| 2/18.0YQSTR.L1.S1 |  |
DECISÃO DA AUTORIDADE ADMINISTRATIVA
IMPUGNAÇÃO
ADMISSIBILIDADE DE RECURSO
RECURSO DE REVISTA
FORMAÇÃO DE APRECIAÇÃO PRELIMINAR
APLICAÇÃO SUBSIDIÁRIA DO CÓDIGO DE PROCESSO CIVIL
DESPACHO DO RELATOR
RECLAMAÇÃO PARA A CONFERÊNCIA
I. Da interpretação sistemática do artigo 93.º, n.º 3, da Lei da Concorrência não decorre que da decisão proferida pelo Tribunal da Concorrência, Regulação e Supervisão no âmbito de acção proposta contra a Autoridade da Concorrência caiba sempre ou incondicionalmente recurso para o Supremo Tribunal de Justiça, devendo ter-se presente, em particular, o disposto no artigo 150.º, n.ºs 1 e 6, do CPTA.
II. A entender-se o contrário estar-se-ia a conceder a este tipo de acções um tratamento privilegiado ou de favor em detrimento das demais acções sem que alguma razão objectiva o justificasse, designadamente no plano das necessidades de tutela dos bens jurídicos em causa naquele tipo de acções.
III. Daí que, existindo no CPC uma norma análoga ao artigo 150.º do CPTA (o artigo 672.º do CPC), determinando que a verificação dos requisitos de admissibilidade da revista deve ser efectuada por uma especial formação de juízes, os presentes autos devam ser remetidos à Formação do Supremo Tribunal de Justiça para apreciação daqueles requisitos.
I. RELATÓRIO
Reclamante: Autoridade da Concorrência
Reclamada: Federação Portuguesa de Grossistas de Tabaco
1. A Federação Portuguesa de Grossistas de Tabaco interpôs a presente ação administrativa contra a Autoridade da Concorrência (AdC), pedindo que seja declarada a anulação da decisão “Ccent. 26/2017”, proferida pela AdC em 28.09.2017, de não oposição a uma operação de concentração de empresas, que consistia na aquisição pela Midsid – Sociedade Portuguesa de Distribuição, S.A., do controlo exclusivo sobre um conjunto de activos detidos pela Sociedade 3D – Distribuição, S.A. A referida decisão da AdC, impugnada nesta acção, fundou-se na conclusão de que da operação de concentração notificada não resultavam entraves significativos para a concorrência efectiva.
A autora identificou como contrainteressadas: Midsid – Sociedade Portuguesa de Distribuição, S.A.; Sociedade 3D -Distribuição, S.A., e Compania de Distribución Integral Logista, S.A.U.
2. A 1.ª e a 3.ª contrainteressadas contestaram a acção, assim como a AdC.
3. A 1.ª instância julgou totalmente improcedente a acção administrativa e, em consequência, absolveu a ré AdC do pedido de anulação da decisão de não oposição à operação de concentração acima referida.
4. A autora apelou de tal decisão, tendo a Relação, por Acórdão proferido em 26.09.2019, julgado procedente o recurso, revogando a sentença recorrida e, em consequência, anulou por erro sobre os pressupostos de facto, a decisão de não oposição à operação de concentração proferida em 28.09.2017.
5. Inconformada com tal decisão, a AdC interpôs recurso de revista de tal acórdão, nos termos do n.º 3 do artigo 93.º da Lei da Concorrência (aprovada pela Lei n.º 19/2012, de 8.05), do n.º 1 do artigo 140.º e do n.º 1 do artigo 141.º do Código de Processo nos Tribunais Administrativos (CPTA), aplicáveis ex vi artigo 91.º da Lei da Concorrência, com fundamento nas als. a) e b) do artigo 674.º do Código de Processo Civil (CPC) ex vi n.º 3 do artigo 140.º do CPTA e 91.º da Lei da Concorrência.
6. A contrainteressada Compania de Distribución Integral Logista, S.A.U., também apresentou alegações, acompanhando a fundamentação exposta pela AdC e pugnando pelo provimento da revista.
7. A autora contra-alegou a arguir a inadmissibilidade da revista e, subsidiariamente, o seu não provimento, tendo igualmente requerido a ampliação subsidiária do objecto do recurso, ao que a recorrente respondeu.
