soma à faculdade que o Mº Pº mantém, de invocar vícios não arguidos pelo autor na sua petição.
Para além das dificuldades práticas e das preocupações sistémicas que o cumprimento deste preceito possa causar, dele resultam vários problemas jurídicos, entre os quais justamente o da determinação da causa de pedir – se esta é cada um dos «vícios» ou «ilegalidades» invocadas, ou se é a invalidade do ato.[7]”
Ora, dispõe o artigo 95º, n.º 3, do CPTA, que nos processos impugnatórios, o tribunal deve pronunciar-se sobre todas as causas de invalidade que tenham sido invocadas contra o ato impugnado, exceto quando não possa dispor dos elementos indispensáveis para o efeito, assim como deve identificar a existência de causas de invalidade diversas das que tenham sido alegadas, ouvidas as partes para alegações suplementares pelo prazo comum de10 dias, quando o exija o respeito pelo princípio do contraditório.
Para Mário Aroso e Carlos Alberto Fernandes Cadilha[8] “[o] n.º 3 pretende pôr cobro a esta situação [segundo a orientação tradicional a consequência anulatória era referida a cada causa de pedir concreta, invocada como fundamento da anulação], dando concretização prática ao princípio da tutela jurisdicional efetiva, de modo a proporcionar ao autor uma definição mais estável da sua situação jurídica, o que sucede por via de dois mecanismos: a) em primeiro lugar, o juiz deve pronunciar-se sobre todas as causas de invalidade que tenham sido invocadas contra o ato impugnado, salvo se não dispuser de elementos suficientes para decidir. E, assim pode reconhecer a procedência de várias delas: b) em segundo lugar o juiz tem o dever de identificar, ele próprio, a existência de causas de invalidade diversas das que tenham sido alegadas.”
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Tendo em conta o exposto, quanto à causa de pedir em “ação de impugnação de ato administrativo”, nomeadamente o disposto no artigo 95º, n.º 3, do CPTA, pode, ou melhor, deve haver pronúncia sobre o vício invocado pelo Demandante, consistente no facto de o autor do despacho que o desligou do serviço, por lhe ter sido aplicada a sanção disciplinar de demissão, não ter, nessa altura, competência delegada, que invocou, para o fazer.
Oportunamente se conhecerá deste vício, juntamente com os demais.
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Da ação de impugnação:
Cumpre apreciar e decidir.
II – Fundamentação:
a). De facto:
Mostram-se provados os seguintes factos [por acordo das partes, com base nos documentos juntos por ambas as partes e, ainda, nos elementos fornecidos pelo processo Administrativo]:
1) O Plenário, do Conselho Superior da Magistratura, em 21.12.2015, deliberou:
1.1) - Reafirmar as decisões do Exmo. Sr. Inspetor Judicial no sentido da rejeição da defesa do arguido, com fundamento na extemporaneidade da sua apresentação, e da não produção oficiosa das diligências de prova requeridas em tal peça, com fundamento na sua desnecessidade;
1.2) - Considerar que o Exmo. Sr. Juiz de Direito AA incorreu na prática de uma infração disciplinar aos deveres gerais de zelo e de prossecução do interesse público, previstos no artigo 73/2, a) e e), 3 e 7 da Lei Geral do Trabalho em Funções Públicas, aprovada pela Lei n.º 35/2014, de 20 de junho, ex vi do art.º. 131 do Estatuto dos Magistrados Judiciais, aprovado pela Lei n.º 21/85, de 30 de julho, punidas pelas disposições conjugadas dos artigos 34/2, 82, 85/1, g), 90/2, 95/1, a) e c), deste último diploma;
1.3) - Considerar que o Exmo. Sr. Juiz de Direito AA incorreu na prática de duas infrações disciplinares ao dever geral de obediência, previsto no artigo 3.º/2, f), e 8 do Estatuto Disciplinar dos Trabalhadores que Exercem Funções Públicas (EDTEFP), aprovado pela Lei n.º 58/2008, de 9 de setembro, ex vi do art.º. 131 do Estatuto dos Magistrados Judiciais, aprovado pela Lei n.º 21/85, de 30 de julho, punidas pelas disposições conjugadas dos artigos 82, 85/1, g), 87 e 92 deste último diploma;
1.4) - Considerar que a primeira daquelas infrações é reveladora de definitiva incapacidade de adaptação às exigências da função de magistrado judicial e de inaptidão para o exercício do cargo e, em consequência, nos termos e ao abrigo do disposto no artigo 99 do Estatuto dos Magistrados Judiciais, aprovado pela Lei n.º 21/85, de 30 de julho, aplicar ao conjunto das três infrações a pena disciplinar de demissão do arguido, Exmo. Sr. Juiz de Direito AA.
2) Esta decisão foi tomada por maioria, com os votos de vencido dos Exmos. Srs. Presidente do CSM, Prof. Doutor --, Dra. -- e Dr. --.
3) Inconformado com esta decisão apresentou em 12.02.2016, nos termos dos artigos 168º e seguintes, do EMJ, recurso para o Supremo Tribunal de Justiça, dando origem ao Processo n.º 10/16.6YFLSB.
4) Por acórdão de 22.02.2017, a Secção do Contencioso, do Supremo Tribunal de Justiça decidiu:
a) – Não tomar conhecimento do recurso interposto por AA, no segmento em que o mesmo se reporta à decisão proferida pelo Exmo. Sr. Presidente do Conselho Superior da Magistratura;
b) – Julgar procedente o recurso interposto por AA, no segmento em que o mesmo se reporta à deliberação que apreciou a questão da prescrição do disciplinar relativamente aos factos exclusivamente apreciados no processo disciplinar n.º 290/14-PD;
c) – Julgar em tudo o mais, improcedente o recurso interposto por AA.
5) Este acórdão foi proferido por maioria, dado ter 1 (um) voto de vencido, do, então, Exmo. Senhor Juiz Conselheiro Presidente da Secção do Contencioso.
6) Ainda inconformado recorreu, em 26.06.2017, para o Tribunal Constitucional, recurso que ainda não foi objeto de decisão.
7) Os factos pelos quais o Autor foi punido disciplinarmente foram os que constam do Processo Disciplinar n.º 2015-155/PD.
8) Por despacho proferido em 29.04.2016 pelo, então, Exmo. Senhor Vice-Presidente do CSM, Juiz Conselheiro -- foi o Autor desligado do serviço, com efeitos reportados a 14.01.2016.
9) Esse despacho [extrato) foi publicado no DR, IIª Série, de 17 de maio de 2016.
10) Em 07.04.2016 foi eleito como Vice-Presidente do CSM, o Exmo. Senhor Juiz Conselheiro --.
11) O qual tomou posse em 03 de maio de 2016.
12) O Regulamento Interno do CSM, então em vigor, está publicado em Diário da República, IIª série, de 27 de Abril de 1993 [vigorou até 15 de novembro de 2016].
13) O seu artigo 1º, n.º 2, dispõe que “o mandato do Vice-Presidente do Conselho Superior da Magistratura inicia-se com a sua tomada de posse”.
14) O Autor requereu, concomitantemente, com a Impugnação da deliberação que lhe aplicou a pena disciplinar de missão, solicitou a adoção da Providência Cautelar de Suspensão da Eficácia do ato impugnado, que foi indeferido por acórdão de 31 de março de 2016.
15) O Autor cessou funções no dia em que foi desligado do serviço.
16) A partir do mês de maio de 2016 o Autor deixou de auferir vencimento por não lhe ter sido processado pela Direção-Geral da Administração da Justiça [DGAJ].
17) Por ofício de 02.11.2016, da DGAJ, n.º 06010264, DSRH/DPR, entidade, à data processadora dos vencimentos dos magistrados judiciais da 1ª instância, foi o Demandante notificado da seguinte decisão:
“Assunto: Pagamento de indemnização e de férias não gozadas
1. Tendo presente a informação n.º 500 de 14.10.2016, elaborada por estes Serviços, na qual exarei o seguinte despacho, "Visto. Concordo. Notifique-se nos termos e para os efeitos dos artigos 121° e 122° do CPA'', fica V. Ex.ª notificado nos termos do art.º 122° do Código de Procedimento Administrativo, para no prazo de 10 dias, querendo, se pronunciar.