8. A Relação proferiu, em conferência, o acórdão de 9.07.2020 a pronunciar-se sobre as nulidades invocadas pela recorrente, suprindo a alegada falta de fundamentação de direito com a menção de que a anulação da decisão se fundava na norma do artigo 163.º do CPA aprovado pelo DL n.º 4/2015, de 7.01, mas não reconhecendo as demais nulidades arguidas.
9. O Exmo. Senhor Conselheiro a quem o processo foi distribuído proferiu decisão singular, em 13.10.2022, concluindo pela inadmissibilidade da revista, com fundamento em que que, nos termos dos artigos 91.º a 93.º da Lei da Concorrência, é aplicável ao caso o regime recursório de impugnação contenciosa de actos administrativos regulado no CPTA.
Considerou-se aí, mais precisamente, aplicável ao caso dos autos o disposto no artigo 150.º, n.ºs 1 e 2, do CPTA, segundo o qual só há lugar a revista, restrita a violação de lei substantiva ou processual, “quando esteja em causa a apreciação de uma questão que pela sua relevância jurídica ou social, se revista de importância fundamental ou quando a admissão do recurso seja claramente necessária para uma melhor aplicação do direito”.
Concluiu-se pela não verificação dos requisitos de admissibilidade previstos nessa disposição legal, uma vez que “as questões convocadas na presente revista não revelam, manifestamente. uma tal natureza de relevância jurídica e social (…)” por não terem “particular complexidade jurídica” e não suscitarem “divergências essenciais doutrinárias ou jurisprudenciais”, além de tais questões não terem “alcance para fora do quadro circunstancial do caso em espécie e, portanto, com projeção útil para casos similares ou com presumível impacto em interesses e valores comunitários fora dessa órbita”, não tendo a recorrente exposto “razões especificas no sentido de uma tal relevância jurídica ou social como lhe competia”.
10. Em reclamação para a conferência, a ré e recorrente AdC veio opor-se a esta decisão, defendendo que o artigo 91.º da Lei da Concorrência refere expressamente que aos procedimentos administrativos (secção II) são aplicáveis as normas constantes dos artigos 92.º e 93.º da Lei da Concorrência, e subsidiariamente, ou seja, apenas caso não esteja previsto expressamente naqueles artigos, aplica-se o CPTA.
Conclui a AdC que, tendo interposto recurso ao abrigo do n.º 3 do artigo 93.º da Lei da Concorrência que expressamente permite recorrer para o STJ, limitado à matéria de direito, das decisões proferidas pelo Tribunal da Relação de Lisboa, “não é necessário recorrer ao CPTA, subsidiariamente, uma vez que há norma especial da Lei da Concorrência que regula expressamente esta fase recursória, permitindo a interposição de recurso para o Supremo Tribunal de Justiça sem necessidade de aplicação do artigo 150.º do CPTA que prevê os requisitos de revista excecional para recorrer para o Supremo Tribunal Administrativo”.
Acrescenta ainda a AdC, a título subsidiário, que caso se entendesse aplicar o artigo 150.º do CPTA, de acordo com o n.º 6 desse preceito, adaptada ao caso sub judice, em que o recurso foi interposto para o STJ e não para o STA, a verificação dos requisitos constantes do n.º 1 do artigo 150.º, deveria ter sido tomada por três juízes de entre os mais antigos da “secção cível do STJ”.
11. Em sentido contrário, defendendo a posição assumida na decisão singular, pronunciou-se a autora e recorrida Federação Portuguesa de Grossistas de Tabaco, alegando que da interpretação sistemática do artigo 93.º, n.º 3, da Lei da Concorrência não resulta que os requisitos da admissibilidade do recurso de revista previstos no artigo 150.º, n.º 1, do CPTA possam ser ignorados.
Defende a reclamada que seria “esdrúxula uma interpretação do artigo 93.º, n.º 3, do RJC que conduzisse à conclusão de que existe um (único) caso na jurisdição portuguesa em que o recurso para um Supremo Tribunal (de Justiça ou Administrativo) nunca é afetado por qualquer condicionante; e que esse caso seja o dos processos relativos a decisões da AdC proferidas em procedimentos administrativos ou de decisão ministerial prevista no artigo 41.º dos Estatutos da AdC (cfr. artigo 92.º, n.º 1, do RJC). Certamente que haverá na ordem jurídica portuguesa assuntos mais relevantes ou importantes do que os destes procedimentos administrativos da AdC; contudo, em nenhum deles existe o acesso ao órgão supremo da jurisdição respetiva sem que se lhe conheçam limitações”.
12. Tendo jubilado o Exmo Senhor Conselheiro que era inicialmente Relator, foi o processo redistribuído e a presente Relatora proferiu um despacho notificando o Ministério Público nos termos do artigo 146.º, n.º 1, do CPTA.
13. O MP não se pronunciou.
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II. FUNDAMENTAÇÃO
Como é afirmado na decisão singular e é pacífico entre as partes, “que estamos no âmbito de uma ação administrativa instaurada contra a AdC em sede de impugnação de uma decisão tomada por esta na esfera da sua competência de supervisão em matéria de operações de concentração de empresas, mais precisamente no respeitante à aplicação do art. 41.º da Lei da Concorrência”.
Dispõem os artigos 91.º a 93.º da Lei da Concorrência, na redacção original da Lei n.º 19/2012, de 8.05, em vigor à data de interposição do presente recurso de revista, o seguinte:
“Artigo 91.º
Regime processual
À interposição, à tramitação e ao julgamento dos recursos referidos na presente secção é aplicável o disposto nos artigos seguintes e, subsidiariamente, o regime de impugnação contenciosa de atos administrativos, definido no Código de Processo dos Tribunais Administrativos”.
“Artigo 92.º
Tribunal competente e efeitos do recurso
1 - Das decisões da Autoridade da Concorrência proferidas em procedimentos administrativos a que se refere a presente lei, bem como da decisão ministerial prevista no artigo 34.º dos Estatutos da Autoridade da Concorrência, aprovados pelo Decreto-Lei n.º 10/2003, de 18 de janeiro, cabe recurso para o Tribunal da Concorrência, Regulação e Supervisão, a ser tramitado como ação administrativa especial.
2 - O recurso previsto no número anterior tem efeito meramente devolutivo, salvo se lhe for atribuído, exclusiva ou cumulativamente com outras medidas provisórias, o efeito suspensivo por via do decretamento de medidas provisórias”.
“Artigo 93.º
Recurso de decisões judiciais
1 - Das decisões proferidas pelo Tribunal da Concorrência, Regulação e Supervisão, nas ações administrativas a que se refere a presente secção, cabe recurso para o tribunal da relação competente.
2 - Se o recurso previsto no número anterior respeitar apenas a questões de direito, é interposto diretamente para o Supremo Tribunal de Justiça.
3 - Da decisão do tribunal da relação competente cabe recurso, limitado à matéria de direito, para o Supremo Tribunal de Justiça.
4 - Os recursos previstos neste artigo têm efeito meramente devolutivo”.
Observações prévias
Face à anterior redacção do n.º 2 do artigo 54.º da LOSJ, até à entrada em vigor da Lei n.º 23/2018, de 5.06, as causas referidas no artigo 112.º desse diploma legal (competência do Tribunal da Concorrência, Regulação e Supervisão) eram sempre distribuídas à mesma secção criminal do Supremo Tribunal de Justiça, o que incluía as acções da mesma natureza da presente.
Apenas com a entrada em vigor da referida Lei n.º 23/2018, de 5.06, o que sucedeu em Agosto de 2018, e apenas nas acções intentadas após essa data (artigo 24.º, n.º 2, da referida Lei), passou a prever-se que as causas referidas nos n.ºs 2 a 4 do artigo 112.º (que incluem as relativas a decisões da AdC proferidas em procedimentos administrativos a que se refere o regime jurídico da concorrência como é o caso dos presentes autos), fossem sempre distribuídas à mesma secção cível.
Devido ao acima exposto, a jurisprudência do Supremo Tribunal de Justiça que é possível encontrar sobre este tipo de acções é originária da 5.ª Secção Criminal.
É esta jurisprudência que a presente decisão tem, em especial, em consideração.