2. No entanto, se não houver nada a opor à quantia a repor, tenho a honra de solicitar a V. Ex.ª se digne providenciar, para que seja depositada na conta 0781.0112.01120012308-79, do Tesouro, a favor da Direção-Geral da Administração da Justiça (Ministério da Justiça) a quantia de € 5.499,56 (cinco mil, quatrocentos e noventa e nove euros e cinquenta e seis cêntimos), respeitante ao resultado das parcelas entre os valores a abonar e os que são a repor, conforme informação e documentos dos cálculos efetuados, que se anexam.
3. A reposição supra referida, deverá ser efetuada no prazo de 30 dias, conforme o disposto no n.º 1 do art.0 42.º, do Decreto-Lei n.º 155/92, de 28 julho.
4. Depois de efetuado o depósito, solicito, igualmente, que seja remetido a estes serviços o documento emitido pelo Banco, com a identificação do depositante, sem o qual não é possível comprovar o respetivo pagamento.
A Chefe de Divisão”.
18) Por comunicação de 18.11.2016, o Autor, pronunciou-se, nos termos do artigo 122º, do CPA, referindo que aquele montante tem alguns lapsos [o cancelamento do processamento foi em maio e não em abril, os dias de férias não gozados são em número de 47 e não 46] interpôs recurso da deliberação que o demitiu, ainda não decidido, “podendo, portanto, vir a ser-lhe reconhecida razão, o que levaria a que o signatário passasse a ter montantes a haver da DGAJ e não a depositar”.
19) Termina dizendo o seguinte. “Não vislumbrando por ora necessidade de mais considerações, o signatário termina requerendo a V. Exa. que se digne ordenar que sejam suprimidos os lapsos acima apontados e que seja o signatário novamente notificado por via postal para se pronunciar (…), mais requerendo que na próxima notificação o prazo fixado seja não inferior a 20 (vinte) dias, conforme possibilita o artigo 122º do Código do Procedimento Administrativo”.
20) Dado que os mapas de férias haviam sido organizados pelo Tribunal da Relação de Lisboa, a DGAJ, por “email”, em 30.11.2016, solicitou-lhe informação sobre os dias de férias não gozados pelo Autor.
21) Por deliberação do Plenário do CSM, de 24.01.2017, foi deliberado que aquele tinha direito a 44 dias úteis de férias, 22 vencidos em 01.01.2015 e 22 em 01.01.2016.
22) Notificado de tal decisão, apresentou o Autor reclamação sobre a mesma, nos termos do artigo 191º, n.º 1, do CPA, alegando que tinha direito a mais 3 dias úteis de férias, relativos ao ano de 2014, que não gozara e que não lhe foram pagos.
23) Por deliberação, de 04.04.2017, do Plenário do CSM, foi julgada procedente a Reclamação, tendo-lhe sidos concedidos os 3 dias úteis de férias reclamados.
24) Essa deliberação foi notificada ao Autor em 26.04.2017, por ofício expedido por via eletrónica, que por requerimento de 08 de agosto de 2017, dirigido ao CSM, solicitou:
“Assunto: pedido de pagamento de quantia devida em consequência do reconhecimento pelo Conselho Superior da Magistratura (CSM) do direito do ora signatário a gozar 47 (quarenta e sete) dias úteis de férias e da atual impossibilidade de exercício de tal direito.” Nesse requerimento, pedia que lhe fosse paga a quantia referente aos 47 dias úteis de férias não gozados, conforme deliberação anterior do Conselho, dado que a pena disciplinar de demissão que lhe fora aplicada ainda não transitara em julgado e que fora proferida com 4 votos de vencido.
25) Com data de 11.08.2017, o CSM pediu à DGAJ informação sobre se havia ainda Boletins de Ajudas de Custo por pagar ao Autor, para se fazer um acerto de contas entre a quantia que ele devia repor e a quantia que devia receber.
26) Em 29.08,2017, foi elaborada informação contendo uma relação discriminada das verbas que o Autor tinha a receber, e sua proveniência, e das verbas que ele tinha que repor, e sua proveniência, resultando o valor total a repor de € 4.625,36.
27) Tendo essa informação obtido a concordância superior, foi o Autor notificado em 31.08.2017, da seguinte decisão, proferida em 30-08.2017:
“Tendo sido verificados uma vez mais os valores considerados para efeitos de acerto de contas e tendo presente a informação n.º 2017/INF/00660 de 29-08-2017, elaborada par estes Serviços, na qual a. Sr.ª Chefe de Gabinete, Dr.ª --, exarou o seguinte despacho, "Notifique e informe como proposto.", fica V. Ex.ª notificado nos termos dos artigos 121º e 122º do CPA, para no prazo de 10 dias, querendo, se pronunciar.
Informa-se V. Ex.ª que os pagamentos a efetuar serão. No entanto, se nada houver a opor à quantia a repor, solicita-se a V. Ex.ª que proceda a transferência para o NIB --, do Conselho Superior da Magistratura, a quantia de 4.625,36 (quatro mil, seiscentos e vinte e cinco euros e trinta e seis cêntimos), conforme informação em anexo.
A reposição supra referida, deverá ser efetuada no prazo de 30 dias, conforme o disposto no n.º 1 do art.º 42º do Decreto-Lei n.º 155/92, de 28 de julho.
Depois de efetuada a transferência, solicitamos igualmente, que seja remetido a estes Serviços o comprovativo da mesma, sem o qual não é passível comprovar o respetivo pagamento”.
28) Ao abrigo do direito de audição prévia, o Autor, em 06.09.2017, fazendo várias considerações sobre o disposto no artigo 128º, n.º 6, do CPA, apresentou novo requerimento ao CSM, no qual solicitava:
“Nos termos e pelos fundamentos expostos (que aqui se dão por integralmente reproduzidos para todos os efeitos), o signatário requer a V. Exa. se digne ordenar que seja remetido ao signatário um novo ofício com a parte que certamente por lapso não ficou a constar do oficio n.º 2017/0FC/03070, que seja depois fixado, para nova pronúncia do signatário, um prazo não inferior a 20 (vinte) dias (úteis), que sejam já no corrente mês creditadas na conta bancária titulada pelo signatário (cujo NIB é do conhecimento do CSM) todas as importâncias que na documentação que acompanha o referido ofício se reconhece já serem devidas ao signatário pelo CSM e que, logo que possível e oportuno, sejam pagas ao signatário todas as restantes quantias devidas em consequência do douto Acórdão do STJ proferido no dia 22 de Fevereiro de 2017.”
29) Por ofício de 07.09.2017 foi enviado nova notificação ao Autor, com a decisão de 30.08.2017, devidamente corrigida, para audiência prévia e para depositar a quantia de € 4.625,36, que já lhe havia sido indicada.
30) Em 14 de setembro de 2017, alegando que o procedimento administrativo instaurado para a reposição estava caducado, pelo decurso do tempo, nos termos do artigo 128º, n.º 6, do CPA, apresentou outro requerimento, solicitando:
- “Nos termos e pelos fundamentos expostos (que aqui se dão por integralmente reproduzidos para todos os efeitos) e nos demais termos que V. Exa. doutamente suprirá, o signatário requer a V. Exa. o seguinte:
a) que o CSM se digne reconhecer e declarar que se encontra já extinto o procedimento tramitado sucessivamente no Tribunal da Relação de Lisboa, na DGAJ e no CSM com vista à reposição pelo signatário de importâncias que auferiu de janeiro a abril de 2016;
b) que, em consequência do referido em a), o CSM se digne reconhecer não ser já exigível ao signatário a reposição de quantia alguma; e
c) que o CSM se digne reconhecer igualmente que, em consequência da ilegalidade já declarada pelo STJ no seu douto Acórdão de 22 de Fevereiro de 2017 (…) [por] ter interposto recurso de tal aresto (para o Tribunal Constitucional, de cuja decisão poderá vir a resultar para o signatário o direito de auferir também remunerações posteriores), assiste a este (isto é, ao signatário) o direito de vir a auferir todas as quantias que teria auferido se tivesse continuado no exercício de funções ate aquela data (22/12/2017) e que, por conseguinte e com vista a evitar uma nova ação judicial a esse respeito e a evitar uma pesadíssima e desnecessária carga fiscal sobre os rendimentos do signatário no ano 2018, se digne ordenar desde já que (ser aplicada ao signatário uma sanção de demissão com origem num procedimento disciplinar prescrito), o signatário teria auferido ate ao dia 22 de Fevereiro de 2017 e que, a data da pertinente deliberação, não tenham sido ainda pagas ao signatário.”