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No sentido defendido pela reclamante AdC pronunciou-se o Acórdão do Supremo Tribunal de Justiça de 18.06.2020, citado naquela reclamação (Proc. 223/06.9TYLSB.L1.S1).
Apesar de neste Acórdão estar em causa a aplicação do anterior Regime Jurídico da Concorrência aprovado pela Lei n.º 18/2003, de 11 de Junho, revogado pela Lei n.º 19/2012, os artigos 53.º a 55.º daquele diploma legal têm teor análogo aos actuais artigos 91.º a 93.º do novo regime, acima transcritos, pelo que as considerações feitas nesse acórdão têm plena aplicação no caso dos autos.
Considerou-se nesse aresto:
“o legislador decidiu, dada a especial relevância nos planos económico, social e político, das operações de concentração, definir um regime especial de admissibilidade de recurso (especialmente estabelecido na Lei da Concorrência), mais abrangente que o regime geral da lei processual administrativa. O art.º 55.º, n.º 1 da LdC ao admitir recurso de acórdão da Relação, limitado à matéria de direito, para o STJ, consagra a existência de um triplo grau de jurisdição, querendo afastar-se do regime geral da lei processual administrativa de acesso ao STA (que apenas prevê a impugnação como recurso excepcional). Pelo exposto, é de concluir que a admissibilidade de recurso do acórdão da Relação para o STJ, nos termos do art.º 55.º da LdC, não impõe a verificação dos pressupostos fixados no art.º 150.º do CPTA para ser admissível o recurso (recurso de revista excepcional)”.
A reclamante cita ainda vários outros acórdãos do Supremo Tribunal de Justiça, todos proferidos pela 5.ª Secção Criminal, para sustentar a sua posição, mas em todos eles a situação fáctica apreciada era diversa da que é objecto destes autos.
Nos Acórdãos de 25.06.2015 (Proc. 3/14.8YQSTR.S) e de 22.02.2017 (Proc. 8/15.1YQSTR.S1), estavam também em causa acções administrativas propostas contra a AdC, mas, em ambos os casos, foi interposto recurso per saltum para o Supremo Tribunal de Justiça, nos termos do disposto no artigo 93.º, n.º 2, da Lei n.º 19/2012, de 8.05, acima transcrito (que sucedeu ao artigo 55.º, n.º 2, da Lei n.º 18/2003, de 11.06). Não se problematizou nesses arestos os requisitos de admissibilidade da revista para o Supremo Tribunal de Justiça enquanto terceiro grau de jurisdição. Porém, os recursos foram admitidos e apreciados, recorrendo-se unicamente ao regime previsto na Lei da Concorrência, sem que tenham sido aplicados os requisitos previstos no artigo 151.º do CPTA que exige para além do objecto da revista se restringir a matéria de direito, que o valor da causa seja superior a € 500 000.
Na decisão singular do Supremo Tribunal de Justiça de 14.02.2018, proferida no Proc. 4/17.4YQSTR.S1 (citada erradamente, pela reclamante, como acórdão), estava em causa a impugnação da decisão da AdC que, nos termos dos artigos 7.º e 8.º da lei da Concorrência, não determinou a abertura de inquérito contra-ordenacional. Discutindo-se nessa decisão se essa impugnação se rege pelas normas dos artigos 83.º a 90.º da Lei da Concorrência que têm por objecto as impugnações judiciais e os recursos interpostos em processos contra-ordenacionais, ou se, pelo contrário, por ter sido proferida numa fase pré-processual e poder dizer respeito ao exercício tanto de poderes sancionatórios como de poderes de supervisão, se rege por normas administrativas. Concluindo-se pela sujeição dessa impugnação ao regime contra-ordenacional, considerou-se, no entanto, que os impugnantes optaram pela adopção de uma acção administrativa nos termos do CPTA, o que foi aceite pelo Tribunal da Concorrência, Regulação e Supervisão. Aplicando-se directamente a essa decisão o regime de recursos previsto nos artigos 140.º a 156.º do CPTA, e não o regime dos artigos 91.º a 93.º da Lei da Concorrência, decidiu-se que apenas seria admissível recurso per saltum para o STJ se o valor da causa excedesse € 500.000,00, o que não sucedia naquele caso.