31) Por ofício datado de 19.09.2017, foi notificado pelo Exmo. Senhor Juiz Secretário de que na informação n.º 2017/INF/00728 de 18-09-2017, tinha exarado o seguinte despacho: "Concordo com a informação antecedente. Assim, proceda-se à notificação do interessado e à emissão de notificação para reposição dos montantes devidos, uma vez que o pagamento dos montantes devidos pelo CSM foram efetuados no processamento de setembro de 2017."
32) Em 04 de outubro de 2017, reclamou o Demandante do despacho do Exmo. Juiz Secretário, pedindo:
“a) que o CSM se digne reconhecer e declarar que é inválido e desprovido de qualquer efeito o douto despacho do Exmo. Senhor Juiz Secretário de 18 de setembro de 2017;
b) que se encontra já extinto o procedimento tramitado sucessivamente no Tribunal da Relação de Lisboa, na DGAJ e no CSM com vista à reposição pelo signatário de importâncias que auferiu de janeiro a abril de 2016;
c) que, em consequência do referido em b), o CSM se digne reconhecer não ser já exigível ao signatário a reposição de quantia alguma; e
d) que o CSM se digne reconhecer igualmente que, em consequência da ilegalidade já declarada pelo STJ no seu douto Acórdão de 22 de fevereiro de 2017 e de só o signatário ter interposto recurso de tal aresto (para o Tribunal Constitucional, de cuja decisão poderá vir a resultar para o signatário o direito de auferir também remunerações posteriores), assiste a este (isto é, ao signatário) o direito de vir a auferir todas as quantias que teria auferido se tivesse continuado no exercício de funções até àquela data (22/12/2017) e que, por conseguinte e com vista a evitar uma nova ação judicial a esse respeito e a evitar uma pesadíssima e desnecessária carga fiscal sobre os rendimentos do signatário no ano 2018, se digne ordenar desde já que tenham lugar os trâmites necessários para o recebimento, pelo signatário, já no corrente ano (2017), de todas as quantias que, caso não tivesse ocorrido a referida ilegalidade (ser aplicada ao signatário uma sanção de demissão com origem num procedimento disciplinar prescrito), o signatário teria auferido até ao dia 22 de fevereiro de 2017 e que, à data da pertinente deliberação não tenham sido ainda pagas ao signatário.”
33) Em 06.02.2018, o Plenário do CSM proferiu a seguinte deliberação:
“[…] 2. Apreciação
2.1- Os factos pertinentes, resultantes dos documentos juntos ao procedimento, são os seguintes:
2.1.1- Na sequência da pena disciplinar de demissão aplicada ao Exmo. Juiz de Direito Dr. AA, com efeitos a 14 de janeiro de 2016, foi o mesmo interpelado, por ofício datado de 02 de novembro de 2016, a repor quantias auferidas consideradas indevidas
2.1.2- Posteriormente houve necessidade de fazer acertos a estes montantes em consequência de dias de férias não gozados pelo Dr. AA o que lhe garantia o direito a receber a contraprestação monetária, situação que só ficou decidida através de deliberação do plenário do Conselho Superior da Magistratura de 04 de abril de 2017, notificada ao requerente em 26 de abril de 2077, ou seja, foi-lhe reconhecido o direito a receber o montante correspondente a 47 dias de férias não gozadas.
2.1.3- Entretanto houve conhecimento de montantes devidos a título de ajudas de custo a pagar ao Dr. AA e que ainda se encontravam pendentes de análise na Direcção-Geral da Administração da Justiça, pelo que foram desencadeados procedimentos no sentido desse expediente ser enviado ao Conselho Superior da Magistratura, em tempo útil, para que esses montantes a abonar entrassem no acerto de contas final a realizar.
2.1.4- O acerto de contas final foi realizado em 29 de agosto de 2017 e em 30 de agosto de 2017 foi notificado o interessado, para se pronunciar em sede de audiência prévia, notificação posteriormente corrigida em 07 de setembro de 2017, em virtude de um pequeno lapso material de escrita, identificado pelo próprio interessado.
2.1.5- Após pronúncia do ora reclamante, pelo Exmo. juiz Secretário do Conselho Superior da Magistratura foi proferido despacho em que manifestava concordância com a informação prestada pelos serviços e determinava “a notificação do interessado e a emissão de notificação para reposição dos montantes devidos, uma vez que o pagamento dos montantes devidos pelo Conselho Superior da Magistratura foram efetuados no processamento de setembro de 2017”.
2.1.6- Nesta sequência foi o reclamante notificado, por ofício datado de 19 de setembro de 2017, para proceder à reposição, por transferência, a favor do Conselho Superior da Magistratura, para o NIB indicado, da quantia de 4.625,36 (quatro mil seiscentos e vinte e cinco euros e trinta e seis cêntimos).
2.2- Fundamentos de Direito:
A questão a resolver pode sinteticamente resumir-se em saber se a reposição reclamada é, ainda, devida.
Não está em causa o montante da quantia pedida.
O Exmo. reclamante argumenta que tal reposição já não é devida por duas ordens de razões:
Primeira porque, a ser devida a reposição, há muito que havia prescrito o direito do Conselho Superior da Magistratura a exigir. Fundamenta tal argumentação com o disposto no artigo 128.º n.º 6 do Código do Procedimento Administrativo.
Como consta na informação que serviu de suporte ao despacho em reclamação, e que passamos a citar, “é um facto que o artigo n.º 128.º n.º 6 do Novo Código de Procedimento Administrativo determina que «Os procedimentos de iniciativa oficiosa, passíveis de conduzir à emissão de uma decisão com efeitos desfavoráveis para, os interessados caducam, na ausência de decisão, no prazo de 180 dias».
Todavia, considerando que o despacho de desligamento do serviço por via da aplicação da sanção disciplinar de demissão foi publicado em 17 de maio de 2016, (e só esta data poderá ter relevo para o início do prazo porque foi a partir desta data que a pena disciplinar de demissão produziu efeitos ainda que os mesmos tenham retroagido a janeiro de 2016) e que a decisão para a reposição foi notificada ao interessado por ofício datado de 02 de novembro de 2016, a caducidade invocada não pode produzir efeitos uma vez que a decisão inicial para a reposição dos montantes auferidos ocorreu bem antes do términus desse prazo de 180 dias, que terá de ser contado em dias úteis”.
Ou seja, é claro que, por mera contagem do prazo, tal prescrição ainda não havia ocorrido.
No entanto, e como bem nota a informação referida “no caso ora em análise relativo a reposições de dinheiros públicos existem normativos especiais vertidos nos artigos 6.º e seguintes do Decreto-Lei n.º 155/92, de 28 de julho, que estabelecem prazos para a reposição de dinheiros públicos cuja prescrição só ocorre passados 5 anos após o recebimento do mesmo”.
Efetivamente, o artigo 40.º, n.º 1, do referido DL 155/92, estabelece que “A obrigatoriedade de reposição das quantias recebidas prescreve decorridos cinco anos após o seu recebimento”.
Em suma, não se verifica a alegada prescrição do direito a exigir a reposição.
A segunda ordem de razões é a de que da decisão do Tribunal Constitucional poderá vir a resultar para o signatário o direito de auferir as remunerações, cuja reposição está a ser exigida, bem como, também, remunerações posteriores.
Também, ressalvado o devido respeito, esta argumentação não pode proceder.
Por um lado, há que respeitar o efeito do recurso, que no caso não é suspensivo, da pena disciplinar de demissão aplicada ao Exmo. Juiz de Direito Dr. AA, com efeitos a 14 de janeiro de 2016.
Por outro lado, o reclamante invoca meras expetativas de facto. As quais não lhe conferem qualquer proteção jurídica (Cf. por todos “Da Expectativa Jurídica”, Dra. Maria Raquel Aleixo Antunes Rei, revista da Ordem dos Advogados, ano 54, vol. I, abril de 1994).”
“Em conclusão, o despacho do Senhor Juiz Secretário de 18 de setembro de 2017 não sofre de nenhuma das apontadas invalidades.
Decisão:
Em conformidade, com os fundamentos antes enunciados, delibera o Conselho Superior da Magistratura em considerar improcedente a reclamação apresentada.”
34) Posteriormente à reclamação do despacho para reposição das verbas em causa, o Autor fez, em 02.10.2017, requerimento à Secretaria de Estado do Orçamento, que o remeteu à Direção-Geral do Orçamento [DGO], em que peticionava a relevação da reposição da quantia, por si recebida, de € 13.025,36, que o informou que esse requerimento devia ser presente ao CSM, entidade com a competência para a gestão em matéria de administração para exercer os poderes administrativos e financeiros, idênticos aos que integram a competência ministerial e a quem, nos termos do Decreto-Lei n.º 155/92, de 28 de julho, na redação que lhe foi conferida pelo Decreto-Lei n.º 85/2006, de dezembro, tal decisão competia.