A título de obiter dictum, afirma-se nessa decisão:
“é a relevância das operações de concentração de empresas que justifica o regime especial estabelecido nessas disposições legais [arts. 91.º a 93.º da Lei da Concorrência], em que são aligeirados os requisitos dos recursos administrativos e se alarga o âmbito de aplicação do recurso per saltum da decisão de 1.ª instância para o Supremo Tribunal de Justiça”.
Também no Acórdão do STJ de 31.10.2019 (Processo 1/18.2YQSTR.S1), estava em causa uma acção admnistrativa de impugnação da decisão da AdC de arquivamento de um um processo contra-ordenacional e de condenação da AdC à prática de acto legalmente devido. Também nesse acórdão se considerou ser aplicável à impugnação da decisão da AdC, o regime previsto na anterior Lei da Concorrência que tem por objecto as impugnações judiciais e os recursos interpostos em processos contra-ordenacionais, mas os recorrentes seguiram outra via impugnatória, optando pela adopção de uma acção administrativa, o que foi aceite pelo Tribunal da Concorrência, Regulação e Supervisão. Tendo os recorrentes nessa acção interposto recurso de revista per saltum para o Supremo Tribunal de Justiça, ao abrigo do art. 93.º, n.º 2 da Lei da Concorrência, correspondente ao art. 55.º, n.º 2, do anterior regime, defendeu-se nesse aresto que esta norma diz respeito unicamente às decisões proferidas pela AdC no âmbito dos seus poderes de supervisão, designadamente as que dizem respeito às operações de concentração de empresas, sendo esses os únicos casos a que são aplicáveis os artigos 54.º e 55.º do anterior Regime Jurídico da Concorrência. Pelo que, optando pela propositura de uma acção administrativa é directamente aplicável o regime de recursos previstos nos artigos 140.º a 155.º do CPTA, só podendo existir recurso per saltum para o Supremo Tribunal de Justiça se o valor da causa excedesse os € 500.000,00, o que também não sucedia naquele caso.
À semelhança da fundamentação da decisão singular de 14.02-2018, acima citada, também neste Acórdão de 31.10.2019 se sublinhou:
“é a relevância das decisões administrativas proferidas pela AdC no âmbito dos seus poderes de supervisão, designadamente as que dizem respeito às operações de concentração de empresas, que justifica o regime especial estabelecido nessas disposições legais, em que são aligeirados os requisitos dos recursos administrativos e se alarga o âmbito de aplicação do recurso per saltum da decisão de 1.ª instância para o Supremo Tribunal de Justiça”.
Na doutrina, no mesmo sentido propugnado pela aqui reclamante AdC, pronunciaram-se Vieira de Andrade e Ana Raquel Moniz, em anotação ao artigo 93.º da Lei da Concorrência. Dizem os autores:
“Embora prevendo os recursos admissíveis e os efeitos da respetiva interposição, bem como os tribunais competentes para os apreciar, o artigo 93.º não dispõe sobre qualquer outro aspeto do regime jurídico dos recursos jurisdicionais. O carater lacónico deste preceito surge, todavia, compensado pelo alcance conferido à remissão para o CPTA, constante do artigo 91.º: ainda que a norma não o afirme expressamente, dever-se-á estender a aplicação subsidiária da lei processual administrativa também aos recursos jurisdicionais, em tudo o que não contrarie as disposições especiais do artigo 93.º. Por não cumprirem este último requisito, são, desde logo, afastadas as normas que estão relacionadas com a admissibilidade de recurso (cf. artigo 142.º), com o particular modo de funcionamento dos tribunais da ordem jurisdicional administrativa (v.g., os pressupostos da revista per saltum do artigo 151.º), ou com a regra do duplo grau de jurisdição (como acontece com o artigo 150.º, na medida em que fixa os pressupostos de um recurso de revista excecional).
(…)
O n.º 3 do artigo 93.º consagra a existência de um triplo grau de jurisdição relativamente às ações deduzidas nos termos dos artigos 91.º e seguintes. Esta previsão afasta-se do regime geral constante da lei processual administrativa, onde apenas excecionalmente se admite um duplo grau de recurso, garantindo-se apenas um duplo grau de jurisdição de mérito. Aliás, no contexto das garantias jurisdicionais em matéria de concorrência, esta solução aparta-se igualmente do disposto pelo próprio RJC no que concerne aos recursos das decisões do Tribunal da Concorrência, Regulação e Supervisão em matéria contraordenacional (cf. artigo 89.º do RJC).