35) A DGO remeteu esse requerimento ao CSM, nos termos e para os efeitos do Decreto-Lei n.º 155/92, de 28.07, tendo o mesmo dado ali entrada em 07.11.2017.
36) Recebida a mencionada informação, fez o Autor novo requerimento à Secretaria de Estado do Orçamento, solicitando a anulação do ato administrativo praticado pelo Gabinete do Sr. Secretário [remessa do seu anterior requerimento ao CSM, para decisão, nos termos do Decreto-Lei n.º 155/92, de 28 de julho, na sua redação atual], e a imediata devolução do Processo Administrativo por parte do CSM, bem como a determinação, depois de todas as diligências que viessem a revelar-se pertinentes, ao deferimento do anteriormente peticionado, ou seja, da relevação da reposição da quantia de € 13.025,36, alegando que quem lhe processou e pagou os abonos em causa foi a DGAJ e não o CSM e que o Decreto-Lei n.º 85/2016, publicado em Dezembro, não se aplicava à sua situação visto que o recebimento das quantias, consideradas indevidas, ocorreu entre janeiro a abril desse mesmo ano.
37) A DGO não alterou a sua posição, em “parecer”, que lhe foi notificado.
38) Por despacho do Exmo. Senhor Vice-Presidente do CSM, de 12.12.2017, foi indeferida essa pretensão, com a seguinte decisão:
“O Exmo. Requerente veio solicitar fosse relevado a restituição de quantias indevidamente recebidas.
Ora, aquando do recebimento das quantias cuja restituição agora lhe é exigida, bem sabia o Exmo. Requerente que esse recebimento era indevido, na medida em que, nas datas desse recebimento, já produzia efeitos, porque lhe tinha sido notificada, a pena disciplinar de demissão que lhe foi aplicada.
Nos termos das disposições conjugadas dos artigos 38.º, n.º 3., e 39.º, n.º 4, do Dec. Lei n.º 155/92, de 28/7, na versão resultante do Dec. Lei n.º 85/2016, de 21/12 (Regime da Administração Financeira do Estado) está inexoravelmente vedada a relevação de reposição das quantias, ora requerida, uma vez que o requisito negativo é elemento vinculado à decisão de relevação, subtraído à esfera de discricionariedade que o juízo de excecionalidade justificada (previsto no n.º 1 do citado art.º 39º) permite.
Pelo Exposto, indefiro a relevação de reposição das quantias que foi requerida.
39) Desta decisão apresentou o Autor reclamação, pedindo que fosse declarado inválido e revogado esse despacho e que, “(…) ao abrigo do disposto nos artigos 41.º, n.º 1, 161.º, n.ºs 1 e 2, alínea b), e 163.º, n.º 1, do CPA, todo o expediente sobre a peticionada relevação [fosse] devolvido ao Exmo. Senhor Chefe de Gabinete do Senhor Secretário de Estado do Orçamento; ou, caso assim não se entend[esse, fosse] o mesmo expediente remetido a Sua Excelência a Senhora Ministra da Justiça para o mesmo efeito, em virtude de estarem em causa quantias pagas pela DGAJ no início do ano 2016.”
40) Por deliberação do Plenário do CSM foi, em 06.03.2018, foi indeferida a reclamação nos seguintes termos:
2. Apreciação:
2.1- Os factos pertinentes, resultantes dos documentos juntos ao procedimento, são os seguintes:
2.1.1- Nos períodos entre 14 de janeiro e 30 de abril de 2016 foram pagos ao Exmo. Juiz de Direito Dr. AA € 13025,36 a título de salários.
2.1.2- Na sequência da pena disciplinar de demissão aplicada ao Exmo. Juiz de Direito Dr. AA, com efeitos a 14 de janeiro de 2016, a qual foi notificada ao Ex.mo senhor Juiz em 13.1.2016, foi o mesmo interpelado a repor quantias auferidas consideradas indevidas.
2.1.3- Porque houve conhecimento de montantes devidos a título de ajudas de custo a pagar ao Dr. AA e que ainda se encontravam pendentes de análise na Direcção-Geral da Administração da Justiça, foram desencadeados procedimentos no sentido desse expediente ser enviado ao Conselho Superior da Magistratura, em tempo útil, para que esses montantes a abonar entrassem no acerto de contas final a realizar.
2.1.4- Nesta sequência foi o reclamante notificado, por ofício datado de 19 de setembro de 2017, para proceder à reposição, por transferência, a favor do Conselho Superior da Magistratura, para o NIB indicado, da quantia de 4.625,36 (quatro mil seiscentos e vinte e cinco euros e trinta e seis cêntimos).
2.2- Fundamentos de Direito:
A questão a resolver pode sinteticamente resumir-se em saber se o reclamante pode aceder ao mecanismo previsto no artigo 39.º do DL 155/92, de 28 de julho o qual prevê que:
1 – “Em casos excecionais, devidamente justificados, o Ministro das Finanças poderá determinar a relevação, total ou parcial, da reposição das quantias recebidas.
2 - A relação prevista no número anterior não poderá ser determinada quando os interessados se encontrem na situação referida no n.º 3 do artigo anterior.”
No despacho agora em reclamação entendeu-se que a situação concreta do requerente se enquadrava no campo da exceção previsto no n.º 2 e que, por tal motivo, não lhe era possível, legalmente, aceder à medida requerida.
Estabelece este n.º 3, que “Não poderá ser autorizada a reposição em prestações quando os interessados tiveram conhecimento, no momento em que receberam as quantias em causa, de que esse recebimento era indevido”.
Assim, e uma vez que o Exmo. reclamante foi notificado em 13.01.2016 da pena disciplinar de demissão aplicada não restam dúvidas que todas as quantias pagas depois dessa data passaram a ser indevidas. Sendo tal circunstância necessariamente do conhecimento do Exmo. reclamante por virtude de tal notificação da pena disciplinar aplicada e dos seus efeitos legalmente impostos. Designadamente no artigo 107.º, n.º 1, do Estatuto dos Magistrados Judiciais (Lei n.º 21/85, de 30 de julho): “A pena de demissão implica a perda do estatuto de magistrado e dos correspondentes direitos”.
Sendo que nos termos do mesmo Estatuto, o artigo 123.º-A estipula que “A decisão que aplique a pena não carece de publicação, começando a pena a produzir os seus efeitos no dia seguinte ao da notificação ao arguido, nos termos do n.º 1 do artigo 118.º ou 15 dias após a afixação do edital a que se refere o n.º 2 do mesmo artigo” (é nosso o destaque).
Esta mera indicação legal é suficiente para tornar desprovida de razão toda a argumentação do Exmo. recorrente no sentido de que não teve conhecimento de que tais quantias eram indevidas.
Improcede, pois a reclamação.
O Exmo. reclamante, contudo, aduz outras razões para a procedência da sua reclamação:
Uma é a de que não assiste competência ao Conselho Superior da Magistratura para decidir pela aplicação, ou não, do disposto no artigo 39º do DL 155/92, uma vez que não foi ao Conselho Superior da Magistratura que dirigiu o pedido.
Independentemente da(s) reclamações que o Exmo. reclamante tenha feito junto do Ministério da Justiça contestando a decisão de ser enviado ao Conselho Superior da Magistratura o presente procedimento para apreciação do pedido, não podemos esquecer que desde 1.1.2017 o Conselho Superior da Magistratura passou a deter a autonomia administrativa e financeira já regulada pela Lei 26/2007 de 14 de agosto. Motivo pela qual todas as receitas e despesas “(…) com os magistrados judiciais afetos aos tribunais judiciais de 1.ª instância (…)” – artigo 3º, n.º 1, passaram a ser da competência do CSM.”º, n.º
“Em conclusão, o despacho do Exmo. Senhor Vice-Presidente do Conselho Superior da Magistratura não sofre de nenhuma das apontadas invalidades.
3. Decisão:
Em conformidade, com os fundamentos antes enunciados, delibera o Conselho Superior da Magistratura em considerar improcedente a reclamação apresentada.”
41) Foi intentada em 25 de outubro de 2018, execução, com vista reposição coerciva a quantia indevidamente recebida pelo Autor.
42) A importância a depositar é no valor total líquido de € 4.625,36.
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Sendo esta uma “ação de impugnação de ato administrativo” o âmbito, objeto e limites da impugnação estão definidos nos artigos 95º, n.º 3, do CPTA – “O Tribunal deve pronunciar-se sobre todas as causas de invalidade que tenham sido invocadas contra o ato impugnado (,,,) e deve identificar a existência de causas de rivalidade diversas das que tenham sido alegadas (…).
Há que conhecer de questões, e não das razões, argumentos ou fundamentos que às questões subjazem.
As questões aqui a resolver são as que foram colocadas pelo demandante, pelo demandado, e pelo Mº Pº, no exercício do poder processual que lhe é conferido pelos artigos 173º, n.º 1, e 176º, ambos do EMJ, e do artigo 85º, do CPTA.
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a. Nulidade do despacho que desligou o Autor do serviço;
b. Extinção por caducidade do procedimento administrativo, aberto oficiosamente, para reposição dos valores indevidamente recebidos pelo Autor - Deliberação do Plenário do CSM, proferida a 06.02.2018;
c. Relevação da reposição das quantias recebidas – artigo 39º, n.º 2, do Decreto-Lei n.º 155/92 de 28 de julho - Deliberação do Plenário do CSM de 06.03.2018;
d. Ilegalidade decretada pelo acórdão do Supremo Tribunal de Justiça de 22.02.2017 e direito às remunerações vencidas desde esta data até à data do desligamento do serviço.
1) – Nulidade do despacho que desligou o Autor do serviço:
Invoca o Autor a invalidade do ato do seu desligamento do serviço.
Refere que o despacho de 29.04.2016, publicado no Diário da República, IIª Série, n.º 95, de 17.05.2016, página 15353, proferido pelo, então, Exmo. Senhor Vice-Presidente do CSM, Juiz Conselheiro --, é nulo.
Segundo o Autor, a 29.04.2016, já tinha sido eleito, e proclamado vencedor, o Exmo. Senhor Juiz Conselheiro --, como novo Vice-Presidente do CSM.
Assim sendo, diz, era este e não aquele quem tinha a competência delegada, para o fazer, ou seja, para o desligar do serviço.
Consequentemente, pede que seja declarado nulo esse despacho, nos termos do artigo 161º, n.ºs 1 e 2, do CPA, com as necessárias consequências, designadamente, “a de ficar sem efeito tal desligação e a de [lhe] deverem ser pagas as remunerações mensais, entretanto vencidas”.
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Na verdade, ao contrário do alegado e pretendido pelo Demandante, o mencionado despacho não sofre do vício de nulidade ou de qualquer outra invalidade.
O Conselho Superior da Magistratura é um órgão constitucional, autónomo, do Estado, integrado na Administração Judiciária e que tem como função a gestão e a disciplina da magistratura dos tribunais judiciais – artigos 217º, n.º 1, e 218º, ambos da Constituição da República Portuguesa [CRP], e artigos 136º a 159º, do EMJ.
Como resulta da sua constituição, o CSM é um órgão colegial, que funciona em Plenário e em Conselho Permanente, sendo as deliberações tomadas à pluralidade dos votos, cabendo ao Presidente voto de qualidade - artigos 218º, n.º 1, da CRP, e 177º, do EMJ.
Por outro lado, os órgãos colegiais podem adotar o seu regimento no quadro das normas legais e estatutárias aplicáveis – Lei n.º 36/2007, de 14 de agosto [aprova o regime de organização e funcionamento do CSM] e artigo 20º, n.º 3, do CPA.
Deste modo, o Conselho Superior da Magistratura adotou um regimento próprio, aprovado na Sessão Plenária de 30.03.1993 e publicado em Diário da República, IIª série, de 27 de Abril de 1993, alterado por deliberação do Plenário publicada em Diário da República, IIª série, de 27 de Março de 2008)[9]-
Dispõe o seu artigo 1º, n.º 2, que “O mandato do Vice-Presidente do Conselho Superior da Magistratura inicia-se com a sua tomada de posse”.
Ora, o Exmo. Senhor Juiz Conselheiro ...., foi eleito Vice-Presidente do Conselho Superior da Magistratura em 07.04.2016, mas apenas tomou posse em 03.05.2016[10].
Pelo que o seu mandato só se iniciou a 03 de maio de 2016 e, também, só a partir desta data é que lhe foram delegados poderes pelo Exmo. Senhor Juiz Conselheiro Presidente.
É o que resulta do despacho n.º 6706/2016, publicado no DR. 2ª Série, n.º 98, página 15859, de 03 de maio de 2016, e com efeitos a partir de 03.05.2016.
Ora, até 03 de maio de 2016 o Exmo. Senhor Juiz Conselheiro --, foi, de facto e de direito, Vice-Presidente do CSM, exercendo as suas funções na sua plenitude, dado que os poderes que lhe haviam sido delegados apenas caducaram a 03 de maio de 2016, com a tomada de posse do Senhor Conselheiro -- como Vice-Presidente – artigo 50º, alínea b), do CPA.
O despacho que desligou o Autor do serviço proferido a 29.04.2016 pelo, então, Senhor Vice-Presidente --, é válido, porque era ele quem, naquela data, detinha poderes delegados para o efeito.
Assim sendo, improcede esta questão.
Defende o Autor que o procedimento administrativo oficioso, que deu origem à decisão de reposição das quantias por ele indevidamente recebidas, aquando da decisão de 18.09.2017, proferida pelo Exmo. Senhor Secretário do CSM, já se encontrava extinto, por caducidade, nos termos do artigo 128º, n.º 6, do CPA, aqui aplicável, uma vez que foi notificado em Novembro de 2016 de que “estava pendente (desde o mês anterior) um procedimento para reposição dos valores que auferiu nos meses de janeiro a abril de 2016”.
Ora, dispõe o artigo 128º, n.º 6, do CPA, que “os procedimentos de iniciativa oficiosa, passíveis de conduzir à emissão de uma decisão com efeitos desfavoráveis para os interessados caducam, na ausência de decisão, no prazo de 180 dias”.
Verifica-se, pois, que quando foi notificado da decisão [18.09.2017] já havia decorrido o prazo de 180 dias, uma vez que a sua contagem se iniciou em novembro de 2016.
Segundo o Autor, o prazo contado nos termos do artigo 87º, do CPA, decorreu “mesmo contabilizando as suspensões que importa contabilizar por virtude do CPA”, a caducidade opera “ope legis”, e o vício que afeta um ato administrativo, praticado depois do decurso do prazo da sua caducidade, gera a sua anulabilidade com fundamento no que a doutrina chama de incompetência “ratione temporis” [em razão do tempo; competência temporal].
Na sua reclamação, apresentada sobre a decisão de 18 de setembro de 2017, invocou este vício, mas o Plenário do CSM, na sua deliberação de 06.02.2018, a aqui impugnada, desatendeu.
Nos presentes autos está em causa um procedimento relativo a reposição de remunerações indevidamente recebidas.
A DGAJ [entidade que, na altura, tinha competência para processar os vencimentos dos magistrados judiciais na 1ª instância] notificou o Autor, em 02.11.2016, nos termos do artigo 42.º, do Decreto-Lei n.º 155/92, de 28 de julho, para, caso nada tivesse a opor à quantia a repor de € 5.499,56 (respeitante ao resultado das parcelas entre os valores a abonar e os que são a repor), proceder à reposição de tal quantia no prazo de 30 dias.
O Autor, nos termos do artigo 122º, do CPA, ou seja, ao abrigo do direito de audiência prévia, opôs-se à reposição.
Depois de vários requerimentos, decisões, e impugnações, efetuadas por ambas as partes, o CSM notificou o Autor, em 19.09.2017, da decisão do Exmo. Senhor Juiz Secretário, para repor a quantia líquida no valor total de € 4.625,36 [corresponde ao valor líquido de € 13.025,36 (vencimentos + duodécimos de Natal + subsidio de fixação + subsídio de compensação de 14 de janeiro de 2016 a 30 de Abril de 2016) – € 8.475,88 (respeitante a crédito de 47 dias úteis de férias não gozadas (3 dias de 2014 + 22 dias de 2015 + 22 dias de 2016) + € 75,88, que o programa de processamento remuneratório não deixa inserir].
Foi esta a decisão que, no final, deu origem à deliberação ora impugnada, de 06.02.2018, pois o Autor dela reclamou para o Plenário do CSM que, nessa deliberação, a desatendeu.