A redação do artigo 93.º parece indiciar que não se exigem quaisquer requisitos adicionais à possibilidade de interposição de recurso de revista de um acórdão da Relação, quer sejam relativos ao valor da causa, quer sejam atinentes à relevância (que se pressupõe) da questão jurídica a apreciar (conforme prevê o n.º 1 do artigo 150.º do CPTA), quer respeitem à natureza mais ou menos controvertida da decisão proferida em segunda instância, atestada pela presença de declarações de voto (como sucede nos termos do n.º 3 do artigo 671.º do CPC)[1]”.
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Do acima exposto resulta que, quer a jurisprudência da Secção Criminal do Supremo Tribunal de Justiça, que, ao abrigo da redacção anterior da LOSJ era a competente para a apreciação de recursos de acções administrativas propostas contra a AdC em matéria de concentração de empresas, quer a doutrina apontam para a admissibilidade do recurso de revista, independentemente do preenchimento dos pressupostos previstos no CPTA, contrariamente ao que se entendeu na decisão singular que é objecto desta reclamação.
Contra este entendimento milita um argumento ponderoso: a interpretação sistemática das normas previstas nos artigos 91.º a 93.º da Lei da Concorrência, conforme propugnado na resposta à presente reclamação.
Afirmou a reclamada, em síntese o seguinte:
a) Do previsto no artigo 93.º, n.º 3, da Lei da Concorrência “não resulta que os requisitos da admissibilidade do recurso de revista previstos no artigo 150.º, n.º 1, do Código de Processo nos Tribunais Administrativos possam ser ignorados.
b) Como é sabido, o acesso ao órgão jurisdicional de cúpula de qualquer jurisdição (administrativa ou comum) é genericamente condicionado ao cumprimento e preenchimento de determinados requisitos.
c) E aparenta ser esdrúxula uma interpretação do artigo 93.º, n.º 3, do RJC que conduzisse à conclusão de que existe um (único) caso na jurisdição portuguesa em que o recurso para um Supremo Tribunal (de Justiça ou Administrativo) nunca é afetado por qualquer condicionante; e que esse caso seja o dos processos relativos a decisões da AdC proferidas em procedimentos administrativos ou de decisão ministerial prevista no artigo 41.º dos Estatutos da AdC (cfr. artigo 92.º, n.º 1, do RJC).
d) Certamente que haverá na ordem jurídica portuguesa assuntos mais relevantes ou importantes do que os destes procedimentos administrativos da AdC; contudo, em nenhum deles existe o acesso ao órgão supremo da jurisdição respetiva sem que se lhe conheçam limitações.
e) Assim sucede nos processos criminais, no processo civil ou no processo administrativo.
f) Consubstanciaria uma total antinomia afirmar que as decisões proferidas pela AdC em procedimentos administrativos são mais relevantes do que penas privativas de liberdade proferidas em processo crime (cfr. artigo 400.º, n.º 1, alíneas d)a f), do CPP), que são mais relevantes do que intimações para proteção de direitos, liberdades e garantias (a que se aplica o artigo 150.º do Código de Processo nos Tribunais Administrativos), que são mais relevantes do que quaisquer outros processos, independentemente do respetivo objeto e valor da causa.
g) É que só a máxima relevância de determinado objeto processual poderia justificar o acesso livre e irrestrito ao Supremo Tribunal (como sucede em penas privativas de liberdade superiores a 8 anos).
h) Ora, salvo melhor, não é esse o caso de decisões da AdC adotadas em procedimento administrativo.
i) Nada justifica que o legislador previsse que, nessas situações, haja um acesso livre e irrestrito ao órgão jurisdicional de cúpula, independentemente do valor da causa, da dimensão do mercado, das empresas envolvidas ou do potencial dano para o mercado que resultasse da procedência da ação.
j) Manifestamente, esta interpretação — que é a da AdC — não tem qualquer sustento na jurisdição portuguesa.
k) Nenhuma especialidade deste tipo de processos é de molde a evitar a aplicação do disposto no artigo 150.º, n.º 1, do Código de Processo nos Tribunais Administrativos.