Estamos, assim, no âmbito do procedimento administrativo previsto no Decreto-Lei n.º 155/92, de 28 de julho [RAFE] que estabelece o regime financeiro da Administração Pública.
Dispõe o artigo 40º, n.º 3, do Decreto-Lei n.º 155/92, de 28.07 [RAFE], com a alteração introduzida pelo artigo 2º, do Decreto-Lei n.º 85/2016, de 21.12.2016, que “Os atos administrativos que estejam na origem de procedimentos de reposição de dinheiros públicos podem ser objeto de anulação administrativa no prazo de cinco anos a contar da data da respetiva emissão, nos termos do disposto na alínea c) do n.º 4 do artigo 168.º do Código do Procedimento Administrativo, aprovado pelo Decreto-Lei n.º 4/2015, de 7 de janeiro.”
Por sua vez dispõe o artigo 6.º, do Decreto-Lei n.º 85/2016, de 21.12, que a alteração ao n.º 3 do artigo 40.º do RAFE, com a redação que, por ele, lhe é dada tem caráter interpretativo.
Nos termos do artigo 13.º, n.º 1, do Código Civil, a norma interpretativa integra-se na norma interpretada, retroagindo os seus efeitos ao início da vigência desta, ou seja, “retroage os seus efeitos até à data da entrada em vigor da antiga lei, tudo ocorrendo como se tivesse sido, publicada na data em que o foi a lei interpretada[11]”.
Ora, o legislador ao alterar a redação do n.º 3, do artigo 40º, do Decreto-Lei nº 155/92, de 28.07, e que, de seguida, lhe atribuiu “natureza interpretativa” [artigo 6º, do mesmo decreto-lei], pretendeu dar-lhe uma interpretação autêntica, a sua própria interpretação, fixando, deste modo, vinculativamente o alcance que, “ab initio, deve ser atribuído ao preceito interpretado.
E fê-lo, porque antes da sua vigência, havia divergências de interpretação, doutrinária e jurisprudencial, quanto ao prazo de cinco anos consagrado no artigo 40.º, do Decreto-Lei n.º 155/92, de 28.07.
Com efeito, havia doutrina e jurisprudência que entendiam que o artigo 40.º, n.º 1, do referido diploma [para a obrigatoriedade de reposição de quantias recebidas que devam entrar nos cofres do Estado], se reportava, exclusivamente, à exigibilidade ou à possibilidade de cobrança de um crédito preexistente a favor do Estado, sendo que tal prazo não contendia com a prévia definição jurídica da obrigação de repor e com o prazo de 1 ano para anular os atos constitutivos de direitos, como referido no artigo 168.º, n.º 2, do CPA.
Neste sentido, das divergências interpretativas, se pronunciou o Exmo. Senhor Provedor de Justiça, na exposição que, em 22 de janeiro de 2015, dirigiu à Ministra de Estado e das Finanças[12], quando reportando-se à aprovação do novo CPA (Decreto-Lei n.º 4/2015, de 07.01), refere que “(…) deverá entender-se que é no CPA que se encontram previstos os pressupostos da anulação dos atos constitutivos de direito à obtenção de prestações pecuniárias, limitando-se o RAFE a disciplinar alguns aspetos da execução dessa decisões, bem como a retificação de erros materiais ou de cálculo. Será, não obstante, aconselhável que o controverso n.º 3 do artigo 40.º seja expressamente revogado, para afastar qualquer dúvida de que o RAFE não é, nem pretende ser, um regime especial de anulação de atos administrativos – e assim contribuir para evitar que esta continue a ser uma questão que divide a jurisprudência administrativa e ameaça a desejável igualdade de tratamento destes casos pelos órgãos competentes”.
E, ainda, quando se dirigiu ao Ministro das Finanças, na sua exposição de 22 de janeiro de 2015[13], recomendando-lhe “[q]ue adote as medidas necessárias para clarificar que o regime de anulação de atos administrativos constitutivos de direitos, consagrado no novo CPA, prevalece sobre as normas do RAFE, sempre que esteja em causa a anulação de atos constitutivos de direitos, para o que se afigura recomendável a revogação expressa do n.º 3 do artigo 40.º do RAFE e a promoção de uma interpretação adequada e uniforme das normas do novo CPA”.
Porém, a partir da redação introduzida pelo Decreto-Lei n.º 85/2016, de 21.12, ao n.º 3, do artigo 40º, do Decreto-Lei n.º 155/92, e ao atribuir-lhe uma interpretação autêntica, o prazo de 5 anos, “se confunde”, seja para a exigibilidade ou possibilidade de cobrança do crédito, seja para a anulação do ato administrativo, constitutivos do direito.
Ou seja, o legislador com o Decreto-Lei n.º 85/2016 – para além do prazo de prescrição de 5 anos para a exigibilidade do crédito – quis, também, assumir um prazo mais longo de 5 anos para a anulação dos atos administrativos constitutivos de direitos [reposição de quantias recebidas por trabalhadores que exercem funções públicas], conforme resulta do artigo 168.º, n.º 4, al. c), do CPA, e artigo 40.º, n.º 3, do RAFE [inclusive dando carácter interpretativo a este n.º 3].
Na verdade, o legislador ciente das questões inerentes a esta alteração legislativa, quis assumir esse entendimento, ou seja, fixar um prazo mais longo para reposição de quantias ao Estado recebidas indevidamente, prazo esse que fixou em 5 anos.
Cumpre, ainda, salientar que é orientação jurisprudencial consolidada que os atos de processamento de vencimentos e outros abonos constituem verdadeiros atos administrativos, e não meras operações materiais, suscetíveis de se consolidarem na ordem jurídica como «casos decididos», se não forem objeto de atempada impugnação.
Pelo exposto, a existência de um regime especialmente aplicável à reposição de dinheiros públicos exclui a aplicabilidade de qualquer outro procedimento, seja o decorrente do artigo 168.º, n.º 2, do CPA, seja o regime previsto no artigo 128.º, n.º 6, do CPA.
Também, a anulação dos atos administrativos de processamento das remunerações em causa (atos constitutivos de direitos) foram objeto de decisão de anulação no prazo a que aludem os artigos 168.º, n.º 4, alínea c), do CPA, e artigo 40.º, n.º 3, do RAFE, na redação dada pelo Decreto-Lei n.º 85/2016, de 21.12.
Sendo, no caso em apreço, aplicável o regime e prazo especiais previstos no artigo 40.º, n.º 3, do RAFE, na sua atual redação, em conjugação com o disposto no artigo 168.º, n.º 4, alínea c), do CPA, para a reposição pelo Autor das quantias que recebeu indevidamente, este regime especial afasta o regime geral decorrente do procedimento administrativo oficioso, previsto no artigo 128.º, n.º 6 do CPA.
Improcede, pois, a ação de impugnação, quanto a esta questão, pois o direito à reposição das quantias, indevidamente recebidas pelo Autor, ainda não caducou.
Refere, ainda, o Autor que o acórdão que recaiu sobre a sua impugnação do ato administrativo que lhe aplicou a sanção disciplinar de demissão, “reconheceu já que o signatário foi alvo de uma sanção disciplinar com origem num processo disciplinar prescrito, tendo simplesmente afastado o efeito anulatório, sustentando (…) que, sem margem para dúvida, se a decisão voltasse a ser tomada pelo CSM, este voltaria a aplicar ao signatário a sanção de demissão”.
Refere, também, que o acórdão ao afastar o efeito anulatório, nos termos do artigo 163º, n.º 5, do CPA, “reconheceu que a deliberação então posta em causa era anulável e que era anulável porque era ilegal”.
Pede que, apesar de ainda não ter, o referido acórdão, transitado em julgado, por ter recorrido para o Tribunal Constitucional, devem ser-lhe pagas todas as retribuições até à data em que o acórdão foi proferido, ou seja, até 22.02.2017, porque só ele é que recorreu.
A presente argumentação não procede.
A este respeito diz o CSM.
“Por um lado, há que respeitar o efeito do recurso, que no caso não é suspensivo, da pena disciplinar de demissão aplicada ao Exmo. Juiz de Direito Dr. AA, com efeitos a 14 de janeiro de 2016.
Por outro lado, o reclamante invoca meras expetativas de facto. As quais não lhe conferem qualquer proteção jurídica (Cf. por todos “Da Expectativa Jurídica”, Dra. Maria Raquel Aleixo Antunes Rei, revista da Ordem dos Advogados, ano 54, vol. I, abril de 1994).”
Tem razão a entidade demandada.
Na verdade, o Supremo Tribunal de Justiça, no acórdão de 22 de fevereiro de 2017, descaracterizando o vício anulatório, nos termos do artigo 163º, n.º 5, alínea c), do CPA, ou seja, apesar do ato ser anulável não deixou que se produzisse o seu efeito anulatório.
Pelo que, em momento algum, o Autor deixou de estar na situação de demitido, dado o indeferimento do Procedimento Cautelar para ineficácia do ato, e dado o efeito não suspensivo quer do recurso para este Supremo Tribunal quer do recurso interposto para o Tribunal Constitucional, este ainda não decidido.
Assim sendo, não tem direito às remunerações que refere/pretende, ou seja, desde a data do seu desligamento do serviço até 22 de fevereiro de 2017, data em que foi proferido o acórdão por este Supremo Tribunal.
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4) - Erro sobre os pressupostos na deliberação do CSM de 06.03.2018:
Na deliberação impugnada foi decidido estar vedada a relevação de reposição de quantias, uma vez que o requisito negativo previsto no artigo 39.º, n.º 4, “ex vi” do artigo 38.º, n.º 3, do Decreto-Lei n.º 155/92, de 28-07 (na versão resultante do Decreto-Lei n.º 85/2016, de 21-12) é elemento vinculado à decisão de relevação.
Defende o CSM que o recorrente bem sabia nas datas do recebimento das remunerações (janeiro de 2016 a abril de 2016), que tais quantias eram indevidas, porque a sanção disciplinar de demissão que lhe foi aplicada já lhe tinha sido notificada, pelo que já produzia efeitos.
Por sua vez, defende o Autor que a deliberação impugnada padece de erro sobre os pressupostos de facto, na medida em que parte do pressuposto (errado) que à data em que o recorrente recebeu as quantias sabia que as mesmas não lhe eram devidas.
Alega que tal pressuposto não corresponde à realidade, assumindo que quando recebeu as quantias tinha conhecimento que as mesmas lhe eram devidas.
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Determina o artigo 39.º, n.º 1, do Decreto-Lei n.º 155/92, de 28.07 [na redação introduzida pelo Decreto-Lei n.º 85/2016, de 21.1], sob a epígrafe «Reposição» que” Em casos excecionais, devidamente justificados, (…) poderá determinar a relevação total ou parcial, da reposição das quantias recebidas.” E dispõe o n.º 4 deste preceito legal que ”A relevação prevista nos números anteriores não pode ser determinada quando os interessados se encontrem na situação referida no n.º 3 do artigo anterior”.
Por sua vez, dispõe o artigo 38.º, n.º 3 do citado diploma que “Não poderá ser autorizada a reposição em prestações quando os interessados tiveram conhecimento, no momento em que receberam as quantias em causa, de que esse recebimento era indevido”.
Ora, do exposto, resulta que o que está aqui em causa não é um «erro sobre os pressupostos de facto», mas sim uma insuficiente fundamentação da deliberação impugnada para se poder concluir que o recorrente tinha conhecimento, no momento em que recebeu as quantias em causa, que esse recebimento era indevido.
«Erro nos pressupostos de facto» conforme vem sendo repetidamente assumido na jurisprudência, constitui uma das causas de invalidade do ato administrativo, consubstanciando um vício de violação de lei que configura uma ilegalidade de natureza material, pois é a própria substância do ato administrativo que contraria a lei.
Este vício consiste, pois, na divergência entre os pressupostos de que o autor do ato partiu para prolatar a decisão administrativa final e a sua efetiva verificação na situação em concreto, resultando do facto de se terem considerado na decisão administrativos factos não provados ou desconformes com a realidade.
Ora, a decisão impugnada, proferida em 06.03.2018, ao considerar estar verificado o requisito negativo – no momento em que recebeu as quantias sabia que as mesmas eram indevidas – não partiu de factos não provados ou desconformes com a realidade.
Apenas efetuou um juízo sobre os factos provados que poderão ser passíveis de interpretação/fundamentação distinta.
Porém, uma interpretação ou juízo distinto do efetuado, na deliberação impugnada, não permite concluir que o mesmo seja desconforme à realidade.
Deve, pois, concluir-se, como se conclui que, no caso concreto, não se está, concretamente, perante o vício de erro sobre os pressupostos de facto, mas poder-se-á interpretar que a questão suscitada pelo Demandante é estarmos perante uma eventual insuficiência de fundamentação quanto à existência do requisito negativo a que se alude no artigo. 39.º, n.º 4, “ex vi”, do artigo 38º, ambos do RAFE.
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A fundamentação dos atos administrativos tem consagração constitucional – artigo 268. °, n.º 3, da CRP, e está particularmente concretizado nos artigos 152º e 153º, ambos do CPA.
O dever de fundamentação em sede administrativa tem, compreensivelmente, uma previsão mais detalhada que a própria Constituição, o que bem se compreende, dada a função orientadora da CRP e a natureza operativa do CPA.
Nestes dois últimos preceitos, mais precisamente no artigo 153º, n.º 1, do CPA, consta que a fundamentação pode consistir em mera declaração de concordância com os fundamentos ou propostas que, neste caso, constituirão parte integrante do respetivo ato.
Estipula o artigo 153º, n.º 2, do CPA, que “equivale à falta de fundamentação a adoção de fundamentos que, por obscuridade, contradição ou insuficiência, não esclareçam concretamente a motivação do ato”.
Segundo Vieira de Andrade[14]: «o dever de fundamentação expressa obriga a que o órgão administrativo indique as razões de facto e de direito que o determinaram a praticar o ato, exteriorizando, nos seus traços decisivos, o procedimento interno de formação da vontade decisória. O dever cumpre-se desde que exista uma declaração a exprimir um discurso que pretenda justificar a decisão, independentemente de esse arrazoado ser materialmente correto, convincente ou inatacável».
No mesmo sentido, Gomes Canotilho e Vital Moreira[15], defendem que o direito à fundamentação expressa dos atos administrativos “trata-se de um princípio fundamental da administração do Estado de direito, pois a fundamentação não só permite captar claramente a atividade administrativa (principio da transparência da ação administrativa) e a sua correção (principio da boa administração) mas também, principalmente, possibilita um controlo contencioso mais eficaz do ato. Em relação aos atos praticados no exercício de poderes discricionários a fundamentação é mesmo um requisito essencial, visto que sem ela ficaria substancialmente frustrada a possibilidade de impugnar com êxito os seus vícios mais típicos”.
Desta feita, como emerge do artigo 153º n.º 1, do CPA a fundamentação consiste, assim, na expressão dos motivos que encaminharam a decisão para um determinado sentido e na exposição dos pressupostos de facto e de direito que conduziram ao pronunciamento e deve ser clara, suficiente e coerente.
Em consequência, é ilegal a fundamentação «obscura» - que não permite apurar o sentido das razões apresentadas -, «contraditória» - que não se harmoniza os fundamentos logicamente entre si ou não se conforma aqueles com a decisão final -, ou «insuficiente» - que não explica por completo a decisão tomada.
Dado o exposto, conclui-se que apenas releva, como vício do ato, a insuficiência da fundamentação que seja manifesta, dado que se tem como suficiente a exposição sucinta dos fundamentos e dos elementos necessários à expressão das razões do ato, apreensíveis por um destinatário normal e razoável.
Como se decidiu no acórdão do Supremo Tribunal de Justiça de 27.04.2016, proferido no Processo n.º 118/15.5YFLSB: “A fundamentação é suficiente quando permite a um destinatário normal aperceber-se do “iter” cognoscitivo e valorativo seguido pelo decisor”.
E no mesmo sentido, ainda, o acórdão, também, o acórdão do Supremo Tribunal de Justiça de 27.04.2016, proferido no Processo n.º 79/15.0YFLSB: “São tidos como vícios do ato a falta de fundamentação e, por outro lado, a insuficiência, a obscuridade ou a incongruência da fundamentação empregue que sejam manifestas (cf. n.º 2 do art.º 152. ° do CPA) ”.
Caso concreto:
O CSM deu como assentes os factos seguintes:
- Por deliberação do Plenário do CSM de 21.12.2015 foi aplicada ao recorrente a pena disciplinar de demissão, a qual foi notificada ao recorrente em janeiro de 2016 – factos n.ºs 1 e 2.
- O recorrente em janeiro de 2016 deu entrada no Supremo Tribunal de Justiça de uma providência cautelar de suspensão de eficácia do ato sancionatório (demissão) e impugnou judicialmente a referida deliberação punitiva – factos n.ºs 14 e 3.