l) Na interpretação da lei assume aqui particular importância o elemento sistemático, o qual “compreende a consideração de outras disposições que formam o complexo normativo do instituto em que se integra a norma interpretada, isto é, que regulam a mesma matéria (contexto da lei), assim, como a consideração de disposições legais que regulam problemas normativos paralelos ou institutos afins (lugares paralelos). Compreende ainda o lugar sistemático que compete à norma interpretanda no ordenamento global, assim como a sua consonância com o espírito ou unidade intrínseca de todo o ordenamento jurídico” (Acórdão do Supremo Tribunal de Justiça n.º 7/2014, de 2.6.2014, publicado no Diário da República n.º 105/2014, Série I de 2014-06-02).”
Com efeito, no artigo 91.º da Lei da Concorrência, na redacção aplicável no momento em que o recurso de revista foi interposto, prevê-se que “à interposição, à tramitação e ao julgamento dos recursos referidos na presente secção é aplicável o disposto nos artigos seguintes e, subsidiariamente, o regime de impugnação contenciosa de atos administrativos, definido no Código de Processo dos Tribunais Administrativos.”
Como se viu, Vieira de Andrade e Ana Raquel Moniz afirmam:
“Embora prevendo os recursos admissíveis e os efeitos da respetiva interposição, bem como os tribunais competentes para os apreciar, o artigo 93.º não dispõe sobre qualquer outro aspeto do regime jurídico dos recursos jurisdicionais. O carater lacónico deste preceito surge, todavia, compensado pelo alcance conferido à remissão para o CPTA, constante do artigo 91.º: ainda que a norma não o afirme expressamente, dever-se-á estender a aplicação subsidiária da lei processual administrativa também aos recursos jurisdicionais, em tudo o que não contrarie as disposições especiais do artigo 93.º.”
Entendem, no entanto, os autores, que o artigo 150.º do CPTA, enquanto norma geral, é afastada pela norma especial contida no artigo 93.º, n.º 3, que prevê o recurso do acórdão da Relação para o Supremo Tribunal de Justiça, limitado a questões de direito, sem qualquer outro condicionalismo.
Acompanhando a reclamada no seu entendimento do regime aplicável ao presente caso, julga-se que o n.º 3 do artigo 93.º da Lei da Concorrência deverá ter outra leitura – uma leitura integrada ou sistemática, como aconselham as boas regras de interpretação das normas jurídicas. Se é verdade que a norma não prevê expressamente a aplicação dos requisitos previstos no CPTA para a admissibilidade da revista, também não afasta essa aplicação, devendo conjugar-se esta disposição legal com o artigo 91.º do mesmo diploma que determina a aplicação subsidiária daquele Código.
O legislador sentiu necessidade de prever expressamente que das decisões proferidas pelo Tribunal da Concorrência, Regulação e Supervisão cabe recurso para o Tribunal da Relação e que dos acórdãos desta cabe revista para o STJ, considerando conveniente retirar o contencioso relativo a estas acções administrativas especiais à jurisdição administrativa e atribuí-lo à jurisdição comum. Mas não deixou de prever expressamente que à interposição, à tramitação e ao julgamento desses recursos é aplicável, subsidiariamente, o regime de impugnação contenciosa de actos administrativos, definido no CPTA.
Devendo a interpretação da lei ser feita atendendo à unidade intrínseca do ordenamento jurídico, como se entendeu no Acórdão do Supremo Tribunal de Justiça n.º 7/2014, referido pela reclamada, a verdade é que em todas as jurisdições (cível, comercial, criminal, família e menores, trabalho e administrativo) o legislador impôs limitações à admissibilidade de recurso de revista, em nome da racionalização do acesso ao Supremo Tribunal (STJ ou STA), “contrapondo a um generalizado direito de interposição de recurso a necessidade de uma gestão racional e equilibrada dos meios humanos e materiais. Se em abstracto, a multiplicidade de graus de jurisdição constitui um elemento potenciador de maior segurança jurídica, também é certo que os meios disponíveis para a tarefa de administração da justiça são limitados e que a necessidade de alcançar uma decisão definitiva em tempo razoável não é compatível com o esgotamento generalizado da multiplicidade de recursos”[2].