- Por acórdão do Supremo Tribunal de Justiça, de 31 de março de 2016, foi indeferida a suspensão da eficácia do ato, que foi notificada ao Autor em abril de 2016 – facto n.º 14.
- Por acórdão do Supremo Tribunal de Justiça de 22.02.2017 foi julgado parcialmente procedente o recurso interposto declarando a prescrição do procedimento disciplinar relativamente aos factos exclusivamente apreciados no processo disciplinar n.º 290/14-PD, julgando em tudo o mais, improcedente o recurso – factos n.ºs 4 a 6.
- O Recorrente foi desligado do serviço para efeitos de demissão por despacho do Vice-Presidente de 29.04.2016, publicado em DR de 17.05.2016 - facto n.º 8.
- Em 02-11-2016 o recorrente foi notificado pela DGAJ para repor a quantia de € 5.499,56 [(resultado entre dinheiro a repor – (vencimentos de janeiro a abril de 2016) e dinheiro a receber – (subsidio de férias)] - facto n.º 17.
- Por despacho de 30.08.2017 o recorrente foi notificado que detinha um crédito perante o CSM de € 9.156,97, referente a ajudas de custo - facto n.º 26.
Face aos factos que o processo dispõe, relativamente a esta questão, entende-se ser suficiente a fundamentação da deliberação impugnada, quando se assume que o Demandante à data do recebimento dos salários de janeiro a abril de 2016, tinha conhecimento que as mesmas não lhe eram devidas.
No ato impugnado, fundamenta-se a sua decisão da seguinte forma:
“A questão a resolver pode sinteticamente resumir-se em saber se o reclamante pode aceder ao mecanismo previsto no artigo 39.º do DL 155/92, de 28 de julho o qual prevê que:
1 – “Em casos excecionais, devidamente justificados, o Ministro das Finanças poderá determinar a relevação, total ou parcial, da reposição das quantias recebidas.
2 - A relação prevista no número anterior não poderá ser determinada quando os interessados se encontrem na situação referida no n.º 3 do artigo anterior.”
No despacho agora em reclamação entendeu-se que a situação concreta do requerente se enquadrava no campo da exceção previsto no n.º 2 e que, por tal motivo, não lhe era possível, legalmente, aceder à medida requerida.
Estabelece este n.º 3, que “Não poderá ser autorizada a reposição em prestações quando os interessados tiveram conhecimento, no momento em que receberam as quantias em causa, de que esse recebimento era indevido”.
Assim, e uma vez que o Exmo. reclamante foi notificado em 13.01.2016 da pena disciplinar de demissão aplicada não restam dúvidas que todas as quantias pagas depois dessa data passaram a ser indevidas. Sendo tal circunstância necessariamente do conhecimento do Exmo. reclamante por virtude de tal notificação da pena disciplinar aplicada e dos seus efeitos legalmente impostos. Designadamente no artigo 107.º, n.º 1, do Estatuto dos Magistrados Judiciais (Lei n.º 21/85, de 30 de julho): “A pena de demissão implica a perda do estatuto de magistrado e dos correspondentes direitos”.
Sendo que nos termos do mesmo Estatuto, o artigo 123.º-A estipula que “A decisão que aplique a pena não carece de publicação, começando a pena a produzir os seus efeitos no dia seguinte ao da notificação ao arguido, nos termos do n.º 1 do artigo 118.º ou 15 dias após a afixação do edital a que se refere o n.º 2 do mesmo artigo” (é nosso o destaque).
Esta mera indicação legal é suficiente para tornar desprovida de razão toda a argumentação do Exmo. recorrente no sentido de que não teve conhecimento de que tais quantias eram indevidas.”
Desta transcrição, resulta que, no essencial, a decisão contém os fundamentos que suportam dar como certo que o Demandante, aquando do pagamento que lhe foi efetuado dos vencimentos de janeiro a abril de 2016, sabia que a eles não tinha direito.
Na verdade, sendo ele licenciado em direito e tendo exercido as funções de juiz de direito, até lhe ser aplicada a sanção disciplinar de demissão, não era desconhecedor da lei e do seu estatuto.
E neste diz-se, com toda a clareza, que quem for notificado de que lhe foi aplicada a pena de demissão, perde, a partir do dia seguinte ao da notificação, o seu estatuto de magistrado e os direitos a ele inerentes.
Aliás, quer as consequências da extinção do vínculo de emprego público devido a infração disciplinar (“a extinção do vínculo opera por despedimento ou por demissão, respetivamente nas modalidades de contrato de trabalho em funções públicas e de nomeação”), prevista no artigo 297º, da Lei Geral do Trabalho em Fincões Públicas, aprovada pela Lei n.º 35/2014, de 20 de junho, quer as do despedimento com justa causa, previsto no artigo 351º, do Código do Trabalho, aprovado pela Lei n.º 7/2009, de 12 de fevereiro, são basicamente as mesmas, ou seja, quebrando-se o vínculo funcional ou laboral o funcionário ou o trabalhador, a partir dessa extinção ou dessa cessação, deixam de auferir qualquer remuneração por terem deixado de exercer a sua função ou prestar o se trabalho.
Isto para dizer que o Demandante, sabendo que não ia mais exercer as suas funções de magistrado, tinha conhecimento, também, que não tinha direito a receber mais qualquer remuneração.
Improcede, também, a impugnação da deliberação doo CSM de 06.03.2018.
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III – Decisão:
Nos termos expostos, acordam os Juízes que constituem a Secção do Contencioso, do Supremo Tribunal de Justiça, em julgar totalmente improcedente a presente ação de impugnação de ato administrativo, intentada pelo Dr. AA contra o Conselho Superior da Magistratura e, em consequência, decide-se:
a. Julgar improcedente a ação, quanto à impugnação da deliberação de 06.02.2018, proferida pelo Plenário do CSM;
b. Julgar improcedente a ação, quanto à impugnação da deliberação de 06.03.2018, proferida pelo Plenário do CSM;
c. Custas pelo demandante, fixando-se a taxa de justiça em 6 UC’s.
Valor da causa: € 30.000,01.
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Lisboa, 2019.04.09
Ferreira Pinto (Relator)
Alexandre Reis
Tomé Gomes
Manuel Augusto de Matos
Helena Moniz
Graça Amaral
Sousa Lameira
Pinto Hespanhol - Presidente da Secção
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[1] - Neste sentido, os acórdãos de 25.10.2018, proferido no Processo n.º 7/18.1YFLSB, e de 22.01.2019, proferido no Processo n.º 65/18.0YFLSB, ambos desta Secção do Contencioso.
[2] - Comentário ao Código de Processo nos Tribunais Administrativos, 2017 – 4ª edição, Almedina, páginas 1346/1347.
[3] - Obra citada, páginas 1347/1348.
[4] - http://www.dgsi.pt/jstj.nsf/954f0ce6ad9dd8b980256b5f003fa814/41c84ee56625a5da8025708a00395bd4?OpenDocument.
[5] - José Carlos Vieira de Andrade, “A Justiça Administrativa” (lições), 2016 – 15ª edição, Almedina, página 267.
[6] - Obra citada, página 266.
[7] - José Carlos Vieira de Andrade, “A Justiça Administrativa” (lições), 2016 – 15ª edição, Almedina, páginas 177/178.
[8]- Comentário ao Código de Processo nos Tribunais Administrativos, 2017 – 4ª edição, Almedina, página 765.
[9] - Vigorou até 15 de novembro de 2016, tendo sido revogado pelo artigo 34.º, do Regulamento interno do CSM, aprovado em reunião plenária, na Sessão de 25 de outubro de 2016, e que foi publicado no DR, 2.ª serie, n.º 216, de 10 de novembro de 2016, páginas 33362 a 33365 – Deliberação (extrato) n.º 1722/2016.
[10] - https://www.csm.org.pt/vice-presidente/.
[11] - Pires de Lima e Antunes Varela, “Código Civil Anotado”, 2ª Edição, anotação ao artigo 13º.
[12] - http://www.provedor-jus.pt/archive/doc/Rec_6B2016.pdf.
[13] - http://www.provedor-jus.pt/archive/doc/Rec_6B2016.pdf.
[14] - “O Dever de Fundamentação Expressa de Atos Administrativos”, Dissertação de Doutoramento, em Ciências Jurídico-políticas, Almedina, Coleção Teses, 1992, página 13.
[15] - Constituição da República Portuguesa, Anotada, Coimbra Editora, volume II, 4ª edição revista, páginas 824/827,