Não obstante não se desconsidere ou subvalorize a importância dos litígios referentes à matéria da concorrência (estando em causa o bom funcionamento do mercado e, consequentemente, a protecção dos interesses dos consumidores e da comunidade em geral), não se vislumbra que a matéria assuma uma relevância superior aos interesses de outras jurisdições (em que está em causa também a protecção de bens jurídicos de grande relevância, por vezes, até em grau superior).
Assim, entende-se que a intenção do legislador não foi a de consagrar, em matéria de concentração de empresas, um acesso ilimitado e irrestrito ao STJ, garantindo em qualquer caso um triplo grau de jurisdição, i.e., independentemente do valor económico do pedido ou da relevância jurídica ou social das questões de direito colocadas à apreciação deste Supremo Tribunal.
Pelo contrário, entende-se que, ao prever expressamente a aplicação subsidiária do CPTA, a vontade do legislador foi antes a de garantir um triplo grau de jurisdição apenas nos casos em que a matéria em discussão assuma relevância jurídica para poder ser apreciada pelo Supremo Tribunal de Justiça, à semelhança do que sucede com as acções administrativas comuns, nos termos regulados no CPTA.
Em suma, considera-se aplicável à situação dos autos o disposto no artigo 150.º do CPTA, mais precisamente o disposto no n.º 1, no qual se prevê:
“Das decisões proferidas em segunda instância pelo Tribunal Central Administrativo pode haver, excecionalmente, revista para o Supremo Tribunal Administrativo quando esteja em causa a apreciação de uma questão que, pela sua relevância jurídica ou social, se revista de importância fundamental ou quando a admissão do recurso seja claramente necessária para uma melhor aplicação do direito”.
Tem-se em conta, no entanto, o disposto no n.º 6 do mesmo preceito legal, que dispõe:
“a decisão quanto à questão de saber se, no caso concreto, se preenchem os pressupostos do n.º 1 compete ao Supremo Tribunal Administrativo, devendo ser objeto de apreciação preliminar sumária, a cargo de uma formação constituída por três juízes de entre os mais antigos da Secção de Contencioso Administrativo”.
Aplicando-se esta norma ao recurso de revista interposto para o Supremo Tribunal de Justiça, e não prevendo o CPTA a quem compete, neste Tribunal, a competência para aferir da verificação dos pressupostos do n.º 1, deverá aplicar-se, de acordo com o art. 1.º do mesmo Código, supletivamente, o disposto na lei de processo civil, com as necessárias adaptações.
Sendo certo que existe no CPC norma análoga ao referido n.º 6 do artigo 150.º do CPTA: o n.º 3 do artigo 672.º do CPC, determinando que a decisão quanto à verificação dos pressupostos referidos no n.º 1 (entre os quais de incluiu a relevância jurídica e social das questões suscitas no recurso em termos similares ao n.º 1 do artigo 150.º do CPTA) pertence a uma formação construída por três juízes escolhidos anualmente pelo presidente de entre os mais antigos das secções cíveis.
Julga-se, em suma, que a Formação do Supremo Tribunal de Justiça deve verificar os requisitos referidos do n.º 1 do artigo 150.º do CPTA.
Não sendo possível admitir, nesta sede, o recurso de revista, como a reclamante pretendia, defere-se parcialmente a reclamação, com a remessa à Formação, nos termos do artigo 672.º, n.º 3, do CPC.
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III. DECISÃO
Pelo exposto, revoga-se a decisão reclamada, determinando-se a remessa dos autos à Formação a que se refere o artigo 672.º, n.º 3, do CPC, a fim de esta aferir da verificação dos requisitos constantes no n.º 1 do artigo 150.º do CPTA.
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Custas a final.
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Lisboa, 27 de Abril de 2023
Catarina Serra (Relatora)
Cura Mariano
Fernando Baptista
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[1] Cfr. Vieira de Andrade / Ana Raquel Moniz, Lei da Concorrência, Comentário Conimbricense, Coimbra, Almedina, 2017 (2.ª ed.), pp. 1044 a 1047.
[2] Cfr. Abrantes Geraldes, Recursos em Processo Civil,., Coimbra, Almedina, 2020 (6.ª ed.), p. 412.